Влияние англосаксонской муниципальной системы на российскую

Хотя правовая природа местного самоуправления, как было сказано, не определяется его организационной структурой, компетенцией или, например, порядком юридической ответственности - все это, наоборот, обусловлено его двойственной природой, но конкретное решение данных вопросов в законодательстве способно значительно повлиять на его перерождение. В частности, будучи одним из уровней публично-правовой власти, местное самоуправление осуществляет не только собственную компетенцию, но и переданные государственные полномочия. Но если объем такой переданной компетенции (с соответствующими механизмами финансирования, отчетности и контроля со стороны органов государственной власти) начнет доминировать над вопросами местного значения, может сложиться основа для деформации местного самоуправления.

Вместе с тем, пока правовая природа местного самоуправления определяется соотношением политического и социального (социального и политического) сущность данного явления останется неизменной. Для судьбы местного самоуправления в России опасно чрезмерное усиление как политического, так и социального. Вытеснение администрированием местной автономии неизбежно приведет к огосударствлению местного самоуправления. Столь же может быть печальна судьба местного самоуправления, если отрицание в нем политического, властеотношений, разновидности публичной власти, приведет к его перерождению исключительно в социальный (общественный) феномен (территориальное общественное самоуправление). Не отрицая его эффективности для реализации определенных задач, вместе с тем, очевидно, что оно не способно заменить собой местное самоуправление.

Таким образом, возвращаясь к вопросу о проблемах конституционно-правового регулирования местного самоуправления в России, нельзя не признать, что таковые, конечно, есть. Многие из них, как представляется, связаны с общими проблемами Основного закона. Это, например, последствия противоречивого регулирования разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Применительно к местному самоуправлению нельзя не обратить внимание на то, что определение вопроса об установлении общих принципов организации местного самоуправления как сферы совместного ведения (п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ) изначально определило основной вектор его развития: в зависимости от доминирования политики централизации или децентрализации будет изменяться и соотношение федерального законодательства (с присущей ему унификацией) и регионального (направленного на дифференциацию конституционно-правовой модели местного самоуправления). Неизбежны, в частности, противоречия в реализации конституционных положений о местном самоуправлении на отдельных территориях. Данный перечень можно продолжить.

Однако установленная конституционно-правовая модель местного самоуправления по многим позициям соответствует общепризнанным принципам и нормам международного права, отражая достижения мировой муниципальной практики. Характер, содержание и направленность принятых в рамках одной Конституции РФ столь разных федеральных законов о местном самоуправлении показывает, что в рамках избранной модели имеются достаточно широкие рамки для вариативных поисков на уровне федерального и регионального законодательства, муниципальных правовых актов.

муниципальный собственность самоуправление население

2.3 Сравнительный анализ муниципальной системы в России с мировыми системами местного самоуправления

Некоторые современные ученые обращают пристальное внимание на разнообразие моделей организации управления местными делами, определяющих степень самостоятельности и объем полномочий городского самоуправления. Интересным представляется исследование характерных черт городского самоуправления как составной части института местного самоуправления России в свете соответствия (либо несоответствия) его тем или иным признакам нижеприведенных моделей.

В основе своей классификация указанных моделей сходна с выделением систем права:

-англосаксонская (английская или англо-американская:Великобритания, США, Канада, Австралия, Ирландия, Индия, Новая Зеландия);

-континентальная (европейская или французская:Франция, Италия, Испания);

- смешанная (гибридная) система (Австрия, Германия, Япония);

-семидесятилетнее существование особого политического и общественного уклада в нашей стране позволяет также говорить о советской модели организации местной власти, основные черты которой были рассмотрены в предыдущей главе (Китай);

- скандинавская система (Дания, Финляндия).

Одни исследователи пытаются придать классификации более детальный характер, другие - наоборот, обобщить наиболее характерные черты и объединить их максимум в три основных вида.

Для более предметного сравнения ниже приводятся основополагающие признаки отнесения систем к той или иной модели.

Основной чертой англосаксонской модели является отсутствие полномочных представителей центральных органов власти, опекающих органы власти на местах. Именно говоря о странах этой системы, мы говорим о местном самоуправлении в прямом смысле слова. Муниципалитеты автономны и не подчиняются вышестоящим органам. "Отпустив" муниципалитеты, государство, тем не менее, ограничило их принципом "позитивного регулирования". Помимо действия этого принципа, распространено инспектирование муниципальных служб со стороны государственных органов и общий государственный контроль. Как и для всей англосаксонской системы права, для местного самоуправления большую роль играю судебные прецеденты, конкретизирующие компетенцию местных органов, устанавливаемую законами. Доктрина вторичности компетенции муниципалитетов распространяется в США и Великобритании на все формы местного управления. Так, хотя законодательство в США проводит определенную грань между положением муниципальных органов графств и городских муниципалитетов, рассматривая первые исключительно как агентуру штатов, а вторые как "руку штатов" лишь в делах, имеющих не только местное значение, судебная практика игнорирует это различие, весьма широко толкуя понятие "интерес штата" или же опираясь на презумпцию верховенства власти штата на всей его территории. Как отмечают Бэнфилд и Уилсон, большая часть деятельности городского муниципалитета осуществляется им в качестве прямого агента штата, но даже в делах, которые затрагивают исключительно местные интересы, город подчинен штату. Подобно графству, "город -- это политическое подразделение штата, образованное в качестве агентства для осуществления таких правительственных полномочий штата, которые могут быть на него возложены".

