Анализ принятия и реализации управленческих решений органами власти на местном уровне (на примере Андроповского муниципального района Ставропольского края)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Общая характеристика государственных управленческих решений

1.1 Сущность, виды и формы государственных управленческих решений

1.2 Этапы, методы, технология принятия и исполнения управленческих решений в органах власти

1.3 Экспертиза как метод качественной оценки государственного и муниципального управленческого решения

2. Принятие управленческих решений в органах муниципальной власти на примере Андроповского муниципального района

2.1 Анализ процесса принятия управленческих решений в представительных органах муниципальной власти Андроповского муниципального района

2.2 Документационное обеспечение деятельности аппарата администрации Андроповского муниципального района Ставропольского края

2.3 Показатели работы администрации Андроповского муниципального района по принятию и исполнению управленческих решений

3. Совершенствование процесса принятия управленческих решений

3.1 Выявление, оценивание проблем, существующих в органах власти Андроповского муниципального района

3.2 Построение оценочной системы для оценки степени достижения цели

Заключение

Список использованных источников

Введение

Актуальность темы исследования. В последние годы вследствие проведения реформ в различных отраслях экономики, политики, управления и широкого применения принципа децентрализации власти значительно возросла роль влияния принимаемых управленческих решений, как на федеральном, так и на региональном, местном уровне. Деятельность любого государственного и муниципального служащего связана с выполнением управленческих функций, в том числе по планированию, организации, координации и контролю различных процессов. Эта деятельность реализуется в форме распоряжений, постановлений, указов, законов и других нормативно-правовых актов. В общем виде эта деятельность связана с управленческими решениями.

Любое управление осуществляется через «управленческий труд» на основе управленческих «решений-команд». Управленческий труд - это процесс обдумывания решения, его принятие и организация выполнения. Актуальность данной темы состоит в том, что основой деятельности органов государственной и муниципальной власти выступают управленческие решения, процесс принятия которых достаточно сложный, требующий постоянного и пристального внимания со стороны государственных служащих. Государственные управленческие решения в той или иной мере затрагивает права и законные интересы граждан, от своевременности, точности, целесообразности может зависеть реализация прав, свобод человека и гражданина, в свою очередь, решение должно быть направлено на достижение реально поставленных целей, только тогда можно осуществлять управление любыми объектами. Управленческие решения рассматриваются как средство реагирования на конфликтные ситуации, часть целеполагания и развития. В конечном итоге принимаемыми плановыми, организационными и оперативными решениями определяется качество управления органов власти. Таким образом, управленческое решение - это, как правило, идеальная модель будущего, где содержится информация, данная субъектом власти, о желательности и нужности того, что должно быть исполнено.

Цель исследования работы - анализ принятия и реализации управленческих решений органами власти на местном уровне, на примере Андроповского муниципального района и определение механизма по совершенствованию процесса документационного обеспечения.

Задачи исследования:

- определить и систематизировать виды и формы государственных управленческих решений;

- раскрыть механизм документирования управленческих решений, технологий их обработки в органах власти;

- проанализировать процесс принятия управленческих решений в представительных органах муниципальной власти Андроповского муниципального района;

- выявить и оценить проблемы, возникающих при принятии и исполнении управленческих решений, осуществить выбор оптимального решения.

Объект исследования - процесс принятия управленческого решения в органах власти.

Предмет исследования - механизм принятия и реализации управленческих решений в органах муниципальной власти на примере Андроповского муниципального района.

Теоретические основы работы. В написании работы были использованы научные публикации авторов: Венгеров А.Б., Зеркин Д.П., Игнатов В.Г., Калинина Н.А., Козбаненко В.А., Лобанов В.В., Лукьянова Е.А., Пиголкин А.С., Фатхутдинов Р.А., Шаран П., Шуменкова М.В., Юкаева В.С. и др.

Методологические основы работы. Для реализации вышеизложенных целей и задач использованы следующие методы: сравнительный анализ, метод анкетного опроса, метод парных сравнений, метод ранжирования и другие.

В ходе исследования была использована следующая информационная база: Федеральные законы, нормативно-правовые акты, должностные инструкции работников администрации Андроповского муниципального района, инструкция по делопроизводству в аппарате администрации Андроповского муниципального района, годовой отчет о работе администрации Андроповского муниципального района Ставропольского края, статистические данные организационно-аналитического управления аппарата Правительства Ставропольского края.

Разработанные средства решения задач. При проведении дипломного исследования автором предложение дополнения и изменения в инструкцию по делопроизводству и регламент работы аппарата администрации Андроповского муниципального района для снижения затрат времени работников администрации на обработку документов.

1. Общая характеристика государственных управленческих решений

1.1 Сущность, виды и формы государственных управленческих решений

управленческий решение муниципальный власть

В процессе разработки и реализации государственных решений социально-управленческие нормы воплощаются в реальную жизнь. Государственные управленческие решения можно считать сердцевиной управленческой деятельности.

Управленческое решение - разработанный и принятый, формально- зафиксированный проект социальных изменений. Поэтому всякое управленческое решение есть акт осуществления управленческого воздействия, средство выражения и способ регулирования управленческих отношений [39].

Существует множество определений государственных управленческих решений, где государственное решение рассматривается как выбор и обоснование определенного проекта действий государственных органов, направленных на достижение общественных целей. Так же государственное управленческое решение рассматривается как осознанно сделанный субъектом государственного управления выбор целенаправленного воздействия на социальную действительность. Анализируя данные определения, можно выделить более широкое понятие государственного решения - властная воля государства, которая приобретает официально- выраженную форму, будучи закрепленной, в существующих государственных актах, издаваемых государственным органом. Таким образом, государственное решение - это, как правило, идеальная модель будущего, где содержится информация, данная субъектом власти, о том, что должно быть исполнено.

Импульсом государственного управленческого решения является необходимость снижения остроты или полного снятия проблемы. Комплексные проблемы следует формализовать, то есть количественно определять разницу между фактическим и желаемым состояниями объекта по его параметрам, а также выполнять структуризацию проблемы путем построения для ее решения дерево целей. Решения должны быть направлены на реализацию дерева целей, обоснованными, адресными, обеспеченными ресурсами [47, С. 14-15].

Государственные управленческие решения имеют ряд характеристик. Прежде всего, они характеризуются субъектом, принимающим решение - руководящий орган государственной власти - коллегиальный или индивидуальный; субъектом - исполнителем решения - аппараты государственной службы; объектом, которому адресовано решение - нижестоящие органы управления, социальные группы, политические и общественные группы. Рассматриваются также такие характеристики как:

· Авторитет решения, что означает уровень субъекта государственной власти, принимающего решение, его легитимность, обоснованность;

· Диапазон решения - политическое пространство, в рамках которого оно действует, объем задач, охватываемый данным решением;

· Информационная обеспеченность решения, т.е. информационная база его принятия;

· Технология и стиль принятия решения - совокупность методов и приемов подготовки и принятия решения, способов получения и приема информации, необходимой для принятия решения;

· Типы принятия решения - демократический или авторитарный;

· Практическая значимость решения [36, С. 168-169].

Выделяются также свойства государственных управленческих решений. К ним относятся: директивность, обязательность, властность, активная созидательная роль, наличие системы правил. Таким образом, можно отметить параметры, свойственные управленческим решениям: содержательность решений, процедура принятия решений, время действия решений [49, С. 35-38].

Многогранные проявления общественной жизнедеятельности влекут за собой появление различных решений, принятие которых требуется со стороны государства. Классификация государственных решений позволяет систематизировать их по различным основаниям:

· По субъектам управления: общенародные (референдум, выборы); федеральные, региональные, местные; законодательной, исполнительной, судебной власти; единоличные, коллегиальные.

· По целям и времени действия - стратегические, тактические, оперативные.

· По масштабу действия - общегосударственные, локальные, внутриведомственные и межведомственные.

· По нормативной природе - общие, частные.

· По юридической силе - высшие, законодательные и подзаконные.

· По формам правовых актов - законы (конституционные, кодексы, федеральные, субъектов федерации), указы, постановления (парламента, правительства, суда), распоряжения, приказы, инструкции, программы, декларации и т. д..

· По методам разработки - типичные, нетипичные.

· По форме изложения - письменные, устные.

· По характеру воздействия - стимулирующие, мотивационные, ограничительные.

· По степени публичности - общего пользования, секретные, совершенно секретные.

Данная классификация выражает системную характеристику государственных решений. Она охватывает общие и характерные признаки государственных решений.

Общественная политика и государственные решения могут быть четырех уровней, в зависимости от характера решаемых проблем и, в первую очередь, от их новизны и нестандартности ситуации:

· Решение рутинных административных дел и вопросов;

· Решение проблем среднего уровня важности, таких как принятие бюджета, административные реорганизации, налоговые инновации;

· Решение новых вопросов, связанных с особой ситуацией, таких как инициативы в иностранной политике, конституционные реформы, энергетические проблемы и др.;

· Новые стратегические инициативы в государственной политике, требующие инновационного подхода на общенациональном уровне [41, С. 144].

Государственные решения бывают политическими и административными. Политические решения принимаются по наиболее значимым проблемам политическим руководством, т.е. высшими органами государственной власти, либо руководителями, непосредственно исполняющими полномочиями государственных органов (президент, председатель правительства, министры).

Политические решения характерны для политиков и политических институтов и связаны с необходимостью, разрабатывать и реализовывать политическую стратегию. Все политические решения можно разделить по таким показателям, как их значимость для населения и то, в какой форме они принимаются (табл. 1).

Политические решения составляют первичный уровень государственных решений, тогда как административные решения являются вторичными [48, С. 34].

Таблица 1 - Типы политических решений

По значимости	По оформлению
1	2
Фундаментальные, затрагивающие интересы и права всех членов общества	Конституция, федеральные программы, законы
Социально значимые, затрагивающие интересы и права больших общественных групп	Законодательные акты и правительственные решения
Затрагивающие интересы и права относительно небольшого круга лиц	Административные решения

Административные решения производны от политических в том смысле, что направлены на обеспечение условий для подготовки, принятия и реализации решений. Административные решения присущи, прежде всего, бюрократическим организациям, которые нацелены на решение практических проблем государственной политики. К числу таких организаций можно отнести министерства и ведомства, администрации региональных и городских органов власти. Отличительная особенность государственных решений административного уровня в том, что они имеют, как правило, обезличенный характер. В их подготовке, принятии и выполнении участвует большое число специалистов разного профиля, и поэтому их авторство не связывают с именем конкретного госслужащего [39, С. 258-259].

В зависимости от условий разработки и реализации государственных управленческих решений могут использоваться различные формы разработки: указ, закон, приказ, распоряжение, указание, акт, инструкция, договор и т.д. Указ - решение главы государства, утвержденное парламентом. Указы Президента Российской Федерации издаются по широкому кругу полномочий главы государства, предусмотренных Конституцией Российской Федерации [1].

Указы Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации [1]. На этом основана обязательность указов Президента Российской Федерации, изданных в пределах его компетенции и предметов ведения и полномочий Российской Федерации, по отношению к действиям и актам органов субъектов Российской Федерации. В случае возникновения разногласий между органами государственной власти Федерации и органами власти субъектов Федерации Президент может использовать согласительные процедуры для разглашения разногласий, а в случае не достижения согласованного решения передать разрешение спора на решение соответствующего суда. Так же Президент Российской Федерации издает распоряжения, которые, по общему правилу, не имеют нормативного значения. Указы Президента не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам [1] В условиях отсутствия закона указы Президента, восполняющие законодательные пробелы, являются настоятельной необходимостью.

Как один из видов административного решения постановления Правительства Российской Федерации согласно Конституции Российской Федерации издаются на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента. Они обязательны к исполнению в Российской Федерации. В случае их противоречия Конституции, Федеральным законам и указам Президента они могут быть отменены Президентом Российской Федерации [1]. Исполнение постановлений Правительства обеспечивается в пределах ведения и полномочий Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Правовой акт - решение широкого круга государственных органов. Акты федеральных органов исполнительной власти издаются всеми полномочными органами, входящими в утверждаемую Президентом структуру этих органов [1]. К таким органам относится министерство, государственные комитеты и федеральные службы, входящие в состав правительства, а также ведомства различных наименований (федеральные службы, инспекции).

Все федеральные органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты, действующие в пределах внутриведомственных отношений для органов, должностных лиц и работников учреждений и госпредприятий данного ведомства.

В ряде случаев федеральные органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты, обязательные для граждан и организаций, не подчиненных данному ведомству. Примером могут служить акты министерства финансов, министерства транспорта, санитарно- эпидемиологического надзора, налоговой службы и ряда других органов.

Такие акты именуются приказами, инструкциями, положениями, даже письмами, направляемыми подчиненным органам для срочного исполнения (письма Центрального Банка, налоговой службы, министерства финансов).

Все акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и должны быть в установленном порядке опубликованы для всеобщего сведения. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы [1].

Нормативные правовые акты местного самоуправления представляют собой самостоятельные, независимые от органов государственной власти акты, подчиненные Конституции и законам РФ. Их издают муниципалитеты, советы и старосты самоуправляющихся территорий - городских и сельских поселений, а также непосредственно само население. Нормативными правовыми актами являются постановления глав муниципалитетов, районов, городов, сел и поселков и т. д.

В качестве основных субъектов управленческих решений рассматриваются исполнительные органы местного самоуправления - аппарат управления, реализующий властные функции и направляющий свою деятельность на достижение целей муниципального образования; должностные лица

К данным субъектам относятся:

· глава муниципального образования;

· руководители муниципальных органов исполнительной власти;

· первые заместители и заместители главы муниципального образования, муниципальных органов исполнительной власти;

заместители глав муниципальных образований и руководителей муниципальных органов исполнительной власти - управляющие делами и их заместители;

· руководители, заместители руководителей самостоятельных управлений, комитетов, отделов и иных органов, являющихся юридическими лицами, а также руководители, заместители руководителей комитетов исполнительных органов муниципального образования; начальники структурных отделов исполнительного органа муниципального образования и структурных отделов самостоятельных управлений, комитетов, отделов и иных органов, являющихся юридическими лицами.

Вышеперечисленные лица осуществляют исполнительно - распорядительную деятельность; наделены оперативной самостоятельностью; имеют, как правило, постоянные штаты [58, С. 43].

В порядке осуществления своих полномочий Глава органа местного самоуправления издает в пределах своей компетенции постановления, распоряжения. Постановления и распоряжения Главы органа местного самоуправления вступают в силу с момента их подписания, если иное не предусмотрено самими постановлением, распоряжением. Правовые акты глав, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования [35, С. 20-28].

Акты муниципальных органов и глав администраций, поселковых и сельских сходов, граждан устанавливают обязательные нормы права для населения самоуправляемых территории, учреждений, организации, осуществляющих деятельность в пределах этих территории.

Акты органов местного самоуправления устанавливают статус муниципальной территории и ее органов, порядок управления муниципальной собственностью, налоги и сборы, правила общественного порядка и иные нормы местного значения. Исполнение актов местного самоуправления обеспечивается мерами административного воздействия и защищается в судебном порядке [43, С. 30-36].

Так же в ходе изучения видов и форм управленческих решений, необходимо отметить особый вид решений - управленческие решения, отнесенные к государственной тайне и носящие конфиденциальную информацию. В качестве государственной тайны выступают защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, контрразведывательной, экономической деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации.

Обоснование необходимости отнесения определенных сведений к государственной тайне возложено на органы государственной власти, предприятия, организации и учреждения, которыми эти сведения разработаны или получены. Должностные лица, наделенные полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, в праве принимать решения о засекречивании сведений, находящихся в собственности других органов власти, их предприятий и граждан, если эти сведения профильные и для их засекречивания есть основания, даже в тех случаях, когда собственники информации не выступают инициаторами ее засекречивания. При отказе собственника в засекречивании информации, он предупреждается об ответственности за несанкционированное распространение сведений, составляющих государственную тайну, на основании действующего закона.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что управленческое решение - понятие сложное и многогранное, включающее в себя различные критерии оценки. Общими признаками для всех управленческих решений являются их целенаправленность.

1.2 Этапы, методы, технология принятия и исполнения управленческих решений в органах власти

Технология подготовки государственных управленческих решений основана на определенных принципах - требованиях наиболее общего характера, предъявляемых к данной деятельности в целом, а также методов для принятия решений. Принципы несут информацию о том, в каком направлении и как должна совершаться разработка государственных управленческих решений. В основе подготовки государственных управленческих решений лежат следующие принципы:

1. Принцип концентрированности действий. Его общеметодологическое содержание заключается в том, что все частные функции системы должны быть максимально сосредоточены на достижении определенной цели, то есть деятельность всех лиц и учреждений законодательных аппаратов и аппаратов высших органов государственной власти и иных специалистов, участвующих в работе над законопроектами, должна быть подчинена цели скорейшего создания и наивысшего качества. От участников разработки государственных управленческих решений требуется высокая квалификация, слаженность деятельности, оперативность обмена информацией.

2. Принцип комплексности - предполагает тщательный учет взаимосвязей вновь принимаемого государственного управленческого решения со всем массивом законодательства, недопущения пробелов в праве. Этот принцип предполагает изучение исторического опыта принятия государственных управленческих решений [53, С. 88]. В процессе разработки проекта государственного управленческого решения должны быть выявлены «потенциально опасные сферы» создающегося государственного управленческого решения, то есть такие его положения, которые: затрагивают личные права человека и гражданина, право частной собственности, несовместимы с международными обязательствами, сомнительные с точки зрения конституции, затрагивают законные интересы органов государственной власти. К этим вопросам должно быть приковано пристальное внимание разработчиков государственного управленческого решения [33, С. 24].

Принцип объективности - методология этого принципа в том, что разработчики проекта государственного управленческого решения не должны быть связаны партийными, корпоративными или религиозными нормами. Лица, участвующим в создании государственного управленческого решения, следует стремиться к отражению в проекте реальных потребностей сего общества.

3. Принцип научности состоит в том, что создание государственного управленческого решения должно базироваться на строгой научной основе. Принцип научности означает, что лица, участвующие в рабочей группе по подготовке государственного управленческого решения, должны в совершенстве владеть методологией юридической техники, ориентироваться на теории права. Это должны быть профессионалы своего дела, обладающие широкой эрудицией. Включение догадок, гипотез, интуитивно полученных данных запрещается для использования в процессе разработки проекта государственного управленческого решения.

4. Принцип поэтапности работы. Появлению проекта государственного управленческого решения предшествует, как правило, длительная и кропотливая работа по изучению и разрешению всех вопросов, возникающих в процессе разработки государственного управленческого решения, поэтому подготовка проекта государственного управленческого решения разбивается на ряд этапов, различных по своим задачам и протяженности во времени [53, С. 89-92].

Процесс принятия решения как неотъемлемая составляющая каждой из функций управления предполагает наличие следующих факторов:

1. Лицо, принимающее решение - человек или группа людей, наделенных необходимыми полномочиями для принятия решения и несущих за него ответственность.

2. Управляемые переменные, охватываемые проблемой ситуации, т.е. совокупность факторов и условий, вызывающих появления той или иной проблемы.

3. Неуправляемые переменные - охватываемые проблемой ситуации, которыми не может управлять лицо, принимаемое решение, но которыми могут управлять другие лица.

Ограничения на назначение управляемых и неуправляемых переменных, которые в совокупности определяют область допустимых решений.

4. Критерий для оценки альтернативных вариантов решения. Критерий может быть задан количественной моделью или качественно.

5. Решающее правило - принципы методы, выбора решения, в результате применения которых получают рекомендации.

6. Альтернативы, зависящие от значений качественных или количественных управляемых и неуправляемых переменных.

7. Решения, предполагающие существование двух альтернатив поведения.

8. Возможности реализации выбранного или принятого решения.

Для принятия решения необходима, в первую очередь, достоверная, объективная и полная информация о содержании решаемой проблемы. Всю информацию и источники ее получения делят обычно на две группы: первичная и вторичная информация. Кроме того, информацию получают из неофициальных и официальных источников (рисунок 1).



Рисунок 1 - Источники информации в управлении

Необходимо постоянно помнить, что существует разница между фактической и аналитической информацией. Фактическая информация - совокупность фактов, включающая статистику, отдельную информацию об организациях, процессах, лицах. Аналитическая информация - это совокупность фактов, которые были отобраны, обработаны и проанализированы.

С учетом характера, объема, содержания полученной информации, необходимо выделить несколько основополагающих принципов, которые позволяют улучшить механизм и систему разработки и принятия решений в сфере государственного и муниципального управления, в том числе при подготовке законодательных актов, используя систему сбора и анализа информации, консультационный процесс, систематическую оценку результатов политики:

Точное и правильное определение проблемы, е сущность, причины и факторы, которые вызвали ее появление.

Анализ необходимости решений на различных уровнях власти, т.е. в какой мере они необходимы и соответствуют природе проблемы, возможные выгоды и издержки, существование альтернативных вариантов решения проблемы, разработка стратегии и методов планирования.

Выбор оптимальных средств, инструментов и приоритетов действий органов власти на основе анализа выгод и издержек, механизма распределения задач и полномочий.

Разработка правовой основы для государственной политики и решений, то есть развитие законодательства, определение статуса и ответственности всех участников, распределение их полномочий и функций.

Определение уровня численности органов власти, ответственных за реализацию государственной политики, механизм согласования их действий.

Обеспечение прозрачности распределения государственных ресурсов для общества, включая издержки и выгоды для различных социальных групп населения, ясность и доступность информации о целях, задачах и действиях государственных органов власти по решению проблемы, возможность изложить свою позицию по данному вопросу для отдельных граждан.

Развития системы координации и консультирования.

Изучение соотношения результатов и издержек и их оценка по каждому альтернативному проекту ли решению, включая оценку последствий в таких сферах, как:

Бюджетные средства;

Экономический эффект;

Социальный и экологический эффект;

Практическая реализуемость и результативность [41, С. 144].

В теории процесса разработки и принятия решений основан на рациональной модели, которая подразумевает, что люди, принимающие решения, должны абстрагироваться от всех внешних факторов. При этом условии рациональный процесс решения включает следующие элементы:

Анализ проблемной ситуации;

Постановка проблемы и определение целей;

Формулировка критериев для принятия решения;

Определение всех альтернативных вариантов решений;

Сбор информации и изучение вариантов;

Выбор оптимального варианта и его реализация.

Изучение системы принятия решений предполагает рассмотрение их правовых основ, т.е. что власти могут и должны делать в рамках своих полномочий и ответственности. А также эмпирический анализ, т.е. что власти в состоянии конкретно сделать и что они хотят делать в данных конкретных условиях, в рамках данного политического пространства, при наличии соответствующих ресурсов. Обычно на это влияет неопределенность, принимающая разнообразные формы, прежде всего из-за недостатка достоверной информации о различных аспектах проблемы.

В целом имеется несколько достаточно разработанных моделей принятия такого вида решений, как политические решения, которые описывают этот процесс применительно к деятельности органов государственной власти:

Модель принятия решения на основе широкой политической поддержки путем гармонизации интересов (переговорная модель), когда после анализа стараются достичь согласия с основными, наиболее влиятельными силами, обеспечив их согласие с характером и сутью принимаемого решения. Обычно этому предшествует интенсивный этап переговоров и поиск компромисса между основными участниками.

Модель решения на принципах согласия большинства участников или населения. При этом часто используют выборные технологии и системы.

Модель принятия решений на основе консенсуса, при которой учитываются интересы и желания всех сторон, а также стремятся к получению максимальных выгод [48, С. 34].

Разработка решений - это непрерывный циклический процесс, который неразрывно связан с работой государственных служащих, стремящихся избегать рискованных, инновационных и очень сложных решений. На уровне правительства и кабинета министров можно выделить четыре стиля принятия решений по общественным проблемам:

Политика координации;

Политика согласия и одобрения;

Политика руководства;

Политика адаптации.

Главными факторами, влияющими на содержание и механизм согласования решений, выступают следующие: участие политических партий; групп интересов и лоббистов; структуру правительства; время и период; процесс принятия решений [41, С. 144].

Процесс принятия решений на различных уровнях власти сводится к действиям по осуществлению избранных целей. Общая схема принятия и исполнения решений состоит из нескольких стадий.

При принятии государственных управленческих решений, последствия, реализации которых могут сыграть значительную роль, необходимо применять те цели, которые помогут достичь необходимого результата.

Разработаны и используются методы формирования деревьев цели, позволяющих определить иерархическую структуру системы целей, и деревьев критериев, позволяющих оценить степень достижения цели. Четкое определение цели является неотъемлемой составляющей процесса государственного управления. Большое значение имеет определение приоритетности цели, поскольку опыт показывает, что при реальном управлении приходится осуществлять выбор. Нельзя неоправданно распылять силы, ресурсы, которые затрачиваются при разработке государственного управленческого решения. [47, С. 70-71].

Следующий этап принятия решения - планирование и разработка проекта. В рамках анализируемого этапа принятия решения планирование включает конкретизацию целей, масштабов и задач, распределение функций и времени выполнения проекта, а так же определение конкретных его исполнителей. Под разработкой проекта понимается согласование участниками его подготовки целей намечаемых плановых показателей. Выделяется как самостоятельный «шаг» в работе над проектом «сбор данных по проекту». Предусматривается максимально широкий охват ценной информации: базы данных, результатов опроса представителей заинтересованной части населения [36, С. 186-189].

При сборе информации, для адекватного предоставления ситуации, как правило, используются не только количественные данные, но и данные качественного характера. Использование в работе по подготовке государственного управленческого решения электронно-вычислительной техники, достижении в области правовой кибернетики и информатики помогает в более эффективном анализе получаемой информации. Информационное обеспечение процессов принятия государственных управленческих решений представляет собой систему источников информации, получаемой на данном этапе. Оно зависит от развития коммуникативных систем внутри органа, разрабатывающего государственные управленческие решения, от слаженной и четкой его

работы. Существует необходимость в создании и внедрении единой системы информационно-технологического обеспечения при принятии государственного управленческого решения в Государственной Думе, также единой системы информационно-справочного обеспечения с использованием компьютерной техники [38, С. 40].

Так, например, законопроектная деятельность Правительства РФ осуществляется в соответствии с принимаемыми им программами и планами, которые формируются на основе предложений федеральных министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных и иных организаций. Институт законодательства и сравнительного правоведения разработал и внес на рассмотрение Правительства Российской Федерации предложения, направленные на совершенствование планирования его законопроектной деятельности. Главное, на что обращено внимание в рекомендациях, - необходимость четко различать при планировании перспективные и текущие правовые задачи. Для реализации этих предложений целесообразно, по мнению специалистов Института, иметь текущую программу на год и перспективную программу проектов государственных управленческих решений.

Таким образом, главным из критериев при планировании является системность и полнота работы органов, занимающихся разработкой и рассмотрением государственных управленческих решений [54, С. 69-73] органа при участии членов организации. Степень участия зависит от того, как руководитель ведет себя при принятии решений, в том числе при предварительном определении проблем, уточнении целей, разработке альтернативных вариантов.

Различие между принимающим решение и участниками принципиально важно, так как определяет меры ответственности каждого. Ответственность за принятое решение несут руководящий субъект и участники, однако мера ее несопоставима. Тот, кто наделен государственными полномочиями, принимать соответствующие решения, прежде всего, отвечает за его качество и последствия. Единство полномочий и ответственности - непременное требование, предъявляемое к субъекту любого уровня иерархической структуры власти и управления. Данное требование нарушается, если члены управляющей организации не выполняют предназначенные им роли.

Наиболее часто складываются следующие ситуации принятия решений.

1. Принимающий решение не имеет на то полномочий. Это заместители руководителя, его помощники, консультанты, теневые политики из числа ближайшего окружения руководителя, включая членов семьи, монополисты, лидеры крупных политических партий. Обстоятельства, порождающие такие явления, заключаются, во-первых, в отсутствии достаточной правовой базы, определяющей порядок принятия государственных решений и блокирующий вмешательство в него субъектов, не наделенных необходимыми полномочиями; во-вторых, в пороках системы управления, в частности, в распределении властей и полномочий; в-третьих, в несоответствии руководящего субъекта занимаемой государственной должности.

2. Принимающий решение имеет полномочия, осознает свою ответственность за решения, обладает руководящей волей, но не располагает нужной информацией для адекватного управленческого действия вследствие отсутствия или неудовлетворительной работы информационно- аналитической службы. Другие причины: неполнота или искажение официальной информации, положенной в основу решений; дезинформация организации определенными органами; ограниченный для руководителя доступ к каналам нужной информации, что вынуждает его пользоваться непроверенными источниками информации.

Принимающий решение обладает всем необходимым для принятия ответственного решения, за исключением одного- он не располагает надлежащей профессиональной компетентностью. Такая ситуация объясняется как дефицитом руководящих кадров, так и порочной системой подбора и расстановки кадров по непрофессиональным признакам. Политические и идеологические критерии подбора лиц на государственные должности пока доминируют в практике российских властей [36, С. 188-189].

Исходя из закона, нужно отметить, что федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации. Такой подход наиболее совместим с принципом единой законности, помогает обеспечить равенство граждан и других субъектов права. Вопросы вступления законов в силу могут регламентироваться только нормативными актами, имеющими форму закона.

В соответствии с данным законом официальным опубликованием федерального закона считается его первая публикация полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете», или в «Собрании законодательства». В облегчении поиска закона и его содержания определенную помощь оказывают действующие системы поиска правовой информации типа «Консультант Плюс», «Кодекс» и др. В базе «Консультант Плюс», например, кроме текстов самих законов со всеми их реквизитами содержатся также сведения об источниках опубликования законов и датах их опубликования в каждом из них [56, С. 10-12].

Выявить и разрешить возникающие проблемы, связанные с несовершенством тех или иных технологий управленческого процесса возможно лишь при применении контроля.

Контроль исполнения решений - одна из главных функций управления, представляющая собой процесс обеспечения достижения целей, реализации принятых государственных управленческих решений. При помощи контроля госорганы определяют правильность государственных решений и устанавливают потребность в их корректировке. Сущность контроля заключается в фиксировании адекватности целям решений направления, способа управленческих действий и результата этих действий. Контроль в конечном итоге устанавливает, насколько изменение объекта доведено до его запланированного состояния. В государственном управлении контроль является непрерывным. Поскольку непрерывен процесс реализации решений, то каждый шаг управляющего субъекта к конечной цели нуждается в сопоставлении его со стратегическим курсом и, в случае отклонения от него, - в соответствующей корректировке. Функция контроля исполнения решений может быть реализована при условии, если избраны объективные показатели, характеризующие управляющую деятельность и ее результаты. Цель контроля - содействие своевременному и качественному исполнению документов, обеспечению получения аналитической информации.

Контроль исполнения включает в себя несколько этапов: постановку документов на контроль, проверку своевременности доведения документов до конкретных исполнителей; предварительную проверку и регулирование хода исполнения; учет и обобщение результатов контроля исполнения документов. Контроль исполнения ведется на нескольких уровнях: формализованный контроль своевременного исполнения; контроль соответствия всех экземпляров на идентичность; контроль, включающий анализ существа и полноты исполнения поручений, заданий; контроль соответствия формы создаваемых документов их содержанию [40, С. 219].

Контроль осуществляется, прежде всего, самим субъектом, принявшим то или иное решение, а также его исполнителем. В России существуют три вида федеративных органов исполнительной власти: министерства, федеральная служба и федеральный надзор. Учреждения последнего имеются как в структуре Администрации Президента, так и при Правительстве РФ. Согласно Конституции РФ, Государственной Думой Федерального Собрания России создан независимый контрольно- финансовый орган - Счетная Палата РФ. В ее функции входит проверка финансовой деятельности учреждений и организаций, обслуживаемых федеральным бюджетом [36, С. 192-206].

Таким образом, необходимо отметить, что обобщение итогов реализации решений и оценка результатов - заключительный этап управленческого действия. Он является логическим продолжением

осуществления функции контроля. Процедура обобщения результатов реализации решений в основном сводится к сравнительному анализу планируемых заданий и достигнутых фактических результатов. Управленческая деятельность любой организации основана на переработке данных и производстве исходящей информации. Это предполагает наличие технологии преобразования исходных данных в результативную информацию о принятых решениях. Такие технологии применяются в процессе разработки, реализации, а также документооформления разного рода государственных решений.



1.3 Экспертиза как метод качественной оценки государственного управленческого решения

Для создания эффективного и оперативного управленческого решения требуется более подробно спрогнозировать и оценить социальные, правовые, экономические, политические и иные последствия его принятия и отклонения. Эти задачи должна решать экспертиза законопроектов. Экспертиза - необходимый элемент процедуры выбора проекта. Слово экспертиза происходит от латинского «expertus» - опытный, означает исследование специалистом каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в различных областях [46, С. 1545]. Заключение эксперта не следует отождествлять с заключением, которое должно представляться тем иным органам в силу установленной обязанности или порядка рассмотрения вопроса. Так, проекты государственных управленческих решений о велении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие проекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, согласно ч. 3 ст. 104 Конституции РФ могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ. Представление Правительством РФ заключения по указанным видам проектов государственных управленческих решений не влечет обязательного проведения их экспертизы. Не требуется обязательного проведения экспертизы и в тех случаях, когда комитет Государственной Думы должен представить свое заключение по рассмотренному им проекту.

Таким образом, экспертизу можно определить как проведение специалистом (группой специалистов или специализированным учреждением) исследования конкретного предмета использованием профессиональных знаний в соответствующей области и оформляемое заключением, содержащим результаты такого исследования и ответы на поставленные вопросы. Согласно ст. 13 Федерального Конституционного закона от 21 июля 1994 г. «О Конституционном суде Российской Федерации» экспертом признается лицо, обладающее специальными познаниями по вопросам, касающимся рассматриваемого дела, по которым должно быть дано заключение [2].

Экспертизы могут различаться в зависимости от субъекта, ее осуществляющего. Экспертиза, проводимая по решению государственного органа или учреждения государственной организацией, является государственной экспертизой. Экспертиза проекта государственного управленческого решения подразделяется и в зависимости от органа, в полномочия которого входит назначение экспертизы или принятие решения о направлении проектов государственного управленческого решения на экспертизу. Так, решение о проведении экспертизы законопроектов или о направлении их на экспертизу вправе принять Государственная Дума, Совет Государственной Думы, комитет Государственной Думы, Комитет Совета Федерации, Президент РФ, Правительство РФ и иные федеральные органы исполнительной власти, законодательные органы субъектов Российской Федерации. Указом Президента Российской Федерации от 3 декабря 1994 г.

«О мерах по совершенствованию деятельности Президента РФ» установлено, что Институт государства и права проводит экспертизу проектов федеральных законов и иных нормативных актов по поручениям Президента РФ и руководителя Администрации Президента РФ [11].

Постановлением Совета Министров - Правительство РФ установлено, что Министерство юстиции РФ участвует по поручение Президента РФ в проведении экспертизы законов Российской Федерации, направляемых ему для подписания, оно вправе привлекать в установленном порядке научные организации, специалистов и экспертов, в том числе и зарубежных, для осуществления экспертных работ [14].

Для определения вида экспертизы, который необходимо использовать по тому или иному проекту государственного управленческого решения, требуется ознакомиться с содержанием проекта, чтобы составить четкое представление о том, какой или каких отраслей знаний и прав касается данный проект и в соответствии с этим дается конкретное поручение о проведении правовой экспертизы соответствующим специалистом. Виды экспертиз проектов государственных управленческих решений различаются в зависимости от этапа, который проходит проект. Виды экспертиз могут различаться и в зависимости от степени подготовленности проекта государственного управленческого решения к его рассмотрению. Проекты государственных управленческих решений, имеющие невысокий уровень подготовки, проходят, как правило, несколько экспертиз, начиная с предварительной, включая повторные, а также и дополнительную экспертизу. Если по проекту государственного управленческого решения нет замечаний, предварительная, повторная или дополнительная экспертизы не проводятся [32, С. 156-158].

Среди широко известных видов экспертизы, используемых в деятельности государственных органов и учреждений можно выделить: биологическую, искусствоведческую, историческую, лингвистическую, медицинскую, научную, правовую, экономическую, финансовую, экологическую. Особенно большое значение имеет правовая экспертиза, как один из многих видов экспертизы, которые могут использоваться в процессе осуществления законодательной деятельности. Создание законов, как одной из форм государственного управленческого решения представляет собой особый вид государственной деятельности, законы занимают главенствующее место в правовой системе страны. Согласно ч. 2 ст. 4 Конституции РФ Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. Их соблюдение является конституционной обязанностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан [54, С. 17].

Говоря о сложности и значении принятия государственных управленческих решений, нельзя не учитывать такого объективного фактора, как состав депутатов Государственной Думы, ведь большинство депутатов не имеет специальной подготовки в области в юриспруденции. Следует учитывать, что отклоненные Советом Федерации и Президентом федеральные законы составляют почти 1/3 от общего числа принятых Государственной Думой законов. Так, Государственной Думой второго созыва за весь период ее работы было принято 1036 федеральных законов, из них подписано Президентом РФ - 772. Число не подписанных Президентом РФ федеральных законов по состоянию на 11 января 2014 составило 264 [32, С. 154-155].

Правовая лингвистическая экспертиза законопроектов в Государственной Думе осуществляется Правовым управлением Аппарата Думы. В Регламенте Государственной Думы, принятом 22 января 1998 г., положение о правовой и лингвистической экспертизе проектов государственных управленческих решений получили дальнейшее развитие и конкретизацию [21]. Согласно Регламенту Совета Федерации, проекты правовых актов, вносимых на рассмотрение Совета Федерации РФ, проходят юридическую и лингвистическую экспертизы в соответствующих структурных подразделениях Аппарата Совета Федерации и визируются их должностными лицами. Комитет Совета Федерации, которому поручена разработка проекта государственного решения, обеспечивает проведение его юридической и лингвистической экспертизы до заседания Совета Федерации. Проведение экспертизы осуществляется соответствующим подразделением Аппарата палаты [22]. Заключение правового управления Аппарата Государственной Думы в обязательном порядке включается в пакет документов, сопровождающих проект государственного управленческого решения.

Финансовая экспертиза государственного управленческого решения проводится Счетной палатой Российской Федерации в отношении проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров РФ, федеральных программ и других документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов РФ, в том числе, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета. Это установлено в Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» [5]. Финансовая экспертиза проектов государственных управленческих решений может проводиться также Национальным банковским советом при Центральном банке России в соответствии с Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации» [6].

Экологическая экспертиза, введенная Федеральным законом от 23 ноября 1995 г., «Об экологической экспертизе», подразделяется на два вида - государственную экологическую экспертизу и общественную [7]. В перечне объектов, подлежащих обязательной государственной экологической экспертизе, указаны проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду.

Согласно Регламенту Государственной Думы, комитет Государственной Думы, ответственный за проект государственного управленческого решения, вправе направить его в государственные органы и другие организации для проведения научной экспертизы [21]. Она может осуществляться научными институтами, высшими учебными заведениями, специализированными научно-исследовательскими учреждениями. Научная экспертиза осуществляется по наиболее сложным проектам государственных управленческих решений, когда необходим высокий уровень профессиональных знаний. Научную экспертизу часто называют независимой экспертизой. Независимая экспертиза в соответствии с Федеральным законом «О науке и государственной научно-технической политике», проводится в отношении научных, научно-технических программ и проектов, финансируемых за счет средств бюджета [8].