СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. Правовая основа службы в органах внутренних дел

1.1. Понятие и содержание трудовых правоотношений с сотрудниками органов внутренних дел

1.2. Нормативно-правовые акты, регламентирующие трудовые отношения в органах внутренних дел

ГЛАВА 2. Отличительные особенности правового регулирования трудовых отношений в ОВД

2.1 Трудовые правоотношения, возникающие в сфере обеспечения условий прохождения службы

2.2 Трудовые правоотношения в сфере обеспечения профессиональной подготовки сотрудников

ГЛАВА 3. Реализация мер государственной защиты сотрудников ОВД

3.1 Социальные гарантии сотрудников ОВД

3.2 Основания увольнения и восстановления в должности

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ

ВВЕДЕНИЕ

Органы внутренних дел как система государственных органов исполнительной власти, выполняют специфические функции: они призваны защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных посягательств и наделены правом применения мер принуждения в пределах установленных законодательством Российской Федерации. Особенности возлагаемых на органы внутренних дел (ОВД) функций, говорят о том, что трудовые отношения с лицами, принимающимися на работу в ОВД, работающими в ОВД и увольняющимися оттуда должны регулироваться специальными, а не общими положениями трудового законодательства.

Вопрос правого регулирования трудовых отношений в органах внутренних дел на протяжении нескольких последних лет привлекает особое внимание. Это объясняется тем, что анализ ситуации в органах внутренних дел выявил разрыв между уровнем материальной обеспеченности, социально-правовой защищенности персонала и значительно возросшими нагрузками на личный состав. Эффективная деятельность органов внутренних дел во многом зависит от ведения правильной кадровой политики в органах внутренних дел и, в конечном итоге, от соблюдения предписаний нормативно-правовых актов, регулирующих трудовые отношения в ОВД.

Во многом специфика правового регулирования трудовых правоотношений в ОВД объясняется тем, что служба в ОВД является одним из видов государственной службы. Правовое регулирование института государственной службы в России стремительно развивается. Преобразования, происходящие в системе российского административного права, во многом связаны с осуществляемыми в нашей стране судебной, правовой и административной реформами. Ученые продолжают обсуждать вопросы взаимосвязи государственной службы и гражданского общества, а также общие вопросы реформирования государственно-служебного законодательства. С одной стороны, административная реформа призвана оптимизировать систему административного права. С другой стороны, до сих пор остаются не до конца урегулированными вопросы трудовых правоотношений (действующее законодательство о государственной службе даже не дает четкого представления о разграничении применения норм административного и трудового права при регулировании трудовых отношений в ОВД. Основная сложность кроется в том, что «создатели концепции административной реформы в меньшей степени согласовывали ее направления и этапы проведения с потребностями развития административного права», не соотносили ее с потребностями регламентация труда государственных служащих. Все это предопределяет актуальность проведения исследования по выбранной теме.

Цель выпускной квалификационной работы - комплексное исследование особенностей правового регулирования трудовых отношений в органах внутренних дел Российской Федерации, выявление проблем указанного института права и предложение правовых путей решения этих проблем.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. определить понятие и содержание трудовых отношений в ОВД;

2. выделить объективные причины особого правового регулирования трудовых отношений в ОВД;

3. рассмотреть нормативные и иные источники, регулирующие трудовые отношения в ОВД;

4. рассмотреть отличительные особенности регулирования трудовых отношений в ОВД (по обеспечению условий службы, по профессиональной подготовке сотрудников ОВД, по социальным гарантиям и основаниям увольнения сотрудников ОВД);

5. выявить проблемы в правовом регулировании трудовых отношений сотрудников ОВД в Российской Федерации и предложить правовые пути решения данных проблем.

Объект исследования -- трудовые отношения в ОВД в Российской Федерации.

Предмет исследования -- отличительные особенности правового регулирования трудовых отношений в ОВД в Российской Федерации.

Теоретическую базу работы составили труды известных ученых в области трудового права, таких как П.П.Сергун, В.Н. Толкунова, К.Н.Гусев, О.Г.Богачева, О.В.Смирнов и других исследователей.

При написании практической части выпускной квалификационной работы была использована судебная практика Верховного суда РФ и материалы практической деятельности по оформлению служебных документов в УБЭП ГУВД НСО.

В процессе выполнения выпускной квалификационной работы использовались исторический, сравнительный, формально-юридический методы проведения научного исследования.

Согласно цели и в соответствии с поставленными задачами работа состоит из введения, трех глав, разделенных на параграфы, заключения, списка используемых источников.

ГЛАВА 1. Правовая основа службы в органах внутренних дел

1.1. Понятие и содержание трудовых правоотношений с сотрудниками органов внутренних дел

Среди многих факторов, определяющих эффективность деятельности ОВД по обеспечению безопасности личности, общественной безопасности, охраны общественного порядка, прав, свобод и законных интересов граждан, а также в реализации других функций, возложенных на органы внутренних дел, одно из ведущих мест занимает управление персоналом (кадрами). Кадровая политика МВД России -- составная и неотъемлемая часть государственной кадровой политики, инструмент ее реализации в деятельности органов внутренних дел МВД России. Она представляет собой систему целей и задач, принципов, форм и методов, направлений работы по обеспечению органов внутренних дел кадрами (персоналом), обладающими необходимыми деловыми (профессиональными) и моральными качествами. Во многом обеспечению условий прохождения службы способствует четкая работа кадров.

