Анализ судебной практики, связанной с прокурорским надзором по делам об административных правонарушениях

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Актуальность темы. В сфере административной юрисдикции в определенной мере затрагиваются права, свободы и законные интересы физических и юридических лиц, что, несомненно, актуализирует проблему обеспечения законности при ее осуществлении. Ведущая роль в обеспечении законности принадлежит прокуратуре. В механизме государства прокуратура решает особые, свойственные только ей задачи и не входит в структуру органов законодательной, исполнительной и судебной власти. В то же время прокурорский надзор по всем показателям является разновидностью правовых форм осуществления государственно-властных полномочий. Законодательство об административных правонарушениях признает прокурора как представителя государственно-властных структур участником производства по делам об административных правонарушениях. Наряду с этим в современном правовом пространстве реализация норм об участии прокурора в производстве по делам административных правонарушениях затруднена из-за проблем теоретического и практического характера.

Цель выпускной квалификационной работы состоит из исследования прокурорского надзора в производстве по делам об административных правонарушениях.

Для достижения данной цели поставлены следующие задачи:

1. Рассмотрение становления прокурорского надзора в дореволюционный период;

2. Изучение развития прокурорского надзора в советский период;

3. Выявление особенностей возбуждения дел об административных правонарушениях;

4. Рассмотрение административных дел и пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях;

5. Анализ судебной практики, связанной с прокурорским надзором по делам об административных правонарушениях.

Предметом работы являются правовые нормы, а также теоретический материал, посвященный прокурорскому надзору в производстве по делу об административных правонарушениях.

Объектом работы являются общественные отношения, возникающие в результате осуществления прокурором полномочий в производстве по делам об административных правонарушениях.

Практическая значимость дипломной работы заключается в комплексном исследовании истории становления и развития прокурорского надзора по делам об административных правонарушениях, особенностей возбуждения административного дела прокурором, и участии прокурора в суде первой инстанции и при пересмотре решений, а также в выявлении проблем и предложении о совершенствовании законодательства, касающегося прокурорского надзора по делам об административных правонарушениях.

Степень научной разработанности прокурорского надзора в производстве по делам об административных правонарушениях средняя, так как данной теме посвящены различные статьи из научно-практических журналов, авторефераты и монографии.

Теоретическая и нормативная база работы. Основой для написания дипломной работы послужили следующие труды ученых-юристов: Э.Г. Липатовой, С.Е. Чаннова «Административная ответственность», В.И. Ломакина «Прокурор в производстве по делам об административных правонарушениях», О.В. Панковой «Практика применения КоАП РФ о правонарушениях в области дорожного движения», Якубова С.В. «Административно-правовая сфера деятельности органов прокуратуры: координация противодействия правонарушениям».

Нормативно-правовой базой для написания дипломной работы послужили Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральный закон Российской Федерации «О прокуратуре РФ».

Эмпирической базой для написания дипломной работы послужила судебная практика Красноярского края, а также судебная практика иных судов.

Методологической основой для написания работы послужили как общенаучные методы: анализ и синтез, диалектический метод; так и частнонаучные методы: историко-правовой, формально-логический, формально-юридический, системный методы.

Структура выпускной квалифицированной работы состоит из введения, двух глав, четырех параграфов, судебной практики, связанной с прокурорским надзором по делам об административных правонарушениях, заключения, списка использованных источников и литературы.

1. История прокурорского надзора по делам об административных правонарушениях

1.1 Становление прокурорского надзора в дореволюционный период

прокурорский административный надзор судебный

Известно, что в каждой экономической формации при развитии государственной системы существовали законы, выражавшие либо волю господствующего класса, либо волю народа. Государство должно было вести надзор за исполнением законов, выражавших эту волю.

Прокуратура относится к одному из традиционных и эффективных органов государственной власти.

Принимая законы, государство прямо заинтересовано в их строгом и точном исполнении всеми субъектами права. В реальности реализации нормативно-правовых актов проявляется реальность существования самой власти. В связи с этим государство непременно вынуждено выполнять надзорную функцию. В России с давних времен одним из основных субъектов обеспечения законности остается прокуратура.

Прокуратура, созданная Петром I почти три века назад как «око государево», как орган государственной власти, существующий для осуществления функции надзора за исполнением законов центральными и местными учреждениями, сохранила до настоящего времени свои сущностные черты, которые предполагают обязательную правовую регламентацию прокурорско-надзорных полномочий.

Дела по протестам коллежского прокурора представлялись генерал-прокурору, который мог их передать на рассмотрение Сената.

Прокуратура с момента ее возникновения не являлась исключительно центральным органом. На местах за правильным разрешением дел надзирали подчиненные генерал-прокурору прокуроры надворных судов. В круг поднадзорных сфер еще тогда входила законность применения надворными судами мер юридической ответственности.