Практически режим "позитивного" регулирования распространяется в США и Великобритании на всю сферу местного управления, независимо от специфики отдельных видов муниципальных органов. Так, в Англии города, получившие статус корпорации по королевской хартии, формально могут делать все, что прямо не запрещено законом, совершать все юридические действия, которые вправе осуществлять физическое лицо. Их компетенция выводится не из статусов, а из общего права, и, следовательно, принцип "ultravires" над ними не властен. Указанное отличие городов от других видов муниципальных корпораций носит иллюзорный характер: городской муниципалитет нуждается не в тех правах, которыми располагает индивидуум, а в полномочиях, свойственных государственному органу, но последние как раз и выводятся из законоположений. В результате суды и министерства игнорируют особенности компетенции городских властей, располагающих королевскими хартиями.

В США известным сходством с положением английских городов, инкорпорированных королевскими хартиями, обладает правовой статус городов, имеющих "хартии самоуправления" (homerulecharter -- "хоумрул"). Хоумрул определяется в американской литературе как "правомочность муниципалитета вести свои дела без вмешательства штата". Город сам регулирует полномочия муниципалитета, разрабатывая хартию, которая принимается им либо самостоятельно (референдумом), либо с утверждения легислатуры штата. Теоретически муниципалитет, имеющий хартию самоуправления, в делах чисто местного значения действует самостоятельно, соблюдая лишь запреты, наложенные конституцией и законами штата.

По существу, американские "самоуправляющиеся" города не более самостоятельны в основных вопросах управления, чем другие звенья муниципальной системы. Перечень местных дел чрезвычайно сужен законодательством штатов и судейским усмотрением, так что практически любой вопрос может быть признан выходящим за рамки чисто городских, локальных интересов и, следовательно, подпадающим под требования "позитивного" регулирования. Таким образом, хоумрул, давая городам некоторую свободу выбора организационных форм и методов местного администрирования, не делает их компетенцию широкой, не освобождает их в принципе от жесткого регламентирования со стороны вышестоящих властей. И с хоумрул городское управление осталось управлением с ограниченными полномочиями. Даже там, где законодательство штатов обеспечивает городам известную широту прав, суды сужают ее до обычных пределов.

Сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления, построение определенной иерархической пирамиды является основной чертой континентальной системы местного самоуправления. Поскольку ее родиной является Франция, данную систему именуют еще французской.

Итальянская система местного самоуправления испытала настолько сильное французское влияние, что во многих отношениях может рассматриваться как копия французской системы. В Италии в каждую административно-территориальную единицу (в том числе и в город) направляется представитель государства. В коммунах функции представителя исполняет синдик, который одновременно с этим является и председателем коммунальной джунты (исполнительного органа). Синдика избирает коммунальный совет. Вступая в должность, он приносит присягу префекту провинции - представителю государства. Конституция Италии, предоставляя областям право контроля за законностью актов провинции и коммун, указывает на еще один существенный признак континентальной системы - определенная подчиненность нижестоящих органов вышестоящим.

В отличие от англосаксонской модели в странах рассматриваемой системы нет необходимости использования принципа позитивного регулирования, поскольку государство может контролировать местные органы через развернутую сеть своих агентов. Поэтому муниципальные власти, так же как и в Российской Федерации, вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом.

Поскольку нельзя говорить о "чистоте" данных классификаций, необходимо упомянуть смешанную (гибридную) систему. Помимо таких развитых стран, как Германия, Австрия и Япония, данная система свойственна так называемым странам "третьего мира", где заимствованные у развитых демократий модели местного самоуправления перегружены жесткой административной опекой. Например, местное самоуправление Индии в силу колониального прошлого во многом напоминает британское. Вместе с тем здесь функционирует совершенно не свойственное английской модели прямое государственное управление на местах через назначаемых сверху чиновников, которое охватывает все уровни административно-территориального деления. В результате борьбы за независимость Индия "добилась самоуправления, как на общенациональном, так и на местном уровнях, и теперь оно осуществляется в основном в форме государственного управления".

Местное самоуправление в скандинавских странах имеет давние традиции. В Норвегии оно было введено в 1837 году после нескольких лет конфликта между норвежским парламентом и королем Швеции. В Дании законы, касающиеся местного самоуправления в городских муниципалитетах, действуют с 1837 года. В Швеции первые законы о местном самоуправлении появились в 1862 году, в Финляндии - в период с 1865 по 1873 год. В каждой из упомянутых стран, кроме Норвегии, положения о местном самоуправлении внесены в конституции.

Во всех четырех странах структуры местного самоуправления могли опереться на традиции самоорганизации, прежде всего в сфере управления делами церковных общин. В связи с этим церковное административное деление стран на приходы было использовано в качестве основы для создания единиц местного самоуправления.

