Организационно-психологические аспекты аттестации кадров

Размещено на http://www.allbest.ru/

32

Размещено на http://www.allbest.ru/

Дипломная работа на тему:

«Организационно-психологические аспекты аттестации кадров»

Содержание

Введение 3

Глава 1. Современные подходы к аттестации муниципальных служащих 6

1.1 Понятия, задачи и особенности процедуры аттестации муниципальных служащих 6

1.2 Проблемы проведения аттестации муниципальных служащих 16

1.3 Анализ нормативно-правовой базы аттестации служащих 24

Выводы 30

Глава 2. Анализ психологических аспектов проведения аттестации 32

2.1 Закон самовозрастания некомпетентности персонала 32

2.2 Тройная защита от субъективизма в ходе аттестации 38

2.3 Психологические ошибки при проведении аттестации 43

Выводы 47

Глава 3. Разработка рекомендаций по совершенствованию процедуры аттестации муниципальных служащих МО Нарвский округ 49

3.1 Краткое описание деятельности МО Нарвский округ 49

3.2 Анализ процедуры проведения аттестации служащих в МО Нарвский округ 52

3.3 Разработка алгоритма проведения аттестации служащих с учетом психологических аспектов оценки 60

Выводы 79

Заключение 80

Список литературы 84

Приложения 89

Введение

Одной из причин продолжительного кризиса экономики и общества является низкая квалификация отечественных управленческих кадров, в том числе в органах государственной и муниципальной службы. Поскольку в управлении персоналом различаются две проблемные области: состав персонала и результативность его использования, то аттестация находится в сфере проблем обеспечения его эффективного действия.

Основной целью проведения аттестации является выявление соответствия работника занимаемой должности. Однако имеющаяся нормативно-правовая база аттестации государственных и муниципальных служащих и сложившаяся практика ее проведения пока еще не в полной мере отвечают современным требованиям, а именно:

остаются расхождения в понятийном аппарате,

не всегда учитывается новейшее законодательство,

недостаточно точно определены цели аттестации как комплексного процесса мотивации персонала,

используются неэффективные методы аттестации и др.

В содержательном аспекте проблема связана не только с поведением государственных и муниципальных служащих на работе при выполнении управленческих задач, но и с их отношением к существующей государственной политике, с их поведением по отношению к населению, с условиями, которые создаются в организации для проявления лучших качеств и способностей работника.

Следующей важной проблемой в процессе проведения аттестации является получение точных и достоверных данных о результативности труда и эффективности выполнения каждым работником своих обязанностей и полномочий. На практике зачастую используются малоэффективные, либо трудоемкие методы, отнимающие массу времени, средств и сил. В условиях ограниченности ресурсов следует выбирать наиболее эффективную и рациональную методику, позволяющую достичь наилучших результатов. Зачастую на практике в аттестации объединяют несколько методов. Комплексный подход позволяет учитывать цели, текущую ситуацию, а также оптимизировать временные и финансовые затраты. Таким образом, выбор того или иного метода оценки определяется целями аттестации, финансовыми и временными возможностями организации. Не следует также забывать, что результат процедуры зависит не столько от современной и дорогостоящей методики, сколько от эффективного совмещения всех составляющих сложного процесса аттестации.

К проблемам нормативно-правовой сферы относятся сложности, связанные с тем, что в законодательстве отсутствует четкое понятие соответствия работника занимаемой должности, только из общего понимания требований к выполнению служащим своих обязанностей следует надлежащее (своевременное и качественное) их выполнение. В настоящее время в России не существует законодательного и методического определения критериев и стандартов профессиональной деятельности муниципальных служащих. К примеру, квалификационные требования к государственным служащим ограничиваются уровнем и специализацией профессионального образования, опытом работы. Данные критерии имеют большое значение, но являются поверхностными, и не позволяют детализировано оценить профессиональную пригодность аттестуемого. Также пока не разработаны стандарты оценки эффективной деятельности государственных и муниципальных органов в целом.

Актуальность выбранной темы дипломного проекта определена тем, что аттестация все больше приобретает важнейшее значение, поскольку является правовым средством, формирования, обеспечения и реализации целенаправленной и предсказуемой кадровой политики, способствует формированию кадрового потенциала в государственных органах власти.

В настоящее время муниципальные органы уже провели аттестацию и столкнулись с правовыми, организационными, финансовыми проблемами, требующими скорейшего разрешения. Таким образом, возникает необходимость объединения усилий ученых и практиков для оптимизации процесса проведения аттестации служащих, для обеспечения и применения законодательства о муниципальной службе; для систематизации опыта с целью выявления проблем, и выработки конкретных рекомендаций по улучшению сложившейся ситуации.

Только правильно построенный и грамотно организованный механизм аттестации служащих становится залогом построения эффективной системы управления. Аттестация муниципальных служащих позволяет с помощью оценки проводить отбор лучших работников и осуществлять их дальнейшее должностное перемещение, способствует улучшению подбора и расстановки кадров, и, в конечном счете, повышает качество муниципального управления.

Целью дипломной работы является совершенствование процедуры аттестации государственных служащих на примере муниципального округа.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

Исследование теоретических, методологических и правовых и психологических аспектов аттестации муниципальных служащих.

Проведение анализа механизма процедуры аттестации муниципальных служащих в МО Нарвский округ.

Разработка рекомендаций по совершенствованию аттестации муниципальных служащих МО Нарвский округ.

Объектом исследования является МО Нарвский округ.

Предметом исследования является механизм проведения процедуры аттестации муниципальных служащих.

Глава 1. Современные подходы к аттестации муниципальных служащих

1.1 Понятия, задачи и особенности процедуры аттестации муниципальных служащих

В современных условиях деятельности государственной власти большое значение приобретают вопросы управления персоналом. Это связано в первую очередь с тем, что профессиональный уровень служащих неразрывно связан с эффективной деятельностью государственного аппарата на разных уровнях власти. Кадровое обеспечение включает в себя не только формирование высокопрофессионального кадрового потенциала, но и его рациональное использование, а также периодическую аттестацию служащих. Одной рациональной расстановки кадров не достаточно, требуется «последовательное стимулирование добросовестного и качественного труда, использование мотивационного механизма». Кравченко К.А. Мотивация персонала: история и современность // Менеджмент в России и за рубежом. - 2004. - № 5.

В общем смысле под аттестацией кадров (от лат. аttestatio - свидетельство) понимают процедуру проверки и определения соответствия деловой квалификации, уровня знаний, умений и навыков работника и других общественно значимых, профессионально важных качеств занимаемой должности, а также отзыв о ком-либо из работников. Попов С. Г. Управление персоналом: Учебное пособие. - М.: Ось-89, 2004. С. 53.

В данной дипломной работе мы будем оперировать понятиями «оценка» и «аттестация» как синонимичными, хотя между ними существуют некоторые различия. Аттестация необходима для регулярного определения уровня профессиональной подготовки служащего и степени его соответствия квалификационным требованиям, предъявляемым к должностям органов государственной службы, а также для присвоения квалификационного разряда. Деловая оценка - более широкое понятие, чем аттестация. Оценка может осуществляться как регулярно, так и нерегулярно, в зависимости от конкретных потребностей компании, например, ежедневная оценка руководителем подчиненного. Васькин Л.Л. Оценка менеджеров. Учебно-практическое пособие. - М.: Компания Спутник+, 2005. С.76.

Любая оценка является результатом сопоставления анализируемого элемента действительности с некоторым эталоном, отражающим современные представления об идеале. Оценить - значит определить уровень (величину) ценности некоторого объекта, процесса, явления, поэтому эталон должен быть представлен в виде описания его характеристик или требований к ним, снабженных системой критерием соответствия и шкалой оценивания. Борисова Е.А. Оценка и аттестация персонала. - СПб.: Питер, 2005. С.38. Эталоны устанавливаются или выбираются человеком и социальной общностью относительно субъективно, но, как правило, содержат известную долю объективного в силу того, что в их природе присутствуют многократно повторяющиеся, общепризнанные или реально достижимые результаты работы, качества и действия людей и др. Можно придать им диагностичность и большую объективность в рамках процессов стандартизации как в образовательной сфере, так и в области управления персоналом в целях оценки.

В связи с этим может быть построена соответствующая система стандартов качества персонала и кадрового потенциала органов государственной службы. Данный подход к оценке изначально кажется достаточно простым - требуется создать профиль компетентности для каждой позиции в организации и провести сопоставление с ним для каждого служащего. Практика показывает, что эта работа весьма трудоемка, требует глубокого анализа, особенно, если структура организации не является однозначной, функциональные обязанности распределены неадекватно (происходит либо пересечение функций между людьми или отделами, либо некоторые функции, жизненно необходимые для организации, не имеют своего исполнителя).

Различают две основные цели оценки муниципальных служащих: Управление персоналом: Учебник / Общ. ред. А.И. Турчинова. М.: Изд-во РАГС, 2002. С.326-328.

Аттестационная - определение меры соответствия качеств каждого муниципального служащего требованиям конкретной должности.

Диагностическая - выявление факторов, определяющих уровень соответствия структуре квалификационных требований.

Основная задача аттестационной оценки - обеспечить муниципальных служащих информацией по видам кадровой работы, опираясь на уровневые оценки для их сопоставления с действующими нормами:

отбор кандидатов на вакантные должности;

расстановка муниципальных служащих в соответствии со штатным расписанием и продвижение их по службе;

дифференциация премиальных вознаграждений.

При диагностической оценке служащих выявляются потенциальные возможности муниципальных служащих для оптимизации их дальнейшего использования, а также целенаправленного развития в соответствии со структурой и содержанием квалификационных требований.

Таким образом, необходимо различать оценку как процесс и результат этого процесса. Процесс оценки определяется используемым методом и соответствующими средствами. Результат оценивания в зависимости от критериев и шкал представляется в виде качественной и количественной оценки. Различие этих компонентов единого оценочного процесса для субъекта управления состоит в том, что аттестационная составляющая оценки персонала используется для обоснования административных решений, а диагностическая - для оптимизации мероприятий, направленных на повышение кадрового потенциала органов государственной службы в целом и каждого сотрудника в отдельности. Предметом оценки персонала являются способности муниципальных служащих, в то время как при оценке кадрового потенциала организации изучаются и резервные способности, а также возможности их использования.

А.И Турчинов в своем учебнике по управлению персоналом дает следующее определение: «Под системой оценки персонала понимается комплекс единых или согласованных целей, задач и ожидаемых результатов; процедур, технологий и средств оценки; реальной (в виде структурного подразделения) или «виртуальной» (в виде системы специальных функционалов) службы оценки персонала». Управление персоналом: Учебник / Общ. ред.А.И. Турчинова. - М.: Изд-во РАГС, 2002. С.235.

С.К. Мордовин считает, что для совершенствования уже существующей или создания принципиально новой системы оценки персонала необходим ряд условий: Мордовин С.К. Управление человеческими ресурсами: 17-модульная программа для менеджеров «Управление развитием организации». Модуль 16. - М.: Инфра-М. 2000. С.147-151.

заинтересованность и поддержка со стороны руководства;

наличие специалистов, реализующих данную систему;

легитимация документов, регламентирующих оценочную деятельность (положение, инструктивно-методические материалы, описание процедур, технологий и средств);

информирование (содержание), подготовка (тренинг) и мотивация (предмет заинтересованности) персонала;

установление однозначной и «прозрачной» связи результатов оценки с системой оплаты и карьерного роста.

В.П. Галенко полагает, что цель оценки состоит в установлении соответствия качественных характеристик персонала (способностей, мотивации, свойств) требованиям должности. Галенко В.П., Страхова О.А., Файбушевич С.И. Как эффективно управлять организацией? 2-е изд. переработ. и доп. - М.: Баратор, 2004. С.65-70.

Е.А. Борисова отмечает, что важное место в методике деловой оценки занимает оценка результативности труда. По ее мнению, «оценка результативности труда - это совокупность способов и приемов определения степени достижения планируемых результатов труда персоналом в процессе выполнения своих функциональных обязанностей». Борисова Е.А. Управление персоналом для современных руководителей. СПб.: Питер, 2003. С.89.

О.С. Виханский и А.П. Наумов дают следующее определение: «аттестация - это процедура систематической формализованной оценки соответствия деятельности конкретного сотрудника стандарту выполнения работы на данном рабочем месте в данной должности. Самоукина Н.В. Управление персоналом: российский опыт. - СПб. Питер. 2003. С.146. Если говорить проще, - процедура определения соответствия сотрудников своей должности. При аттестации происходит не сравнение сотрудников между собой, а сопоставление «сотрудник - стандарт работы». Сравнивать можно только то, насколько один сотрудник больше или меньше соответствует стандарту работы, чем другой. Виханский О.С., Наумов А.П. Менеджмент. Человек, стратегия, организация, процесс. Учебник для экономических специальностей вузов. - М.: Изд-во МГУ, 2000. С.315.

Понятие аттестации муниципального служащего содержит целый ряд действий:

проверка квалификации и деловых качеств;

проверка уровня профессиональной подготовки;

определение соответствия замещаемой должности;

периодическая оценка знаний, опыта, навыков, результатов деятельности;

оценка способностей к выполнению конкретных функций муниципальной службы по замещаемой должности.

Основной целью аттестации является стимулирование роста квалификации и профессионализма служащих, продуктивности их управленческого труда, развитие творческой инициативы, обеспечение социальной обеспеченности служащих путем системы оплаты труда и премирования. Егоршин А.П. Управление персоналом. 2-е изд. Н. Новгород: НИМБ. 2001. С.301-302 Для муниципальных служащих аттестация направлена на выполнение целого ряда задач: Государственная служба. Учебник / Под ред. проф. В.Г. Игнатова. М., 2004. С.121-122.

определение соответствия аттестуемого замещаемой должности;

совершенствование деятельности ОМС по подбору, расстановке кадров и повышению квалификации муниципальных служащих;

установление уровня профессиональной подготовки и соответствия муниципальных служащих замещаемой должности;

стимулирование профессионального и должностного роста муниципальных служащих;

выявление перспектив применения профессиональных способностей муниципальных служащих (продвижение по службе, установление надбавок и т.д.);

определение необходимости повышения квалификации муниципальных служащих;

обеспечение возможности профессионального и служебного роста, движение кадров;

решение вопроса о присвоении муниципальному служащему квалификационного разряда, направлении на профессиональную подготовку или переподготовку.

В Приложении 1 приведены основные элементы процесса аттестационной оценки. Дугина О. Место оценки персонала в кадровой работе // Кадровый вестник № 2. 2007. С. 67. Аттестационная оценка бывает официальной (отражается в письменном документе юридического характера) и неофициальной (совокупность личных впечатлений, высказываемых окружающими, прежде всего, руководителем), помогающей официальной. Моргунов Е. Управление персоналом: исследование, оценка, обучение. - М.: ЗАО «Бизнес-школа «Интел-Синтез», 2006. С.56.

Выделяют следующие виды официальной оценки:

итоговую;

промежуточную;

специальную (по особым обстоятельствам).

При итоговой оценке дается полная и разносторонняя характеристика трудовой деятельности и морального облика муниципального служащего за весь период, помогающая лучше его понять, предвидеть поведение в сложных ситуациях. Обычно она проводится раз в 3 - 5 лет специальной комиссией, что снижает субъективизм и повышает комплексность.

Промежуточная оценка осуществляется непосредственным руководителем с учетом результатов предыдущей. Иногда к промежуточной оценке могут привлекаться высший руководитель, представители служен персонала, коллеги и даже подчиненные.

Специальная оценка в связи с особыми обстоятельствами, например, направлением на учебу, утверждением в новой должности и проводится перед принятием соответствующего решения. Нередко для этого используются специальные оценочные центры.

Систему оценки не следует рассматривать изолированно от всего комплекса кадровых задач. Место оценки служащих в системе управления персоналом показано в Приложении 2. Магура М.И. Курбатова М.Б. Современные персонал-технологии. - М.: ЗАО «Бизнес-школа «Интел-Синтез», 2004. С.119 В первую очередь, оценка муниципальных служащих, будучи органично связана с системой оплаты труда и с программами, направленными на повышение уровня трудовой мотивации, позволяет поддерживать на должном уровне заинтересованность муниципальных служащих в достижении высоких рабочих результатов.

Механизм аттестации муниципальных служащих состоит из следующих элементов:

субъект аттестации;

объект аттестации;

управленческая процедура;

правовые нормы, регулирующие порядок проведения аттестации

Субъект аттестации - это группа лиц, производящая оценку профессиональных, деловых, личных и нравственных качеств муниципального служащего, а также результатов его деятельности. В узком смысле субъектом аттестации может выступать аттестационная комиссия, состоящая из наиболее авторитетных, профессиональных и принципиальных служащих. Но поскольку, аттестация - это процесс, на разных ее стадиях субъектами аттестации становятся многие категории муниципальных служащих, представляющие различные органы, организации и их структурные подразделения. Объектом аттестации являются муниципальные служащие, подлежащие обязательной аттестации, согласно требованиям специального нормативного акта.

Управленческая аттестационная процедура - непосредственная деятельность по осуществлению аттестации, имеющая организационно-правовой характер. Аттестационную процедуру, как и любой организационный процесс, можно структурировать. Борисова Е.А. Оценка и аттестация персонала. СПб.: Питер. 2003. С. 35

Рис. 1. Структура проведения аттестации

Правовая основа - важнейший компонент механизма аттестации, придающий ей государственно-правовую значимость, общеобязательность, эффективность и устойчивость. Правовая регламентация аттестации государственных служащих осуществляется при помощи системы нормативных актов: указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, центральных органов федеральной исполнительной власти, решения государственных органов федеральной исполнительной власти, решения государственных органов субъектов РФ, решения органов местного самоуправления. Порядок и условия проведения аттестации муниципальных служащих устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.

Принципами аттестационной оценки являются объективность, справедливость и гласность, научность, систематичность и всесторонность. Функции аттестации:

оценочная;

контролирующая;

политическая;

функция улучшения работы с персоналом;

экономическая;

организационная;

коммуникативная;

информирования;

стимулирования.

Помимо всего перечисленного важнейшей целью аттестации является соответствие интересов государства, общества и служащих для обеспечения качественного и эффективного управления. Типовое положение о проведении аттестации муниципальных служащих устанавливает порядок проведения аттестации. Для проведения аттестации:

формируется аттестационная комиссия;

утверждается график проведения аттестации;

составляются списки муниципальных служащих, подлежащих аттестации;

подготавливаются необходимые документы.

Аттестация муниципальных служащих строится на следующих принципах: Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и региональное управление - М.: ЭКМОС. 2002. С.55-59.

Политическая нейтральность - отсутствие одностороннего политического подхода к оценке исполнения должностных обязанностей муниципального служащего, так как в соответствии с принципом политического нейтралитета, во время исполнения служебных государственных функций он обязан руководствоваться не собственными политическими интересами и пристрастиями, а выработанной единой государственной политикой в конкретном государственном вопросе в целях удовлетворения общественного интереса.

Всеобщность. Аттестации подлежат все лица, занимающие государственные должности государственной службы.

Гласность. Аттестационная процедура осуществляется открыто. Этот принцип призван обеспечивать доступность всех аттестационных материалов, демократизм проведения оценки, открытость обсуждения всех сторон служебной деятельности аттестуемого, его профессиональных и личностных качеств. Результаты аттестации сообщаются открыто, сразу же после голосования.

Систематичность. Аттестация проводится постоянно через промежутки времени, определенные в нормативных актах.

Действенность - обязательное принятие по результатам аттестации организационно - правовых мер. Гарантированность выполнения рекомендаций аттестационной комиссии - залог достижения всех целей аттестации.

Объективность и комплексность оценки и рекомендаций аттестационной комиссии. Аттестация выполняет свое предназначение только в том случае, если оценка объективна. Аттестация - это не повод сведения счетов с «неугодными» служащими. Главной чертой принципа объективности является беспристрастность и отсутствие предубеждений.

Принцип комплексности оценки призван гарантировать всесторонность и принципиальность оценки муниципальных служащих, т.е. оценивать их работу по трем направлениям:

оценка результатов деятельности;

оценка исполнения должностных обязанностей;

оценка личностных качеств муниципального служащего.

Важнейшим требованием к системе аттестации персонала является ее действенность. Система аттестации персонала будет действенной, если в результате ее применения будут решены те задачи, ради которых она и создавалась. Другим требованием является практичность. Система аттестации служащих должна быть удобной для использования на практике как людям, производящим оценку, так и тем, кто оценивается. С другой стороны, сами методы оценки рабочих результатов должны быть понятны для всех оценивающих и удобны для использования на практике. Очень надежный и валидный метод может быть бесполезным, если квалификация и уровень подготовки людей, производящих оценку, не позволяет использовать его должным образом.

1.2 Проблемы проведения аттестации муниципальных служащих

Как уже отмечалось, основной целью проведения аттестации является выявление соответствия работника занимаемой должности. Однако имеющаяся нормативно-правовая база по вопросам аттестации муниципальных служащих и сложившаяся практика проведения аттестации пока еще не в полной мере отвечают современным требованиям. Остаются расхождения в понятийном аппарате, не всегда учитывается новейшее законодательство, недостаточно точно определены цели аттестации как комплексного процесса мотивации персонала, используются неэффективные методы аттестации и др. Поскольку в управлении персоналом различаются две проблемные области: состав персонала и результативность его использования, то аттестация находится в сфере проблем обеспечения его эффективного действия.

В содержательном аспекте проблема связана не только с поведением муниципальных служащих на работе при выполнении управленческих задач, но и с их отношением к существующей государственной политике, с их поведением по отношению к населению, с условиями, которые создаются в организации для проявления лучших качеств и способностей работника. Иными словами, это целая система воздействия на поведение персонала муниципальной службы. Однако не составляет труда установить, что все эти процедуры имеют строго административную направленность. При аттестации от начала до конца аттестуемый служащий находится в «манипулятивных тисках», но ведь сама аттестация есть только технология, которая должна базироваться на разработанных и внедряемых оценочных методиках. Государственная служба. Учебник./Под ред. проф. В.Г. Игнатова. - М., 2004. С. 117-118. Поэтому одной из основных проблем проведения аттестации является получение точных и достоверных данных о результативности труда и эффективности выполнения каждым служащим обязанностей и полномочий. Поэтому в процессе аттестации важно использовать формализованный механизм оценки, который включает в себя следующие элементы:

обоснованные критерии оценки деятельности персонала;

методы оценки;

процедура оценки.

Обоснованные критерии деятельности - это квалификационные и иные формализованные требования, которым должен соответствовать государственный служащий, а также показатели результативности его труда.

К процедуре оценки предъявляются следующие требования: Бондар О. Инструмент поиска работы и решения кадровых задач // Управление персоналом. 2006. № 9(63). С. 44.

объективность (независимость от частного мнения);

надежность (свобода от влияния ситуации и субъективных факторов), что зависит от четкого определения предмета, отбора параметров, качества и квалификации экспертов, справедливости подхода, отсутствия внешнего давления;

достоверность результата;

ориентированность на перспективу;

комплексность;

доступность информации о критериях и результатах, понятность;

учет особенностей проводимой кадровой политики.

При разработке системы оценки персонала и процедуры проведения аттестации служащих необходимо решить, на основании каких критериев будет производиться оценка. Критерии оценки - это те показатели, те характеристики, на основании которых можно судить о том, насколько хорошо работник выполняет свою работу. Критерии оценки позволяют оценить вклад служащего в достижение целей организации, на их основании руководство принимает различные административные решения (продвижение, премии т.п.). Критерии, на которые опирается система оценки (оценка индивидуальных качеств служащих, оценка их поведения или рабочих результатов) связаны с тем, кто будет оцениваться и как предполагается использовать получаемые результаты. Чтобы успешно решать задачи, стоящие перед системой оценки, используемые при этом критерии должны отвечать трем основным требованиям: Моргунов Е., Сергаев С. Метод субъективного оценивания квалификационных требований к должности // Управление персоналом. 2006. № 8. С.55.

валидность.

надежность.

достаточная различительная способность.

Валидность является одним из самых важных требований к критериям оценки рабочих показателей. Валидность оценочного показателя определяется через установление связи результатов оценки с рабочими результатами. Для того чтобы в полной мере соответствовать поставленным целям, критерий оценки рабочих показателей должен обеспечивать постоянство результатов измерения. Выделяют несколько видов надежности: Свергун О., Пасс Ю., Дьякова Д., Новикова А. HR - практика. Управление персоналом: Как это есть на самом деле. СПб.: Питер. 2005. С.197-198.

При оценке рабочих показателей служащих важно, чтобы повторные оценки одних и тех же показателей давали аналогичные результаты.

Однородность или согласованность оценок, даваемых работе одного и того же служащего разными людьми.

При оценке определенной стороны работы служащих могут использоваться несколько показателей. Важно, чтобы все показатели давали согласованную, непротиворечивую информацию.

Таким образом, наибольшая трудность применения систем оценки заключается в том, чтобы найти способ измерить работу, выполненную служащим. Следовательно, для оценки труда служащих необходимы дополнительные критерии, такие, как поведение служащих по отношению к своим коллегам и населению, квалификация, мотивация человека и трудовые навыки. Поэтому в качестве критериев следует выбирать такие показатели, которые позволяют установить значимые различия между служащими по характеристикам, прямо и косвенно связанным с показателями их профессиональной успешности: производительность и качество труда, необходимость дополнительного обучения или переобучения, возможность повышения в должности и др.

Как правило, аттестационная комиссия состоит из председателя, заместителя председателя, секретаря и членов комиссии. В состав комиссии включаются представители кадровой службы и юридической службы. Руководитель также должен привлекать к работе комиссии независимых экспертов. Необходимо отметить, что такой порядок формирования аттестационной комиссии в литературе часто критикуется, поскольку в состав этой комиссии могут быть включены только «угодные и зависимые» от руководителя лица. В частности, Ю.А. Розенбаум подчеркивал, что формирование независимой и высококвалифицированной аттестационной комиссии является главнейшим условием проведения качественной оценки муниципального служащего. Розенбаум Ю.А. Формирование управленческих кадров. М., 2000. С.96-97. Возникают и другие вопросы: как создавать комиссию, в какой степени осуществлять контроль за деятельностью комиссии, как обеспечить ее гласность и ознакомление всех служащих с результатами ее работы. Качественное решение этих и других вопросов будет способствовать тому, что аттестация станет действительно важным правовым средством, обеспечивающим качественное функционирование муниципальной службы. Ю.А. Розенбаум отмечал, что для проведения объективной оценки муниципального служащего необходимо, по меньшей мере, соблюдение трех условий: Розенбаум Ю.А. Формирование управленческих кадров. М., 2000. С.103.

независимость комиссии от руководителя;

более высокий уровень профессиональной подготовки и знаний у членов комиссии по сравнению с оцениваемыми лицами;

применение научных методов оценки профессиональных и личных качеств муниципального служащего.

К психологическим проблемам можно отнести субъективные причины, которые связаны с тем, что еще не все руководители и подчиненные избавились от стереотипных представлений об аттестации, считая ее формальной, или негативной процедурой, основное назначение которой - это психологическое «наказание» аттестуемого за промахи в работе. В этой связи необходимо отметить, что для обеспечения большей отдачи от проведения аттестации кадров, необходимы дополнительные меры по предварительному обучению членов аттестационных комиссий, руководителей всех уровней, по доведению объективной информации до сотрудников организации и их подготовке к аттестации, по снижению субъективности процедуры на всех ее этапах и, наконец, по соблюдению методических и технологических требований всеми участниками этой важной работы.

Следующей важной проблемой в процессе проведения аттестации является получение точных и достоверных данных о результативности труда и эффективности выполнения каждым муниципальным служащим своих обязанностей и полномочий. На практике зачастую используются малоэффективные, либо трудоемкие методы, отнимающие массу времени, средств и сил. В условиях ограниченности ресурсов следует выбирать наиболее эффективную и рациональную методику, позволяющую достичь наилучших результатов. Зачастую на практике в аттестации объединяют несколько методов. Комплексный подход позволяет учитывать цели, текущую ситуацию, а также оптимизировать временные и финансовые затраты. Таким образом, выбор того или иного метода оценки определяется целями аттестации, финансовыми и временными возможностями организации. Не следует также забывать, что результат процедуры зависит не столько от современной и дорогостоящей методики, сколько от эффективного совмещения всех составляющих сложного процесса аттестации.

К проблемам нормативно-правовой сферы относятся сложности, связанные с тем, что в законодательстве отсутствует четкое понятие соответствия работника занимаемой должности, только из общего понимания требований к выполнению муниципальным служащим своих обязанностей следует надлежащее (своевременное и качественное) их выполнение. В США, например, до каждого служащего ежегодно доводятся сведения о требованиях, предъявляемых к его должности. Критериями оценки деятельности высшего руководящего состава являются: совершенствование эффективности и качества работы, в том числе сокращение объема делопроизводства; экономия средств; своевременность исполнения обязанностей по должности; иные показатели эффективности работы. Аттестация служащих проводится ежегодно. В случае неудовлетворительной оценки работы служащий может быть либо уволен, либо переведен на другую должность. Однако такой перевод запрещен, если в течение пяти лет деятельность служащего на руководящем посту дважды оценивалась неудовлетворительно. Волошина В.В., Титов К.А. Государственная служба в Российской Федерации. Теоретико-правовые аспекты. - М.: Издательство «Луч», 2001. - С. 109-110

Однако в России в настоящее время нет законодательного и методического определения критериев и стандартов профессиональной деятельности муниципальных служащих. К примеру, квалификационные требования к служащим ограничиваются уровнем и специализацией профессионального образования, опытом работы. Данные критерии имеют большое значение, но являются поверхностными, и не позволяют детализировано оценить профессиональную пригодность аттестуемого. Также пока не разработаны стандарты оценки эффективной деятельности муниципальных органов в целом.

В целях обеспечения высокого профессионального уровня муниципальных служащих, единства квалификационных требований по должностям муниципальной службы, следует четко определять должностные обязанности и права служащих в таких нормативных документах, как должностные инструкции. Должностные инструкции муниципальных служащих являются нормативными документами, призванными содействовать правильному подбору, расстановке и закреплению кадров, повышению их профессиональной квалификации, совершенствованию функционального и технологического разделения труда между руководителями и специалистами, использоваться при приеме граждан на муниципальную службу в порядке назначения или по конкурсу а также при оценке служебной деятельности служащего соответствующего органа местного самоуправления при проведении аттестации.

Должностные инструкции должны содержать перечень конкретных обязанностей по муниципальной должности в зависимости от функциональных особенностей данной должности и компетенции органа (должностного лица) местного самоуправления. При разработке должностных инструкций муниципальных служащих необходимо исходить из положений Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», конституций (уставов), законов о муниципальной службе соответствующих субъектов Российской Федерации, уставов соответствующих муниципальных образований, из задач и функций соответствующего органа местного самоуправления, предусмотренных нормативным правовым документом об этом органе и содержания федеральных и региональных государственных программ развития местного самоуправления, а также из задач развития соответствующего муниципального образования.

В должностных обязанностях муниципальных служащих должны содержаться основные задачи, которые решает конкретный служащий на закрепленном за ним участке работы; основные функции, по которым он принимает, готовит проекты или обеспечивает выполнение соответствующих управленческих решений в области местного самоуправления; мера ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей. Зачастую в должностных инструкциях муниципальных служащих недостаточно прописан раздел о необходимых требованиях к уровню знаний и умениям выполнять должностные обязанности, использовать в служебной деятельности должностные полномочия, необходимые для замещения конкретной муниципальной должности, а также требования, предъявляемые к муниципальному служащему в отношении знаний Конституции Российской Федерации, устава Санкт-Петербурга, федеральных и региональных законов и иных нормативных правовых актов; устава, иных нормативных правовых актов соответствующего муниципального образования; необходимые и специальные знания в специальных и смежных областях; знание положений, инструкций и других нормативных документов применительно к исполнению должностных обязанностей и полномочий, а также степень умения применять технические средства, другие прогрессивные методы работы, повышающие качество и оперативность выполнения должностных обязанностей. На сегодняшний день разработке и ведению должностных инструкций уделяется недостаточное внимание, порой эти нормативные документы выглядят формально и расплывчато. В результате бывает трудно оценить служебную деятельность муниципального служащего в процессе проведения аттестации.

На основании вышеизложенного, можно сформулировать основные проблемы аттестации муниципальных служащих:

отсутствие в законодательстве четкого понятия соответствия работника занимаемой должности;

субъективность и закрытость процедуры аттестации;

профессиональная и психологическая неподготовленность участников аттестации;

малоэффективные, либо громоздкие методы оценки служащих.

Таким образом, только правильно построенный и грамотно организованный механизм аттестации служащих становится залогом построения эффективной системы управления.

1.3 Анализ нормативно-правовой базы аттестации муниципальных служащих

Аттестацию государственных (муниципальных) служащих следует рассматривать как правовой институт - совокупность норм, регулирующих отношения, возникающие с аттестацией. Многие правоведы рассматривают институт аттестации в качестве структурного образования (правового института) трудового права. Например, по мнению В.Н.Скобелкина, аттестационные комиссии выступают в качестве субъектов трудовых правоотношений. Скобелкин В.Н. Трудовые правоотношения внутри трудового коллектива // Государство и право. 2003. № 6. С. 35

Аттестация муниципальных служащих - это не просто односторонние действия работодателя - соответствующего органа, а система правоотношений, субъектами аттестации которой являются:

служащие, замещающие в ОМС муниципальные должности;

аттестационная комиссия и муниципальный орган в лице соответствующего руководителя.

Каждый субъект правоотношений обладает правовым статусом, в содержание которого входят правоспособность (т.е. их возможность иметь субъективные права и нести юридические обязанности) и сами права и обязанности, предусмотренные законодательством, регулирующим аттестацию. Как правоотношение, аттестация возникает в связи с принятием соответствующего решения руководителя ОМС и прекращается после вынесения аттестационной комиссией оценки муниципальному служащему. Необходимо отметить, что, при проведении аттестации возникает правоотношение не только между аттестационной комиссией (органом муниципального самоуправления) и аттестуемым, но и между аттестационной комиссией и руководителем ОМС.

 Аттестацию муниципального служащего можно рассматривать как правовую гарантию муниципального органа для обеспечения исполнения его полномочий. В соответствии с законодательством в качестве одной из основных обязанностей муниципального служащего предусматривается обязанность поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей. Аттестация для муниципального служащего может быть рассмотрена как юридическая обязанность - пройти в установленной организационно-правовой форме периодическую проверку его уровня профессиональной подготовки и соответствия занимаемой должности. В случае неисполнения данной обязанности служащий может быть привлечен к дисциплинарной ответственности. С другой стороны, аттестация для муниципального служащего является и дополнительной гарантией.

Исходя из Трудового Кодекса РФ (п.п. «б» п.3 ст.81) муниципального служащего, как и другого работника, нельзя уволить по инициативе администрации муниципального органа (в связи с обнаружившимся несоответствием работника занимаемой должности вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации) без проведения аттестации и соответствующего решения аттестационной комиссии. Ранее, общая норма КЗОТ РФ (п.2 ст.33) не содержала такой гарантии для других работников. В случае увольнения муниципального служащего по указанному ранее основанию без проведения аттестации, он в соответствии с ч. 1 ст. 394 ТК РФ подлежит восстановлению на прежней работе.

Аттестация проводится также для решения вопроса о присвоении муниципальному служащему квалификационного разряда, в соответствии с которым устанавливается соответствующая надбавка к должностному окладу. В данном случае аттестация выполняет функцию стимулирования. Аттестация муниципального служащего, вернее ее результаты также являются юридическим фактом для возможного изменения, либо прекращения соответствующих трудовых правоотношений, возникновения новых трудовых правоотношений.

В настоящее время порядок проведения аттестации устанавливается нормами ряда законов и положений о статусе определенных категорий служащих, иными правовыми актами федеральных и других органов государственной власти. Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» С 01.06.07 вступает в силу Федеральный закон Российской Федерации от 02.03.07 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», который большей частью своих положений повторяет Федеральный закон от 08.01.1998 №8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской федерации».

