Исполнительные и представительные органы местного самоуправления (на примере муниципального образования городского округа г. Сургут)

За период работы Думы III созыва проведено 31 заседание городской Думы. Принято 377 решений, проведено 150 депутатских слушаний, на которых рассмотрены 293 вопроса, вынесенные на повестку дня заседаний городской Думы и требующие дополнительной проработки и обсуждений.

За период работы Думы IV созыва проведено 53 заседания. Принято 876 решений, проведено 216 депутатских слушаний, на которых рассмотрено 918 вопросов, вынесенных на повестку дня заседаний Думы.

2. Депутатские слушания (на них проходят расширенное слушание по вопросам, включенным в проект повестки дня заседания городской Думы). Эта форма взаимодействия закреплена в Регламенте Думы города (ст. 25) как рабочие заседания депутатов в период подготовки заседания городской Думы для предварительного обсуждения вопросов, выявления и согласования мнений депутатов. На протяжении сложившейся практики депутатские слушания проходят в период подготовки заседания Думы по вопросам, требующим дополнительного рассмотрения до заседания. На слушания приглашаются исполнители проекта решения по соответствующему вопросу повестки дня, заслушиваются их выступления, происходит обсуждение и выносится предварительное решение по рассматриваемому вопросу. После проведения слушаний оформляется протокол. Протокол подписывается председательствующим на слушаниях из числа депутатов (в основном на депутатских слушаниях председательствует Председатель Думы или его заместители) и секретарем. После подписания поручения и предложения, высказанные в ходе слушаний, ставятся на контроль. Информация о выполнении поручений запрашивается у исполнителей работниками службы по подготовке и оформлению документов аппарата Думы города с помощью специализированной электронной системы Lotus Notes, либо за подписью Председателя Думы, либо на бланке депутатов городской Думы за их подписью. Таким образом, депутатские слушания являются также одной из важных форм взаимодействия исполнительного и представительного органов местного самоуправления в городе Сургуте.

3. Заседания постоянных комитетов городской Думы. В составе городской Думы их 4: по бюджету, налогам, финансам и имуществу; по городскому хозяйству и перспективному развитию города; по социальной политике; по нормотворчеству, информационной политике и правопорядку.

Эта форма взаимодействия менее распространена. В основном эти заседания проходят в присутствии не только депутатов соответствующего комитета, но и всех желающих депутатов. Преимущественное право высказаться по поводу рассматриваемого вопроса, входящего в компетенцию того или иного комитета, предоставляется председателю данного комитета, остальные депутаты вправе присутствовать с правом совещательного голоса.

За период с 2006 по 2011 год проведено 102 заседания постоянных комитетов. Эти формы взаимодействия в сопоставлении друг с другом, а именно при анализе поведения представителей исполнительного и представительного органов городского самоуправления, наиболее полно передают реальное положение дел в вопросах взаимодействия депутатов и Администрации. На депутатских слушаниях проходят иногда бурные обсуждения рассматриваемых вопросов. Высказываются разные мнения, точки зрения на ту или иную проблему, бывают и конфликты. По итогам экспертного опроса большинство депутатов городской Думы указывают на то, что конфликты при взаимодействии со специалистами структурных подразделений администрации города возникают изредка (из 25 депутатов так считают 18), 7 человек считают, что конфликты не возникают вообще, по остальным позициям ответов нет.

Конфликты могут сказываться на развитие тех или иных взаимоотношений как положительно (разрядка психологической напряженности в отношениях, стимулирует положительные изменения, играет коммуникативно-связующую функцию, при которой участники конфликты осознают свои и противостоящие им интересы, выявляют общие проблемы, приспосабливаются друг к другу, конфликт способен играть консолидирующую роль и даже быть движущей силой определенных изменений), так и отрицательно.

Как можно заметить, большинство опрошенных считают, что конфликтные ситуации все же изредка возникают в процессе взаимодействия органов местного самоуправления. Однако также выделяют позицию «не возникают вообще», что, скорее всего, вызвано нежеланием отвечать искренне или дает основания предполагать наличие разного понимания конфликта.

В процессе наблюдения можно говорить о том, что в большинстве случаев обе стороны, приходят к какому-то решению вопроса. Конфликты в этом случае играют созидательную роль, а не разрушительную. В процессе взаимодействия органов местного самоуправления появляются новые формы отчетности (более полные и понятные для депутатов городской Думы), варианты решения какой-либо проблемы. В ходе проведенного экспертного опроса работников Администрации города 50% респондентов (из 90 человек опрошенных) считают, что процесс взаимодействия с представительным органом положительно сказывается на их работе, 27,7% считают что взаимоотношения с депутатами городской Думы никак не влияет на работу структурных подразделений Администрации города, 5,5% - что тормозят их деятельность, 16,6% - затруднились ответить.

За весь период осуществления полномочий городской Думы III и IV созывов было наложено два вето мэра на решения городской Думы. Одно вето (по организации троллейбусного движения в городе) депутаты преодолели и было принято решение, предложенное депутатами. По второму решению (депутаты поставили неудовлетворительную оценку работе администрации города по реализации программ по сносу ветхого и фенольного жилья) в процессе работы согласительной комиссии был разработан новый проект решения, удовлетворивший обе стороны.

Но, наряду с «положительными» конфликтами возникают реальные конфликты, неделимой базой в которых являются такие категории как власть, личные или корпоративные интересы.