Сотрудник ОВД должен быть личностью высокого уровня развития и максимально соответствовать общим и специальным требованиям выбранной им деятельности, самостоятельно проявляя активность. Кандидаты на службу в ОВД по своим нравственным качествам, общественной и трудовой активности, профессиональной направленности личности, психологическим данным и психофизиологическим особенностям должны соответствовать требованиям, предъявляемым к сотрудникам ОВД. Сотрудники милиции обязаны проходить специальную подготовку, а также периодическую проверку на пригодность к действиям в условиях связанных с применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Эта норма конкретизируется Правилами применения специальных средств, состоящих на вооружении органов внутренних дел РСФСР, утвержденными постановлением Совета Министров РСФСР от 3 сентября 1991 г. № 455. В них указывается на то, что такая проверка должна быть ежегодной. Сотрудники, не сдавшие зачета по правилам использования специальных средств, аттестуются на предмет соответствия занимаемой должности. Законодательством предусмотрено, что они могут быть уволены по служебному несоответствию в аттестационном порядке.

Органы внутренних дел, в зависимости от правового положения лица в системе ОВД, нуждаются в трех основных категориях кадров:

-сотрудниках ОВД;

-рабочих и служащих;

-стажерах.

Сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации являются граждане Российской Федерации, состоящие в должностях рядового и начальствующего состава органов внутренних дел или в кадрах Министерства внутренних дел Российской Федерации, которым в установленном порядке присвоены специальные звания рядового и начальствующего состава органов внутренних дел (ст.1 Положения О службе в органах внутренних дел Российской Федерации). То есть, применительно к органам внутренних дел в понятие «сотрудник» вводится дополнительный признак -- наличие специального звания.

Гражданам Российской Федерации, назначенным на должности рядового и начальствующего состава в органах внутренних дел, присваиваются следующие специальные звания:

а) рядовой состав: рядовой милиции, рядовой внутренней службы, рядовой юстиции;

б) младший начальствующий состав: от младшего сержанта милиции (внутренней службы, юстиции) до старшего прапорщика милиции (внутренней службы, юстиции);

в) средний начальствующий состав: от младшего лейтенанта милиции (внутренней службы, юстиции) до капитана милиции (внутренней службы, юстиции);

г) старший начальствующий состав: от майора милиции (внутренней службы, юстиции) до полковника милиции (внутренней службы, юстиции);

д) высший начальствующий состав: от генерал-майора милиции (внутренней службы, юстиции) до генерал-полковника милиции (внутренней службы, юстиции) (ст.6 Положения «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации»). Большое практическое значение представляет классификация сотрудников ОВД, которая является необходимым условием научно-обоснованной организации работы с личным составом.

В зависимости от подведомства, входящего в состав МВД РФ, возможно проклассифицировать сотрудников различным образом, что необходимо для выяснения определенного комплекса требований к лицу при приеме на работу в ОВД. В частности сотрудников можно классифицировать на: сотрудников милиции; сотрудников следственных органов. Сотрудников милиции, в свою очередь, можно разделить на: сотрудников криминальной милиции; сотрудников милиции общественной безопасности.

Вольнонаемный состав, по роду своей деятельности делятся на рабочих и служащих. В свою очередь служащих можно классифицировать по признакам выполняемых обязанностей на: административно-управленческий состав; специалистов; вспомогательно-технический персонал.

Стажеры -- это лица, принятые на должности рядового и начальствующего состава ОВД с испытательным сроком -- в период испытательного срока они и являются стажерами.

На этапе приема желающих лиц на работу в ОВД необходимо провести профессиональный отбор кадров, для чего несомненно необходима научно обоснованная системная организация. Человек, претендующий на занятие вакантной должности в ОВД, должен обладать определенными знаниями, профессиональными навыками, соответствовать по психологическим и физиологическим характеристикам модели сотрудника ОВД. Требования, предъявляемые к сотрудникам ОВД, можно подразделить на несколько групп:

1. Законодательные требования, предъявляемые к лицам, поступающим на работу. В соответствии со ст.19 Закона «О милиции» на службу в милицию имеют право поступать граждане Российской Федерации не моложе 18 лет и не старше 35 лет независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, имеющие образование не ниже среднего (полного) общего образования, способные по своим личным и деловым качествам, физической подготовке и состоянию здоровья исполнять возложенные на сотрудников милиции обязанности. Таким образом, граждане Российской Федерации имеют равный доступ к службе в милиции. «Любой российский гражданин при его соответствии установленным данным Законом требованиям и отсутствии предусмотренных ограничений имеет возможность служить в милиции при наличии соответствующих вакантных должностей» -- пишет О.Г. Богачева и Н.П.Петров.[28 С. 45] Конкретный перечень квалификационных требований к кандидату на службу в милиции, касающихся образования, физической подготовки, состояния здоровья, личных и деловых качеств, определяется министром внутренних дел Российской Федерации и зависит от должности, на которую он претендует. Общее правило о возрастном цензе нами названо, но есть исключение -- оно касается следующего: ст. 21 Закона «О милиции» закрепляет возможность приема в учебные заведения МВД России, осуществляющие подготовку сотрудников милиции, лиц, имеющих среднее (полное) общее образование, не достигших 18 лет.