Однако следует отметить ряд существенных изменений, касающихся в первую очередь разграничения муниципальных должностей и должностей муниципальной службы. Например, к числу должностей, не являющихся муниципальными относятся депутатские места, должности членов избирательных комиссий местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления и членов муниципальных органов. Кроме того, по новому законопроекту, прием на муниципальную службу осуществляется на основе трудового, а не служебного контракта, как это предусмотрено в государственной службе. Как и прежде муниципальным служащим запрещено заниматься бизнесом, совмещать свою работу с депутатством, получать подарки в связи с исполнением должностных обязанностей, включая путевки, поездки, командировки и прочие услуги, финансируемые за чужой счет. В обязанности муниципального служащего входят ежегодные предоставления сведений о личных доходах. Ограничения коснулись и приобретения муниципальными служащими государственных ценных бумаг, а также получения наград.

Особое внимание в законопроекте уделено ограничениям, касающимся приема на муниципальную службу лиц имеющих родственные связи. «Гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае близкого родства или свойства с муниципальным служащим, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому» . Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» №25-ФЗ от 07 марта 2007 г.

Заработную плату муниципальных служащих определяют муниципальные образования, так как финансирование муниципальной службы проводится за счет средств местного бюджета.

По мнению экспертов, новый закон является шагом в правильном направлении, он существенно расширяет компетенции ОМС, однако всех проблем, связанных с муниципальной службой, он не решает по ряду причин, таких как низкий уровень заработной платы муниципальных служащих, ежегодное увеличение числа муниципальных служащих, низкий уровень их профессионализма. В частности, для повышения уровня заработной платы, необходимо качественно сокращать штат чиновников, применяя при этом механизм аттестации служащих.

Статьей 18 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальные служащие подлежат обязательной аттестации. Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» №25-ФЗ от 07 марта 2007 г. ст. 10 Настоящим Федеральным законом не определяется статус депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, членов избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса, поскольку указанные лица не являются муниципальными служащими. Так же не являются муниципальными служащими и не замещают должности муниципальной службы лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований.

В соответствии со статьей 18 Федерального закона Российской Федерации от 01.06.07 «О Муниципальной службе в Российской Федерации» аттестация муниципального служащего проводится один раз в три года. Аттестации не подлежат следующие муниципальные служащие:

замещающие должности муниципальной службы менее одного года;

достигшие возраста 60 лет;

беременные женщины;

находящиеся в отпуске по беременности и родам или в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. Аттестация указанных муниципальных служащих возможна не ранее чем через один год после выхода из отпуска;

замещающие должности муниципальной службы на основании срочного трудового договора (контракта).

По результатам аттестации муниципального служащего аттестационная комиссия выносит решение о том, соответствует данный служащий замещаемой должности или не соответствует, а работодатель принимает решение о поощрении за достигнутые успехи в работе или, в срок не более одного месяца со дня аттестации, о понижении муниципального служащего в должности с его согласия. В случае несогласия муниципального служащего с понижением в должности или невозможности перевода с его согласия на другую должность работодатель может в срок не более одного месяца со дня аттестации уволить его с муниципальной службы в связи с несоответствием замещаемой должности вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации. По истечении указанного срока увольнение или понижение в должности по результатам данной аттестации не допускается. Муниципальный служащий вправе обжаловать результаты аттестации в судебном порядке. Продвижение по службе осуществляется путем назначения на высшую муниципальную должность, а также объявления конкурса на замещение вакантной муниципальной должности муниципальной службы. Право на продвижение по службе реализуется при условии успешного и добросовестного выполнения муниципальным служащим своих должностных обязанностей, при этом учитываются итоги проведенной аттестации и рекомендации аттестационной комиссии. Основные положения о порядке проведения аттестации служащих учреждений, организаций и предприятий, находящихся на бюджетном финансировании. Утв. постановлением Министерства труда РФ и Министерства юстиции РФ от 23 октября 1992 г.

Аттестация муниципальных служащих субъектов РФ регулируется не только федеральным законодательством, но и нормативными правовыми актами субъектов РФ и на местном уровне. Муниципальная служба в Санкт-Петербурге основана на принципах верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава Санкт-Петербурга, законов Санкт-Петербурга над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав. Закон Санкт-Петербурга «О муниципальной службе в Санкт-Петербурге" N 53-8 от 2 февраля 2000 г. Положение о проведении аттестации муниципальных служащих утверждается муниципальным правовым актом в соответствии с типовым положением о проведении аттестации муниципальных служащих, утвержденным законом субъекта Российской Федерации. Закон Санкт-Петербурга «О муниципальной службе в Санкт-Петербурге" N 53-8 от 2 февраля 2000 г. Вопросы аттестации муниципальных служащих относятся к непосредственной компетенции муниципальных образований, правовая регламентация этих мероприятий находит отражение в уставах муниципальных образований, положениях о проведении аттестации муниципальных служащих и иных нормативно-правовых актах, принимаемых на местном уровне.

Выводы

Аттестационная оценка государственных служащих является наиболее сложным и ответственным звеном в кадровых технологиях. Она представляет собой специальные - непрерывные, разовые или периодически проводимые - формализованные мероприятия, в рамках которых оценивается сам служащий, его труд и результат деятельности.