Некоторых сторонников введения местного самоуправления вдохновляли либеральные ценности Французской революции - они видели в местном самоуправлении путь к освобождению людей от контроля со стороны центральной власти. В свою очередь, более консервативные круги превозносили местное самоуправление, считая его неким административным аппаратом, возникающим на локальном уровне, который может быть использован центральной властью. С этой точки зрения, муниципалитеты скорее усиливали, чем ослабляли имеющиеся у центральной власти возможности контроля. Можно отметить, что во времена становления местного самоуправления в Скандинавских странах доминировал первый подход, тогда как в XX-м столетии, особенно после 1945 года, произошел сдвиг в направлении второго. Итак, в результате преобразований сложилась свойственная для Дании, Швеции, Норвегии и Финляндии система мастного самоуправления, для которой характерно сочетание большой самостоятельности муниципальных органов в решении оперативных вопросов и крайне незначительные правовые гарантии, что в некоторой степени роднит их с Великобританией. Но в отличие от английской модели, местная власть в Скандинавских странах значительно больше интегрирована в государственный механизм.

Рассмотрев классификацию муниципальных систем зарубежных стран, обратимся к российскому законодательству с целью решения вопроса о возможности отнесения городского самоуправления России в рамках системы местного самоуправления к обозначенным выше системам.

Десять лет назад Конституцией России был установлен особый властный статус местного самоуправления, дающий местным органам власти значительные полномочия по решению широкого круга вопросов.

Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления, -- самостоятельность. Органы местного самоуправления, в соответствии с Конституцией, наделяются собственной компетенцией, свободой в осуществлении этой компетенции и несут за это ответственность. Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Однако это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства, как это порой утверждается противниками местного самоуправления. С точки зрения сохранения единства власти и государственности такая трактовка, безусловно, поверхностна и неправомерна. Речь в Конституции идет о самостоятельности в пределах полномочий. Полномочия же предоставляются законом, принимаемым органом государственной власти. Таким образом, для сохранения единства власти нет никакой необходимости лишать местное самоуправление самостоятельности. Помимо этого в государстве существуют такие институты, как государственный контроль за реализацией переданных государственных полномочий, предусмотренный частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, прокурорский надзор за законностью в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, и, наконец, судебная власть. И что особо важно, пределы самостоятельности местного самоуправления определяются наличием и объемом его финансово-экономической базы, определяемой и регулируемой правовыми актами органов государственной власти.

В научной литературе развернулись ожесточенные дебаты по поводу "революционного" положения Конституции об обособлении местных органов от государственных.

В данной связи пищу для размышлений содержит точка зрения Щендрыгина Е.Н. о "резком диссонансе" нормы статьи 12 Конституции РФ, о ее "чисто техническом характере", о том, что ей "совершенно не место в главе, посвященной основополагающим принципам организации российского общества и государства".

Щендрыгин Е.Н. со ссылкой на Кутафина О.Е., Авакьяна С.А. и Черкасова А.И. не совсем точно толкует норму Конституции РФ, посвященную обособленности муниципальных органов власти. Основной закон Российской Федерации ни в коем случае не противопоставляет местные и государственные органы, а лишь указывает на их параллельное, а не централизованное существование, подчиненное единым задачам и целям. И именно в этой связи уместна справедливая ссылка на то, что "практически невозможно провести абсолютную границу между функциями государственного управления и местного самоуправления. Ведь местные органы власти осуществляют как сугубо местные функции, так и полномочия, вытекающие из централизованного управления". И, естественно, Евгений Николаевич приходит к закономерному пониманию алогичности противопоставления при исследовании права государства делегировать ряд своих полномочий органам местного самоуправления при условии обеспечения соответствующими материальными и финансовыми средствами.

Общепринятое толкование конституционного строя как "определенной формы или определенного способа организации государства, закрепленного в его Конституции", не содержит упоминание о единстве органов местной и государственной власти. Данное определение может включать в себя невообразимое количество вариантов организации органов власти всех ветвей, структурных направлений, подходов, форм и моделей местного самоуправления.

Действительно, появление этой нормы в действующей Конституции России можно объяснить стремлением ее авторов отстраниться от исторического опыта Советов. Однако, обособленность муниципальной власти является основным принципом построения современного местного самоуправления. Система делегирования полномочий государством и органами субъектов Российской Федерации связывает последних с муниципальными органами. Таким образом, чисто с психологической и, как результат, политической точки зрения Конституция и принятый в ее развитие закон "Об общих принципах..." отстаивает самодеятельные начала местного самоуправления. Европейская Хартия о местном самоуправлении также не становится в позицию противопоставления местного самоуправления государству, а исходит из необходимости широкой автономии местных органов самоуправления в отношении своей компетенции.

При дальнейшем реформировании системы местного и, в частности, городского самоуправления необходимо увеличить количество делегируемых полномочий при сохранении основополагающего принципа обособленности местных органов власти от государственных. Нельзя забывать о необходимости проведения кропотливой работы по созданию взвешенной системы контроля со стороны государства за их исполнением, без перерастания ее в тотальную зависимость. При этом видится целесообразным выделение в предмете ведения самостоятельных полномочий муниципального образования, носящих обязательный характер.