Предельное возрастное ограничение для приема на службу в милицию (35 лет) распространяется на лиц, которые поступают в милицию впервые. Что касается лиц, которые уже служили в органах внутренних дел, а также военнослужащих, то этот возрастной ценз может быть и выше. Здесь в соответствии со статьей 59 Положения «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации», сотрудники органов внутренних дел, имеющие специальные звания рядового и младшего начальствующего состава, могут состоять на службе в органах внутренних дел до достижения ими 45-летнего возраста. Сотрудники органов внутренних дел, имеющие специальные звания среднего, старшего и высшего начальствующего состава, в зависимости от присвоенных им специальных званий могут состоять на службе в органах внутренних дел до достижения следующего возраста:

а) от младших лейтенантов милиции, младших лейтенантов внутренней службы, младших лейтенантов юстиции до подполковников милиции, подполковников внутренней службы, подполковников юстиции включительно -- 45 лет;

б) полковники милиции, полковники внутренней службы, полковники юстиции -- 50 лет;

в) генерал-майоры милиции, генерал-майоры внутренней службы, генерал-майоры юстиции, генерал-лейтенанты милиции, генерал-лейтенанты внутренней службы, генерал-лейтенанты юстиции -- 55 лет;

г) генерал-полковники милиции, генерал-полковники внутренней службы, генерал-полковники юстиции -- 60 лет.

Сотрудники органов внутренних дел, достигшие предельного возраста для службы в органах внутренних дел, подлежат увольнению, за исключением случаев, предусмотренных законом и настоящим Положением. В интересах службы при положительной аттестации и отсутствии медицинских противопоказаний сотрудники органов внутренних дел в персональном порядке и с их согласия могут быть оставлены на службе сверх установленного предельного возраста на срок до пяти лет начальниками, которым предоставлено право назначения на должности этих сотрудников.

Судебная практика показывает, что неоднократно предпринимались попытки признать норму ст.19 Закона «О милиции» об увольнении по достижению предельного возраста неконституционной. Например, в 2004 года рассматривалась очередная жалоба. Гражданин В.Н. Галузо, проходивший службу в органах внутренних дел, в апреле 2002 года был уволен на основании пункта "б" части седьмой статьи 19 Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. N 1026-I «О милиции» -- по достижении предельного возраста, установленного Положением о службе в органах внутренних дел. Судами общей юрисдикции в удовлетворении его иска о восстановлении на службе отказано. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации В.Н. Галузо оспаривал конституционность пункта "б" части седьмой статьи 19 Закона Российской Федерации «О милиции». По его мнению, порядок, при котором увольнение со службы сотрудника, достигшего предельного возраста, производится без его согласия, нарушает конституционные права, закрепленные в статьях 19 (часть 1), 32 (часть 4), 45 (часть 1) и 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Заявитель просит также разъяснить Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 6 июня 1995 года по делу о проверке конституционности абзаца второго части седьмой статьи 19 Закона «О милиции».

Конституционный Суд Российской Федерации, изучив представленные заявителем материалы, не нашел оснований для принятия его жалобы к рассмотрению. Вопрос о допустимости установления достижения предельного возраста в качестве квалификационного требования уже был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. В Постановлении от 6 июня 1995 года по делу о проверке конституционности абзаца второго части седьмой статьи 19 Закона РФ "О милиции" Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что специфическая деятельность, которую осуществляют органы внутренних дел, предопределяет специальный правовой статус сотрудников милиции. Исходя из положения Конституции Российской Федерации о равном доступе к государственной службе (статья 32, часть 4) государство, регулируя отношения, касающиеся службы в органах внутренних дел, может устанавливать в этой сфере и особые правила, что находится в полном соответствии со статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, допускающей в установленных ею целях ограничения прав граждан федеральным законом, и не противоречит пункту 2 статьи 1 Конвенции МОТ N 111 1958 года относительно дискриминации в области труда и занятий, согласно которому различия, исключения или предпочтения в области труда и занятий, основанные на специфических (квалификационных) требованиях, связанных с определенной работой, не считаются дискриминацией. В соответствии с Законом РСФСР «О милиции» к таким требованиям относится, в частности, соблюдение возрастных критериев при приеме на службу и увольнении по достижении предельного возраста. Изложенная в сохраняющем свою силу Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации правовая позиция носит общий характер и в соответствии со статьей 6 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» является обязательной для исполнения всеми представительными, исполнительными и судебными органами государственной власти, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями и должностными лицами. В силу пункта 3 части первой статьи 43 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» данное обстоятельство является основанием для отказа в принятии аналогичных обращений к рассмотрению. Таким образом, Конституционный суд отказал в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Галузо Василия Николаевича, поскольку по предмету обращения Конституционным Судом Российской Федерации ранее вынесено постановление, сохраняющее свою силу[56].