Каковы же причины конфликтов, по мнению респондентов. Депутаты городской Думы выделяют 4 позиции (эти позиции набрали по 44% от общего количества депутатов): нежелание работников структурных подразделений Администрации города вникать в конкретную проблему, искать пути ее решения, отсутствие персональной ответственности должностных лиц местного самоуправления, формальное отношение работников структурных подразделений администрации города к нуждам людей, обращающихся в администрацию, слишком большое количество бумаг, документов, необходимых для решения проблем (бюрократизм), 33% отмечают также, несовпадение интересов должностных лиц и депутатов представительного органа в решении вопросов развития города, что управленческая система не ориентирована на современное развитие экономики; большинство работников структурных подразделений Администрации города считают, в свою очередь, что конфликты возникают из-за: разных взглядов на решение той или иной проблемы (77,7% опрошенных), из-за нежелания депутатов вникнуть и понять конкретную проблему (50%), предвзятого отношения депутатов к уровню компетентности специалистов администрации города (44%), 27,7% опрошенных также отмечают в числе причин возникновения конфликтов бюрократизм в системе местного управления, 22% указывают на субъективные причины - сложные характеры депутатов городской Думы.

В числе основных характеристик депутатов городской Думы III и IV созывов работники структурных подразделений Администрации города называют требовательность (66,6% опрошенных), агрессивность (55,5%), пунктуальность (50%), конфликтность (44%), активность в работе (39%) и другие. 78% опрошенных работников структурных подразделений Администрации города оценивают уровень компетенции, если можно так выразиться (то есть степень понимания и решения основных наиболее важных вопросов местного значения) городской Думы как «достаточно высокий», 22% - считают, что средний.

Со своей стороны депутаты городской Думы отмечают достаточно высокий уровень профессионализма работников Администрации города (60%), 26% отмечают средний уровень профессионализма чиновников, 14% - затруднились ответить, позиция «не берусь судить».

Рассматривая данные, полученные в ходе исследований (опроса, наблюдения), становится очевидным, что явных претензий стороны друг к другу не испытывают. Однако если сравнить показатели по определению причин возникновения конфликтов, выявляется одна особенность: и та и другая сторона, в большинстве своем, отмечают нежелание вникать в проблему, искать пути ее решения и при этом не учитывают интересы друг друга и, прежде всего, населения.

Что касается компетентности, то обе ветви власти отмечают достаточно высокий уровень компетентности и тех и других в решении вопросов местного значения. Так, например, большинство опрошенных работников Администрации города (67%) в вопросах формирования бюджета города оценивают работу депутатов «удовлетворительно» (то есть разбираются достаточно хорошо, но не понимают некоторых нюансов в решении данного вопроса), 28% - считают, что депутаты достаточно хорошо владеют информацией, высказывают приемлемые предложения, 4% - затруднились ответить, некоторые из опрошенных считают, что в вопросах формирования бюджета города депутатам городской Думы доверять нельзя. Такой же высокий показатель (примерно 70-80% опрошенных) по позиции «удовлетворительно» в отношении основных направлений деятельности местного самоуправления: жилищно-коммунальное хозяйство, управление и распоряжение муниципальной собственностью, социальная защита населения, установление и отмена местных налогов, образование, спорт, культура, строительство, охрана окружающей среды и т.д.

Получается, что мнение обеих ветвей власти о деятельности и той и другой принципиально не расходятся, отмечается некоторое разногласие по поводу понимания решений тех или иных проблем, вопросов местного значения. Но это разногласие просматривается изначально в распределении функций и полномочий этих ветвей власти: одна принимает решения, положения, а другая исполняет (по крайней мере так должно быть в идеале), но этого не происходит на самом деле. Каждый тянет одеяло на себя. Исполнительная власть (и не только на уровне местного самоуправления) трансформировалась, и исполняет часть функций представительной власти (о чем велась речь в первой главе), отсюда и происходит такое разногласие. Одни считают, что к ним предъявляется слишком много требований, другие - считают, что их не хотят слушать и воспринимать их замечания. Таким образом, происходит своего рода деление власти (конечно же той власти, которая реально осуществляется на данной территории), но так как эта категория в ситуации с городом Сургутом является более или менее неделимой категорией, то и наблюдаются некоторые формы проявления конфликтов между исполнительной и представительной ветвями власти в городе.

Почему категория власти является неделимой (как уже было сказано, рассматривается ситуация города Сургута), можно объяснить с некоторых позиций. Во-первых, действующий состав Думы V созыва (и не так давно переизбранный IV созыв) является сильным звеном в структуре системы управления городом, по сравнению, например, с Думой II созыва. Нынешняя Дума является корпоративной (преобладание представителей крупного градообразующих предприятий). В Думе предыдущего II созыва не было какого-либо ярко выраженного коалиционного ядра.

Во-вторых, сильным звеном, как уже отмечалось ранее, является Глава города (благодаря личному авторитету, опыту руководства). В некоторых ситуациях с его стороны отчетливо можно наблюдать проявление своего рода сдерживания депутатов городской Думы по поводу каких-либо действий, высказываний, оценок, предложений в адрес структурных подразделений Администрации города.

В-третьих, существует еще фигура главы градообразующего предприятия, о котором также шла речь ранее. Высокую степень влияния главы градообразующего предприятия на экономическо-политическую ситуацию в городе отмечают и сами горожане.

Но и, конечно же, в этой системе взаимодействия особенную роль играет население города.

Ещё одной формой (из вышеперечисленных ранее основных форм взаимодействия) является работа с населением. Организация обратной связи в процессе управления муниципальным образованием

Согласно статье 14 Регламента Думы депутат Думы города поддерживает постоянную связь с населением соответствующего избирательного округа, отвечает на письма, ведет личный прием, изучает и рассматривает поступившие от избирателей предложения и жалобы, а также проводит встречи с избирателями. О предстоящих встречах, приеме граждан, порядке и месте проведения жители информируются через средства массовой информации. На сайте Администрации города и в газете «Сургутская трибуна» размещены сведения о ведении личного приема депутатов городской Думы, указаны день и время приема, контактные телефоны.