При изучении муниципального опыта зарубежных стран интерес вызвал подход к этой проблеме в Федеративной Республике Германия. Система местного управления этой страны строится в соответствии с административно-территориальным делением Германии, сходным в большинстве земель. Общины интегрированы в общую систему государственной власти. Они осуществляют свою власть как часть государства и по его полномочиям. При этом существуют компетенции общин, которые напрямую зависят от указаний вышестоящих государственных органов. В этих случаях общины осуществляют административные функции по поручению. В сфере делегированных полномочий государство может вмешиваться в действия общины. Показательно, что в Германии собственные обязательные и делегированные дела составляют 80-90 процентов от общего объема дел, выполняемых местными органами. По высказыванию Черкасова А.И. общая для большинства стран современного мира тенденция заключается в сокращении собственно коммунальных дел и расширением обязательных и делегированных. Такая ситуация отражает возрастающую интеграцию местных органов в государственный механизм, их приспособление к решению прежде всего задач, имеющих общегосударственное значение. С нашей точки зрения, учитывая семидесятилетний тотальный контроль государства за всеми сферами жизни, положения Конституции РФ и закона "Об общих принципах..." об обособлении dejure местных органов от государственных имеет очень важный политический смысл. С другой стороны, это не препятствует увеличению defacto "общегосударственной" роли местных органов за счет увеличения в предмете ведения обязательных вопросов (будь то собственных или делегированных). Может быть, в этом случае муниципалитеты не будут тратить значительную часть городского бюджета на совершенствование своих административных зданий, в то время как муниципальные общественные больницы и детские сады требуют капитального ремонта.

Более того, в целях укрепления и сохранения территориальной целостности России как федерации в настоящее время существует объективная необходимость выведения органов самоуправления из-под диктата органов государственной власти. Города, сельские населенные пункты, нынешние районы не являются экономически замкнутыми и самодостаточными образованиями. Поэтому федеральная власть, предоставляя и гарантируя в соответствии с Конституцией определенную самостоятельность местному самоуправлению, создает опору федеративному государству в решении вопросов, представляющих общенациональные и региональные интересы, и способствует консолидации всех структур власти.

Положения Конституции естественным образом нашли отражение и в законе от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Указанный закон еще раз подчеркивает самостоятельность городских органов власти с опорой на муниципальную собственность, местный бюджет, право устанавливать местные налоги и сборы, а также на закрепленный принцип выборности органов власти и управления города. Еще раз мы видим упоминание о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Кроме того, статья 4 закона "Об общих принципах..." определяет полномочия государства по отношению к местному самоуправлению.

В результате исследования основополагающих нормативных актов и сравнения их положений с опытом зарубежных стран можно прийти к выводу о том, что российская система местного самоуправления, несмотря на общую близость правовых институтов с континентальной системой права, имеет больше черт схожих все-таки с англосаксонской системой, предоставляя муниципалитетам большую самостоятельность и независимость от государственной власти. Роль государства, аналогично положению в Великобритании, сводиться к установлению общих принципов и норм путем принятия и изменения федеральных законов и обеспечению соответствующих гарантий и законности. Тем не менее, в отличие от Великобритании и стран Королевства, принцип позитивного регулирования в России был заменен на принцип "что не запрещено, то разрешено", свойственный большинству российских институтов. Таким образом, можно говорить о существовании в России комбинированной системы местного самоуправления с преобладанием англосаксонского подхода к самостоятельности и независимости муниципальных образований и их органов.

Глава 3. Проблемы и перспективы развития российской муниципальной системы

3.1 Современное состояние и проблемы местного самоуправления в России

Федеральный Закон о местном самоуправлении (ФЗ - № 131) вступил в силу с 1 января 2006 года. Закон представляет собой универсальный стандарт модели местного самоуправления и является обязательным для исполнения на всей территории РФ. Но на деле исполнению этого федерального закона препятствует сложившаяся практика в различных субъектах России.

И получается парадокс: если формально исполнять все требования ФЗ-131, то во многих субъектах федерации и местное самоуправление становится тоже чисто формальным органом власти, мало выражающим интересы проживающих на его территории граждан. Очень сложно все предусмотреть в одном законе, учитывая историческое несовершенство органов местного самоуправления в России.

С другой стороны, органы местного самоуправления являются властью на местах и должны действовать в едином правовом пространстве всего государства. Если для каких-то территорий делаются противоречащие закону исключения, то не может быть разговора и о единстве всего государства. Это противоречит основному закону РФ - Конституции, где преамбулой является равенство всех граждан России перед законом.

Вот некоторые проблемы, которые встали на пути реализации ФЗ о местном самоуправлении:

1) В каждом регионе формирование органов местного самоуправления зависит от менталитета местного населения, специфики властных отношений и исторических и религиозных традиций, а также влияния главы региона.

2) Географические различия регионов обуславливают их различия в экономических возможностях.

3) Различия в практике межбюджетных отношениях и передачи полномочий.

4) Наличие в регионе различных этносов и их совместимость на бытовом уровне. Закон разрабатывался с учетом ментальности русского народа и близких ему этносов народов Поволжья, потому что ФЗ-131 базировался на передовой, демократической практике европейского местного самоуправления. Но многие регионы России, особенно на Северном Кавказе, уже практически очищены от русских и русскоязычных и процесс дальнейшего оттока русских из приграничных с Кавказом областей и краев продолжается.

5) Местное самоуправление на практике оказалось очень ограниченным, если не чисто формальным. Вертикаль власти от главы субъекта федерации и вниз до глав районов, городских округов и глав поселений идет по принципу начальник-подчиненный. Финансовая и функциональная зависимость органов местного самоуправления в выполнении переданных им полномочий привела к практическому огосударствлению местного самоуправления. По существу, администрации МСУ стали территориальными администрациями субъекта федерации.

6) Существует ограниченный набор вопросов, которые может решить местное самоуправление без вышестоящей вертикали власти, если, конечно, решение этих вопросов посильно для местного бюджета.

7) Налоговая автономия органов местного самоуправления сильно ограничена, и основную, подавляющую часть средств, муниципалитеты получают в виде финансовой целевой помощи от вышестоящих бюджетных организаций.

8) Вместе с тем, муниципалитеты стали ответственными за вопросы, которые должны решаться на федеральном государственном уровне, как то: образование, медицина, пожарная охрана и пр. При этом муниципалитеты не обладают для решения этих государственных вопросов средствами и не имеют юридического права самостоятельно принимать решения.

Существующая система выборов депутатов и глав администраций органов местного самоуправления, а также процедура отзыва депутатов и удаление в отставку глав администраций способствует полному огосударствлению органов местного самоуправления. Далее на практике происходит подмена понятия "местное самоуправление" на "органы местной власти", а последняя не вполне и не всегда выражает интересы населения данной территории.

За этим следует еще более нехорошее и опасное для стабильности в стране явление - лояльность к вышестоящей власти взамен на вседозволенность. Это, по существу, повторение уже дважды пройденных Россией этапов своего исторического развития - при императоре и при ЦК КПСС, с последующими губительными для российского народа явлениями. Но в настоящее время личная лояльность представителей разных уровней власти, не основанная на законодательной основе, влечет за собой и возможность незаконного личного обогащения и порождает несокрушимую коррупционную вертикаль.

Закон о МСУ в России есть, пусть он даже несовершенен - в конце концов, законы можно дорабатывать и совершенствовать. Но есть ли государственная политическая воля для создания подлинного местного самоуправления в европейском понимании смысла этого слова, есть ли еще инициативные люди в России, готовые работать не только во благо себе, но и общества, для работы в органах местного самоуправления? Если таких людей мало и недостаточно для работы в многочисленных органах местного самоуправления Российской Федерации (а это действительно может оказаться так, учитывая всю демографию и качество населения), то, может быть, стоит вернуться к прежней имперской модели управления государством, с постепенным переходом прогрессивных территорий к местному самоуправлению при возможности самофинансирования?

То есть необходимо сделать полную государственную инспекцию территорий с определением их экономического потенциала и демографических показателей. И только после этого, на законодательном высоком уровне решать, какая территория на данное время способна создать эффективные органы местного самоуправления. Остальные же территории должны управляться непосредственно вертикалью власти. Несомненно, многие граждане и жители деградирующих поселений России будут приветствовать такую позицию государства. Одним из важнейших показателей перехода городского округа, района или поселения является их устойчивая самодостаточность. В ином случае, государство все равно будет финансировать эти территории, но при этом будут происходить большие злоупотребления местных властей и расхищение государственной и муниципальной собственности.

Если территория или, еще больше, регион не может обеспечить себя и длительное время является дотационным, то надо вводить антикризисное государственное прямое управление, ни о каком самоуправлении не может быть и речи. Почему другие регионы должны оплачивать безбедную жизнь выборных чиновников местного самоуправления депрессивных территорий, которые и в советские времена вели иждивенческий образ жизни? Если это традиции или ментальность, то это традиции и ментальность конкретной части или группы населения, и пусть они сами и платят за это. Что делать населению данных депрессивных территорий? То же, что делают и все нормальные люди во всем мире - двигаться в поисках лучшей жизни или пытаться изменить ситуацию на местах.

С другой стороны, отток населения из региона - это очень веский довод для введения прямого государственного управления. Потому что неэффективное местное самоуправление - это далеко не элемент демократии. Это, наоборот, деградация и девальвация демократических ценностей. Временное антикризисное прямое государственное управление данной территории ни в коем случае не нарушает права граждан в соответствии с Конституцией РФ, потому что оно вводится для прекращения экономической деградации региона и регион публично объявляется дотационным. Но при введении прямого государственного управления необходимо развивать общественные объединения типа ТОС и др., для подготовки в дальнейшем, при улучшении ситуации и стабильности развития, передачи властных полномочий путем выборов в органы местного самоуправления.

3.2 Совершенствование российской муниципальной системы путем применения опыта развития муниципальной системы зарубежных стран

"Первичной ячейкой местного самоуправления в зарубежных странах выступают, как правило, городские и сельские коммуны, которые могут именоваться по-разному (в Дании, например, это муниципалитеты), а также значительно отличаться друг от друга размерами территории, численностью населения. В некоторых странах создаются небольшие самоуправляющиеся территориальные ячейки, которые не имеют статуса муниципалитетов. Например, в Испании насчитывается более 3670 местных общин, размер которых меньше размера коммуны. Инициатива их создания исходит от заинтересованного населения или от муниципалитета, мнение которого в любом случае должно быть принято во внимание".