Не могут быть приняты на службу в милицию граждане, имеющие либо имевшие судимость, а также не могут быть приняты на службу в милицию граждане, лишенные на определенный срок вступившим в законную силу решением суда права занимать должности сотрудников милиции, в течение указанного срока. Требование о запрете на службу в милиции для лиц, имевших или имеющих судимость, является безусловным. «В данном случае не имеют значения ни характер преступления, за которое гражданин привлекался к уголовной ответственности, ни вид примененного к нему наказания»[34 C. 113]. Уже сам факт осуждения гражданина в прошлом за совершение преступления, несмотря на то, что судимость у него погашена или снята, является обстоятельством, препятствующим службе в милиции. В связи с чем, представляется излишним в законе «О милиции» уточнение том, что в милиции не могут служить лица, ограниченные судом на определенный срок в праве на поступление на службу в милицию. Представляется необходимым исключить абз.3 ст.19 Закона «О милиции». Распространенной ошибкой является отказ в принятие на службу, если кто-либо из родственников кандидата был осужден и имеет или имел судимость.

Положение о прохождении службы в ОВД в ст.9 указывает также, что не могут быть приняты на службу лица, которые признаны судом недееспособными и ограничено дееспособными, а Закон «О милиции» об этом не упоминает. Представляется необходимым привести в соответствие закон и Положение и закрепить в ст.19 Закона «О милиции», что не могут быть приняты на работу в ОВД лица, признанные судом недееспособными и ограниченно дееспособными.

Для поступающего в милицию устанавливается испытательный срок от трех до шести месяцев в зависимости от уровня подготовки и должности, на которую он поступает. В период испытательного срока указанное лицо является стажером по должности. Испытательный срок устанавливается в целях проверки возможностей кандидата служить в милиции. Во время испытательного срока кандидат назначается стажером по должности без присвоения специального звания. Стажер выполняет обязанности и пользуется правами сотрудника милиции в соответствии с занимаемой должностью и условиями контракта. На него распространяется законодательство о труде, государственное личное и дополнительное социальное страхование. В зависимости от уровня подготовки и должности испытательный срок составляет от 3 до 6 месяцев. За стажером закрепляется наставник из числа опытных сотрудников. Не устанавливается испытательный срок для выпускников образовательных учреждений, поступающих на службу по распределению, лиц, замещающих должности по конкурсу, а также для лиц, назначаемых на должности высшего начальствующего состава.

Особо оговариваются требования к лицу, желающему занять вакантную должность в ОВД на условиях совместительства. Постановлением Совета Министров РФ от 23 июля 1993 г. N 720 «О порядке и условиях службы (работы) по совместительству в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации» установлено, что служба (работа) сотрудников органов внутренних дел по совместительству в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации разрешается на вакантных должностях рядового и начальствующего состава и на вакантных должностях работников в свободное от основной службы (работы) время, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Совместительство допускается в любом органе внутренних дел, подразделении, предприятии, учреждении и организации системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, в том числе и по месту основной службы (работы) сотрудника органов внутренних дел. Продолжительность службы (работы) по совместительству в течение месяца не должна превышать половины месячной нормы рабочего времени. При этом, совместительство допускается с письменного разрешения руководителя по месту основной службы (работы) сотрудника. Должности рядового и начальствующего состава по совместительству замещаются путем заключения трудового договора (контракта) или назначения на соответствующую должность. При оформлении на работу по совместительству в качестве работника заключается трудовой договор (контракт) в письменной форме. Разрешение на работу по совместительству может быть аннулировано руководителем по месту основной службы (работы) с учетом оперативной обстановки и условий службы (работы). Законодатель не допускает совместительство: руководителей органов внутренних дел, подразделений, предприятий, учреждений и организаций системы Министерства внутренних дел Российской Федерации и их заместителей (за исключением творческой, научной и преподавательской деятельности); при подчиненности или подконтрольности должностей по основной и совмещаемой службе (работе); в других случаях, установленных законодательством Российской Федерации;

2. Психологические требования: работник ОВД должен обладать способностями в любой момент быстро принимать решения, действовать организованно и целесообразно в сложных ситуациях и при этом обладать эмоциональной устойчивостью и зрелостью;

3. Профессиональные требования к кандидату предъявляются в зависимости от того, на какую должность лицо претендует. Каждая специальность ОВД имеет определенные требования, предъявляемых к кандидату.

4. Соответствие кандидата конкретной должности. «Оценка качества производится исходя из установленных функциональных обязанностей или должностных описаний»[46 С. 3]. Каждая должность предъявляет специфические требования к работнику. С помощью специальных познаний можно определить способность к обучению и деятельности, то есть профессиональную пригодность. В поисковой деятельности необходимо обращать внимание на наблюдательность, концентрацию внимания, на устойчивость наблюдения. В коммуникативной деятельности следует обратить внимание на общительность, эмоциональную устойчивость, выдержку, такт, умение отстаивать свою точку зрения, способность ясно излагать мысли. В области удостоверительной деятельности, наряду с развитой письменной речью, необходимо отметить способность быстрого обобщения информации, навыки перевода устной речи в письменную, умение дать письменное описание событий. В организаторской деятельности требуется обращать внимание на настойчивость, целеустремленность кандидата, его организованность и т.д. В области конструктивной и реконструктивной деятельности необходимо обращать внимание на способность анализировать получаемую информацию, творческий, оригинальный подход к решению задач, проницательность. Изучение данных требований представляет определенный интерес, но в задачи данной дипломной работы не входит.