В начале 30-х гг. XVIII в. назначались уже не прокуроры надворных судов, а прокуроры «в губерниях». Именно территориальная (губернская) структура органов прокуратуры на местах нашла юридическое закрепление в документе «Должности губернского прокурора», утвержденном 3 сентября 1733 г. Позже были учреждены должности провинциальных прокуроров.

В данный период своего становления прокуратура существовала отдельно от судебной системы, была независимым звеном государственного механизма обеспечения законности, она стала органом надзора не только за администрацией, но и за судами.

Губернской реформой 1775 г. провинциальная прокуратура была упразднена, и ей на смену пришли губернские и уездные помощники прокурора - «стряпчие сословных судов». В основе деятельности губернского прокурора и губернских стряпчих был надзор за порядком делопроизводства в губернских учреждениях, принятие всех необходимых мер защиты «интересов императорского величества», а также прав его подданных.

Глава 27 «Учреждения для управления губерний Российской империи» от 7 ноября 1775 г. «О прокурорской и стряпческой должности» посвящена организации прокуратуры в губерниях и непосредственно в судебных местах. Прокуроры должны были осуществлять общий (административный) надзор за соблюдением законности, однако без права непосредственного участия в разрешении дел и принесения протеста. В случае обнаружения тех или иных нарушений закона прокуроры могли лишь доводить об этом до сведения губернского правления и генерал-прокурора.

8 сентября 1802 г. Александром I был подписан Манифест об учреждении министерств, в соответствии с которым должность генерал-прокурора была соединена с должностью министра юстиции. Министр юстиции, стоявший во главе прокуратуры, являлся членом правительства, и в связи с этим надзор за деятельностью правительства практически не осуществлялся. Министр запретил прокурорам опротестовывать решения местных государственных учреждений, вытекающие из предписаний министерств. Вот здесь и возник первый, не потерявший актуальности и сегодня, вопрос о значении прокурорского надзора как действенного средства обеспечения законности деятельности органов исполнительной власти, его предмете и пределах.

Министр юстиции Г.Р. Державин, основываясь на «Учреждении о губерниях и законах» от 8 сентября 1802 г., подготовил и 22 сентября 1802 г. направил губернским прокурорам циркулярный ордер из семи пунктов. В п. 1 говорилось: «О всяком акте присутственного места, противоречащем закону или наносящем вред интересам службы или ущербу интересов Императорского величества или народа, губернский прокурор обязан, не приостанавливая исполнения, сообщить губернскому правлению и одновременно своему министру». Сенатским указом от 15 декабря 1802 г. циркулярный ордер подтвержден и стал обязательным для исполнения всеми присутственными местами.

Прокурорский надзор по Своду законов 1832 г. имел три направления: охранение общего благоустройства в губернии; казенные дела; суд и расправа. Прокуроры имели право лично присутствовать, давать заключения во всех губернских уездных судебных и административных органах, знакомиться с любым делом и требовать от чиновников любые сведения. По фактам нарушения законов они вносили протесты и представления, информировали вышестоящих прокуроров об обнаруженных нарушениях законности и правонарушениях.

До 1862 г. прокуратура осуществляла в основном общенадзорную деятельность, в том понимании, что ее целью было обеспечение законности в самых различных сферах государственной жизни. В соответствии с Основными положениями реформирования судебной власти в России, утвержденными 29 сентября 1862 г. Александром II, полномочия прокуроров были следующие: наблюдение за единообразным и точным соблюдением законов; обнаружение и преследование всякого рода нарушений законности и требование о ее восстановлении; предложение суду предварительных заключений в случаях, предусмотренных положениями гражданского и уголовно-процессуального законодательства. Однако нормами данного правового акта прокуратура была отстранена от надзора за исполнением законов административными органами, что через несколько лет было признано ошибочным, и общенадзорная деятельность была восстановлена.

Необходимо отметить, что по актам XVIII - середины XIX столетий на лиц прокурорского надзора возлагались обязанности по надзору за деятельностью Сената, коллегий, судов, губернаторов и их канцелярий, ряда других учреждений. В последующем на прокуратуру были возложены и различные административные функции, что все больше превращало ее из органа надзора в орган государственного управления. Это показывает, что целью создания прокуратуры являлось не уголовное преследование, а общий (административный) надзор. Характеризуя этот период деятельности прокуратуры, известный русский ученый Н.В. Муравьев писал: «Затрудненные своим неясным и невыгодным положением, разбрасываясь в многообразии обязанностей, ослаблявшем все учреждения, благонамереннейшие и способнейшие из прокуроров сами сознавали, что «один в поле не воин» и что стесненный в своих проявлениях и конечном воздействии, правильный надзор везде и за всеми есть фикция, нечто отвлеченное и недостаточное…».