Рассмотрим данные, свидетельствующие о частоте обращения граждан к депутатам городской Думы с 2006 по 2010 годы.

Почему же складывается такая ситуация? По-видимому, здесь играет роль все тот же фактор осведомленности населения о деятельности городской Думы. И это видно на примере следующих данных: уровень осведомленности населения о работе депутатов по своим избирательным округам составлял в 2006 году всего 5% от общего количества опрошенных, в 2010 - 42,4%. Большой процент составляет ответ по графе «…в основном не знакомы, не знают» - 64,5% в 2007 году, но уже к 2010 году 11,6%, это ниже по сравнению с 2008 годом (40,3%) и 2006 годом (73,5). Настораживает рост количества тех, кто «не интересуются» - 33,2% в 2010 году, 33,8% в 2009 по сравнению с 10,0% в 2006 году.

Обратимся к статистике обращений граждан в исполнительный орган власти (в Администрацию). Наблюдается ситуация, при которой можно говорить о большем доверии граждан именно этой ветви власти.

Возьмем для рассмотрения и сравнения все тот же период (2006-2010 годы) - этот период совпадает с периодом деятельности городской Думы IV созыва.

Приведенные данные свидетельствуют о том, что реально ситуация сложилась так, что текущая работа депутатов городской Думы на территории избирательных округов слабо представлена в массовом общественном сознании, что следует отнести, как к недостаточно четкой ее организации, так и нежеланию самих горожан проявлять интерес к деятельности представительного органа. Если проследить за состоянием представления о работе Думы в течение указанного периода, то можно отметить, что самооценка горожан в отношении осведомленности работы городской Думы к концу 2010 года возросла. Однако при этом следует иметь в виду, что данный показатель фиксирует не доскональное знание о том, что и как делает Дума, а уровень достаточности осведомленности респондентов по этим вопросам. Об этом можно говорить, основываясь на данных, полученных в результате изучения мнения населения о том, кто может реально защитить права человека в настоящее время.

Снижение обращаемости граждан к депутатам городской Думы в 2007 году являлось следствием ряда факторов. Как уже отмечалось это и освещение деятельности городской Думы в средствах массовой информации, и организация работы депутатов по округам, и желание самих горожан принимать участие в процессе осуществления местного управления в городе (и этот фактор также играет очень существенную роль).

Однако наблюдается снижение обращаемости и в исполнительный орган власти (Администрацию города).

Если сравнить эти цифры, то можно сделать соответствующие выводы о роли и месте органов власти в системе местного самоуправления, по мнению населения муниципального образования. Наблюдается в целом снижение доверия горожан органам местного самоуправления как органам, предназначенным для решения вопросов местного значения. Особенно настораживает тот факт, что в отношении городской Думы (как органа, предназначенного для представительства и защиты интересов горожан) степень доверия максимально снижена.

По данным проведенного опроса населения о степени ответственности должностных лиц становится понятно, что возрастает степень ответственности, по мнению горожан, местных органов власти за все, что происходит на территории города, однако степень доверия к этим органам намного ниже.

Но все же, если сравнивать исполнительный и представительный орган местного самоуправления, то совершенно очевидно, что сегодня население города доверяет исполнительному органу власти больше, чем представительному.

Согласно Уставу города городская Дума является представителем всего населения города в системе городского самоуправления, ей принадлежит право выступать от лица всего населения города в отношениях с другими органами местного самоуправления. Выходит, что представительный орган (городская Дума) не решает проблемы населения и является лишь формально существующим в системе местного самоуправления органом власти. Так ли это на самом деле. Ответ на этот вопрос можно постараться найти, если проанализировать мнение населения о городской Думе, характер вопросов, по поводу которых население обращается в органы местного самоуправления и по поводу которых происходит взаимодействие этих органов и, как следствие, принятие нормативно-правовых актов.

Если говорить о роли органов местного самоуправления в процессе осуществления управления муниципальным образованием, то необходимо в первую очередь обратиться к статистическим данным, характеризующим отношение (оценку) населения к органам местного самоуправления, оценку представительного органа деятельности исполнительного (Администрации города) и наоборот.

Начнем с рассмотрения мнения населения о работе городской Думы (представительного органа). Согласно проведенному мониторингу мнения населения города работа Думы оценивается «удовлетворительно» - 58,2% в марте 2010 года, 51,5% в марте 2011, 51,8%. Следующую позицию занимает оценка «плохо» - 16, 9% 2010 год, 32,6% 2011 год. Нужно отметить, что результат вызван не только исключительно деятельностью городской Думы, а также необходимо учитывать и тот факт, что на результате сказывается низкий уровень осведомленности населения о работе Думы, поскольку информационные материалы, освещающие работу думы, часто носят отрывочный характер и по большей части описывают сам факт - заседание городской Думы состоялось, дается оценка некоторым принятым решениям, обсуждается какое-то время «горячая» тема, прозвучавшая на заседании и все, до следующего заседания. Целостного подхода средств массовой информации в освещении деятельности городской Думы, разъяснении полномочий городской Думы и т.п. не наблюдается.

За период действия Думы IV созыва в средствах массовой информации было опубликовано 177 публикаций: 57 - в 2006 году, 39 - в 2008 году, 31 - в 2009, 50 - в 2010 году за 9 месяцев. Большое количество публикаций в 2006 году вызвано повышенным интересом к Думе нового созыва, ее составу. Пришлось даже в числе решений, принятых на первом заседании городской Думы, принять Положение об аккредитации журналистов при городской Думе. Но затем количество публикаций начинает снижаться (наблюдается ситуация описанная выше - публикации носят фрагментарный характер).

Интересным представляется изучение мнения населения о том, какие задачи следует решать городской Думе в первую очередь.

Согласно проведенному исследованию одним из приоритетных направлений является «правильное» (по мнению населения) распределение бюджетных средств. В 2010 году на первом месте все же - обеспечение населения жильем. Под словом «правильное» распределение средств горожане понимают в первую очередь строительство жилья, социальную поддержку малообеспеченных горожан, развитие здравоохранения, улучшение качества работы служб ЖКХ, прекращение повышения оплаты коммунальных услуг, борьбу с преступностью, наркоманией, отмечают необходимость сделать город Сургут закрытой территорией с возможностью въезда граждан СНГ только по специальным приглашениям.

При сравнении данных таблиц, представленных в приложении 14 обнаруживается, что за период с 2009 по 2010 год представления горожан о предназначении депутатов, их работе в составе Думы претерпели некоторые изменения. Так, в частности, нельзя не обратить внимания на заметное повышение значимости в оценках таких моментов, как «правильное распределение городского бюджета» - прирост составляет почти в два раза. Значительный прирост получили также позиции «контроль за работой исполнительных органов по исполнению принятых решений», «контроль за работой исполнительных органов по рациональному расходованию средств», «контроль за кадровыми назначениями исполнительной власти» - в 2-2,5 раза (при заметно меньшем уровне рейтинга). Одновременно некоторое понижение ожиданий отмечается у позиций «взаимодействие с вышестоящими уровнями власти» и «помощь жителям города в разрешении их жизненных проблем».

Сопоставление этих данных позволяет предположить, что горожане постепенно меняют свои представления о предназначении представительного органа власти, однако жителям свойственно все же возлагать на представительный орган власти (также как и на исполнительный) необоснованные надежды в вопросах, лежащих за пределами компетенции этих органов, бытует мнение, что власть непременно должна решать житейские проблемы.

Чтобы сделать определенные выводы относительно работы представительного органа местного самоуправления и отношения к нему населения, необходимо рассмотреть статистику обращений граждан в органы местного самоуправления по тематике, наиболее часто звучащих вопросов избирателей на встречах с депутатами и Главой города, статистику рассмотренных вопросов на депутатских слушаниях (на заседании городской Думы).

Наибольшее число обращений граждан к депутатам городской Думы и, как следствие, обращений депутатов непосредственно в соответствующие структурные подразделения Администрации города по заданному вопросу составляют вопросы о переселении из ветхого и фенольного жилья, жилищные вопросы, вопросы землеотвода, коллективные обращения по предоставлению помещений.

В период с 1 по 15 апреля 2010 года было проведено 10 встреч депутатов городской Думы с избирателями. На встречах присутствовали руководители структурных подразделений Администрации города.

На встречах с жителями города прозвучали 366 вопросов, предложений, поручений. Из них 87 вопросов имели частный характер, 24 - коллективные обращения, поступившие от жителей поселков, отдельных домов и инициативных групп, работников образовательных учреждений.

В ходе встреч на вопросы были даны непосредственно ответы депутатами городской Думы, заместителями главы Администрации города и представителями структурных подразделений.

В обозначившихся проблемных темах преобладали вопросы сноса ветхого и фенольного жилья, отселения и предоставления жилья различным категориям населения, предоставления рассрочки платежей при реализации программ сноса ветхого и фенольного жилья.

Наибольшее количество вопросов прозвучало в адрес департамента жилищно-коммунального хозяйства: снос ветхого и фенольного жилья, публикация списков ветхих и фенольных домов, подлежащих сносу, предоставление льгот, рассрочка платежей и получение кредитов при реализации программ ликвидации ветхого и фенольного жилья ремонт жилья и подъездов, строительство детских и спортивных площадок, тарифы на жилищно-коммунальные услуги, содержание подвальных помещений домов, уборка подъездов, дворов, тротуаров и дворовых территорий, отлов бродячих собак, стоянка автотранспорта, вопросы, заданные по программе реформирования жилищно-коммунального хозяйства, горячее водоснабжение, качество питьевой воды, прописка и предоставление жилья.

В поселках проблемными темами были вопросы газификации, питьевой воды, предоставления земли под частое строительство, организации транспортного движения, освещения.

Все замечания и предложения, прозвучавшие в ходе встреч депутатов с избирателями, обобщены и переданы депутатам городской Думы, Главе города и разосланы в структурные подразделения Администрации города для исполнения.

Анализируя поступившие обращения в Администрацию города и поставленные в них вопросы, можно отметить, что основными, за отчетный период остаются вопросы жилья, социальной защищенности, труда и заработной платы, архитектуры и строительства. Наиболее острыми являются жилищные вопросы.

Самыми злободневными являются вопросы предоставления жилья, улучшения жилищных условий, регистрация по месту жительства, выдача субсидий, ордеризация жилья, вывод жилья из служебного, а также вопросы о льготном получении жилья, приватизации и многие другие. Имеются по-прежнему жалобы на работу коммунальных служб, а так же просьбы о предоставлении безвозмездных субсидий на строительство и приобретение жилья, предоставление рассрочки на оплату за выделяемое жилье в связи со сносом временного и ветхого жилья.

Фактически в ходе опроса населения и анализа прозвучавших на встречах вопросов жители указывают на наиболее актуальные с их точки зрения моменты организации жизнедеятельности населения города. Характерно, что список приоритетов и их соотношение с течением времени почти не меняется, либо меняется в небольших пределах (обеспечение жильем, работа и тарифы ЖКХ, строительство родильного дома, автодороги и т.д.). Можно сказать, что за истекший период в жизни горожан существенных изменений не произошло, острота актуальных проблем остается на прежнем уровне. Это к вопросу о том насколько эффективно сказывается взаимодействие органов власти местного самоуправления на уровне жизни населения, насколько их деятельность отвечает запросам и интересам граждан местного сообщества.

В этой связи можно рассмотреть, совпадает ли тематика вопросов, рассматриваемых на депутатских слушаниях и принятых на заседаниях городской Думы решений с мнением жителей о первоочередных задачах, которые должна решать городская Дума.

Большую часть вопросов, рассмотренных депутатами на депутатских слушания составили вопросы формирования бюджета и распределения бюджетных средств, о выполнении городских целевых программ, о жилищном строительстве, вопросы по организации муниципального заказа, вопросы, касающиеся работы служб жилищно-коммунального хозяйства. Конечно наблюдается перекос в сторону бюджетных вопросов (ведомственная структура бюджета, статьи расходов по ведомствам и отраслям, налоги и льготы). Но как раз таки эти вопросы в большей степени вызывают интерес представительного органа.

Население же отмечает, что представительный орган в первую очередь должен контролировать расходование бюджетных средств. Все остальные позиции (мнения горожан) о приоритетных направлениях указывают на то, что все перечисленные направления являются деятельностью того или иного структурного подразделения Администрации города, силовых структур и других органов власти. Выходит, что решение этих первоочередных задач, является компетенцией как раз таки исполнительного органа власти. И оценивать работу городской Думы с позиции эффективности выполнения данных направлений некорректно. Это следует отнести к оценке эффективности взаимодействия органов местного самоуправления.

И здесь можно сказать, что распределение актуальности проблем городской жизни является сравнительно стабильным в течение ряда лет, однако, степень остроты моментов, обозначенных горожанами, по сравнению с тем как это было несколько лет назад, заметно снижается.

Необходимо также отметить, что работа городской Думы IV созыва сводится не только к рассмотрению вопросов, интересующих в первую очередь самих депутатов городской Думы, но и вопросов, заботящих население города.

В последнее время депутаты городской Думы поднимают и выносят на рассмотрение все более значимые вопросы, касающиеся обеспечения жизнедеятельности населения города. Это вопросы, касающиеся сноса ветхого и фенольного жилищного фонда, развития сферы дошкольного образования в городе, эффективного использования средств и развития отрасли жилищно-коммунального хозяйства, развития и перспектив поселков и другие важные вопросы.

Сложившееся в целом мнение горожан о работе органов местного самоуправления нельзя считать только лишь «заслугой» самих органов власти, сами горожане в какой-то степени также виновны в сложившейся ситуации.

На сегодняшний день в городе сформировано 23 совета ТОС.

Направления деятельности советов ТОС формируются в соответствии с основными проблемами территорий и (с 2001 года) договорами о сотрудничестве и взаимоотношениях между Администрацией города и советами ТОС. В структуре всех советов ТОС имеются комиссии по работе с детьми и молодежью, с социально незащищенными категориями граждан, по содействию охраны общественного порядка и жилищно-бытовой работе.

Председатели советов ТОС, осуществляя прием населения, содействуют решению проблем жителей и, зная болевые точки территорий, направляют в соответствующие структуры информацию и обращения, позволяющие своевременно принять меры к устранению негативных тенденций. Таким образом, происходит становление механизма сотрудничества с органами местного самоуправления в решении вопросов местного значения, непосредственно интересующих население города в целом.

Органы местного самоуправления постепенно идет к тому, что использует ТОС в осуществлении функции обратной связи. При содействии советов ТОС за последние два года проходят встречи Главы города и депутатов городской Думы с населением по месту жительства. Главным результатом встреч является решение многих вопросов (в первую очередь, жилищно-бытовых), значимых для отдельных территорий и города в целом. По эффективности и оперативности принятия мер для решения проблем, своевременности и полноте предоставления ответов и информации председатели советов ТОС считают прошедшие встречи неординарным событием и беспрецедентным примером действенной обратной связи. Подтверждением этому служит и значительное сокращение обращений жителей в советы ТОС по жилищно-бытовым вопросам.

Так что же такое ТОС. Во-первых это деятельность (самодеятельность) граждан, во-вторых, - состояние самоорганизации, готовности, умения жителей к самоуправлению, в-третьих, - форма участия населения в решении вопросов местного значения.

Если рассматривать ТОС как некую часть представительного органа власти, получается, что территориальное общественное самоуправление должно быть властью. Опять-таки тогда мы замыкаемся на ту же самую Конституцию. Вся власть принадлежит народу. Он может осуществлять ее либо непосредственно, либо через представителей. Но чтобы стать представителем власти народа, нужно быть избранным лицом. Есть закон о гарантиях избирательных прав граждан, который требует, чтобы представитель населения был не просто лицом как-нибудь избранным, а избранным по определенной процедуре. В отношении органов местного самоуправления речь идет о самых нормальных выборах - всеобщем, равном, тайном голосовании. Комитеты территориального общественного самоуправления избираются по другой, упрощенной схеме - через конференции. Значит, по самому своему определению комитет самоуправления органом власти как таковым не является. Вопросы развития системы территориального общественного самоуправления рассматриваются многими авторами такими как Прохоров В.Т., Кашо В.С., Щербаков А., Бородкин Ф.М. и другие.

Вопрос об участии населения в организации процесса осуществления самоуправления остается до конца не решенным в контексте изучения местного самоуправления.

Прослеживается некая отдаленность от народа. Может быть, на самом деле это и не так, однако об этом позволяют судить данные мониторингов мнения населения. Но происходит так, что население заботят одни вопросы (больше всего вопросы чисто житейского плана: жилье, соцзащита, коммунальное хозяйство, частные вопросы), Дума решает более глобальные вопросы: бюджет, муниципальный заказ, расходование средств по отраслям; в Администрацию города из года в год продолжают поступать вопросы одного и того же содержания. Население на протяжении нескольких лет указывает на нерешенность одних и тех же проблем в городе. Рейтинг доверия органам власти в городе низкий.

Конечно же, в этом вопросе нельзя не рассматривать желание и реальное участие самих горожан в вопросах осуществления своей конституционной гарантии на осуществление местного самоуправления. По данным опроса только 2,8% жителей принимают участие в общественной жизни города. 28,8% жителей хотели бы участвовать, но нет времени, 40,4% - затруднились ответить.

Наиболее эффективной формой участия граждане считают присутствие на заседаниях городской Думы (11,1%), коллективные обращения, петиции (10,7%), 14,2% считают, что это никому не нужно.

Что же на самом деле представляют собой местные интересы, «вопросы местного значения» и что значит осуществление населением своей власти, самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения? Каким образом определяют эти самые «вопросы местного значения» население и в чем реально заключаются полномочия местного самоуправления?

В Конституции Российской Федерации говорится о том, что речь идет о полномочиях в решении вопросов местного значения. Что это за вопросы, в какой-то степени написано в Конституции, в какой-то степени - в федеральном Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления». В перечне этих вопросов для каждого из них есть свой оптимальный способ решения.

Вполне понятно, скажем, что комплексное социально-экономическое развитие должно подразумевать достаточно крупную территорию. На уровне города можно говорить о комплексном социально-экономическом развитии. На уровне района в городе это уже сомнительно, поскольку речь идет о комплексном развитии, а район - это часть живого тела города. Когда же речь идет о благоустройстве и озеленении, то здесь, наоборот, этот вопрос вряд ли должен решаться исключительно на уровне крупной единицы. О том, какие деревья лучше посадить в своем дворе, лучше, наверное, все-таки знают не городские власти, а сами жители конкретного дома.

Так можно пройти по всему перечню этих вопросов. Вполне понятно будет, что есть разные способы, которыми тот или иной вопрос мог бы быть решен наилучшим образом. Отсюда можно сделать вывод о том, что некоторые вопросы необходимо будет решать в неоптимальных условиях. Масштаб будет то слишком крупным, то слишком мелким. Здесь возникает следующий естественный вопрос: сколько уровней может быть у местного самоуправления, и могут ли быть они вообще?

В контексте вопроса о взаимодействии органов местного самоуправления можно говорить еще о некоторых спорных вопросах, проблемах, возникающих на современном этапе.

Говоря о моделях местного самоуправления, необходимо учитывать качественный состав как исполнительного органа (вопросы муниципальной службы изучаются многими авторами), так и представительного органа.

В зависимости от того, каким - «сильным» или «слабым» - является представительный орган местного самоуправления можно говорить о моделях взаимодействия. Если представительный орган «слабый», то администрация в прямом смысле слова подминает его под себя, использует решения представительного органа в своих целях, оказывает воздействие на принятие определенных решений. В отношении Думы IV созыва города Сургута ситуация складывается совсем иная: депутаты Думы в большинстве своем являются представителями крупных градообразующих предприятий города, тем самым представляют интересы основных работодателей и налогоплательщиков, хорошо ориентируются в вопросах экономики и финансов, знают реальное производство, имеют богатый управленческий опыт, достаточно хорошо разбираются во многих вопросах, умеют считать деньги, принципиальны, независимы от чиновников (об этом говорят данные проведенных опросов, наблюдений).

Итак, на сегодняшний день в городе существует достаточно благоприятная ситуация для построения эффективного процесса взаимодействия представительного и исполнительного органов власти, представительный орган является полновесным, а не формальным в системе местного управления.

Рассматривая в этой связи модели местного самоуправления нельзя не сказать о переменах в законодательстве по отношению к структуре органов на уровне муниципальных образований. Как уже было сказано ранее в главе первой в соответствии с новым законом о местном самоуправлении на уровне муниципальных образований могут быть реализованы три модели органов местного самоуправления.

В настоящее время Администрация города совместно с представительным органом (комиссией по подготовке новой редакции Устава города) рассматривают эти три схемы и обсуждают структуру органов местного самоуправления города Сургута. На сегодняшний день реально рассматриваются схемы №1, 3. Против схемы №2 высказываются депутаты городской Думы, так как этот вариант предполагает досрочное прекращение полномочий городской Думы.

Таким образом, нынешний состав Думы будет играть немаловажную роль в дальнейшем определении пути развития отношений между представительным и исполнительным органами.

Можно выделить и другие проблемы взаимодействия депутатов городской Думы и Администрации города:

- корпоративность городской Думы (как уже отмечалось выше);

- закрытость депутатов для общения с журналистами, не публичность;

- излишняя резкость депутатов Думы в оценках, высказываниях (об этом можно судить по протоколам заседаний городской Думы, депутатских слушаний), привычка делать выводы при отсутствии достаточного числа фактов;

- «предвзятые представления» - склонность и тех и других отвергать все, что противоречит собственным взглядам, что ново, необычно;

- стереотипы - упрощенные мнения относительно отдельных лиц или ситуации, в результате нет объективного анализа и понимания;

- дефицит деликатности в общении со стороны представительного органа;

- дефицит ярких ораторов, способных красноречиво и убедительно представлять свою позицию как в городской Думе (из 25 человек таких депутатов лишь семеро), так и в Администрации года (здесь можно назвать лишь Главу города, обладающего определенным авторитетом, и одного из заместителей главы Администрации города);

- в Думе работают депутаты не от населения, а от крупных предприятий;

- формальное отношение специалистов Администрации города к представительному органу, некоторые считают, что по каким-то вопросам не стоит советоваться с Думой «Собака лает - караван идет. Не стоит обращать внимание на думскую возню» (есть и такие высказывания в адрес депутатов городской Думы).

Из всего вышесказанного становится очевидным, что как такового механизма взаимодействия между представительным и исполнительным органом власти местного управления в городе Сургуте (именно управления, а не самоуправления, так как население в большинстве своем не проявляет интерес к общественной жизни, не стремиться принимать какого-либо участия в законотворческом процессе) нет, присутствуют отдельные его элементы (в виде определенных контактов) по поводу каких-либо вопросов, интересующих и ту и другую стороны.

Однако в настоящее время этот процесс в городе находится на стадии становления. Решением городской Думы созданы комиссия по разработке предложений по внесению изменений в Регламент городской Думы, комиссия по подготовке новой редакции Устава города. Разрабатываются предложения в Устав города и Регламент городской Думы о закреплении на нормативном уровне некоторых форм взаимодействия депутатов городской Думы и специалистов Администрации города.

2.2 Основные направления развития и осуществления взаимодействия исполнительных и представительных органов власти муниципального образования городской округ город Сургут

Рассмотрев состояние и динамику развития некоторых форм взаимодействия органов местного самоуправления в городе Сургуте выявились как позитивные стороны этого взаимодействия, так и некоторые проблемы, возникающие при осуществлении совместной деятельности Администрации и городской Думы.

Положительный опыт взаимодействия органов местного самоуправления города Сургута является, безусловно, благоприятным фактором в определении направления развития территории, в видении целей и задач.

На сегодняшний день город Сургут среди муниципальных образований Ханты Мансийского автономного округа - Югра находится в пятерке лидеров по четырем направлениям социально-экономического развития: качество жизни населения, экономика, финансы и малый бизнес.

В этой связи необходимо определить и предложить основные направления осуществления и развития взаимодействия исполнительных и представительных органов власти.

В дальнейшем развитии города большую роль будет играть структура органом местного самоуправления, механизм их взаимодействия.

Важнейшим средством правовой муниципальной политики является Устав муниципального образования. В связи с чем, представителям исполнительных структур и депутатского корпуса города необходимо провести плодотворную совместную работу по доработке и уточнению Устава города, в том числе по вопросам разграничения компетенции исполнительных и представительных органов, их конструктивного взаимодействия, определения статуса, прав и обязанностей горожан.

Решить проблему нормативно-правового регулирования процесса взаимодействия можно путем внесения ряда изменений, как в устав городского округа, так и в регламент городской Думы, регламент администрации города. Современная практика взаимодействия органов местного самоуправления выработала разнообразные формы координации: согласование принятия решений, взаимное информирование, создание совместных органов, совместные программы. Однако эти формы не нашли должного нормативно-правового закрепления в действующем законодательстве. Поэтому, изменения должны касаться в первую очередь тех статей, в которых прописаны формы участия жителей города в решении некоторых вопросов местного значения.

Соответствующие изменения необходимо внести в регламенты работы органов местного самоуправления. В регламенте городской Думы, например необходимо определить формы взаимодействия депутатов со структурными подразделениями администрации города (совещания, слушания, заседания комиссий и т.п.), присвоить им определенный нормативно-правовой статус, закрепит права депутатов городской Думы принимать в ходе этих встреч решения, по рассматриваемым вопросам. Необходимо также прописать и наладить механизм контроля за исполнением решений городской Думы, поручений и предложений, высказанных в ходе депутатских слушаний, заседаний городской Думы, мероприятий по выполнению городских целевых программ.

Содержание управленческой деятельности органов местного самоуправления в экономической сфере имеет двойственную природу. Она включает как вопросы общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами разных форм собственности, действующими на территории муниципального образования, так и регулирование хозяйственных отношений существующих еще муниципальных предприятий, учреждений и организаций.

Исполнительные структуры совместно с депутатским корпусом должны определиться сегодня в согласованных действиях по отношению того или иного муниципального предприятия (сегодня болезненным вопросом является положение дел транспортного предприятия города СПОПАТ).

Рассмотрим некоторые варианты решения тех проблем, которые наиболее отчетливо выявились в ходе проведенных мониторингов мнения населения, опросов, наблюдений.

Во-первых, необходимо проанализировать модель местного самоуправления и предложить наиболее приемлемую схему для города Сургута. Ведь как раз таки, рассматривая ту или иную модель, можно дать характеристику процесса взаимодействия органов местного самоуправления (в этом и заключалась задача первого параграфа) и предложить конкретные пути развития и совершенствования этого взаимодействия.

Как уже было сказано ранее в главе первой, на выбор той или иной модели накладывают отпечаток различные факторы: размер территории, объем полномочий, уровень профессионализма и компетенции муниципальных служащих и так далее.

При формировании законодательного (представительного) органа местного самоуправления на протяжении ряда лет решались в основном две задачи, ни как не ориентированные на какое-либо взаимодействие этого органа с исполнительным органом: с одной стороны, это создание и непрерывное воспроизводство важнейшего звена в структуре местного самоуправления; с другой стороны, при избрании этого органа реализуется волеизъявление граждан относительно его состава, социально-политической ориентации этого представительного учреждения в целом. В городе Сургуте существовала такая же ситуация вплоть до 2001 года. В 2001 году прошли выборы в городскую Думу III созыва и ситуация кардинально изменилась. Дума становится значительным звеном в структуре местного самоуправления, занимает определенную позицию. Администрации города приходится «мириться» с таким положением дел. Эта ситуация будет и в дальнейшем влиять на становление и развитие взаимодействия органов местного самоуправления в свете нового этапа в реформирования системы местного самоуправления.

Проведенные исследования показали, что глава муниципального образования и представительный орган на сегодняшний день играют значительную роль в системе местного управления. Если брать во внимание мнение населения об ответственности, то в настоящее время заметна тенденция к наделению местных органов самоуправления растущим уровнем ответственности за все, что происходит на территории города (кроме администрации города). Причем и сами горожане также «не остаются в стороне»: их оценка собственной ответственности за происходящее заметно возросла.

То, что депутаты действующего созыва не рассматривают схему №2 приложения 4 как вариант модели местного самоуправления для города, вовсе не означает, что данная модель не будет принята. Скорее всего, депутаты еще не до конца осознают преимущества этой схемы (с одной стороны они держатся за свои существующие полномочия, с другой стороны реальная возможность усилить представительную ветвь власти в города). Полномочия рано или поздно закончатся, и поэтому необходимо смотреть в будущее и принимать соответствующие решения, нацеленные на перспективу.

В настоящее время проходит совместная работа депутатов городской Думы и специалистов Администрации города по рассмотрению всех возможных моделей местного самоуправления и выбору наиболее подходящей для городского округа город Сургут. И эта задача должна быть решена в ближайшее время.

Во-вторых, в связи с вышеобозначенной задачей возникает необходимость целенаправленного информирования населения города о том, что же все-таки такое «местное самоуправление». И в этом случае не обойтись без помощи средств массовой информации. Нужно разработать цикл передач, направленных на разъяснение ситуации, складывающейся в городе, информирование населения о компетенции и полномочиях органов местного самоуправления. Необходимо привлечь для этого депутатов городской Думы прошлого и действующего созывов, должностных лиц города, выслушать и проанализировать вопросы и мнения жителей города. Тем самым решатся некоторые существующие проблемы:

- закрытость депутатов городской Думы от журналистов, не публичность;

- частично проблема участия населения в осуществлении самоуправления.

Информационно-аналитическое управление города, на мой взгляд, проводит достаточно объемные мониторинги мнения населения. Но и только. Необходимо постоянно анализировать полученные данные (конечно же это в какой-то степени делается), не просто сводить статистику по годам, а высказывать и выносить на рассмотрение как представительного органа, так и исполнительного конкретные предложения по решению конкретных вопросов, интересующих жителей, и в целом по развитию взаимодействия органов власти местного управления.

Как таковой проблемы участия населения в осуществлении самоуправления в городе, казалось бы, не существует, если опираться на данные опроса. Однако основным критерием оценки эффективности взаимодействия органов местного самоуправления является степень и качество влияния этого взаимодействия в целом не развитие территории, удовлетворение потребностей горожан. Но для того, чтобы определить, как при взаимодействии органов местного самоуправления развивается город, удовлетворены ли горожане уровнем жизни в этом городе, необходимо, чтобы горожане непосредственно соприкасались с вопросами о том, что такое местное самоуправление, чем оно занимается, вносили свои предложения.

К основным направлениям участия местного самоуправления в развитии гражданского общества можно отнести вовлечение граждан через взаимодействие с органами местного самоуправления в процессе принятия управленческих решений, создания реальных механизмов контроля населения за деятельностью органов местного самоуправления и инициативная самоорганизация граждан для решения вопросов местного значения.

В этой связи можно предложить следующий выход: более эффективно использовать ресурсы советов ТОС как представительных органов на определенных территориях города, максимально приближенных к жителям каждой из этих территорий для изучения социальных, первоочередных проблем территорий, учета мнения населения в решении некоторых вопросов местной компетенции (землеотвод, строительство социально-бытовых объектов, объектов культуры и досуга и другие). Необходимо выстроить определенную схему взаимодействия с председателями советов ТОС, может вплоть до организации общественных приемных городской Думы на территории ТОС.

Этот механизм позволил бы реально изменить ситуацию по вопросу о том, по поводу чего же возникает взаимодействие исполнительного и представительного органов, и удовлетворяет ли оно потребности населения.

Территориально-общественное самоуправление в этом случае будет представлять собой как раз механизм приближения власти к населению в условиях крупного города.

Советы местного самоуправления являются представителем населения, но не более того. Они, поскольку их избрали, имеют право представлять интересы населения соответствующей территории. Но обладать властными полномочиями по своему определению они пока что не могут. Для того чтобы советы ТОС получили эти властные полномочия, они должны быть им переданы от того же местного самоуправления.

Но для этого необходима определенная схема передачи полномочий: совет ТОС подтверждает, что он легитимно избран, предъявляет все свои протоколы сходов, после чего органы местного самоуправления принимают решение о том, что они передают часть своих полномочий данному конкретному совету ТОС. Причем это совершенно не значит, что всем советам будут переданы абсолютно одинаковые полномочия. Кому-то - больше, кому-то - меньше, кто сколько запросит и кто с чем справится.