1.2 Нормативно-правовые акты, регламентирующие трудовые отношения в органах внутренних дел

Органы внутренних дел -- система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения в пределах установленных законодательством Российской Федерации.

Правовая основа деятельности органов внутренних дел -- это совокупность нормативных правовых актов, изданных уполномоченными на то органами в пределах их компетенции и касающихся в той или иной мере содержания, конкретных субъектов и объектов, условий, средств и пределов осуществления, гарантий законности и других аспектов деятельности органов внутренних дел. Характер задач, решаемых органами внутренних дел как особой структурой исполнительной власти, во многом придает правовому регулированию ее деятельности такую специфическую черту, как множественность источников.

Современное милицейское законодательство формируется с учетом следующих основных положений:

Ориентация на повышение уровня правового регулирования: закрепление основных параметров деятельности милиции в актах высшей юридической силы;

Охват правовым регулированием всех важнейших направлений оперативно-служебной деятельности милиции, особенно отношений с гражданами;

Приближение к требованиям международных правовых стандартов, имплементация в милицейское законодательство норм международного права;

Открытость нормативного материала.

Естественно, что ядро правовой основы деятельности милиции составляет Конституция Российской Федерации, которая «имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации» (ст.15).

Конституция Российской Федерации как основной закон государства устанавливает важнейшие «правила поведения» силовых структур. Основополагающее значение для деятельности милиции имеют те положения, которые устанавливают запреты на осуществление определенных действий. Конституция Российской Федерации закрепляет также общие полномочия органов государственной власти по принятию законодательных актов, регламентирующих деятельность милиции (ст.ст. 76, 90, 104, 105, 115).

Далее, необходимо сказать о Федеральных законах, закрепляющих особенности правового регулирования трудовой деятельности в органах внутренних дел. Специальным законом, регулирующий деятельность органов внутренних дел, является Закон РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-I «О милиции». Это первый в истории России закон, комплексно урегулировавший правовой статус, организационную структуру милиции и определивший тем самым место и роль милиции в обществе и государстве. С его принятием большой пласт общественных отношений, касавшихся публично-правовой защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, всех форм собственности, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств, получил правовое опосредование на уровне нормативного акта высшей юридической силы. Закон содержит общие положения о работе в ОВД в разделе V «Служба в милиции», а разработка специальных норм нашла свое отражение в подзаконных актах, принятых во исполнении и на основании Закона «О милиции», а именно в Постановление Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г. N 4202-I «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации». Для эффективной реализации норм указанного выше Положения Приказом МВД РФ от 14 декабря 1999 г. N 1038 «Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации» была утверждена Инструкция о порядке применения Положения -- практическое пособие по реализации правовых норм.

Статья 4 Закона «О милиции» определяет правовую основу деятельности милиции. Статья обязывает милицию руководствоваться конституциями, уставами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, изданными в пределах их полномочий. Анализ ст.71-73 Конституции Российской Федерации позволяет сделать вывод, что сфера деятельности милиции в полном объеме охватывается предметами исключительного ведения Российской Федерации и предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Отсюда следует, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие деятельность милиции, не могут противоречить федеральным законом. В случае противоречия между федеральным законом и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации действует федеральный закон (ст.76 Конституции Российской Федерации). Именно таким образом устанавливаются пределы полномочий субъектов Российской Федерации по правовому регулированию деятельности милиции. Милиция не может основывать свою деятельность на нормативных актах органов местного самоуправления. Это объясняется тем, что, в отличие от милиции, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст.12 Конституции Российской Федерации).

Хотелось бы отдельно выделить группу Законов, которые регулируют институт реализации мер государственной защиты сотрудников. Во-первых, это два федеральных закона о пенсионном обеспечении: Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», носящий общий характер и устанавливающий основы пенсионного обеспечения для всех категорий граждан, а второй закон конкретизирует пенсионное обеспечение именно для сотрудников ОВД -- Закон РФ от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей». Во-вторых, сюда можно отнести закон, устанавливающий правила о денежном довольствии -- Федеральный закон от 30 июня 2002 г. N 78-ФЗ «О денежном довольствии сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти, других выплатах этим сотрудникам и условиях перевода отдельных категорий сотрудников федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов Российской Федерации на иные условия службы (работы)». В-третьих, все сотрудники милиции подлежат обязательному государственному личному страхованию за счет средств соответствующих бюджетов, а также средств, поступающих в специальные фонды на основании договоров от организаций (ст.29 Закона «О милиции). Для исполнения данного положения закона необходим механизм его реализации, для чего был принят ряд законодательных актов. В частности, Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 52-ФЗ «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов налоговой полиции»; в случае гибели (смерти), увечья, причиненного сотруднику ОВД необходимо говорить о возмещении ущерба -- это осуществляется в соответствии с Приказом МВД РФ от 15 октября 1999 г. N 805 «Об утверждении Инструкции о порядке возмещения ущерба в случае гибели (смерти) или причинения увечья сотруднику органов внутренних дел, а также ущерба, причиненного имуществу сотрудника органов внутренних дел или его близких».