Прокуроры после 1864 г. стали осуществлять только обвинительную функцию в судах. Участие прокурора в рассмотрении в судах уголовных дел являлось главной, но не единственной функцией прокуратуры. Помимо ее прокуратура осуществляла, правда в очень ограниченных формах, общий (административный) надзор, который под влиянием общественного мнения правительство вынуждено было возродить, однако ни о каком реальном вмешательстве в административные дела не могло быть и речи.

Министр юстиции (генерал-прокурор) Н.В. Муравьев в Наказе чинам прокурорского надзора выделил участие в некоторых делах административного ведомства, а именно: наблюдение в губернских присутствиях по крестьянским, по воинской повинности в качестве отдельной отрасли прокурорского надзора, а формами проявлений деятельности прокурорского надзора: 1) канцелярское делопроизводство; 2) заключения по делам.

К одним из первых нормативных актов «переходного периода», касавшихся прав и обязанностей прокурорского надзора, относятся Облегчительные правила 11 октября 1865 г. (Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета об изменении и дополнении статей Свода законов о судопроизводстве и делопроизводстве при нынешних судебных местах). Наиболее существенными его постановлениями являлись: о передаче прокурорами дознания судебным следователям в случае необоснованного прекращения дела органами полиции; о протестах на приговоры и решения судов.

На основании Положения «О порядке действия прокурорских чинов в судебных установлениях губерний до окончательного введения в действие Судебных уставов 20 ноября 1864 года», принятого 7 марта 1866 г., права и обязанности губернских прокуроров и стряпчих были аналогичны тем, которыми наделялись лица прокурорского надзора в судах. Так, например, губернские прокуроры и стряпчие освобождались от обязательного просмотра целого ряда постановлений различных губернских, городских и уездных административных учреждений (ст. ст. 1 - 6), но за лицами местного надзора сохранялись обязанности просмотра некоторых постановлений органов губернского правления, полицейских органов, касающихся назначения следствия, предания суду, наложения административного взыскания (ст. 9). Из старых дореформенных судебных органов прокурору направлялись решения по уголовным и гражданским делам, по которым в соответствии с Судебными уставами 1864 г. требовалось заключение (ст. ст. 2, 7).

В «переходный» период губернские прокуроры и стряпчие сохраняли право посещать губернские и уездные административные учреждения и требовать материалы их делопроизводства (ст. 13), равно как требовать проведение ревизии (ст. 11). Кроме того, они могли предлагать восстановить надлежащую подсудность (ст. 14). Этим же законом предусматривалось прекращение в дальнейшем надзора за губернскими, уездными и городскими учреждениями губернскими прокурорами и стряпчими по мере упразднения их должностей с образованием подобных постов при судах.

Законом 7 марта 1866 г. судебная прокуратура наделялась полномочиями по «наблюдению за правильностью содержания под стражей и удовлетворению запросов арестантов…», а также «…прямое участие в самом управлении тюрьмами». Под управлением понимались прием, рассмотрение и направление по принадлежности составленных арестантами обращений или заявлений. В связи с осуществлением надзора за местами лишения свободы лицам прокурорского надзора присваивались звания. Так, например, прокурор судебных палат являлся вице-президентом всех губернских комитетов общества попечительного о тюрьмах, а остальные прокурорские чины являлись директорами этих комитетов.

Расширение компетенции прокуроров по мере осуществления судебной реформы проявлялось и в том, что с 1866 г. они осуществляли надзор по административным делам. Прокурор окружных судов был обязан участвовать в заседаниях учреждений по крестьянским делам, а в дальнейшем - в заседаниях губернского правления по делам об освидетельствовании сумасшедших, о воинской повинности, по делам лесосохранительных комитетов и т.п. Причем прокурору не предоставлялось право надзора за законностью принимаемых в учреждениях решений или вынесений протестов, он являлся лишь представителем власти.

До Октябрьской революции роль прокуратуры сводилась в основном к функции поддержания государственного обвинения в суде.

Итак, в дореволюционный период в России прокурорский надзор об административных правонарушениях не получил должной законодательной регламентации. В конце XVIII века прокуроры осуществляли общий (административный) надзор без права непосредственного участия в разрешении дел и принесения протеста, что крайне ограничивало полномочия прокурора, и мешало вынесению законного и обоснованного решения по делу. После судебной реформы 1864 года прокуроры осуществляли обвинительную функцию в судах. Поэтому до 1917 года роль прокуратуры сводилась в основном к функции поддержания государственного обвинения в суде.