Повсеместным для послевоенной Европы было укрупнение муниципальных образований, введение в ряде стран ограничений по размеру муниципалитетов.

Опыт укрупнения был и позитивным, и негативным. Попытки "командного слияния" муниципалитетов заканчивались неудачей даже в таких высокоцентрализованных странах, как Франция. Напротив, успех достигался при объединении муниципалитетов на добровольной основе. Даже если новые границы надмуниципальных образований проводились "сверху", это делалось на основе длительного опыта межмуниципальной кооперации и дорогостоящих исследований, обеспечивших всесторонний учет хозяйственных, исторических и культурных связей муниципалитетов.

Примерами могут служить Швеция и Дания. В Швеции сотрудничающие муниципалитеты объединились вокруг городов на основе освоения межселенных территорий. Окончательное муниципальное деление закрепило сложившуюся систему блоков.

В Дании для определения границ округов было проведено исследование, которое представило сложившиеся торговые зоны (44 зоны), зоны концентрации трудовых ресурсов (123 "центра притяжения") и многие другие сферы взаимовлияния, вплоть до границ продажи и доставки местных газет, и дало полную картину взаимозависимостей. Был проведен детальный учет "эффекта масштаба" для оказания разных типов общественных услуг, который показал, например, что дома для престарелых требуют населения в 3500-5000 чел, а система помощи на дому - населения в 4000-5000 чел. Законом были утверждены принципы изменения муниципального деления (округа охватывают сельские муниципалитеты и города; один город - один муниципалитет, что подразумевало обеспеченность города территорией для промышленного и другого развития). Руководствуясь этими принципами и используя результаты детальных исследований, датская Комиссия по реформе местного самоуправления разработала предложения о создании округов, которые были направлены для обсуждения в муниципалитеты и утверждены центральной властью только после согласования с теми, кому предстояло объединиться.

В Финляндии 20 лет назад была предпринята попытка серьезно уменьшить число муниципалитетов "сверху" с государственного уровня, разработан план, как это было сделано в Швеции и Дании. Однако в результате политических дебатов по территориальной реформе победил принцип добровольности объединения. Параллельно была создана системы государственных субсидий для исполнения государственных полномочий - предоставления услуг в области школьного образования, ухода за детьми и т.п. Государство поощряет объединение муниципалитетов через предоставление дополнительных субсидий, то есть реформа проходит не административным путем, а стимулируется экономически.

Процессы укрупнения муниципалитетов и административно-территориальной реформы в целом были непосредственно связаны с децентрализацией управления и передачей на местный уровень все больших полномочий. "Как известно, муниципальные учреждения исторически восходят к тем временам, когда общественные службы вследствие слабой экономики и примитивных транспортных условий обеспечивались маленькими общинами. Эти обстоятельства изменились под воздействием разнообразных властно-политических, экономических и социальных условий. При проведении муниципальных реформ проявилось желание сохранить существующие муниципальные задачи, и прежде всего школы для детей, социальные услуги и больницы. Муниципальные органы не могли обеспечить расширение этой сферы, однако оно становилось необходимым следствием технического и финансового развития. Поэтому необходимо было увеличить размеры муниципалитетов, прежде всего и сельской местности".

Показателен опыт проведения реформ местного самоуправления в странах бывшего социалистического лагеря - Польше и бывшей ГДР.

Польские законодатели еще в 1990 году закрепили основные положения Европейской хартии о местном самоуправления в национальных актах. С января 1990 года в Польше вступил в силу закон о местном самоуправлении, в соответствии с которым местное самоуправление должно осуществляться на основе принципов субсидиарности и приоритета прав граждан. В качестве базовой основы осуществления местного самоуправления была выбрана гмина (община). Управленческая деятельность местного сообщества осуществляется через органы гминного (местного) самоуправления, основная задача которых, равно как и органов государственной власти в Польше, - оказывать услуги жителям.

С начала 1999 года местное самоуправление реализуется также на повятовом уровне (районный уровень, являющийся в Польше вторым уровнем местного самоуправления). По мнению Анджея Любятовски - координатора Союза (Унии) польских метрополий, совершенствование системы субсидиарного самоуправления в Польше займет еще 20-30 лет.

Анализируя уроки объединения Германии, немецкие специалисты выявили ряд ошибок, которые могут послужить уроком для России:

во-первых, система местного самоуправления, как правило, затрагивает широкие слои общества, поэтому ее реформирование не должно быть таким резким и кардинальным, как это имело место при переходе "новых" федеральных земель к западногерманской системе;

во-вторых, именно при реформировании системы организации местных властей следует большее внимание уделять имеющемуся положительному опыту, который должен быть положен в основу новой системы. Например, в бывшей ГДР успехи в социальной сфере были достигнуты во многом благодаря деятельности местных властей, но это не было учтено при объединении;

в-третьих, для осуществления на практике реформы местного самоуправления необходима достаточно многочисленная прослойка квалифицированных специалистов в области коммунального права, управления и финансов. Их нехватка наряду с отсутствием отработанного механизма коммунального управления не может быть компенсирована даже за счет таких огромных финансовых вливаний, какие были сделаны в "новые" земли после объединения.

Учитывая роль и место местного самоуправления в решении вопросов перехода России к устойчивому развитию и повышению конкурентоспособности страны, становление и развитие местного самоуправления должно стать одной из приоритетных задач государственного строительства. Процесс осуществляется в рамках специальной общегосударственной программы.

Условием развития местного самоуправления является наличие общей стратегии государственного строительства и представлений о роли и месте местного самоуправления в системе публичной власти.

Роль государства в становлении и развитии местного самоуправления в целом должна возрасти.

Усиление роли государства в отношении муниципальных образований должно осуществляться не в направлении непосредственного участия в решении вопросов местного значения, а в направлении усиления его роли в координации всех процессов государственного строительства, оказывающих влияние на развитие муниципальных образований. Не прямое управление, а скорее всего федеральное регулирование и контроль.

В законодательном развитии нуждаются организационно-правовые формы экономической деятельности российских муниципальных образований. Сравнительно-правовой анализ организационно-правовых форм экономической деятельности муниципалитетов в России и Германии позволяет выявить ряд недостатков и противоречий, заложенных в российской модели: недостаточная обеспеченность материальными ресурсами, налоговыми поступлениями, недостаточная урегулированность форм контроля за использованием муниципального имущества муниципальными предприятиями и учреждениями; неотработанность форм приграничного сотрудничества муниципальных образований. В дальнейшем развитии нуждается взаимодействие муниципальных образований с хозяйственными обществами и товариществами на вере. Опыт немецких коммунальных корпораций в организации и деятельности торговых обществ, в реализации договорных взаимоотношений с частными компаниями, а также в приватизации муниципального имущества и муниципальных задач позволяет заранее осознать те проблемы, с которыми уже сталкиваются российские муниципалитеты на этом пути. Так, в Германии широко дискутируется вопрос о выработке эффективных рычагов воздействия, позволяющих коммунам обеспечить доступность, качество и необходимый объем муниципальных услуг, предоставляемых частными компаниями.

Бюджеты муниципальных образований регионов вправе иметь специальную статью финансовой поддержки местных инициатив и социально значимых проектов, и эта статья в процентном отношении должна увеличиваться по мере расширения социальной экономики, стимулируя людей повышать активность и развивать навыки самоуправления.

В государстве должна сложиться такая система финансирования проектов социальной направленности, когда доля личного вклада членов местного сообщества подкрепляется грантами районного, областного и федерального уровней, возможно, через создание федеральной целевой программы по местному развитию.

Федеральным законодательством нужно более четко обозначить статус объединений муниципальных образований, их работников в системе органов управления, обязать принять региональные законы о советах муниципальных образований, где урегулировать систему взаимодействия органов государственной власти и советов, определить их финансовую и материальную базу.

Документы Счетной палаты говорят о том, что сегодня 90% муниципальных образований являются дотационными, и в этом смысле они подталкиваются к некоему иждивенчеству. Принимать решения, затрагивающие сферу ответственности и полномочия местного уровня власти, нужно, на мой взгляд, только с обязательным участием представителей муниципального сообщества. Нужна корректировка межбюджетных отношений. Расходы должны быть обеспечены доходами. Для этого необходимо в первую очередь посчитать расходы, которые несут города, поселки и деревни, и после этого станет очевидным, что необходимо рассмотреть возможность увеличения собственной налоговой базы муниципальных образований за счет закрепления за местными бюджетами налоговых отчислений от предприятий малого и среднего бизнеса, части на прибыль, транспортного налога, увеличить долю от НДФЛ. При этом необходимо изменить ситуацию, толкающую местные власти к определенному иждивенчеству. Для этого как минимум надо зафиксировать на трехлетний период, как это сделано с федеральным бюджетом, нормативы, регулирующие источники и трансферты муниципалитетов.

Необходимо переходить от политики государственной поддержки местного самоуправления (как политического института) к государственной политике в отношении муниципальных образований и поселений (как социально-экономических целостностей в соответствии с их типологией и государственной стратегией - демографической, экономической, региональной, геополитической и др.).

Наиболее "узким" местом государственного строительства остаются вопросы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Поэтому основная стратегическая задача - сделать все возможное, чтобы 131-й ФЗ действительно "заработал", чтобы оптимальная система распределения полномочий по уровням власти и механизмы ее коррекции и совершенствования в соответствии с реальными возможностями конкретных категорий муниципальных образований создавали стимулы социально-экономического развития.

Структура местной власти - двухуровневая, первый уровень составляют городское и сельское поселение, второй - муниципальный район или городской округ. Определяющим фактором становится принцип формирования муниципального образования: городское и сельское поселение образуется в зависимости от численности граждан, проживающих на территории (от 1000 человек); в основу образования района или городской округ положен территориальный принцип.

В систему органов входит представительный (законодательный) орган, глава муниципального образования, местная администрация, контрольный орган и избирательная комиссия. Представительный орган может избираться населением или формироваться из глав и депутатов входящих в муниципальное образование поселений на основе равного представительства. Глава муниципального образования либо избирается населением (при этом он теряет право на руководство местным представительным органом), либо выбирается местными депутатами (при этом глава муниципального образования теряет право возглавить местную администрацию, а хозяйственной деятельностью муниципалитета руководит лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.Контракт с главой местной администрации заключается на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации (до дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва), но не менее чем на два года).

Необходимо определение четкого списка полномочий местного самоуправления и юридической ответственности должностных лиц местного самоуправления.

На современном этапе развития российского государства осуществляется переход от общегосударственной собственности к многообразию форм собственности, включая и муниципальную, требующий регулирования экономических процессов на местах и наличия достаточных возможностей у местной власти в области урегулирования в деятельности малого и среднего бизнеса в виде собственных бюджетных земельных и иных ресурсов.

В России производство долгое время было представлено крупными предприятиями, оказывавшими значительное влияние на жизнедеятельность городов, тогда как влияние городов на крупные производства было и остается сведено к минимуму; более того, процесс приватизации этих предприятий без участия местных властей привел к тяжелым последствиям.

В России осуществляется экономическая реформа, чья особенность состоит в том, что процесс разгосударствления и децентрализация производства не сопровождается существенными изменениями в налоговой и финансовой сферах государства; здесь обязательной задачей является перераспределение налогов по уровням в зависимости от уровня налогооблагаемой базы. В этой связи происходит заинтересованность органов местного самоуправления в более полном использовании данного принципа и перехода от финансирования отраслей хозяйства к финансированию на местах.

Развитие регионов и отдельных территорий в России происходит неравномерно; различные условия для хозяйственной жизни, различный уровень развития доходной части местных бюджетов требует наличия механизмов выравнивания, а также индивидуального подхода к развитию каждой территории, на которой осуществляется местное самоуправление.

Трудно переоценить важность местного самоуправления в современной жизни, как России, так и Германии. Местное самоуправление представляет собой институт, с помощью которого население может решать вопросы местного характера. Рассмотрев принципы функционирования муниципалитетов в ФРГ и у нас, можно сказать, что в России такой институт не достаточно функционирует. И тому может быть несколько объяснений. У нашего народа отсутствует опыт самоорганизации, самостоятельной координации действий, самостоятельного решения проблем и задач на низовом уровне, стоящих перед муниципальными образованиями. И дело не только в длительном периоде существования СССР, отсутствия практики свободной организации. Дело скорее в менталитете, привычке возлагать всю ответственность на государство, ждать решения проблем со стороны властей.

Если посмотреть на организацию местного самоуправления в Германии, то можно увидеть (по крайней мере, в небольших городах), как люди сами, не полагаясь на федеральные власти, решают свои проблемы, касающиеся полиции, пожарной охраны и налогов. Совещаясь, люди решают там самые разнообразные вопросы. Например, если город спокойный и они считают, что полицейский департамент им ни к чему, могут договориться с соседним городом и объединить участки в один, тем самым уменьшив налоговое бремя. Трудно представить подобную практику у нас. Быть может со временем, грамотно используя накопленный в ФРГ опыт, соотнеся его с реалиями нашей страны, в России будет выстроена система местного самоуправления ничуть не уступающая западным. Но для этого мало спускаемых сверху директив, законов и предписаний, необходимо изменить отношение людей к местному самоуправлению, заручится их поддержкой и пониманием.

И, наконец, органам власти всех уровней нужно в целом учиться теснее взаимодействовать друг с другом. У них много общих, перекрестных вопросов. При этом ответственность перед народом неделима. Именно поэтому предприняты изменения в 131-й Федеральный закон, предусматривающие формирование системы показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Заключение

Процесс становления местного самоуправления должен быть неизбежен в рамках формирования правового государства и гражданского общества в России, а поэтому необходим поиск путей, юридических и организационных форм и определенных кадровых решений для того, чтобы процесс местного самоуправления развивался нормально и в законных рамках упрочил систему демократической власти, как на уровне Федерации, так и в ее субъектах.

Учитывая многообразие субъектов правового регулирования, а также то, что новые законы по-прежнему должны работать в неподготовленной среде (низкая активность населения, отсутствие необходимой финансово-экономической основы, некомплектность правового регулирования), целесообразно не строить расчетов на одномоментное создание сразу по всей стране местного самоуправления, а двигаться к нему поэтапно. Совершенствование организационных структур местного самоуправления требует применения программно-целевых технологий организационного проектирования, позволяющих сохранить целостность организации.

Для России вопрос о местном самоуправлении остается открытым, т.к. еще не решены многие проблемы связанные с этим.

Эффективность использования международного опыта в России зависит от того, насколько этот опыт удастся правильно понять. При интерпретации зарубежных моделей местного самоуправления важно избежать привычных российских стереотипов.

Ошибка 1: Неправомерно отождествляются местное управление и местное самоуправление. Во многих странах для организации управления территориями применяют сложные механизмы, сочетающие органы государственной администрации местного уровня (местные администрации) и органы, избираемые населением, т.е. собственно органы местного самоуправления.

В Европе существуют двух-, трех-, четырех- и даже пятизвенные системы административно-территориального деления, предусматривающие различное сочетание государственных администраций, в том числе местного уровня, и самоуправления.

Сложности перевода с иностранных языков приводят к неправомерному отождествлению форм регулирования и контроля за действиями местных администраций со стороны вышестоящих государственных органов с государственным регулированием и контролем местного самоуправления.