Одним из элементов правовой основы деятельности милиции являются иные нормативные правовые акты Российской Федерации. Это собирательное понятие включает в себя:

а) Указы Президента Российской Федерации;

б) постановления Правительства Российской Федерации;

в) приказы, положения, наставления, инструкции, правила, уставы и иные нормативные правовые акты МВД России;

г) акты (постановления, заключения и определения) Конституционного Суда Российской Федерации;

д) акты (постановления, заключения и определения) Верховного Суда Российской Федерации.

Поскольку Президент Российской Федерации издает лишь указы и распоряжения (ст.90 Конституции РФ), а Правительство Российской Федерации -- постановления и распоряжения (ст. 115 Конституции РФ), нормативные акты, утверждаемые указами Президента и Правительства Российской Федерации не могут иметь самостоятельного характера. Такие нормативные акты следует считать составными частями соответствующих указов и постановлений.

Правила подготовки нормативных актов в центральном аппарате МВД России, утвержденные приказом МВД России от 3 октября 1997 г. № 642 «О мерах по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009», дают исчерпывающий перечень видов нормативных правовых актов МВД России, воспроизводят те из них, которые указаны в Положении о МВД России и дополняют их таким видом актов, как директива.

Директива содержит нормативное предписание ориентирующего характера, определяющее перспективы развития системы МВД России, а также основные направления ее деятельности.

Приказ издается по наиболее важным вопросам функционирования системы МВД России, включая создание, реорганизацию, ликвидацию органов и учреждений, входящих в систему органов внутренних дел, а также структурных подразделений МВД России, определение их задач и функций, правовое регулирование различных направлений служебной деятельности, прохождения службы.

Положения и наставления регулируют деятельность конкретных подсистем органов внутренних дел или внутренних войск. В положении систематизировано определяются порядок образования, полномочия, организация работы и порядок действий органов и учреждений, их структурных подразделений. В наставлении излагаются нормы и порядок действия конкретных подсистем (органов) в той или иной ситуации.

Инструкции, правила и уставы регулируют основные виды (формы) оперативно-служебной деятельности и работу конкретных категорий сотрудников. Инструкция содержит нормы, устанавливающие: кем, в каком порядке и какими способами и методами должен осуществляться тот или иной вид деятельности. Правила устанавливают порядок осуществления отдельного вида деятельности. Устав является кодифицированным нормативным актом (сводом правил), содержащим систематизированное изложение норм, регламентирующих тот или иной вид деятельности либо правовой статус хозяйствующих субъектов, относящихся к системе МВД России.

Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России запрещают издавать нормативные правовые акты или документы, содержащие правовые предписания, в виде писем, указаний, распоряжений, телетайпограмм, телеграмм и в каком-либо ином, прямо не указанном ими виде.

В качестве примера нормативных правовых актов МВД России можно привести приказ МВД России от 14 июля 1992 г. № 231 «Об утверждении Инструкции по организации работы участкового инспектора милиции».

Анализ нормативно-правовой базы показал, что это далеко неполный перечень законодательных актов, при помощи которых осуществляется правое регулирование трудовых отношений лиц, работающих в органах внутренних дел. В рамках данного параграфа перечислены лишь самые основные. Такой большой массив законодательных актов не способствует эффективному правовому регулированию трудовых отношений в ОВД, так как это затрудняет поиск конкретной правовой нормы для регулирования необходимых отношений, а также вызывает необходимость сопоставлять нормы различных правовых актов между собой на предмет выявления коллизий и приоритета действия.

Все вышесказанное говорит о необходимости проведения реформирования законодательной базы, регулирующей трудовые правоотношения с сотрудниками ОВД, возможный вариант -- принятие единого нормативно-правового акта, регулирующего весь комплекс трудовых правоотношений в органах внутренних дел.

Однако не всякое изменение законодательства повышает его правовое качество и улучшает саму деятельность по осуществлению функций государственного управления; не происходит автоматического улучшения и корпуса государственных служащих.

К сожалению, одни лишь законы не изменяют нравственный облик российского государственного служащего и его профессиональные качества.

ГЛАВА 2. Отличительные особенности правового регулирования трудовых отношений в ОВД

2.1 Трудовые правоотношения, возникающие в сфере обеспечения условий прохождения службы

Процесс по приему граждан на службу в ОВД очень сложен, и, в первую очередь, это объясняется спецификой работой в ОВД. В юридической литературе принято выделять в процессе приема на работу такие элементы:

1) поиск и выявление кандидатов на службу в органы внутренних дел, учебу в образовательных учреждениях МВД России;

2) изучение кандидатов, изъявивших желание поступить на службу (учебу);

3) проверка кандидатов по оперативным учетам и месту жительства;

4) принятие решения о приеме кандидата на службу и назначении его на должность (стажером по должности) или направлении кандидата для поступления в образовательное учреждение МВД России;

5) заключение контракта, издание приказов о назначении кандидата стажером по должности или на должность, зачислении на учебу, присвоении соответствующего специального звания.

Поиск и выявление кандидатов на службу в органах внутренних дел, учебу в образовательных учреждениях МВД России осуществляется, как правило, по четырем направлениям:

- информирование граждан о приеме на службу в органы внутренних дел и на учебу в образовательные учреждения МВД России, о порядке приема и условиях службы или учебы;

- проведение профессионально-ориентационных мероприятий с определенными категориями граждан;

- непосредственный поиск граждан для замещения должностей, предъявляющие особые требования к кандидатам;

- первоначальные ознакомительные и разъяснительные собеседования (консультации) с кандидатами.