1.2 Развитие прокурорского надзора в советский период

Великая Октябрьская социалистическая революция сломала вместе со всей старой «государственной машиной» и царскую прокуратуру, которая являлась одной из реакционнейших сил буржуазного режима в борьбе с революционным движением рабочего класса в царской России. После окончания Гражданской войны, когда новая советская власть вплотную занялась восстановлением разрушенного хозяйства, вновь возникла острейшая необходимость утверждения единой законности на всей территории страны.

Надзору за законностью решений, принимаемых органами государственного управления по делам о правонарушениях, внимание практически не уделялось.

В 1917 г. СНК принял Декрет «О суде» №1, которым органы прокуратуры были упразднены. Контроль за соблюдением законов тогда возлагался на Рабоче-крестьянскую инспекцию, а также ряд других органов.

После окончания Гражданской войны назрела необходимость создания специального органа, который бы, действуя от имени центральной власти, организовал борьбу с преступностью на всей территории страны и содействовал установлению единой законности. В мае 1922 г. III сессия ВЦИК приняла «Положение о прокурорском надзоре», согласно которому учреждалась государственная прокуратура в целях осуществления надзора за соблюдением законов и в интересах правильной постановки борьбы с преступностью.

Положение о прокурорском надзоре предоставило прокурору республики право опротестовывать незаконные распоряжения и постановления всех народных комиссариатов в СНК и Президиум ВЦИК. Прокуроры на местах также имели право опротестовывать незаконные или необоснованные распоряжения и постановления исполнительных комитетов.

Положение о Верховном Суде СССР и прокуратуре Верховного Суда СССР, утвержденное 24 июля 1924 г. Постановлением ЦИК и СНК СССР, более четко определило предмет и пределы общенадзорной деятельности прокуратуры. Прокурорам было предоставлено право запроса от народных комиссариатов и иных центральных ведомств по поводу незаконных решений и действий и опротестовывать их в Президиуме ЦИК и СНК СССР. 20 июня 1933 г. было принято Постановление ЦИК и СНК СССР «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР», а 17 декабря 1933 г. было принято Положение о Прокуратуре Союза ССР. Прокуратура становилась самостоятельным органом государственной власти.

Положениями Конституции СССР 1936 г. было впервые раскрыто понятие «высшего надзора за точным исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями, равно как отдельными должностными лицами, а также гражданами». Статьей 113 этот вид деятельности возлагался на Генерального прокурора СССР. В соответствии со ст. 117 Конституции СССР органы прокуратуры должны были осуществлять свои функции независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору СССР.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1956 г. было утверждено «Положение о прокурорском надзоре в СССР». В ст. 3 Положения указывалось, что Генеральный прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры осуществляют возложенные на них задачи через:

- надзор за точным исполнением законов всеми министерствами и ведомствами, подчиненными им учреждениями и предприятиями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов депутатов трудящихся, кооперативными и иными общественными организациями;

- надзор за точным соблюдением законов должностными лицами и гражданами;

- надзор за законностью и обоснованностью приговоров, определений и постановлений судебных органов.

Приказ Генерального прокурора СССР от 4 июня 1964 г. №55 «О мерах по улучшению работы органов прокуратуры по общему надзору» обязал всех прокуроров своевременно выявлять и опротестовывать каждое незаконное решение, постановление, распоряжение, приказ, инструкцию органов управления, добиваться устранения нарушений закона, от кого бы они ни исходили, ставить вопрос об ответственности виновных.

Усилению централизации и единства прокурорского надзора способствовала Конституция СССР, принятая 7 октября 1977 г., в ст. 168 которой указывалось, что органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору СССР.

Верховным Советом СССР 30 ноября 1979 г. был принят Закон СССР «О прокуратуре СССР». Здесь необходимо согласиться с точкой зрения В.И. Баскова, что в Законе получили дальнейшее развитие традиционно сложившиеся отрасли прокурорского надзора с изложением задач и полномочий прокуроров в каждой из них, были определены средства прокурорского реагирования на установленные нарушения законности.

Но, необходимо отметить, что осуществляя общий надзор, прокурор в пределах своей компетенции: проверял законность административного задержания граждан и применения соответствующими органами и должностными лицами мер воздействия за административные правонарушения; привлекал правонарушителей в установленном законом порядке к уголовной ответственности, возбуждает дисциплинарное производство или производство об административном правонарушении, передает в предусмотренных законом случаях материал о них общественным организациям для решения вопроса о применении мер общественного воздействия, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

Согласно ст. 230 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях: в соответствии с Законом СССР о прокуратуре СССР прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях, вправе: возбуждать производство об административном правонарушении; знакомиться с материалами дела; проверять законность действий органов (должностных лиц) при производстве по делу; участвовать в рассмотрении дела; заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела; проверять правильность применения соответствующими органами (должностными лицами) мер воздействия за административные правонарушения; опротестовывать постановление и решение по жалобе по делу об административном правонарушении; приостанавливать исполнение постановления, а также совершать другие предусмотренные законом действия.

