Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

"Южно-Уральский государственный университет" (НИУ)

Факультет "экономики и управления"

Кафедра экономической теории и мировой экономики

Совершенствование организации системы пожарной безопасности в регионе (на примере Челябинской области)

Челябинск 2013

Аннотация

Байкалов В.В. Совершенствование организации системы пожарной безопасности в регионе (на примере Челябинской области). - Челябинск: ЮУрГУ, ЗЭУ - 652, 62 с., 11 ил., 10 табл., библиогр. список - 17 наим.

Объектом дипломной работы является ОГУ ППС Челябинской области.

Цель дипломной работы - проанализировать организацию системы пожарной безопасности в Челябинской области и предложить рекомендации по совершенствованию.

В дипломной проекте рассмотрены сущность и функции системы организации пожарной безопасности, проанализировано нормативно-правовое регулирование и осуществление государственных мер в области пожарной безопасности, рассмотрен алгоритм анализа организации системы пожарной безопасности в регионе, произведен анализ и дана оценка показателей состояния пожарной безопасности в Челябинской области, выявлены проблемы организации пожарной безопасности в Челябинской области, предложены мероприятия по совершенствованию организации системы пожарной безопасности в Челябинской области.

Результаты дипломного проекта имеют практическую значимость и могут применяться при организации пожарной безопасности в Челябинской области.

Оглавление

• Введение
• 1. Теоретические основы организации пожарной безопасности в регионе
• 1.1 Сущность и функции системы организации пожарной безопасности
• 1.2 Нормативно-правовое регулирование и осуществление государственных мер в области пожарной безопасности
• 1.3 Отечественный и зарубежный опыт организации системы пожарной безопасности
• 1.4 Алгоритм анализа организации системы пожарной безопасности в регионе
• 2. Анализ организации системы пожарной безопасности в Челябинской области
• 2.1 Общая характеристика ОГУ ППС Челябинской области
• 2.2 Анализ организации системы пожарной безопасности в Челябинской области и процесса ее функционирования
• 2.3 Анализ и оценка показателей состояния пожарной безопасности в Челябинской области
• 2.4 Выявление проблем организации пожарной безопасности в Челябинской области
• 3. Направления совершенствования организации системы пожарной безопасности в Челябинской области
• 3.1 Мероприятия по совершенствованию организации системы пожарной безопасности в Челябинской области
• 3.2 Оценка эффекта от реализации мероприятий по совершенствованию организации системы пожарной безопасности
• Заключение
• Библиографический список

Приложения

Введение

Увеличение числа происходящих чрезвычайных ситуаций и гибели граждан Российской Федерации актуализировали проблемы необходимости скорейшего реформирования всей системы безопасности государства и Государственной противопожарной службы МЧС России как её составляющей в том числе.

Современный этап реформирования Государственной противопожарной службы МЧС России характеризуется увеличением количества задач, выдвигаемых перед пожарными подразделениями, увеличением спектра выполняемых работ и совершенствованием методов их осуществления, в том числе за счет мобильности специалистов и повышения, качества выполняемых работ. Также необходимо учитывать условия современного социального и экономического развития общества и геополитические особенности Российской Федерации. Во многих муниципальных образованиях, кроме подразделений пожарной охраны, других спасательных служб не имеется вообще. Практика показывает, что на сегодняшний день наиболее мобильной, технически вооруженной и подготовленной структурой в единой системе безопасности территорий субъектов Российской Федерации, обеспечивающей ликвидацию основных видов чрезвычайных ситуаций, являются подразделения ГПС МЧС России.

Проводимая реформа не находит однозначного понимания среди сотрудников ГПС, вследствие чего происходит отток квалифицированных кадров.

В данных обстоятельствах, при возрастающих требованиях к теоретическим знаниям и практическим умениям, подразделения ГПС МЧС России поставлены в установленные программными документами временные рамки. Отсюда следует: чтобы добиться выполнения всего спектра работ в период тушения пожаров и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на различных объектах экономики, необходимо повысить, качество профессиональной подготовки пожарных.

В связи с этим, для выполнения поставленных задач, возникает объективная необходимость изучения совершенствования организации системы пожарной безопасности в регионе.

Объект работы - ОГУ ППС Челябинской области.

Предмет работы - организации системы пожарной безопасности в регионе.

Цель исследования - проанализировать организацию системы пожарной безопасности в Челябинской области и предложить рекомендации по совершенствованию.

В соответствии с целью поставлены следующие задачи:

- рассмотреть сущность и функции системы организации пожарной безопасности;

- проанализировать нормативно-правовое регулирование и осуществление государственных мер в области пожарной безопасности;

- сравнить отечественный и зарубежный опыт организации системы пожарной безопасности;

- рассмотреть алгоритм анализа организации системы пожарной безопасности в регионе;

- дать общую характеристику ОГУ ППС Челябинской области;

- произвести анализ процесса организации и функционирования системы пожарной безопасности в Челябинской области;

- произвести анализ и дать оценку показателей состояния пожарной безопасности в Челябинской области;

- выявить проблемы организации пожарной безопасности в Челябинской области.

- предложить мероприятия по совершенствованию организации системы пожарной безопасности в Челябинской области.

- оценить предполагаемый эффект от реализации мероприятий по совершенствованию организации системы пожарной безопасности.

В процессе исследования использовался общенаучный (диалектический) метод познания, а также частнонаучные и специальные методы исследования, проведенные как на эмпирическом, так и на теоретическом уровне (метод системного анализа, исторический метод, метод восхождения от абстрактного к конкретному, от общего к частному, нормативно-логический, сравнительно-правовой и системно-правовой методы).

1. Теоретические основы организации пожарной безопасности в регионе

1.1 Сущность и функции системы организации пожарной безопасности

Федеральный закон "О пожарной безопасности" от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ [2] (далее - Закон) в статье 3 дает характеристику и раскрывает содержание системы обеспечения пожарной безопасности. Из содержащегося в статье определения следует, что она представляет собой совокупность сил и средств, а также мер правового, организационного, экономического, социального и научно-технического характера, направленных на борьбу с пожарами.

Силы и средства системы обеспечения пожарной безопасности - это все материально-технические средства, предназначенные для непосредственной ликвидации пожаров (от самолетов, имеющих возможность выбрасывать тонны воды, до ведра с песком, багра и топора на щите противопожарных средств, а также личный состав формирований, предназначенных для предотвращения и ликвидации пожаров, системы сигнализации, предупреждения и оповещения, диспетчерские службы и многое другое).

Мерами правового характера являются все правовые акты, издаваемые по данному вопросу. Представляется, что к их числу могут быть отнесены не только акты, обладающие признаками нормативности, но и ненормативные правовые акты. К числу первых можно отнести как комментируемый Закон и принимаемые в соответствии с ним федеральные законы, нормативно-правовые акты Правительства РФ, министерств и ведомств, законы субъектов РФ, подзаконные нормативно-правовые акты субъектов РФ, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, так и локальные нормативно-правовые акты - правила пожарной безопасности на конкретных предприятиях, учреждениях и организациях, инструкции по действиям в случае пожара и т.д. К числу вторых можно отнести все правовые акты, не обладающие признаками нормативности, от назначений на должности руководителей тех или иных подразделений, задействованных в обеспечении пожарной безопасности, до принятия актов, ограничивающих в период повышенной пожарной опасности пользование лесами, разведение огня и т.п.

Меры организационного характера самым непосредственным образом соотносятся с мерами правового характера, поскольку все какие-либо организационные решения и мероприятия реализуются путем правового регулирования, издания правовых актов. Таким образом, их можно соотнести как предмет и метод, то есть необходимость в применении организационных мер порождает правовые меры как средство их реализации, а принятые правовые меры, в свою очередь, требуют проведения определенных организационных мероприятий. К мерам организационного характера следует отнести изменение системы надзора и контроля за состоянием соблюдения законодательства о пожарной безопасности, методах проведения проверок и контроля за устранением выявленных нарушений.

Мерами экономического характера является выделение денежных и иных средств для закупки необходимого оборудования, средств и систем, включая модернизацию объектов жилого комплекса, промышленности и инфраструктуры, служащей для предотвращения пожаров, например облицовка стен негорючими материалами, расположение объектов на территории промышленного предприятия на безопасном в пожарном отношении расстоянии, выделение денежных средств на изменение структуры, численности и организации деятельности сил и средств, занятых обеспечением пожарной безопасности, приобретение огнетушителей, установки противопожарных дверей и т.д. Меры экономического характера следует понимать как в широком, так и в узкопредметном смысле.

Мерами социального характера служат, например, пропаганда соблюдения правил пожарной безопасности, трансляция так называемой социальной рекламы по телевидению, проведение специальных уроков в школах, то есть принятие мер, направленных на изменение отношения граждан к вопросам пожарной безопасности, разъяснения значимости этого вопроса, разъяснения методики действий в тех или иных ситуациях для предотвращения и ликвидации пожаров, принятия мер к спасению людей.

Мерами научно-технического характера следует считать разработку и конструирование передовых материалов, средств и систем, предназначенных для предотвращения и ликвидации пожаров, уменьшения ущерба от них. Это и новые стойкие к возгоранию красящие средства, строительные материалы, защитные средства, и системы сигнализации и автоматического пожаротушения, и средства пожаротушения - огнетушители, химические смеси и т.д., и техника для борьбы с пожарами, и средства для спасения людей, животных и имущества.

В ст. 3 Закона перечислены также основные функции системы обеспечения пожарной безопасности.

Во-первых, это нормативное правовое регулирование и осуществление государственных мер в области пожарной безопасности. Это понятно и очевидно, поскольку для того, чтобы что-то сделать и реализовать какие-либо планы и замыслы, необходима система управления и система действий, которую и организуют нормативно-правовые акты как средство.

Во-вторых, это создание пожарной охраны и организация ее деятельности. Это понятно, потому что пожарная охрана непосредственно борется с огнем и от успешности, организации и материального обеспечения ее функционирования зависит успех в спасении жизни и здоровья людей при возгорании.

В-третьих, это разработка и осуществление мер пожарной безопасности. Данная функция направлена в первую очередь на предотвращение пожаров, поскольку указанные правила представляют собой свод рекомендаций и требований, обеспечивающих ненаступление случая возгорания.

В-четвертых, одной из функций системы обеспечения пожарной безопасности является реализация прав, обязанностей и ответственности в области пожарной безопасности. Данная функция представляется абсолютно оправданной, поскольку одного лишь наличия нормативных правил и требований, предназначенных для обеспечения пожарной безопасности, недостаточно для того, чтобы такая безопасность наступила. Необходимо, чтобы эти акты функционировали, исполнялись, для чего, с одной стороны, необходимо предоставить соответствующим лицам права, дающие возможность для исполнения нормативов, а с другой - закрепить обязанность их исполнения за соответствующими структурами и людьми и ответственность за их неисполнение.

В-пятых, функцией системы является также проведение противопожарной пропаганды и обучение населения мерам пожарной безопасности. Это важно для предотвращения пожаров, поскольку его, как известно, легче предотвратить, чем потушить. При надлежащем осуществлении указанных мер можно добиться снижения количества пожаров, что соответственно уменьшит число жертв, расходы на ликвидацию и т.д.

В-шестых, функцией системы является содействие деятельности добровольных пожарных, привлечение населения к обеспечению пожарной безопасности. Приведенные действия особенно важны для сельской местности, поскольку пожарные части и депо МЧС РФ, естественно, имеются не в каждом селе и время их прибытия в некоторые населенные пункты может исчисляться десятками минут, а то и часами. Это, в свою очередь, в худшую сторону отражается на эффективности борьбы с огнем, в немалой степени и потому, удастся ли пожарным застать пожар на ранней стадии или им предстоит борьба с пламенем, полностью охватившим строение. Необходимо учитывать и тот факт, что в ряде населенных пунктов может отсутствовать возможность оперативной дозаправки пожарных машин водой. В этих обстоятельствах как никогда важна оперативность начала борьбы с огнем, что в некоторых населенных пунктах возможно лишь силами добровольных пожарных и добровольных пожарных формирований муниципальных образований.

В-седьмых, функцией системы обеспечения пожарной безопасности является научно-техническое обеспечение пожарной безопасности. Об этом уже говорилось в к ст. 3 Закона, необходимо лишь добавить, что такое обеспечение очень важно, поскольку применение передовых решений науки и техники способно изменить в положительную сторону эффективность предотвращения и ликвидации пожаров, уменьшения ущерба от них.

В-восьмых, такой функцией является информационное обеспечение в области пожарной безопасности. Эта функция предназначена для доведения до широкого круга лиц требований пожарной безопасности, пропаганды пожарной безопасности.

В-девятых, такой функцией является осуществление государственного пожарного надзора и других контрольных функций по обеспечению пожарной безопасности. Это необходимо для обеспечения исполнения требований нормативных документов, выявления нарушений и принятия мер к устранению недостатков.

К числу функций системы организации пожарной безопасности законодатель также относит производство пожарно-технической продукции, то есть специальной технической, научно-технической и интеллектуальной продукции, предназначенной для обеспечения пожарной безопасности, в том числе пожарной техники и оборудования, пожарного снаряжения, огнетушащих и огнезащитных веществ, средств специальной связи и управления, программ для электронных вычислительных машин и базы данных, а также иных средств предупреждения и тушения пожаров [7, c. 145].

Еще одной функцией является лицензирование деятельности в области пожарной безопасности и подтверждение соответствия продукции и услуг в области пожарной безопасности. Указанная работа проводится в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Другой функцией системы обеспечения пожарной безопасности является тушение пожаров и проведение аварийно-спасательных работ. Ее значение очевидно: это именно та самая опасная для жизни борьба "на переднем крае", в ходе которой непосредственно спасаются чьи-то жизни и здоровье, сохраняется имущество.

В числе функций системы обеспечения пожарной безопасности упоминается учет пожаров и их последствий. Данный учет осуществляет Государственная противопожарная служба. Учет важен для того, чтобы определить эффективность проводимой работы, иметь возможность ее скорректировать, осознать и проанализировать масштабность явлений. Вообще учет - это первичная мера, исходя из показателей результатов которой строится вся дальнейшая деятельность.

Наконец, последней функцией, которая упоминается в ст. 3 Закона, является установление особого противопожарного режима. Подробно речь о нем пойдет при комментировании положений ст. 30 Закона. Если говорить кратко, то его суть сводится к установлению в случае повышения пожарной опасности решением органов государственной власти или органов местного самоуправления на соответствующих территориях дополнительных требований пожарной безопасности, предусмотренных нормативными правовыми документами по пожарной безопасности.

В соответствии ч. 1 ст. 4 Закона пожарная охрана подразделяется на государственную противопожарную службу, муниципальную пожарную охрану, ведомственную пожарную охрану, частную пожарную охрану и добровольную пожарную охрану. Можно сказать это классификация пожарной охраны "по вертикали", по масштабу, объему.

Государственная противопожарная служба - это то, что мы привыкли называть пожарной охраной, пожарными. Она осуществляется на уровне Российской Федерации и на уровне субъектов Российской Федерации.

Муниципальная пожарная охрана - это система органов, сил и средств, создаваемых муниципальными образованиями во взаимодействии или в дополнение к государственной пожарной охране. Отметим, что до 2005 года ст. 11.1 Закона, устанавливающей такой вид пожарной охраны, не существовало. Указанная охрана создается органами местного самоуправления как на уровне муниципальных районов, так и на уровне более мелких муниципальных образований - сельских округов, поселений, городов и т.д.

Ведомственная пожарная охрана создается федеральными органами исполнительной власти и организациями с целью обеспечения пожарной безопасности.

Частная пожарная охрана - составная часть системы обеспечения пожарной безопасности, создаваемая в населенных пунктах и организациях. Тоже новое слово в действующем законодательстве о пожарной безопасности. Указанные структуры создаются в соответствии с действующим гражданским законодательством и оказывают услуги в области пожарной безопасности на основе заключенных договоров.

Добровольная пожарная охрана - это форма добровольного участия граждан в осуществлении первичных мер пожарной безопасности.

В соответствии с ч. 2 ст. 4 Закона основными задачами пожарной охраны являются организация и осуществление профилактики пожаров, спасение людей и имущества при пожарах, организация и осуществление тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ.

В соответствии со ст. 22 Закона тушение пожаров представляет собой действия, направленные на спасение людей, имущества и ликвидацию пожаров. Проведение аварийно-спасательных работ, осуществляемых пожарной охраной, представляет собой действия по спасению людей, имущества и (или) доведению до минимально возможного уровня воздействия опасных факторов, характерных для аварий, катастроф и иных чрезвычайных ситуаций. Организация и осуществление профилактики пожаров - это применение совокупности превентивных мер, направленных на исключение возможности возникновения пожаров и ограничение их последствий. Она включает в себя целый комплекс мероприятий: и организационного, и технического, и информационного, и пропагандистского характера.

Таким образом, основными элементами обеспечения пожарной безопасности являются органы государственной власти РФ и субъектов РФ, органы местного самоуправления, организации и граждане, принимающие участие в обеспечении пожарной безопасности. Следует отметить, что такими органами и организациями являются не только те из них, что непосредственно занимаются борьбой с пожарами - пожарные части, добровольные пожарные дружины в муниципальных образованиях, но и те, что причастны к определению и формированию политики в сфере пожарной безопасности.

Пожарная безопасность как один из видов безопасности является важнейшим и неотъемлемым элементом основ конституционного строя. Без надлежащей безопасности не может эффективно развиваться ни государство, ни общество.

Исторические особенности развития Российского государства накладывали отпечаток на социально-экономический уклад, уровень технического развития и особенности государственной организации. В этом отношении сочетание природно-климатического фактора и человеческого начала в истории нашей страны является уникальным, что определило отличительные черты в истории развития пожарной охраны в общем и становлении пожарной безопасности в частности. История пожарной охраны России доказала, что и общество, и государственная власть несут всю полноту ответственности за состояние пожарной безопасности. Приведенные в работе примеры наглядно показывают, что в периоды социально-политических потрясений, которых не мало было за тысячелетнюю историю, огненная стихия по масштабам материального ущерба и человеческих жертв была сравнима с иностранными нашествиями или малыми войнами. Города выгорали с завидной периодичностью, примерно один раз в десять-пятнадцать лет. Села и деревни выгорали еще чаще - раз в три-пять лет.

В царской России отсутствовала стройная государственная система обеспечения пожарной безопасности выполняющая одновременно функции пожарного надзора и организации тушения пожаров.

Со временем, кроме непосредственной борьбы с пожарами, стали применяться и превентивные меры, предупреждающие названное явление; также вопросы пожарной безопасности стали решаться не только на государственном, но и на местном уровне, что было вполне логично.

Отсутствие конкретного нормативного акта, регламентирующего общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности затрудняло деятельность противопожарной службы и организацию пожарной безопасности в стране. Такой документ был принят только в 1994 году и по настоящее время является основным документом, определяющим общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации. С его принятием обеспечение пожарной безопасности становится одной из важнейших функций государства.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" обеспечение первичных мер пожарной безопасности является одним из вопросов местного значения. Несмотря на то, что указанный Федеральный закон отнес осуществление первичных мер пожарной безопасности к вопросам поселений, в том числе, и городских округов, исключив из этого перечня муниципальные районы, законодательство не устанавливает существенной разницы между понятиями "пожарная безопасность" и "первичные меры пожарной безопасности". Поэтому, можно утверждать, что обеспечение пожарной безопасности относится к совместному ведению органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Представление о пожарной безопасности дает основание определить ее как один из видов общественной безопасности, включающий в себя комплекс общественных отношений, обеспечивающих на нормативной основе состояние пожаробезопасной жизнедеятельности общества, защищенность личности, материальных и культурных ценностей, общества и государства от пожаров и их последствий. Также пожарная безопасность является не просто видом общественной безопасности, но и институтом муниципального права.

Организация работы по обеспечению пожарной безопасности - управляемый процесс, немаловажную роль в котором играют как органы государственной власти, так и органы местного самоуправления.

К полномочиям органов государственной власти относятся в основном организационные полномочия в области пожарной безопасности, такие как разработка и осуществление государственной политики, а также нормативное правовое регулирование; финансирование целевых программ; организация обучения населения мерам пожарной безопасности. Непосредственное же обеспечение пожарной безопасности, организация мер по борьбе с пожарами, тушение пожаров - это преимущественно вопросы муниципальных образований. Именно поэтому организационно-правовое, финансовое, материально-техническое обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселений, городских округов устанавливается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Следовательно, на муниципальных образованиях лежит большой груз ответственности по организации пожарной безопасности в целом.

Проведенный анализ пожарной безопасности позволил определить проблемы, существующие в сфере муниципальных систем обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, для решения которых предлагаются следующие меры.

Во-первых, более четко закрепить принципы организации пожарной безопасности. Для этого, полагаем возможным выделить среди них следующие: обязательность финансового и материального обеспечения органов и должностных лиц, осуществляющих пожарную безопасность; обязательность обеспечения пожарной охраны; общедоступность информации об учредительных и программных документах органов пожарной безопасности и пожарного надзора; обязательное обучение граждан правилам пожарной безопасности; юридическое равенство органов государственного пожарного надзора и пожарной безопасности среди других государственных органов; разграничение полномочий между органами пожарной безопасности и государственного пожарного надзора.

Во-вторых, муниципальным образованиям необходимо законодательно передать больше полномочий в сфере пожарной безопасности. Осуществление одних первичных мер пожарной безопасности недостаточно для безопасности населения. Кроме того, законодателю следует более четко определить, что представляют собой первичные меры пожарной безопасности и чем они отличаются от общих мер пожарной безопасности. На сегодняшний день складывается ситуация, когда меры пожарной безопасности являются видом первичных мер пожарной безопасности, вследствие чего муниципальные образования обладают более широкими полномочиями по поддержанию противопожарного благополучия, нежели органы государственной власти. Думается, более правильным было бы отказаться от категории "первичные меры пожарной безопасности", а муниципальным образованиям дать больше полномочий в области обеспечения именно пожарной безопасности.

В-третьих, на законодательном уровне необходимо точнее регламентировать функции государственного пожарного надзора в рамках пожарной безопасности. Конечно, федеральное законодательство определяет, что главное предназначение пожарного надзора - это проверка соблюдения организациями и гражданами требований пожарной безопасности и принятие мер по результатам проверки. Думается, что именно на уровне федерального закона должны быть определены более подробные полномочия пожарного надзора в целом.

В этой же связи более правильным было бы включить государственный пожарный надзор в систему мер по обеспечению пожарной безопасности.

Законодательно необходимо более четко определить регулирование пожарной безопасности, как на государственном уровне, так и в муниципальных образованиях.

Кроме того, необходим четкий механизм реализации правил пожарной безопасности населением муниципальных образований. В противном случае даже самые "правильные" и действенные нормы не будут иметь никакого значения. Механизм реализации должен включать информирование населения о ситуации с пожарами, об обеспечении пожарной безопасности и т.п.

Также необходимо законодательно закрепить основные меры укрепления пожарной безопасности. Среди них следует регламентировать: развитие материально-технической базы Государственной противопожарной службы; совершенствование организации системы обеспечения пожарной безопасности на местном уровне; усиление профилактических мер по предупреждению пожаров; совершенствование организации тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ; проведение единой научно-технической политики в области пожарной безопасности; улучшение информационного обеспечения в области пожарной безопасности; улучшение кадрового обеспечения подразделений пожарной охраны всех видов; дальнейшее усовершенствование правового и нормативного обеспечения в области пожарной безопасности; расширение международных контактов, интенсификация использования положительного зарубежного опыта борьбы с пожарами, авариями и катастрофами; иные мероприятия по усилению пожарной безопасности, проводимые с учетом специфики объектов, находящихся на территории муниципального образования.

При рассмотрении вопросов организации пожарной безопасности следует обратить внимание на проблемы финансирования. Важно определить, какую часть финансовых ресурсов для решения вопросов пожарной безопасности муниципальное образование может покрыть собственными средствами, а какую необходимо выделить из средств единого бюджета субъекта Российской Федерации, предусмотренных специальной федеральной или региональной программой.

В соответствии с действующим законодательством к полномочиям органов местного самоуправления в области пожарной безопасности относится обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселений, а под первичными мерами пожарной безопасности понимается реализация принятых в установленном порядке норм и правил по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества от пожаров, являющихся частью комплекса мероприятий по организации пожаротушения, которым на профессиональном уровне и занимаются подразделения пожарной охраны. Поэтому на наш взгляд необходимо внесение поправки в статью 14 Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", указав, что помимо обеспечения первичных мер пожарной безопасности вопросами местного значения поселений является организация муниципальной пожарной службы.

Думается, что только в этом случае законодательство о пожарной безопасности в соответствии с конкретизирующими его нормативно-правовыми актами будет более эффективным и действенным и позволит реализовать те задачи, которые выдвигает перед государством пожарная безопасность.

1.2 Нормативно-правовое регулирование и осуществление государственных мер в области пожарной безопасности

В законе Статья 2 определяет законодательство РФ о пожарной безопасности. Так, к нему относится непосредственно (базовый) Закон, федеральные законы и подзаконные нормативно-правовые акты, законы и подзаконные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления. Согласно данной норме права, да и вообще по логике вещей, законодательство о пожарной безопасности основывается на Конституции РФ [1]. И хотя в ней даже при самом внимательном изучении невозможно обнаружить нормы именно о пожарной безопасности, несомненно, следует понимать это более широко, потому что вся правовая система государства в целом основывается на Конституции.

Так, в Конституции РФ п. 1 ст. 20 предусмотрено право каждого человека на жизнь, п. 1 ст. 41 - на охрану здоровья, п. 1 ст. 35 - на охрану частной собственности. В соответствии со ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Их признание, соблюдение и защита является обязанностью государства.

В Конституции РФ ст. 71 - 72 отсутствует четкое указание на то, в чье ведение входят вопросы законодательства о пожарной безопасности - Российской Федерации, Российской Федерации совместно с субъектами РФ и т.п. Однако указанную сферу правоотношений, на мой взгляд, следует включить в категорию "осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий", которая в соответствии с подп. "з" п. 1 ст. 72 Конституции РФ относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. В силу положений Конституции РФ п. 5 ст. 76 в указанном случае законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ не должны противоречить законодательству Российской Федерации.

Очень важна ч. 2 ст. 2 Закона, устанавливающая, что при установлении более низких, чем в этом Законе, требований пожарной безопасности со стороны органов государственной власти субъектов РФ они не применяются. Следует отметить, что данное положение характерно как раз для регулирования правоотношений, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что подтверждает сделанное выше утверждение. Помимо этого, положения ч. 2 ст. 2 Закона в определенной степени компенсируют имеющиеся пробелы в законодательстве, выраженные в отсутствии прямого упоминания в Конституции РФ указанного вопроса. В принципе, уровень Конституции РФ предусматривает упоминание в ней лишь основополагающих вопросов ведения, применения обобщений. Представляется естественным, что в нормативном акте уровня Конституции нет необходимости подробно прописывать все сферы взаимоотношений, например борьбу с пожарами, нарушениями Правил дорожного движения, вопросы рыбоохраны, пчеловодства и т.д., поэтому формулировка "борьба с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий" вполне может охватывать и законодательство о пожарной безопасности.

Помимо Конституции РФ и Закона, на федеральном уровне вопросы пожарной безопасности регламентированы также подзаконными нормативно-правовыми актами, издаваемыми Правительством РФ, министерствами и ведомствами. Центральное место в системе законодательства о пожарной безопасности, безусловно, занимает Закон. Остальные нормативно-правовые акты принимаются во исполнение отдельных его положений, уточняют и конкретизируют базовые законоустановления. Однако, наряду с Законом, следует отдельно сказать о принятом недавно Федеральном законе, детально регулирующем вопросы, связанные с пожарной безопасностью. Речь идет о Федеральном законе "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ [3]. В соответствии с его ст. 1 он принят в целях защиты жизни, здоровья, имущества граждан и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от пожаров, определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям, сооружениям и строениям, промышленным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения. Федеральные законы о технических регламентах, содержащие требования пожарной безопасности к конкретной продукции, не действуют в части, устанавливающей более низкие, чем установленные этим федеральным законом, требования пожарной безопасности. Его требования обязательны для исполнения при проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, техническом перевооружении, изменении функционального назначения, техническом обслуживании, эксплуатации и утилизации объектов защиты; разработке, принятии, применении и исполнении федеральных законов о технических регламентах, содержащих требования пожарной безопасности, а также нормативных документов по пожарной безопасности; разработке технической документации на объекты защиты. В отношении объектов защиты специального назначения, в том числе объектов военного назначения, объектов производства, переработки, хранения радиоактивных и взрывчатых веществ и материалов, объектов уничтожения и хранения химического оружия и средств взрывания, наземных космических объектов и стартовых комплексов, горных выработок, объектов, расположенных в лесах, наряду с указанным Законом должны соблюдаться требования пожарной безопасности, установленные нормативными правовыми актами РФ. Техническое регулирование в области пожарной безопасности ядерного оружия и связанных с ним процессов разработки, производства, эксплуатации, хранения, перевозки, ликвидации и утилизации его составных частей, а также в области пожарной безопасности зданий, сооружений, строений, объектов организаций ядерного оружейного комплекса РФ устанавливается законодательством РФ.

Как мы видим, Закон и Федеральный закон "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ регулируют сходные правоотношения, но они отнюдь не дублируют друг друга. Федеральный закон "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ является одним из таких нормативно-правовых актов, ведущим актом в сфере технического регулирования вопросов пожарной безопасности. Это, в частности, вытекает и из положений ст. 3 указанного Закона, в соответствии с которыми правовой основой технического регулирования в области пожарной безопасности являются Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Федеральные законы "О техническом регулировании", "О пожарной безопасности", в соответствии с которыми разрабатываются и принимаются нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие вопросы обеспечения пожарной безопасности объектов защиты (продукции) [7, c. 145].

На то, что указанные правоотношения не тождественны, указывает сфера технического регулирования и его суть. Так, техническое регулирование в области пожарной безопасности представляет собой установление в нормативных правовых актах Российской Федерации и нормативных документах по пожарной безопасности требований пожарной безопасности к продукции, процессам проектирования, производства, эксплуатации, хранения, транспортирования, реализации и утилизации; правовое регулирование отношений в области применения и использования требований пожарной безопасности; правовое регулирование отношений в области оценки соответствия. К нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся федеральные законы о технических регламентах, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности. К нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности (нормы и правила). На существующие здания, сооружения и строения, запроектированные и построенные в соответствии с ранее действовавшими требованиями пожарной безопасности, положения вновь принятого Закона не распространяются, за исключением случаев, если дальнейшая эксплуатация указанных зданий, сооружений и строений приводит к угрозе жизни или здоровью людей вследствие возможного возникновения пожара. В таких случаях собственник объекта или лицо, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться зданиями, сооружениями и строениями, должны принять меры по приведению системы обеспечения пожарной безопасности объекта защиты в соответствие с требованиями закона.

Закон же регулирует правоотношения в области пожарной безопасности в целом, не вдаваясь в детали, что и требуется от базового закона по определенному направлению государственной политики.

Что касается подзаконных нормативных правовых актов, регламентов и правил, то в соответствии со ст. 151 Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ со дня вступления в силу указанного Федерального закона до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к объектам защиты (продукции), процессам производства, эксплуатации, хранения, транспортирования, реализации и утилизации (вывода из эксплуатации), установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению в части, не противоречащей требованиям Закона. До дня вступления в силу соответствующих технических регламентов схема декларирования соответствия продукции требованиям пожарной безопасности на основе собственных доказательств применяется для продукции общего назначения только изготовителями или юридическими лицами, выполняющими функции иностранного изготовителя. Документы об аккредитации, выданные в установленном порядке органам, осуществляющим сертификацию, испытательным лабораториям (центрам) до дня вступления в силу этого Закона, а также документы, подтверждающие соответствие продукции требованиям пожарной безопасности, принятые до дня вступления в силу Закона, считаются действительными до окончания установленного в них срока.

Федеральный закон "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях по вопросам пожарной безопасности" от 3 июня 2011 г. N 120-ФЗ [4], вступивший в силу с 17 июня 2011 г., внес значительные изменения в ст. 20.4 КоАП РФ, предусматривающую административную ответственность за нарушение требований пожарной безопасности, а также в ст. 4.5, 11.16, 19.5, 19.6, 23.1, 28.3, регламентирующие указанные административно-деликтные правовые отношения.

Напомним, что ст. 20.4 с момента принятия КоАП РФ в декабре 2001 г. уже четырежды подвергалась изменениям и дополнениям. Данные изменения были связаны с введением в 2005 г. в Кодекс нового вида административного наказания - административного приостановления деятельности на срок до 90 суток, налагаемого на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, а также на юридических лиц [5]. Далее 22 июня 2007 г. произошло знаменательное событие в административно-деликтном законодательстве страны - российские парламентарии приняли один из самых объемных по содержанию ФЗ N 116-ФЗ, в котором был предусмотрен переход от минимальных размеров оплаты труда на абсолютные цифры, выраженные в российских рублях.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 4.5 после слов "на розничных рынках" дополнена словами "о пожарной безопасности", тем самым увеличен до одного года срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о пожарной безопасности. Ранее он составлял два месяца.

Согласно п. 2 Закона абз. 2 ст. 11.16 КоАП РФ (речь идет о размере санкции) изложен в новой редакции, которая предусматривает значительное увеличение размера административного штрафа. Так, если в предыдущей редакции на граждан мог быть наложен административный штраф в размере от пятисот до одной тысячи рублей, то теперь этот размер имеет диапазон от одной тысячи пятисот до двух тысяч рублей. Должностным лицам вместо штрафа в размере от одной до двух тысяч рублей теперь "грозит" административный штраф в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей.

Федеральный законодатель внес три существенных дополнения и в ст. 19.5 КоАП РФ, предусматривающую ответственность за "невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный контроль (надзор)". В ст. 19.5 появились три новых части следующего содержания.

Часть 12 ст. 19.5 Кодекса предусматривает ответственность за "невыполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего государственный пожарный надзор". Это деяние влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от трех тысяч до четырех тысяч рублей; а на юридических лиц - от семидесяти тысяч до восьмидесяти тысяч рублей.

В соответствии с ч. 13 ст. 19.5 КоАП РФ наступает ответственность в виде наложения административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей; на должностных лиц - от пяти тысяч до шести тысяч рублей или дисквалификации на срок до трех лет; на юридических лиц - от девяноста тысяч до ста тысяч рублей за "невыполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего государственный пожарный надзор на объектах защиты, на которых осуществляется деятельность в сфере здравоохранения, образования и социального обслуживания".

В ч. 14 ст. 19.5 Кодекса законодатель предусмотрел ответственность за повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 12, 13 настоящей статьи. Данное деяние влечет за собой наложение административного штрафа на граждан в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от пятнадцати тысяч до двадцати тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; а на юридических лиц - от ста пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей.

Согласно п. 4 ФЗ от 3 июня 2011 г. максимальный размер штрафа, предусмотренный ст. 19.6 КоАП РФ за "непринятие мер по устранению причин и условий, способствующих совершению административного правонарушения" и налагаемый на должностных лиц, увеличен с пятисот рублей до пяти тысяч рублей.

Итак, новая редакция отличается тем, что:

во-первых, ст. 20.4 Кодекса увеличилась по количеству частей, теперь она содержит уже не шесть, а восемь самостоятельных частей;

во-вторых, все части настоящей статьи имеют свой самостоятельный состав административного правонарушения, при этом, за исключением ч. 2, остальные ранее действовавшие части статьи претерпели либо определенные изменения и дополнения либо вообще получили новую редакцию. Так, например, в ч. 3 (в ред. ФЗ от 3 марта 2008 г. N 21-ФЗ, от 9 ноября 2009 г. N 247-ФЗ) предусматривалась ответственность за нарушение требований пожарной безопасности, повлекшее возникновение пожара без причинения тяжкого вреда здоровью человека. В новой редакции ч. 3 ст. 20.4 КоАП РФ предусмотрена ответственность за нарушение требований пожарной безопасности к внутреннему противопожарному водоснабжению, электроустановкам зданий, сооружений и строений, электротехнической продукции или первичным средствам пожаротушения либо требований пожарной безопасности об обеспечении зданий, сооружений и строений первичными средствами пожаротушения. За данное деяние предусмотрено наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей; на должностных лиц - от шести тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от ста пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей;

в-третьих, из перечня санкций, предусмотренных в ч. 1 ст. 20.4 для виновных лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридических лиц изъято административное наказание в виде административного приостановления деятельности на срок до девяноста суток;

в-четвертых, наказание в виде административного приостановления деятельности на срок до девяноста суток предусмотрено только в одной части статьи, а именно в санкции ч. 5 для лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и для юридических лиц, совершивших административные правонарушения, предусмотренные ч. 3 или 4 данной статьи;

в-пятых, значительно увеличились размеры административных штрафов, налагаемых как на виновных граждан, так и на должностных лиц, лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридических лиц по всем частям статьи. Так, например, в соответствии с ч. 1 статьи нарушение требований пожарной безопасности, за исключением случаев, предусмотренных ст. 8.32, 11.16 Кодекса и ч. 3 - 8 настоящей статьи, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей (ранее было от пятисот до одной тысячи рублей); на должностных лиц - от шести тысяч до пятнадцати тысяч рублей (ранее - от одной тысячи до двух тысяч рублей); на юридических лиц - от ста пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей (ранее - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей). Кстати, что касается максимального размера административного штрафа, налагаемого на юридическое лицо, то его размер мы находим в санкции ч. 2 статьи. Теперь нарушение требований пожарной безопасности, за исключением случаев, предусмотренных ст. 8.32, 11.16 Кодекса и ч. 3 - 8 настоящей статьи, совершенное в условиях особого противопожарного режима, влечет за собой штраф от четырехсот тысяч до пятисот тысяч рублей;

и, наконец, в-шестых, ст. 20.4 КоАП РФ дополнена ч. 7, предусматривающей ответственность за неисполнение производителем (поставщиком) обязанности по включению в техническую документацию на вещества, материалы, изделия и оборудование информации о показателях пожарной опасности этих веществ, материалов, изделий и оборудования или информации о мерах пожарной безопасности при обращении с ними, если предоставление такой информации обязательно. За данное деяние может быть наложен административный штраф на должностных лиц в размере от пятнадцати тысяч до двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от девяноста тысяч до ста тысяч рублей.

В заключительной ч. 8 ст. 20.4 КоАП РФ впервые предусмотрена ответственность за нарушение требований пожарной безопасности об обеспечении проходов, проездов и подъездов к зданиям, сооружениям и строениям. Данное нарушение влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от семи тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста двадцати тысяч до ста пятидесяти тысяч рублей.

Подводя краткий итог изложенному, особо отметим, что процесс кардинального реформирования федерального законодательства, по нашему мнению, пока еще не завершен, а посему Государственной Думе РФ совместно с учеными и практическими сотрудниками органов Государственного пожарного надзора еще предстоит законодательно устранить ряд спорных и коллизионных проблем, касающихся надлежащего применения норм.

1.3 Отечественный и зарубежный опыт организации системы пожарной безопасности

Тяжелая обстановка, складывающаяся в борьбе с пожарами в России, ухудшается с каждым днем. Статистика свидетельствует, что за последние 5-7 лет ежегодные темпы роста количества пожаров составляют около 2 процентов, гибели людей - около 5 процентов.

Ежедневно в России происходит свыше 800 пожаров на которых гибнет около 50 человек [9, c. 14].

Сегодня в России в среднем за год происходит около 300000 пожаров, потери от них достигают астрономической цифры - 60 млрд. рублей, число погибших выросло до 20000 человек (из них -750 дети), что составляет третью часть от погибших за год в результате пожаров на планете.

Серьезность проблемы становится особенно очевидной при сопоставлении соответствующей российской и зарубежной статистики. Относительные людские потери от пожаров в России в 3-11 раз выше, чем в развитых странах мира. И, что особенно тревожит, если там этот показатель ежегодно снижается, как в США, или остается достаточно стабильным, как в Японии, то в России он резко нарастает [8, c. 23].