Второй элемент работы по приему граждан на службу -- изучение кандидатов, изъявивших желание поступить на службу (учебу), реализуется в четыре этапа:

а) предварительное изучение кандидата;

б) медицинское освидетельствование кандидата;

в) профессиональное психологическое обследование кандидата;

г) определение физической подготовленности кандидата.

Результаты каждого этапа изучения кандидата отражаются в соответствующих разделах заключения о приеме на службу в органы внутренних дел (направлении на учебу в учебные заведения МВД России).

Кандидаты, успешно прошедшие все этапы изучения (предварительное изучение, медицинское освидетельствование, профессиональное психологическое обследование, определение физической подготовленности кандидата) подвергаются проверке по оперативным учетам и месту жительства, что является третьим элементом работы по приему граждан на службу (учебу) в органы внутренних дел.

Цель проверки -- выяснение эпизодов биографии кандидата, качеств его личности, окружения и связей, наличие которых ограничивает степень его пригодности к службе либо препятствует приему на службу.

Указанная проверка проводится по специальному плану путем использования оперативных возможностей органов внутренних дел и органов федеральной службы безопасности.

Проверка кандидата по месту жительства проводится местным органом внутренних дел.

Цель данной проверки -- сбор информации об образе жизни кандидата, его поведении в быту, связях, взаимоотношениях в семье и с окружающими, чертах характера, склонностях, привычках, интересах, а также получение отзывов о кандидате его родственников, соседей и других лиц, знающих кандидата. Сведения о привлечении кандидата к административной ответственности или о доставлении его в медицинский вытрезвитель фиксируются обязательно.

Если кандидат проживает в данной местности менее года, то указанная проверка проводится и по прежнему месту жительства.

Все данные, полученные при проверке кандидата, должны быть тщательно проанализированы, сопоставлены и сверены с анкетой, автобиографией и справкой о предварительном изучении кандидата. При обнаружении расхождений полученные данные перепроверяются и уточняются.

По окончании проверки кандидата по оперативным учетам и месту жительства сотрудник кадрового подразделения составляет заключение о ее результатах.

В случае получения сведений отрицательного характера в заключении мотивированно обосновывается возможность приема или отказа в приеме кандидата на службу в органы внутренних дел (направлении на учебу в учебное заведение МВД России). При этом учитываются общественная опасность совершенного проступка, другие сведения, характеризующие кандидата.

Заключение о результатах проверки и материалы проверки представляются на согласование руководителю кадрового подразделения органа внутренних дел, начальник которого имеет право назначения на должность. В случае согласия руководителя кадрового подразделения с выводами по проверке кандидата изучение и проверка кандидата завершаются формированием вывода, в котором даются предложения о приеме на службу и назначении на должность или стажером по должности либо об отказе в приеме на службу. Вывод отражается в заключении о приеме на службу, подписывается сотрудником кадрового подразделения, проводившим изучение и проверку кандидата, и начальником структурного подразделения органа внутренних дел (ОВД), в котором предполагается или предполагалась служба кандидата. Вывод согласовывается с заместителем начальника ОВД, курирующим данное структурное подразделение, и с заместителем начальника органа внутренних дел по кадровой и воспитательной работе. Окончательное решение о приеме кандидата на службу в органы внутренних дел принимает начальник органа внутренних дел. Оно оформляется в конце заключения о приеме на службу с указанием должности рядового или младшего начальствующего состава, на которую предполагается назначить кандидата. Кандидаты, в отношении которых принято решение о приеме на службу, пишут на имя начальника органа внутренних дел заявление о приеме их на службу и дают обязательство о неразглашении сведений, составляющих государственную и служебную тайну.

Статья 11 Положения о порядке прохождения службы в ОВД закрепляет, что контракт о службе в органах внутренних дел заключается между гражданином Российской Федерации и Министерством внутренних дел Российской Федерации в лице начальника соответствующего органа внутренних дел, уполномоченного министром внутренних дел Российской Федерации. По контракту о службе в органах внутренних дел гражданин обязуется выполнять возложенные на него служебные обязанности, соблюдать Присягу, внутренний распорядок и требования настоящего Положения, а Министерство внутренних дел Российской Федерации и соответствующий орган исполнительной власти обязуются обеспечивать ему предоставление всех видов довольствия, права, социальные гарантии и создавать условия для службы в органах внутренних дел, предусмотренные действующим законодательством, настоящим Положением и контрактом.

В контракте предусматриваются юридические последствия, которые наступают в связи с невыполнением сторонами взятых на себя обязательств.

Контракт заключается только в письменной форме, его условия не могут ухудшать служебное и социальное положение сотрудника органов внутренних дел, которое предусмотрено действующим законодательством.

Контракты о службе с гражданами, назначенными на должности рядового и младшего начальствующего состава органов внутренних дел, заключаются на определенный срок, но не менее чем на три года.

Контракты о службе с гражданами, назначенными на должности среднего, старшего и высшего начальствующего состава, заключаются как на определенный, так и на неопределенный срок. При этом для граждан, впервые поступающих на службу в органы внутренних дел Российской Федерации, должен предусматриваться срок службы не менее трех лет. Для лиц, поступивших в учебные заведения Министерства внутренних дел Российской Федерации, другие учебные заведения с оплатой обучения Министерством внутренних дел Российской Федерации, в контракте должен предусматриваться срок службы в органах внутренних дел не менее пяти лет после окончания учебного заведения.

Контракт может быть продлен или перезаключен по соглашению сторон не позднее чем за два месяца до окончания срока, установленного в контракте.

В случае служебной необходимости сотрудник органов внутренних дел может привлекаться для выполнения обязанностей, не предусмотренных контрактом, на срок до одного месяца в течение календарного года с выплатой должностного оклада не ниже, чем по занимаемой должности.

Положение предусматривает возможность разработки и утверждения формы и условия контракта Министром внутренних дел Российской Федерации. В соответствии с Приказом МВД РФ от 19 июля 1999 г. N 526 «О назначении на должности руководителей органов внутренних дел по контракту». Здесь нужно поставить вопрос о том: при заключении трудового договора необходимо учитывать положения Трудового кодекса РФ о трудовых договорах или нет. С одной стороны, чтобы трудовой контракт считался заключенным необходимо согласовать все существенные условия договора, но не Закон «О милиции», не Положение не говорит о таком понятии как существенные условия контракта. В этом случае возможно использовать нормы ТК РФ. В связи с чем, необходимо внести дополнения в Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации, в ст.11 и уточнить, что понимается под существенными условиями контракта.

Также проблема кроется в следующем: В Трудовом кодексе РФ понятие контракт не употребляется, а в Положение о службе в ОВД говорится именно о контракте. Какое же соотношение этих понятий? Представляется, что они употребляются как синонимы, но для избежания вопросов необходимо привести терминологию нормативно-правовых актов, регулирующих трудовые правоотношения в сфере деятельности ОВД, в соответствии с ТК РФ либо решать более четко вопрос о разграничении частного и публичного в регулировании трудовых правоотношений сотрудников ОВД.

Под условиями службы в органах внутренних дел понимается «совокупность социальных и организационно-технических факторов, в которых протекает служебная деятельность сотрудника» [33 С. 54]. Организационно-технические факторы (технические, санитарные, гигиенические, служебно-бытовые и другие), устанавливаемые законами и иными нормативными правовыми актами, оказывают влияние на организм сотрудника, его физиологические функции и психику, а, следовательно, и на работоспособность сотрудника в процессе служебной деятельности. Данные факторы подробно описаны в специальной литературе[31 С. 39]. Мы остановимся на характеристике установленных законодательством основных условий службы социального характера. К таким условиям службы законодатель отнес: внутренний распорядок; продолжительность рабочего времени; отпуска; денежное довольствие; государственное личное и дополнительное страхование. «Соблюдение условий службы обеспечивает не только охрану здоровья сотрудников, но и устойчивую деятельность органа внутренних дел. Кроме того, соблюдение условий службы стимулирует служебную деятельность сотрудников, обеспечивает их социально-правовую защиту».

Согласно Положению о службе в органах внутренних дел Российской Федерации (ст. 43) и Инструкции о порядке его применения (разд. XIV), а также Типовому Положению об управлении (отделе) внутренних дел города (района, района в городе) начальник органа устанавливает внутренний распорядок и определяет режим работы управления (отдела) в соответствии с действующим законодательством и исходя из особенностей служебно-оперативной деятельности и оперативной обстановки. При необходимости он согласовывает распорядок с руководителем вышестоящего органа внутренних дел и органом местного самоуправления и утверждает его приказом. Распорядок дня определяет время начала и окончания служебной деятельности (работы), начало и продолжительность обеденного перерыва, часы приема граждан (наиболее удобные для населения), сменность в несении службы отдельных категорий сотрудников. В него можно включить часы и дни недели занятий по служебной, боевой и физической подготовке сотрудников, а также оперативных совещаний и других проводимых с определенной периодичностью мероприятий.

В соответствии со ст.91 ТК РФ, рабочее время - это «время, в течение которого работник в соответствии с правилами внутреннего трудового распорядка организации и условиями трудового договора должен исполнять трудовые обязанности, а также иные периоды времени, которые в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами относятся к рабочему времени». Для сотрудников органов внутренних дел согласно Закону РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-I «О милиции» (ч. 2 ст. 20) установлена общая продолжительность рабочего времени не более 40 часов в неделю. При необходимости сотрудники милиции могут привлекаться к выполнению служебных обязанностей сверх установленного времени, а также в ночное время, в выходные и праздничные дни. Именно вышеуказанная норма о продолжительности рабочего времени на практике нарушается чаще всего.

Подобную норму содержит и Положение о службе (ч. 4 ст. 44). Однако, слишком уж часто возникают «необходимые случаи» и очень редко руководители вспоминают о ч.3 ст. 22 Закона РФ «О милиции», которая определила: «За работу в ночное время, в выходные и праздничные дни, а также за работу сверх установленной законом продолжительности рабочего времени сотрудникам милиции предоставляется компенсация в порядке, установленном законодательством о труде». Видимо, для единообразного понимания и применения порядка, установленного в законодательстве о труде, в Положении о денежном довольствии сотрудников органов внутренних дел, записан: