Исполнительные и представительные органы местного самоуправления (на примере муниципального образования городского округа г. Сургут)

Начавшийся в 1993 году процесс реформирования местного самоуправления по-новому решает многие вопросы структуры и организационной основы местного самоуправления. Существенным образом изменяется характер взаимодействия представительного органа местного самоуправления и главы администрации, который согласно Указу Президента Российской Федерации от 26.10.1993 «О реформе местного самоуправления» именуется глава местного самоуправления.

Глава местного самоуправления (глава местной администрации) руководит деятельностью местной администрации. Он осуществляет свои полномочия на принципах единоначалия. Отмечается также, что глава местного самоуправления и другие должностные лица администрации могут быть членами соответствующего представительного органа местного самоуправления или принимать непосредственное участив его работе

Структуру органов местного самоуправления, вопросы взаимодействия исполнительных и представительных органов власти местного самоуправления можно проанализировать с позиции нормативно-правового регулирования (формально закрепленных положений) и с позиции реально существующего положения дел в этом вопросе. В рассмотрении этих позиций также необходимо учесть принятый 6 октября 2003 года Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ.

Конституционное право населения муниципального образования самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ) обеспечивает большое разнообразие моделей организации аппарата публичной власти на местах.

В широком смысле понятие «структура местного самоуправления» охватывает совокупность всех структурных подразделений местного самоуправления, функциональные связи между ними, возникающие в процессе решения вопросов местного значения. В сущности, структура органов местного самоуправления представляет собой систему управления, действующую на территории конкретного муниципального образования, и не подчиняющуюся вышестоящим органам власти. Виды органов и должностных лиц местного самоуправления закреплены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ 2003 года.

С 1 января 2009 года перестал действовать Федеральный закон от 28.08.1995 №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления». Федеральный закон №154-ФЗ в отличие от закона №131-ФЗ в вопросе структуры органов местного самоуправления выдвигал на первое место представительные органы власти.

Однако здесь необходимо вернуться к действительности и тогда становится понятным, что представительный орган местного самоуправления по большому счёту как раз таки наоборот является совершенно номинальным органом в структуре органов власти местного самоуправления. Существование иных органов власти местного самоуправления определяется Уставами муниципальных образований и устанавливается Законами субъектов Российской Федерации. Сегодня в большинстве муниципальных образованиях существенную роль в местном управлении играет исполнительный орган местного самоуправления, а также глава муниципального образования, который выступает и в качестве главы исполнительного органа, при этом имеет право председательствовать, принимать участие, входить с правом совещательного голоса в состав представительного органа местного самоуправления. Таким образом, налицо нарушение принципа разделения властей. Как же тогда положение, закрепленное в законе, о главенствующей роли представительного органа.

В какой-то степени исправляет ситуацию и приближает её к реальной действительности Федеральный закон №131-ФЗ. Он устанавливает более подробную структуру органов власти местного самоуправления. В законе №131-ФЗ (ст. 34) определено, что «Структуру органов местного составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения». Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации является обязательным. Отдельные главы закона №131-ФЗ посвящены представительному органу (ст. 35), главе муниципального образования (ст. 36), местной администрации (ст. 37).

Системность структурной организации местного самоуправления обуславливает наличие в ней иерархичности отношений между различными органами и должностными лицами местного самоуправления, подконтрольности и подотчетности соответствующих органов и должностных лиц при осуществлении ими своих полномочий по решению вопросов местного значения. Конституционным принципом этих отношений является нахождение в исключительном ведении представительного органа местного самоуправления права контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований. Также к исключительным полномочиям представительного органа местного самоуправления относятся вопросы принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения; принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку, и другие вопросы, касающиеся социально-экономического и культурного развития муниципального образования.

Но здесь также возникает ряд вопросов: а могут ли члены представительного органа местного самоуправления быть компетентны в решении всех вышеперечисленных вопросов; могут ли они адекватно воспринимать, контролировать и оценивать (что очень часто происходит на практике) деятельность исполнительного органа и других должностных лиц местного самоуправления и т.д. Это ни в коем случае не говорит о том, что представительный орган совершенно не выполняет никаких функций. Совсем наоборот, он, безусловно, необходим в структуре органов местного самоуправления как гарант демократических основ государства, права населения муниципального образования реализовать конституционные гарантии на осуществление местного самоуправления на соответствующей территории. Тогда необходимо решать эту проблему: проводить обучение депутатов представительного органа по основным вопросам местного значения; но и этого не достаточно - нужно, чтобы чиновники (муниципальные служащие) осознавали необходимость как самого факта существования представительного органа, так и взаимодействия с представительным органом по основным значимым вопросам, а не воспринимали его номинальную структуры (как очень часть происходит это в большинстве муниципальных образованиях).

Частично решает эту проблему и Федеральный закон №131-ФЗ. В исключительной компетенции представительного органа также находятся, вопросы, относящиеся к вопросам жизнеобеспечения территории, но только теперь представительный орган будет осуществлять контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Разница есть, и она заключается в этимологии двух фраз «за исполнением полномочий» и «за деятельностью» органов и должностных лиц местного самоуправления. Сегодня, «контролируя деятельность», депутаты зачастую стремятся давать оценку (в основном отрицательную).

Также по 131-ФЗ предусмотрен контрольный орган (ст. 38 закона 3131-ФЗ), который образуется либо представительным органом, либо населением напрямую, в целях контроля за исполнением местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

До принятия и вступления в силу нового закона в области местного самоуправления в регионах использовался довольно разнообразный спектр муниципальных моделей. Качественное разнообразие организационных форм местного самоуправления закреплено во многих субъектах Российской Федерации на законодательном уровне.

Если проанализировать формы организации местного самоуправления в Российской Федерации, то становится ясно, что в России на сегодняшний день действуют практически все основные разновидности моделей автономного местного самоуправления. Однако в российском варианте эти модели приобретают некоторые специфические особенности.

На сегодняшний день большинство субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в той или иной мере воспроизводят у себя федеральную модель взаимодействия законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти. Это взаимодействие представительного органа и с высшим должностным лицом (главой), и местной администрацией.

Взаимодействие представительного органа и главы муниципального образования проявляется, прежде всего, в лидирующей роли главы. Глава муниципального образования возглавляет исполнительный орган. В некоторых муниципальных образованиях действует институт выборного главы.

В большинстве муниципальных образований России действуют наиболее распространенные схемы органов местного самоуправления:

- глава местного самоуправления - высшее должностное лицо с правом решающего голоса в представительном органе местного самоуправления и председательствующий на его заседаниях;

- глава местного самоуправления - высшее должностное лицо, председательствующий на заседаниях представительного органа местного самоуправления или, как вариант, заместитель председательствующего избран представительным органом из числа его депутатов;

- глава местного самоуправления - высшее должностное лицо; председатель представительного органа местного самоуправления избран из числа депутатов.

В соответствии с Федеральным законом №131-ФЗ уставы муниципальных образований предусматривают различные взаимоотношения избранных населением глав муниципальных образований с представительным органом местного самоуправления.

Таким образом, на сегодняшний день во многих муниципальных образованиях сложилась ситуация когда доминирующим органом местного самоуправления считается местная администрация, а глава муниципального образования имеет огромные полномочия в регулировании деятельности как местной администрации, так и представительного органа муниципального образования.

Как можно заметить, глава муниципального образования занимает особое место в структуре органов местного самоуправления. Глава муниципального образования наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Он в полном объеме обладает полномочиями главы местной администрации, может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях. Введение должности главы муниципального образования является обязательным.

Главы муниципальных образований являются субъектом права законодательной инициативы. Глава выносит на рассмотрение представительного органа проекты решений, предлагает вопросы для включения в повестку дня, план работы представительного органа и т.д. В большинстве муниципальных образований глава имеет право присутствовать и даже участвовать в заседании представительного органа, выступать с докладом (содокладом) на заседания представительного органа, высказывать свое особое мнение по тому или иному обсуждаемому вопросу, обладает правом отлагательного вето на решения, принятые представительным органом местного самоуправления. На заключительной стадии участия главы муниципального образования в законотворческом процессе, и в целом в осуществлении руководства деятельности представительного органа, принятые решения представительного органа направляются для подписания главе муниципального образования.

Глава муниципального образования в той или иной форме взаимодействует с представительным органом в течение всего законотворческого процесса (начиная с предложения проекта решения для рассмотрения и заканчивая его подписанием). Получается, что глава муниципального образования играет ключевую роль во взаимодействии в цело исполнительно-распорядительного органа с представительным органом местного самоуправления.

В законе №131-ФЗ существенно меняется статус главы муниципального образования. Согласно закону глава муниципального образования не может быть одновременно председательствующим представительного органа и главой администрации (исполнительно-распорядительного органа) не зависимо от способа избрания. Устанавливается минимальный список его полномочий, расширяется список прекращения полномочий главы муниципального образования. В зависимости от статуса главы муниципального образования после вступления в полную силу нового закона возможно существование трех систем органов власти местного самоуправления.

Однако принцип разделения властей в классическом представлении, которое сформировалось в основном в XVIII веке, в современном государстве не наблюдается. Это происходит и на уровне местного самоуправления. Сегодня наблюдается тесное взаимодействие между исполнительными и представительными органами власти. Также происходит усиление исполнительной власти в ущерб законодательной власти.

В законе №131-ФЗ отдельная глава отведена подробному описанию статуса и полномочий местной администрации (стоит отметить, что до вступления в силу 131-ФЗ в действующем до 2009 года 154-ФЗ этого не было). Наличие администрации (исполнительно-распорядительного органа), как уже было сказано, является обязательным. Главой администрации, в зависимости от той или иной выбранной схемы органов местного самоуправления, может быть избранный населением глава муниципального образования, либо избранный на основании контракта, заключенного по результатам конкурса специалист. Глава администрации осуществляет руководство администрацией на основе единоначалия. Структуру администрации утверждает представительный орган.

Вопрос полномочий органов местного самоуправления также является ключевым в процессе взаимодействия исполнительных и представительных органов власти местного самоуправления. В сегодняшней действительности мы сталкиваемся с проблемой слияния полномочий (проникновение одних в другие). Наиболее ярко это выражается в том, что в некоторых моделях местного самоуправления глава администрации (он же в большинстве случаев и глава муниципального образования) имеет некоторые полномочия по руководству и участию в работе представительного органа местного самоуправления. Федеральный закон №131 указывает исключительные полномочия представительного органа, куда исполнительный орган не может вмешиваться (принятие правил по предметам ведения; утверждение бюджета; программы развития; установление местных налогов; установление порядка управления муниципальной собственностью; контроль за деятельностью органов местного самоуправления) - остальным может заниматься исполнительный орган (администрация). В уставах муниципальных образований закрепляется перечень полномочий органов местного самоуправления. Если рассмотреть эти полномочия, то становится понятно, что полномочия главы муниципального образования, переплетаются с полномочиями представительного органа местного самоуправления, ни говоря уже о том, что он обладает всей полнотой полномочий как по руководству структурными подразделениями администрации, так и по решению вопросов управления муниципальным образованием в целом. Вот еще одно несоответствие положений, закрепленных в нормативно-правовой сфере регулирования вопросов взаимодействия органов местного самоуправления и существующих реально в том или ином муниципальном образовании.

Согласно закону №131-ФЗ за исполнительным органом закреплены полномочия, в которые не вмешивается представительный орган. Таким образом, полномочия органов местного самоуправления несколько разведены. Однако, несомненно, в процессе взаимодействия органов местного самоуправления по определенным вопросам жизнедеятельности местного сообщества появятся новые моменты, будут ли они положительными либо отрицательными, главное, чтобы в процессе этого взаимодействия наблюдалась эффективность существования и развития соответствующего муниципального образования.

Нормативно-правовую систему взаимодействия органов местного самоуправления образуют не только Федеральный закон, Законы субъектов Российской Федерации, но и уставы муниципальных образований и иные нормативные правовые акты, принятые на уровне муниципальных образований.

Взаимодействию исполнительных (в лице главы администрации) и представительных органов власти местного самоуправления в ряде муниципальных образований посвящена специальная глава устава.

Устав является своего рода ядром нормативно-правовой системы взаимодействия органов местного самоуправления. Этот документ - своего рода местная конституция, своим предметом он охватывает наиболее существенные стороны статуса муниципального образования. Он содержит основы главных сторон жизнедеятельности и развития территории, на базе которых текущее законотворчество регламентирует конкретные общественные отношения.

Нельзя оставить без внимания и такой объемный пласт, составляющий нормативно-правовую основу регулирования деятельности органов местного самоуправления и их взаимодействия, как законотворческий процесс.

Помимо уставов в правовую систему, регламентирующую взаимоотношения органов власти муниципального образования, включаются иные нормативные правовые акты. Они могут быть приняты представительным органом, главой местной администрации, заместителями главы администрации, структурными подразделениями администрации. Эти акты вытекают из уставов и региональных законов и, как правило, связаны с правоприменением. Данные акты носят подзаконный характер.

Законотворческий процесс является наиболее важным и емким направлением взаимодействия представительных и исполнительных органов власти местного самоуправления. В результате такого взаимодействия на свет появляются полноценные нормативно-правовые акты (рекомендации, положения, программы), обязательные для исполнения на всей территории муниципального образования.

Вопросы взаимодействия главы муниципального образования, исполнительного органа и представительного органа соответствующего муниципального образования также регулируются регламентами данных органов местного самоуправления.

Процесс взаимодействия органов власти местного самоуправления по поводу законотворчества отражается в перечне рассмотренных вопросов и принятых решений. Представительным органом может быть принято множество решение, регламентирующих ту или иную сферу жизнедеятельности местного сообщества, однако здесь может возникнуть вопрос: отражают ли эти «труды» (взаимодействие представительного и исполнительного органов местного самоуправления) реальные потребности населения соответствующего муниципального образования, все ли эти вопросы действительно волнуют жителей данной территориальной единицы.

Эффективность взаимодействия органов власти местного самоуправления можно также проследить в плане наличия проблем, существующих на данной территории, с которыми приходится сталкиваться местным руководителям. Иногда это приводит к тому, что показатели эффективности принимаемых ими мер для улучшения ситуации стабильно малы. Сравнение данных в экономическом развитии, в социальном обеспечении, в снижении бедности, в обеспечении занятости не стабилизирует степень восприятия данных проблем. Другими словами, необходимо проанализировать, решаются ли соответствующие вопросы с помощью мер, принимаемых местными органами власти в процессе их взаимодействия.

Выделение сферы исключительных полномочий местного самоуправления в значительной степени переложило на его органы обязанность обеспечить жизнедеятельность сообщества и ответственность за качество жизни на его территории, причем уровень требований горожан к органам городского самоуправления по обеспечению качества жизни в их городе мало зависит от общей экономической ситуации в стране. Удовлетворенность жителей муниципального образования деятельностью органов местного самоуправления является своего рода критерием оценки эффективности взаимодействия этих органов. Причем эта удовлетворенность должна носить долговременный характер, хотя бы чтобы обеспечить победу на будущих выборах. Долговременная же удовлетворенность в значительной степени складывается из повседневной позитивной оценки решений конкретных вопросов и проблем, в которых необходимо учитывать множество мнений и позиций. И далеко не всегда наиболее эффективное управленческое решение, несущее долговременную выгоду, пользуется поддержкой заинтересованных лиц в момент принятия этого решения.

Но чтобы быть эффективным, управление муниципальным образованием, как и всякий управленческий процесс, должно представлять собой замкнутый контур управления с обратной связью. Обратная связь включает в себя всех участников управленческой деятельности (все субъекты и объекты), но основным и наиболее сложным для оказания воздействия участником системы обратной связи является население города. При этом городское управление должно знать настроения сообщества не только для того, чтобы учитывать их при принятии конкретных решений и корректировке действий, но и для оказания влияния на общественное мнение, для успешного продвижения своих планов и стратегий.

Закон содержит положения, которые в совокупности существенно повышают роль населения в решении проблем развития муниципального образования. Вводятся новые формы непосредственного участия населения в обсуждении проблем развития муниципального образования, а также учета мнения населения (публичные слушания, конференции, собрания и опрос граждан). Более детально прописана организация территориального общественного самоуправления. Устанавливает значительный переходный период, в течение которого должны быть приняты все необходимые меры для его эффективной реализации.

Важным моментом является ответственности органов местного самоуправления в осуществлении своих полномочий и решении важных проблем местного сообщества. Ответственность является важной чертой в управлении вообще. В рамках публичной власти она приобретает существенное значение, так как органы власти должны нести ответственность за свою деятельность. В свете реформ местного самоуправления происходили изменения в части ответственности: появилась возможность отзыва должностных лиц местного самоуправления, предусмотрен особый вид конституционной ответственности. Статья 74 закона №131-ФЗ ужесточает ответственность органов местного самоуправления (главы муниципального образования). Появляются дополнительные основания и способы отстранения главы муниципального образования от должности. Предусмотрена возможность введения в муниципальном образовании временной государственной финансовой администрации в некоторых случаях. Происходит усиление ответственности перед государством. Таким образом, местное самоуправление становится исполнителем и реализатором государственной политики.

В вопросе взаимодействия органов местного самоуправления и эффективности организации деятельности местного самоуправления большую роль играет муниципальная служба. Основу любой организации, как известно, составляют люди, но не любые, а подходящие к той функции, которая необходима для данной организации. И насколько верно подобран персонал для задач и целей предприятия, настолько успешно будет его функционирование и развитие.

Местное самоуправление - это своего рода организация. Ему присущи черты организации. Оно представляет собой определенную систему, состоящую из множества элементов, находящихся во взаимосвязи, образующих некую целостность. Оно ставит перед собой цели, задачи, обладает организационной структурой, использует в своей деятельности технологи и, конечно же, людей.

Известно, что наличие отличных специалистов - еще не успех предприятия, организации в целом. Необходимо подобрать специалистов таким образом, чтобы они составили творческий и работоспособный коллектив, отвечающий целям и задачам организации на каждом этапе его деятельности. Проблема повышения уровня квалификации специалистов муниципальной службы стоит в первых рядах проблем, связанных с развитием и функционированием местного самоуправления в Российской Федерации.

Подводя итоги рассмотрения всего вышесказанного, хотелось бы еще раз акцентировать основные положения и проблем, прозвучавшие в первой главе дипломной работы.

В свете рассматриваемой темы можно попытаться из всего вышесказанного вывести наиболее приближенное к теме дипломной работы понятие местного самоуправления и выявить ключевые проблемы местного самоуправления.

Итак, местное самоуправление можно определить как совокупность органов местного самоуправления и других организационных форм власти на территории определенного муниципального образования, в процессе взаимодействия которых реализуются публичная власть и осуществляется развитие данной территории.

Рассмотрев теоретическую и практическую ситуацию местного самоуправления можно выделить несколько групп проблем, требующих разрешения.

Во-первых, это проблемы, связанные с реализацией полномочий органов местного самоуправления, установленных ст. 132 Конституции Российской Федерации. Речь идет о праве органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка и т.п.

Во-вторых, проблема установления правовых гарантий обеспечения конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления, развитие и укрепление демократических начал в местном самоуправлении. С этой проблемой Россия столкнулись с первых дней вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Не случайно потребовалось принятие специального федерального закона об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, чтобы через механизмы судебного принуждения обеспечить назначение выборов в органы местного самоуправления. Известно, что в значительном числе субъектов Российской Федерации выборы в органы местного самоуправления были назначены через судебные решения либо под угрозой обращения в суд.

Сегодня право граждан на осуществление местного самоуправления может быть ограничено и другими методами. Под видом упразднения муниципальных образований ликвидируется местное самоуправление в малых городах и поселках. Органы местного самоуправления ставятся в очень большую финансово-экономическую зависимость от субъектов Российской Федерации. Эти проблемы выводят на первый план проблемы правового регулирования, территориальной организации местного самоуправления, стабилизации финансовой обеспеченности местного самоуправления, обеспечение конституционных государственных гарантий местного самоуправления.

К третьей группе относятся проблемы эффективной организации деятельности органов местного самоуправления, их взаимоотношения друг с другом, органами государственной власти, обеспечение большого участия граждан в принятии управленческих решений и контроле их исполнения.

Что касается структуры местного самоуправления, то можно отметить преобладание различных организационных моделей местного самоуправления. На выбор той или иной модели накладывает отпечаток разные факторы: объем компетенции органов местного самоуправления; размер территории и наличие в нем социально-экономической инфраструктуры; налоговый потенциал территории и возможность его наращивания; уровень профессионализма и компетентности муниципальных служащих; разнообразие и характер форм хозяйственной деятельности; степень сотрудничества с органами государственной власти и субъектов Российской Федерации; степень взаимодействия исполнительных и представительных органов власти местного самоуправления.

Проблема понятия местного самоуправления. Несмотря на десятилетний период своего существования, Местное самоуправление сегодня остается неизвестным институтом для большинства россиян. Население не имеет цельного представления о местном самоуправлении, слабо представляет себе его функции и полномочия. Социологические исследования, проводимые различными структурами и на различном уровне (федеральном, региональном, местном), неизменно фиксируют большое число граждан, которые вообще слабо представляют себе, что такое местное самоуправление. «Таким образом, не только сам институт, но и понятие «местное самоуправление» как таковое пока слабо воспринимается россиянами. В тех немногих случаях, когда термин воспринимается, люди наделяют его самым различным содержанием: от «инициативы снизу» до «беззакония». Чаще всего происходит подмена понятий - смешение двух уровней власти: местного самоуправления и государственной власти субъекта Федерации».

В Конституции, как и в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», употребляются обобщенные слова «население», «граждане». Но все же остается непонятным, как население решает вопросы местного значения самостоятельно и под свою ответственность. Через органы местного самоуправления - это более или менее понятно. Население принимает участие в выборах представителей в исполнительный и представительный органы власти местного самоуправления, которые осуществляют власть на определенной территории в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Федерации, решают вопросы местного значения. Поэтому нужно говорить скорее о местном управлении, а не о самоуправлении. Таким образом, положение, закрепленное в Конституции Российской Федерации, в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» о том, что местное самоуправление это одна из форм народовластия, не оправдывает себя.

Проблема участия населения в осуществлении самоуправления. Действительным, эффективным самоуправление может быть в том случае если становление его идет «снизу», а не «сверху». Самоуправлять - значит самим устанавливать, корректировать, изменять правила и нормы функционирования и развития общества и отдельных его структур: предприятий, организаций, поселений и т.д.

Проблема доверия местной власти. Невысокую роль местного самоуправления в жизни граждан страны наглядно демонстрирует его место в иерархии органов власти, которые, по мнению россиян, способны оказать влияние на рост их благополучия.

Проблема обратной связи в системе «органы местного самоуправления - население». Управление городом является особым видом управления, специфика которого определяется многообразием и сложностью управляемого объекта и, главным образом, общественным характером управления.

Проблема ответственности органов местного самоуправления. Часто граждане наделяют местное самоуправление ответственностью за те задачи, которые, согласно конституции и законодательству, находятся в ведении вышестоящих уровней власти. Большинство граждан не имеют ясного представления о распределении функций между различными уровнями власти. В итоге они либо возлагают всю ответственность, даже за решение местных частных вопросов, на самый высокий уровень власти (при этом нередко персонифицируя ее), либо наоборот, решение проблем федерального уровня требуют от органов местного самоуправления.

Можно выделить наверно еще ряд проблем местного самоуправления. И многие авторы книг и монографий делают попытки их рассмотреть и проанализировать.

Однако особое внимание хотелось бы уделить выявлению ряда проблем во взаимодействии органов местного самоуправления необходимо рассматривать. Это в первую очередь:

- вопрос о том, по поводу чего возникает это взаимодействие и удовлетворяет ли оно потребности местного сообщества;

- эффективность этого взаимодействия, влияния на функционирование, развитие местного самоуправления и решение вопросов местного значения;

- проблемы нормативно-правового регулирования процесса взаимодействия, материально-техническое оснащение данного процесса;

- вопрос о кадрах, повышении уровня квалификации муниципальных служащих и об осознании чиновниками необходимости процесса взаимодействия;

- отсутствие реального механизма взаимодействия;

- недостаточный механизм обратной связи.

2. Анализ взаимодействия исполнительных и представительных органов власти в муниципальном образовании городской округ город Сургут

2.1 Состояние и динамика взаимодействия органов местного самоуправления муниципального образования городской округ город Сургут

Сургут - старейший город в Западной Сибири. Он основан во времена Бориса Годунова и царствования Федора Ивановича (сына Ивана Грозного), после покорения сибирского ханства Ермаком. Город рождался во времена, когда в Сибирь устремился поток торговых и служивых людей, крестьян, казаков, бежавших от крепостного гнета.

Год основания Сургута - 1593. Согласно древней летописи, основателями города были воевода и московский князь Михайло Волконский и Матвей Львов. Основателями Сургута называют также Владимира Аничкова (Оничкова) и Федора Барятинского и год 1594-й. В переводе с хантыйского слово «Сургут» означает рыбное место, рыбная пойма.

Сургут сегодня - это город многоотраслевого народного хозяйства. Развиты нефтяная промышленность, электроэнергетика, промышленность строительных материалов, переработка газа, нефти, домостроение, автомобильный, воздушный, железнодорожный, трубопроводный транспорт. Сегодня в Сургуте работают крупнейшие промышленные компании: «Сургутнефтегаз», Сургутские ГРЭС, подразделения Газпром - крупнейшие в России.

Сургут - крупный культурный центр Ханты-Мансийского автономного округа Тюменской области. В городе работают университеты, институты, лицеи, гимназии, средние и специальные учебные заведения, музыкальное, профессионально-технические училища, учебно-курсовые комбинаты, общеобразовательные, спортивные, художественные школы, библиотеки, клубы и Дворцы культуры. Численность постоянного населения города на 01.01.2011 года по оценке департамента по экономической политике составляет 302,2 тыс. человек (на 01.01.2004 года - 289,9 тыс. человек), по прогнозу на 01.01.2012 года - 304,6 тыс. человек.

В условиях стабилизации социально-экономического развития города органы власти должны определять смысл и миссию своей деятельности в сохранении достигнутого потенциала, в стремлении превратить город в город развития широкой сети услуг для своих жителей и населения округа, в центр управления, коммуникаций и финансов, торговли, досугово-развлекательной и спортивно-оздоровительной индустрии, культуры и образования.

Выбранная миссия ориентирует органы местного самоуправления на основные цели стратегического развития:

1. Устойчивое экономическое развитие, обеспечивающее город необходимыми ресурсами.

2. Создание благоприятной среды жизнедеятельности граждан.

3. Сохранение и развитие социально-экономического и культурного потенциала. Реализация этих целей предполагает выполнение следующих задач:

Одним из ключевых условий в реализации указанных целей является эффективная деятельность органов местного самоуправления.

Соотношение и взаимодействие представительных и исполнительных органов в системе местного самоуправления - один из принципиальных вопросов организации и деятельности местного самоуправления. Совместная деятельность органов представительной и исполнительной власти проявляется, прежде всего, в законодательном процессе, конструктивность которого напрямую зависит от степени взаимной заинтересованности сторон в сотрудничестве.

В Ханты-Мансийском автономном округе структуру и взаимодействие исполнительных и представительных органов местного самоуправления внутри муниципальных образований можно определить тремя основными схемами:

- глава местного самоуправления - высшее должностное лицо с правом решающего голоса в представительном органе местного самоуправления и председательствующий на его заседаниях;

- глава местного самоуправления - высшее должностное лицо, председательствующий на заседаниях представительного органа местного самоуправления или, как вариант, заместитель председательствующего избран представительным органом из числа его депутатов;

- глава местного самоуправления - высшее должностное лицо; председатель представительного органа местного самоуправления избран из числа депутатов.

Большинство муниципальных образований избрали первый или второй вариант. Таким образом, в Ханты-мансийском автономном округе преобладает схема органов местного самоуправления с сильным дисбалансом в пользу исполнительной власти и слабым представительным органом.

Общая схема самоуправления городом закреплена в главе 3 Устава муниципального образования. Согласно Уставу в систему органов местного самоуправления, осуществляющих решение вопросов местного значения входят: представительный орган (городская Дума), Администрация города, являющаяся исполнительно-распорядительным органом и возглавляемая Главой. Выборным должностным лицом - Главой муниципального образования является Глава города. Глава города Сургута в соответствии с Уставом муниципального образования (ст. 33, 36) возглавляет администрацию города и осуществляет полномочия по руководству ее деятельностью.

Характеристика представительного органа

До 1993 года местное самоуправление в городе осуществлялось советами народных депутатов. С 1994 года полномочия представительного органа местного самоуправления осуществляет городская Дума. На сегодняшний день городская Дума созывается уже в пятый раз.

Городская Дума пятого созыва избрана 13 марта 2011 года согласно Закону Ханты-Мансийского автономного округа от 18 июня 2003 г. №35-оз «О выборах депутатов представительного органа муниципального образования в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре» (в редакции от 30 декабря 2010 года) в составе 25 депутатов на срок 5 лет. (Решение Думы города от 18.02.2005 №425-III ГД «О принятии Устава муниципального образования городской округ город Сургут»).

10 депутатов из 25 - депутаты четвёртого созыва. На сегодняшний день 1 депутат Думы города осуществляет свою деятельность на постоянной основе (Председатель Думы).

С учетом опыта деятельности городской Думы четвертого созыва, в соответствии со статьей 3 главы I «Структура городской Думы», Регламента Думы города, на основании предложений депутатов на втором заседании городской Думы 26 апреля 2011 года решением городской Думы №21-V ДГ сформированы 4 постоянных комитета городской Думы, в состав которых избрано от 4 до 9 депутатов:

по бюджету, налогам, финансам и имуществу;

по городскому хозяйству и перспективному развитию города;

по социальной политике;

по нормотворчеству, информационной политике и правопорядку.

Разработаны и утверждены положения о постоянно действующих комитетах городской Думы. Помимо работы в составе постоянных комитетов городской Думы, депутаты входят в состав комиссий и рабочих групп при Администрации города:

- Координационный совет представительных органов местного самоуправления муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа Югры и Думы Ханты-Мансийского автономного округа Югры пятого созыва;

- Межведомственный совет при Главе города по противодействию коррупции;

- Координационный совет по содействию стабильности ситуации в финансовом секторе и реальных отраслях экономики в городском округе город Сургут при Главе города;

- Антинаркотическая комиссия;

- Антитеррористическая комиссия муниципального образования город Сургут Ханты-Мансийского автономного округа - Югры;

- Комиссия при Главе города по формированию и подготовке кадрового резерва органов местного самоуправления города;

- Конкурсная комиссия по отбору управляющих организаций для управления многоквартирными домами, все помещения в котором находятся в собственности муниципального образования городской округ город Сургут;

- Комиссия по отводу земельных участков под погребения внутри старых участков на закрытых кладбищах;

- Рабочая группа по выполнению подпрограмм и программ «Обеспечение жилыми помещениями граждан, проживающих в жилых помещениях непригодных для проживания»;

- Рабочая группа по контролю за поступлением арендных платежей;

- Межведомственная группа по координации деятельности по внедрению оформления документов в режиме «Единое окно»;

- Координационный совет по реализации социальной политики в отношении граждан старшего поколения,

- и многие другие.

Характеристика исполнительного органа

Исполнительным органом в городе Сургуте является Администрация города. Возглавляет администрацию Глава Администрации города. Согласно регламенту городской Администрации в ее состав входят 26 структурных подразделений. Работу структурных подразделений организуют их руководители, назначаемые Главой. Курируют работу структурных подразделений Администрации города в зависимости от направлений шесть заместителей главы Администрации города.

Основные формы взаимодействия органов местного самоуправления в муниципальном образовании город окружного значения Сургут закреплены в следующих нормативных актах:

- Устав муниципального образования город окружного значения Сургут, принятый решением городской Думы 18 февраля 2005 года;

- Регламент городской Думы (представительного органа муниципального образования городской округ город Сургут), принятый решением городской Думы 26 апреля 2006 года;

- Регламент городской Администрации, утвержденный распоряжением Мэра города в декабре 2005 года.

Как уже было отмечено в первой главе непосредственное взаимодействие органов местного самоуправления проявляется в процессе законотворчества. Законотворчество является одним из результатов деятельности как представительного и исполнительного органов, так и выборного должностного лица. Анализ нормативных актов позволяет сделать выводы о том, как часто и по каким вопросам происходит взаимодействие органов местного самоуправления. Особый интерес в этом плане представляют принимаемые нормативные акты.

Нормативные акты, принимаемые Думой города, являются своего рода следствием процесса взаимодействия органов местного самоуправления. И в этой связи на уровне осуществления местного самоуправления в Сургуте отмечается перекос в сторону исполнительной ветви власти. Однако, эта ситуация в последние годы (период деятельности городской Думы III созыва) немного исправилась.

В Уставе муниципального образования городской округ город Сургут (ст. 33) сказано, что Глава города является выборным должностным лицом городского самоуправления, а также является гарантом самостоятельности местного самоуправления, согласованности действий органов местного самоуправления, их ответственности перед населением городского округа. Глава города обладает правом отлагательного вето на решения городской Думы. Вето Главы города может быть отклонено городской Думой на повторном заседании по рассматриваемому вопросу большинством голосов не менее двух третей от общего количества депутатов. Решения городской Думы вступают в законную силу с момента их подписания Председателем Думы (если решения не носят нормативного характера), а также официального опубликования (обнародования), (если носят нормативный характер).

Что касается вопроса подготовки решений городской Думы, то здесь также наблюдается несоблюдение принципа разделения властей. Согласно классической концепции разделения властей, законодательная власть (в данном случае городская Дума) должна разрабатывать и принимать законы (решения), исполнительная власть их реализовывать. В соответствии с регламентом городской Думы (ст. 41) подготовку проектов решений осуществляет Администрация города, депутаты, соответствующие постоянные и временные комиссии городской Думы, являющиеся инициаторами рассмотрения вопросов. В большинстве случаев проекты разрабатываются и вносятся структурными подразделениями Администрации города (это примерно 70% от общего количества вынесенных на рассмотрение проектов решений).

Если проанализировать количество проектов решений, вынесенных на рассмотрение городской Думы за период с марта 2006 по февраль 2011 года, то можно сказать о том, что из 876-ти принятых решений городской Думы по 262-ум вопросам проекты решений были подготовлены депутатами городской Думы и предложены на рассмотрение.

Также необходимо отметить, что все проекты решений, разработанные структурными подразделениями администрации города, вносятся в повестку дня заседания после согласования с Главой города.

Как и во многих муниципальных образованиях в городе важную роль играет глава муниципального образования. В своей деятельности Глава подотчетен населению и городской Думе, в пределах ее компетенции. Глава города обладает всей полнотой полномочий по решению вопросов: управления городом; руководства структурными подразделениями администрации города.

Говоря о существенной роли главы муниципального образования (как о должностном лице, олицетворяющем власть), необходимо отметить важный момент - роль главы градообразующего предприятия. В большинстве северных городов, образованных и развивающихся как нефтяные провинции, глава градообразующего предприятия находится далеко не на последнем месте в структуре осуществления местного управления.

Глава градообразующего предприятия города Сургута (генеральный директор ОАО «Сургутнефтегаз») привлекает постоянное внимание средств массовой информации, горожан. К тому же, если брать во внимание тот факт, что Дума III созыва являлась «нефтяной» на 80%, IV созыва на 40%, а V созыва - на 32%, то можно с полной уверенностью говорить о существенной роли главы градообразующего предприятия в осуществлении процесса управления городом. Этот момент не закреплен на уровне нормативно-правовой базы. Но, анализируя деятельность городской Думы, можно с полной уверенностью говорить о лоббировании интересов нефтяников в принятии тех или иных решений по интересующим их вопросам (это в первую очередь вопросы об установлении льгот по налогам и сборам на территории города, вопросы, интересующие их как налогоплательщиков, - расходование бюджетных средств и другие вопросы, носящие зачастую частный характер).

Дума города Сургута V созыва состоит из 25 человек, из них: 8 депутатов - работники ОАО «Сургутнефтегаз» и его подразделений, 5 - работник ООО «Сургутгазпром» (еще одного градообразующего предприятия города), 3 - работники бюджетной сферы, остальные - являются предпринимателями. Таким образом, характеризуя модель местного самоуправления в муниципальном образовании город Сургут, ее можно представить в виде схемы.

В этой ситуации можно говорить как о «сильном Главе», так и о «сильном совете». Существует, также, взаимодействие между главой муниципального образования и главой градообразующего предприятия.

Хотелось бы подтвердить высказанное мнение. Рассмотрим в связи с этим мнение горожан о степени ответственности и доверия должностным лицам и различным структурам города.

Оценка горожанами степени влияния различных должностных лиц на политическую и экономическую ситуацию в Сургуте.

Данные первой таблицы приложения 9 показывают, что руководители исполнительной власти города, округа, области, а также руководители градообразующих предприятий занимают ведущие места в верхней части рейтинга (поз. 1 - 5), промежуточное положение имеют «второе лицо города» (первый заместитель Главы города), двое наиболее известных (и активных) депутатов (поз. 6 - 8). Далее, и с большим отрывом, располагаются все остальные лица представительной власти. Если рассматривать данное распределение как отражение «положения дел» в сознании горожан, то можно сказать, что они (горожане) пока что не рассматривают представительную власть (в том виде, какова она сейчас), как серьезный орган, способный оказывать влияние на социальную и экономическую обстановку в городе (суммарный балл - 9,9).

Распределение, представленное во второй таблице частично подтверждает наблюдение, сделанное в отношении данных первой таблицы: лидируют градообразующие и территориальные административные структуры («середина» распределения составляет 15,7 балла, т.е. выше этой «черты» - только первые три структуры).

В то же время горожане склонны к пассивно-паразитическому позиционированию самих себя: собственное влияние ими оценено крайне низко - всего в 1,7 балла (т.е. ниже, чем «лидера» в 18 раз). Можно предположить, что такая низкая самооценка в определенной мере могла бы стать одним из предметов деятельности городской Думы.

Рассмотрим основные формы взаимодействия исполнительного и представительного органов в городе Сургуте, которые можно выделить на основании проведенного анализа деятельности органов местного самоуправления города.

В соответствии со статьей 15 Регламента Думы города основными формами деятельности депутатов городской Думы являются:

1. Участие в заседаниях Думы;

2. Участие в работе соответствующих постоянных комитетов и временных комиссий городской Думы;

3. Участие в депутатских слушаниях;

4. Работа с избирателями своего избирательного округа;

5. Обращение депутата.

Анализируя эти формы, можно говорить о том, что они являются непосредственными формами взаимодействия городской Думы с Администрацией города.

1. Заседания городской Думы (непосредственная форма взаимодействия, закрепленная Уставом города). Заседания городской Думы - это основанная форма ее работы как представительного органа городского самоуправления (ст. 21 Регламента Думы города). На заседания решаются вопросы городского значения. По вопросам своей компетенции Думы принимает решения, подписываемые Председателем Думы города в течение 5 дней (ненормативного характера), Главой города в течение 10 дней (нормативного характера). Таким образом, заседания городской Думы выступают основной формой взаимодействия органов городского самоуправления. Заседания Думы проводятся не реже одного раза в месяц. На заседаниях вправе присутствовать представители общественности, населения, средств массовой информации. Однако в регламенте городской Думы устанавливается процедура согласования с Председателем Думы города вопроса о присутствии представителей населения на заседании городской Думы. По отношению к представителям средств массовой информации также предъявлены особые требования. На заседание Думы могут попасть только аккредитованные журналисты (согласно Положению об аккредитации журналистов при городской Думе). Положение было принято решением городской Думы в марте 2001 года, в самом начале деятельности городской Думы III созыва. Аккредитация сотрудников средств массовой информации осуществляется в целях наиболее полного и регулярного освещения деятельности городской Думы и принимаемых решений, для упорядочения взаимодействия Думы города и средств массовой информации на основании статьи 48 Закона РФ от 27.12.1991 №2124-1 «О средствах массовой информации». Аккредитации подлежат представители печатных и электронных средств массовой информации независимо от их формы собственности и ведомственной принадлежности. Право на аккредитацию имеют представители российских и иностранных СМИ, имеющие свидетельство о регистрации, лицензии на телерадиовещательную деятельность и другие регистрационные документы, предусмотренные действующим законодательством. Аккредитация может быть постоянная или разовая. Постоянная аккредитация действует на весь срок полномочий городской Думы одного созыва. Разовая аккредитация предусматривает посещение одного заседания городской Думы.