В ст. 18 Указа Президиума ВС СССР №5403-Х закреплялось, что осуществляя общий надзор, военный прокурор в пределах своей компетенции: проверяет законность административного задержания граждан и применения соответствующими органами и должностными лицами мер воздействия за административные правонарушения; привлекает правонарушителей в установленном законом порядке к уголовной ответственности, возбуждает дисциплинарное производство или производство об административном правонарушении, передает в предусмотренных законом случаях материал о них воинским коллективам, товарищеским судам или общественным организациям для решения вопроса о применении мер общественного воздействия, предостерегает о недопустимости нарушения закона;

В соответствии со ст. 22 данного Указа Президиума ВС СССР: военный прокурор в зависимости от характера нарушения закона командиром (начальником), иным должностным лицом, военнослужащим или другим гражданином выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела, возбуждении дисциплинарного производства или о возбуждении производства об административном правонарушении.

Мотивированное постановление выносится военным прокурором и в иных случаях, предусмотренных законом.

Постановление военного прокурора о возбуждении дисциплинарного производства или производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению надлежащим органом или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок после его поступления. О результатах рассмотрения сообщается военному прокурору.

Согласно абз. 2 ст. 29 Указа Президиума ВС СССР №54-03: главный военный прокурор, его заместители, военные прокуроры видов Вооруженных Сил СССР, военных округов (фронтов), округов противовоздушной обороны, групп войск, флотов, истребовав в порядке надзора гражданское дело или дело об административном правонарушении, могут приостановить исполнение соответствующего решения, определения и постановления до окончания производства в порядке надзора.

15 ноября 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял Постановление «Об образовании единой системы органов прокуратуры», которым была наконец-то образована единая система органов прокуратуры, подчиненная Генеральному прокурору РСФСР.

В связи с распадом СССР Прокуратура СССР прекратила свое существование. Верховный Совет РФ 17 января 1992 г. принял Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации». Закон не только сохранил, но и усилил позиции прокуратуры в осуществлении надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции.

Эти нормы, четко закрепили полномочия прокурора по делам об административных правонарушений, сократили количество нарушений при производстве по делам об административных правонарушениях, обеспечили законность проведения административных производств, гарантии прав и законных интересов лиц, привлекающихся к административной ответственности.

Началом следующего этапа развития прокурорского надзора в рассматриваемой сфере было принятие Конституции России, во исполнение которой существенно изменялось и изменяется по сей день законодательство об административной ответственности и других смежных вопросах.

Косвенно прокуратура Советского государства была орудием произвола властей, органом авторитарного управления, поскольку осуществляла надзор за исполнением и соблюдением законов, созданных в условиях и во имя административно-командной системы, ее главной задачей являлась защита интересов государства, а не прав и свобод человека и гражданина. Нынешняя прокуратура, оставаясь органом высшего государственного надзора, имеет во многом другие приоритеты, основанные на принципах правовой государственности, среди которых важное место занимает защита прав и свобод человека и гражданина. Тот факт, что ломка тоталитарной системы советского государства осуществлялась через реформирование всей общественной жизни, в том числе и властных структур, привел к нестабильности законодательства, его противоречивости и «пробельности», слабости механизма контроля и надзора за состоянием законности, сочетающейся с проявлениями правового нигилизма как в обществе, так и среди представителей государства. Если согласиться с мнениями Ю.И. Скуратова и А.А. Чурилова, можно сделать вывод о том, что в таких условиях нужна прокуратура с разветвленными функциями, сильными надзорными полномочиями, позволяющими ей играть роль «компенсатора» в системе государственной власти.

Правовое положение прокуратуры дает ей возможность эффективно воздействовать на каждую из ветвей государственной власти, обеспечивать их взаимодействие и поддерживать систему «сдержек и противовесов», основанную на принципе разделения властей. Прокурорский надзор способен реально поддерживать необходимый с точки зрения закона баланс между полномочиями государственных органов и должностных лиц и объемом прав и свобод граждан, не допуская злоупотребления правом и иного рода произвола, а также способствуя эффективности функционирования государственного управления в рамках законодательных установлений.

Являясь наиболее доступным органом, прокуратура становится все более привлекательной для обращений граждан, считающих, что нарушены их права и свободы. Показателем этому служит то обстоятельство, что в Российской Федерации имеет место постоянный рост числа жалоб, поступающих в прокуратуру. К тому же правозащитная роль прокуратуры прогрессивно возрастает, в том числе и в следовании требованиям международно-правовых стандартов в области обеспечения прав и свобод граждан.

Правозащитная роль прокуратуры присуща практически всем направлениям ее деятельности. Прокурор, работая по любому предмету надзора, так или иначе выяснял, что нарушены права или законные интересы одного, нескольких граждан или неопределенного круга лиц. При осуществлении надзора непосредственно за соблюдением прав и свобод граждан прокуроры обязаны были выявлять сферы правоприменения, где наиболее часто допускались нарушения.

Итак, в конце 70-х годов прокурорский надзор по делам об административных правонарушениях стало законодательно закрепляться. Так в Законе СССР «О прокуратуре СССР» Кодексе СССР об административных правонарушениях было установлено, что прокруор вправе возбуждать производство об административном правонарушении; проверять законность действий органов (должностных лиц) при производстве по делу; проверять правильность применения соответствующими органами (должностными лицами) мер воздействия за административные правонарушения; участвовать в рассмотрении дела; опротестовывать постановление и решение по жалобе по делу об административном правонарушении; приостанавливать исполнение постановления. Необходимо отметить, что именно эти законоположения послужили базой для развития прокурорского надзора по делам об административных правонарушениях в современной России.

2. Особенности прокурорского надзора в административном производстве

2.1 Возбуждение дел об административных правонарушениях

Проводимые преобразования в государственной и общественной жизни страны (административная реформа, принятие приоритетных национальных проектов и Стратегии развития России до 2020 года) предопределяют в числе важнейших организационно-правовых мер органов прокуратуры совершенствование координации деятельности правоохранительных органов по противодействию правонарушениям.

Координация деятельности правоохранительных органов на данном направлении - объективно необходимое условие в борьбе с преступностью и административными правонарушениями. Целенаправленная координация позволяет устранить дублирование и разобщенность, предполагает активное, творческое, эффективное выполнение каждым из правоохранительных органов возложенных на них задач. В связи с этим приходится констатировать, что недостаточная эффективность деятельности правоохранительных органов по противодействию правонарушениям в известной степени объясняется именно недостатками координации в этой сфере. Здесь сказываются многие известные причины, связанные с кризисным состоянием экономики, политической нестабильностью, отсутствием адекватного государственного механизма сдерживания роста административных правонарушений и преступности. К числу последних следует отнести отсутствие эффективной системы взаимодействия всех ветвей власти по предупреждению правонарушений на федеральном и региональном уровнях.

Прокурорский надзор играет важную роль в защите конституционных прав граждан в различных сферах общественной жизни. Увеличение числа нормативных актов, изменения федерального законодательства, активная реализация права законодательной инициативы субъектами РФ, нормотворческая деятельность органов местного самоуправления, а также большое количество выявляемых правонарушений требует активизации надзорной функции прокуратуры, повышения качества проверок и эффективности мер прокурорского реагирования.

Прокурор в производстве по делам об административном правонарушении занимает особое место. В ст. 24.6 КоАП РФ, генеральный прокурор РФ и назначаемые им прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории РФ законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда.

Прокурор в пределах своих полномочий вправе:

- возбуждать производство по делу об административном правонарушении;

- участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела;

- приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия (ст. 25.11 КоАП РФ).

Согласно Федеральному закону от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

- по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

- требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

- вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Прокурор или его заместитель при наличии оснований возбуждает производство по делу об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами:

- освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;

- опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;

- вносит представление об устранении нарушений закона.

Должностные лица органов обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно.

В научной литературе отмечается, что важнейшей административно-процессуальной формой прокурорского надзора является принесение протеста на постановление по делу об административном правонарушении. Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу или обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания. В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам РФ Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ.

Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме. Постановление прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях играет достаточно важную роль. Так, В.И. Ломакин отмечает, что действующее законодательство устанавливает три вида постановлений, которые может выносить прокурор. Постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, постановление о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования. Постановление об освобождении лица, незаконно подвергнутого административному задержанию.

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, - руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке. Так, ст. 17.7 КоАП РФ предусматривает ответственность за невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении.

Постановление об освобождении лица, незаконно подвергнутого административному задержанию.

В настоящее время, как показывает анализ статистических данных, прокуроры крайне редко применяют такую меру реагирования. Этому, к сожалению, способствует и отсутствие четких критериев незаконности задержания и, соответственно, оснований для освобождения незаконно задержанных. Вместе с тем, исходя из ст. ст. 27.3 - 27.6 КоАП РФ и Постановления Правительства РФ от 15.10.2003 «Об утверждении Положения об условиях содержания лиц, задержанных за административное правонарушение, нормах питания и порядке медицинского обслуживания таких лиц», можно выделить ряд оснований для вынесения прокурором постановления, как то:

- факт нахождения лица в помещении для административно задержанных не удостоверен протоколом об административном задержании, составление которого обязательно;

- задержание произведено лицом, не уполномоченным на это приказом соответствующего федерального органа исполнительной власти, изданным во исполнение ч. 2 ст. 27.3 КоАП РФ;

- задержание произведено за совершение проступка, не отнесенного к компетенции органа, уполномоченного осуществлять административное задержание (кроме органов внутренних дел);

- в протоколе об административном задержании отсутствуют указания о мотивах применения этой меры, а также о времени задержания;

- помещение, в котором содержатся административно задержанные, не предназначено специально для этих целей либо не соответствует по своим санитарным и иным характеристикам предъявляемым требованиям;

- допущено превышение установленных ст. 27.5 КоАП РФ общих либо специальных сроков административного задержания;

- допущено нарушение требований о раздельном размещении в специальном помещении: лиц мужского и женского пола; несовершеннолетних и совершеннолетних; лиц, имеющих признаки инфекционных заболеваний или признаки, указывающие на наличие у них таких заболеваний, с другими лицами. При решении вопроса о кандидатуре освобождаемого следует исходить из статуса задержанного лица и необходимости с учетом этого защиты его интересов. Таким образом, освобождению в названных случаях должны подлежать соответственно лица женского пола, несовершеннолетние, лица, имеющие признаки инфекционных заболеваний или признаки, указывающие на наличие у них таких заболеваний;

- в специальных помещениях содержатся лица, которые не могут там находиться, а именно: лица с заболеваниями (травмами), состояние которых определяется как «состояние средней тяжести» или «тяжелое»; лица, страдающие сахарным диабетом (в средней или тяжелой степени); беременные женщины; взрослые, имеющие при себе детей в возрасте до 14 лет, при невозможности передачи их родственникам или иным законным представителям.

Поскольку административное задержание является процедурой скоротечной, а КоАП исключил прокурора из числа уведомляемых в обязательном порядке лиц, выявление фактов, могущих послужить основанием для вынесения постановления об освобождении задержанных лиц, возможно, как правило, в случае непосредственного посещения прокурором или его заместителем соответствующих помещений.

Реализация названного полномочия происходит в рамках, установленных ст. 24 Закона о прокуратуре. Основанием для принятия этой меры прокурорского реагирования служат проверенные прокурором сведения о неправильном применении норм материального права и (или) несоблюдении должностными лицами органа административной юрисдикции процессуальных требований Кодекса РФ об административных правонарушениях, в том числе требований о:

- подведомственности;

- порядке производства по делам об административных правонарушениях;

- соблюдении прав участников производства по делам об административных правонарушениях;

- применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

- порядке возбуждения дел об административных правонарушениях;

- основаниях прекращения производства по делу об административном правонарушении;

- порядке пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях;

- обращении вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях к исполнению.

Прокурор обязан отреагировать и в случае выявления фактов бездействия со стороны должностных лиц органов административной юрисдикции, когда последними необоснованно не принимаются предусмотренные процессуальным законодательством меры административного преследования к совершившим административные правонарушения лицам.

В перечисленных и иных случаях прокурор реагирует путем внесения представления об устранении нарушений законов. При этом представление может и должно приноситься по факту нарушений, на которые прокурор реагировал путем вынесения постановления об освобождении лица, задержанного в административном порядке по решению органов административной юрисдикции, принесения протеста на незаконное постановление по делу об административном правонарушении, а также в случаях неисполнения должностными лицами органа административной юрисдикции требований прокурора, вытекающих из установленных федеральными законами полномочий, имеющих непосредственное отношение к рассматриваемой сфере.

Представления об устранении нарушений законов при производстве по делам об административных правонарушениях могут носить индивидуальный или обобщенный характер. В первом случае основанием для внесения представления является подтвержденный в ходе проверки по поступившей в органы прокуратуры информации (жалоба гражданина, обращение иного лица, сообщение в средствах массовой информации и т.д.) факт единичного нарушения требований закона со стороны должностного лица органа административной юрисдикции. Во втором случае основанием для прокурорского реагирования являются, как правило, выявленные в ходе плановой или внеплановой (в связи с поступившей информацией, по заданию вышестоящего прокурора, по собственной инициативе) проверки нарушения законов.

При определении адресата вносимого представления необходимо исходить из того, что согласно п. 1 ст. 24 Закона о прокуратуре представление об устранении нарушений законов вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения. Здесь следует четко определить, какие нарушения необходимо устранить. Если речь идет об искоренении противоправной практики в конкретном органе административной юрисдикции, то прокурор адресует представление руководителю этого органа. В случаях же, когда ранее внесенные представления и иные акты прокурорского реагирования не возымели надлежащего действия, правомерно ставить вопрос об этом перед вышестоящим руководством.

Статья 24 Федерального закона «О прокуратуре» допускает подобные разногласия, поэтому прокуроры районного звена вправе без предварительной постановки в известность прокурора субъекта РФ отреагировать самостоятельно. Главное, чтобы был желаемый результат. Таким результатом должно явиться изменение правоприменительной практики органа административной юрисдикции, в котором вскрывались нарушения законов, в лучшую сторону. Поэтому в резолютивной части представления необходимо ставить такие требования, как:

- обязательность наказания в дисциплинарном порядке вплоть до увольнения проявивших себя с худшей стороны должностных лиц, включая в отдельных случаях и руководителя соответствующего органа административной юрисдикции;

- улучшение системы проверки уровня профессиональных знаний у лиц, допускаемых к осуществлению административного преследования.

При этом также следует ставить вопрос о безусловном направлении в прокуратуру копий приказов, свидетельствующих о принятии конкретных мер по устранению допущенных нарушений законов, причин и условий, им способствовавших.

Пункт 3 ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ наделяет прокурора в пределах его полномочий правом приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле. Статья 29.9 КоАП РФ устанавливает два вида таких постановлений:

а) постановление о назначении административного наказания;

б) постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении. При этом постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении может выноситься в случае:

- наличия хотя бы одного из обстоятельств, исключающих производство по делу, предусмотренных ст. 24.5 КоАП РФ;

- объявления виновному устного замечания в соответствии со ст. 2.9 КоАП РФ;

- прекращения производства по делу и передачи материалов дела прокурору, в орган предварительного следствия или в орган дознания в случае, если в действиях (бездействии) содержатся признаки преступления.

К.Ю. Винокуров считает, что «прокурор в силу своего статуса представителя надзорного органа не может являться активным участником процесса привлечения виновных к административной ответственности, то есть возможность возбуждения им производства по делу об административном правонарушении должна рассматриваться как применение полномочий компенсационного характера, когда должностное лицо соответствующего органа административной юрисдикции по тем или иным причинам не может инициировать процедуру административного преследования». Необходимо отметить, что прокурор должен быть не просто инициатором на компенсирующей основе возбуждения дел об административной ответственности, но и активным участником в делах, в которых субъектом ответственности является гражданский служащий или должностное лицо государственной гражданской службы (за исключением деликтов, связанных с административно-хозяйственной деятельностью должностного лица).

При осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории РФ, прокурор вправе возбуждать производство по делу о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом соответствующего субъекта РФ. О возбуждении дела об административном правонарушении прокурор, в отличие от других должностных лиц юрисдикционных органов, выносит постановление, в котором должны содержаться сведения, предусмотренные для протокола об административном правонарушении.

Прокурор вправе возбуждать дела об административных правонарушениях.

Прокурору (его заместителю) до возбуждения производства об административном правонарушении надлежит убедиться в отсутствии обстоятельств, исключающих производство по делу. В соответствии с административным законодательством производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое подлежит прекращению при наличии следующих обстоятельств: отсутствие события и состава административного правонарушения; недостижение лицом шестнадцатилетнего возраста; невменяемость лица, совершившего правонарушение; действие лица в состоянии необходимой обороны или крайней необходимости; издание акта амнистии; отмена акта, устанавливающего административную ответственность; истечение сроков, допускающих наложение административного взыскания; наличие состоявшегося решения по тому же факту в отношении лица, привлекаемого к административной ответственности; смерти лица, в отношении которого возбуждено производство по делу.

Прокурор (его заместитель) вправе также требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности. Содержание требования прокурора определяется характером установленного нарушения закона. Как свидетельствует практика, использование данного права обычно связано с постановкой вопроса о привлечении к дисциплинарной или имущественной ответственности в представлении об устранении нарушения закона.

Статья 28.4 КоАП РФ содержит перечень дел, которые возбуждаются прокурором.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.1, 5.7, 5.21, 5.23 - 5.25, 5.39, 5.45, 5.46, 5.48, 5.52, 5.58 - 5.63, 7.24, частью 2 статьи 7.31, статьями 12.35, 13.11, 13.14, 13.27, 13.28, частями 1 и 2 статьи 14.25, статьей 14.35, частью 1 статьи 15.10, частью 5 статьи 15.27, частью 3 статьи 19.4, статьями 19.6.1, 19.9, 19.28, 19.29, 19.32, 20.26, 20.28, 20.29 Кодекса РФ об административных правонарушениях, возбуждаются прокурором.

Кроме данного перечня устанавливается, что при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена законодательством РФ об административных правонарушениях.

О возбуждении дела прокурор выносит постановление, отвечающее требованиям, которые предъявляются к протоколу об административных правонарушениях.

Поскольку органы и должностные лица, составившие протокол об административных правонарушениях, не являются участниками производства по делам об административных правонарушениях, они не вправе обжаловать вынесенные по делу постановления. В этих условиях возрастает значение прокурора как субъекта, обладающего правом приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле.