Квалификация закупочного персонала как один из факторов эффективности

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

План

Введение

Глава 1. Обзор российского законодательства в сфере закупок. Отечественные и зарубежные профессиональные стандарты в сфере закупок

1.1 Специальные термины

1.2 Обзор российского законодательства в сфере закупок

1.3 Ключевые навыки и умения закупочных специалистов: обзор результатов зарубежных исследований

1.4 Российский опыт в сфере профессионализации закупочных специалистов

1.5 Зарубежный опыт в сфере профессионализации закупочных специалистов

Глава 2. Негативные последствия как результат отсутствия необходимой квалификации у закупочного персонала. Специализированная организация как способ аутсорсинга закупочных функций

2.1 Результаты мониторинга жалоб

2.2 Административная ответственность должностных лиц в сфере закупок

2.3 Специализированные организации. Преимущества и риски привлечения специализированных организаций

Глава 3. Требования нового закона «О контрактной системе». Таблица квалификационных уровней для закупочного персонала

3.1. Закон «О контрактной системе». Принцип профессионализма заказчика

3.2 Таблица квалификационных уровней для закупочного персонала

Таблица квалификационных уровней для закупочного персонала

Заключение

Библиографический список

Приложение

Введение

закупочный персонал квалификационный

Государственные и муниципальные закупки служат средством решения таких важных социально-экономических задач, как Кузнецова И.В. Презентация «Основные понятия и процессы системы закупок», 2011, слайд 33:

Увеличение занятости (снижение безработицы);

Обеспечение социального равенства;

Охрана окружающей среды

Забота о будущих поколениях;

Региональное развитие;

Поддержка отдельных национальных отраслей;

Поддержка малого и среднего бизнеса;

Поддержка предприятий, зависящих от госзаказа;

Поддержка отдельных групп населения;

Очевидно, что роль системы государственных и муниципальных закупок в поддержании и улучшении благосостояния страны весьма существенна. Отсюда следует, что от жизнеспособности и эффективности функционирования системы государственных и муниципальных закупок зависит благополучие экономической, социальной, научно-образовательной, экологической и многих других сфер жизни.

Закупочную систему следует рассматривать как совокупность трех групп процессов: основные, управляющие и поддерживающие Там же, слайд 32.

К основным процессам относится:

a) планирование и формирование заказа;

b) размещение заказа;

c) управление исполнением заказа;

К управляющим процессам относится:

a) обеспечение нормативно-правовой базой;

b) распределение полномочий;

c) мониторинг;

d) аудит.

И, наконец, группа поддерживающих процессов включает:

a) обеспечение материально-техническими и финансовыми ресурсами;

b) обеспечение организационными и кадровыми ресурсами;

c) обеспечение информационными и методическими ресурсами; [презентация]

Эффективность системы государственных и муниципальных закупок в целом зависит от эффективности протекания каждого их данных процессов, так как они являются взаимосвязанными. Так, одной из важных составляющих бесперебойной и эффективной работы системы закупок является кадровое обеспечение организаций и служб, осуществляющих государственные и муниципальные закупки.

На данный момент проблема нехватки квалифицированных, специально подготовленных кадров в сфере закупок весьма актуальна. Это обуславливается многими факторами:

- отсутствием восприятия сферы государственных и муниципальных закупок как профессиональной сферы деятельности (особенно на муниципальном уровне);

- в принципе отсутствием специальности «специалист в сфере государственных и муниципальных закупок» в Квалификационном справочнике должностей руководителей, специалистов и других служащих;

- отсутствием обязательного применения утвержденного профессионального стандарта в сфере государственных закупок;

- отсутствием законодательно закрепленных квалификационных требований к закупочному персоналу.

Специальные отделы по закупкам сегодня существуют далеко не в каждой организации. В основном, такие отделы создаются только в государственных организациях федерального уровня, где объем закупок характеризуется большим масштабом. У региональных заказчиков такие отделы встречаются реже, в то время как на муниципальном уровне они практически не создаются.

Законодательство о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд, действующее в настоящее время, не содержит требование о необходимости создания отдельного структурного подразделения, осуществляющего закупки в интересах организации. В связи с этим, каждый государственный или муниципальный заказчик самостоятельно принимает решение о необходимости (или отсутствии необходимости) создания такого подразделения исходя из объема и специфики закупок, наличия специалистов, обладающих достаточной квалификацией, финансовых возможностей и пр.

При этом, к целям действующего федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ (далее - закон «О размещении заказа») отнесены, в том числе:

эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования;

расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия;

совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов.

Добиться указанных целей невозможно без качественного обеспечения госзаказа кадровыми ресурсами, то логично предположить, что осуществлять закупочную деятельность должны люди, прошедшие специальную подготовку и обладающие профессиональными навыками. Тем не менее, на практике планирование и проведение процедуры закупок осуществляют люди, совершенно не подготовленные к этой деятельности, занимаясь ей по совместительству с их основными функциями. В результате этого возникают различного рода ошибки и сбои, которые препятствуют эффективному функционированию системы государственных и муниципальных закупок.

В рамках нового закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 5 апреля 2013 г. №44-ФЗ (далее - закон «О контрактной системе») одним из принципов установлен принцип профессионализма заказчика, кроме того, для определенных категорий заказчиков установлены требования по созданию контрактной службы заказчика. Таким образом, подавляющее большинство заказчиков столкнутся с проблемой формирования таких контрактных служб. Поэтому вопросы, связанные с квалификационными требованиями, рассматриваемые в настоящей работе очень актуальны в период вступления в силу нового закона, регулирующего закупки для государственных и муниципальных нужд.

Обобщая вышесказанное, нужно сказать, что в целом актуальность данной работы обуславливается:

Недостаточным количеством квалифицированного закупочного персонала;

Отсутствием обязательных квалификационных требований (в рамках закона «О размещении заказа»);

Наличием проблем в виду непрофессионального подхода к исполнению обязанностей закупочным персоналом;

Необходимостью обеспечения сферы закупок квалифицированными кадрами с целью реализации принципа Профессионализма заказчика (в рамках закона «О контрактной системе»)

Данная проблема характеризуется достаточно невысокой степенью разработанности. На данный момент проблемой занимаются сотрудники Института управления закупками и продажами им. А.Б. Соловьева ГУ-ВШЭ, члены Гильдии отечественных специалистов по государственному и муниципальному заказу, результатами деятельности которых стал разработан Профессиональный стандарт Машукова Н.Д. Кузнецова И.В. Трефилова Т.Н. Профессиональный стандарт «Специалист по управлению государственными и муниципальными заказами» , авторами которого являются И.В Кузнецова, Н.Д. Машукова, Т.Н. Трефилова и другие научные сотрудники. Тем не менее, нельзя говорить о наличие большого спектра работ и исследований в данной сфере. Таким образом, поле для изучения данной проблемы остается весьма широким.

В законодательных актах не уделяется должного внимания к квалификационным требованиям закупочного персонала. В виду принятия нового законодательства в сфере закупок, стоит сказать, что релевантные документы и работы по данной тематике практически отсутствуют.

Научная новизна работы заключается в том, что Закон о контрактной системе вступает в силу с 01.01.2014, законодательство, регулирующее сферу закупок для государственных и муниципальных нужд, ранее не содержало требований в отношении закупочного персонала, за исключением требований в отношении членов «закупочных комиссий». В связи с этим, вопросы, связанные с распределением функционала, связанного с закупками, в рамках контрактных служб, являющихся новеллой Закона о контрактной системе, ранее не изучались.

Объект исследования - процесс профессионализации закупочного персонала.

Предмет исследования - квалификация закупочного персонала.

Цель исследования - выработать возможные квалификационные требования, которые могут быть использованы заказчиком для оценки достаточности уровня квалификации закупочного персонала для качественного выполнения возложенных функций, в целях подбора и расстановки кадров, задействованных в процессе закупок организации. Кроме того, такие требования могут быть использованы в целях обеспечения необходимого уровня квалификации закупочного персонала при формировании программ повышения квалификации

Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд задач:

проанализировать российское законодательство в сфере закупок (за последние15 лет);

рассмотреть результаты зарубежных исследований, затрагивающих навыки специалистов в сфере государственных закупок;

проанализировать российские и зарубежные документы, а также опыт в отношении использования механизмов повышения профессионализации закупочных специалистов;

показать и доказать необходимость обязательного введения и применения квалификационных требований в свете существующих проблем в сфере государственного заказа;

на основе изученных материалов, с учетом принятия нового закона «О контрактной системе» № 44-ФЗ от 05 апреля 2013 г., разработать Таблицу квалификационных уровней для закупочного персонала.

Методы исследования: метод анализа литературы, законодательных актов

Базовая гипотеза: эффективность системы закупок напрямую зависит от профессионализма и квалификации закупочного персонала.

Структура работы построена следующим образом.

В первой главе будет проведен анализ российских нормативно-правовых актов в сфере закупок (за последние 15 лет). Кроме этого, будут проанализированы результаты зарубежных исследований, направленных на изучение навыков закупочных специалистов с целью выявления ключевых сфер навыков и знаний, необходимых современному профессиональному специалисту в области закупок. Также будут изучены отечественные и зарубежные профессиональные стандарты и другие документы в области профессионализации закупочных специалистов.

Во второй главе основное внимание будет направлено на анализ российской действительности в отношении качества кадрового обеспечения в сфере государственных и муниципальных закупок. Будут выявлены основные проблемы в данной области, влияющие на эффективность системы государственных и муниципальных закупок.

В третьей главе на основе теоретических знаний, полученных в ходе написания работы, а также знаний и навыков, полученных в рамках прохождения практики, будет представлен практический результат - квалификационная таблица для закупочного персонала.

В заключении будут описаны основные выводы, полученные в ходе исследования.

Глава 1. Обзор российского законодательства в сфере закупок. Отечественные и зарубежные профессиональные стандарты в сфере закупок

1.1 Специальные термины

В данной работе будут использованы следующие термины.

Знание Профессиональный стандарт «Специалист по управлению государственными и муниципальными заказами» Машукова Н.Д. Кузнецова И.В. Трефилова Т.Н. - проверенный практикой и удостоверенный логикой результат познания действительности, отраженный в сознании человека в виде представлений, понятий, суждений и теорий. Знания - информация, которой обладает человек в определенных областях деятельности;

Квалификационные требования (профессиональный стандарт) Источник тот же - документ, который отражает минимально необходимые требования к профессии по квалификационным уровням и компетенциям с учетом обеспечения качества, продуктивности и безопасности выполняемых работ. Требования включают в себя, наряду с другими данными, перечень конкретных должностных обязанностей, рассматриваемых с точки зрения конкретных знаний, умений и навыков, необходимых работнику для реализации трудовых функций в границах его компетентности.

Квалификационный уровень (уровень квалификации) Олейникова О.Н., Муравьева А.А. Профессиональные стандарты: принципы формирования, назначение и структура Методическое пособие, Москва, 2011 С. 7 - обобщенные требования к знаниям, умениям и широким компетенциям работников, дифференцируемые по параметрам сложности, нестандартности трудовых действий, ответственности и самостоятельности; критерии результата обучения, что в настоящее время становится доминирующим принципом, поскольку только на его основе можно построить сопоставимые рамки квалификации.

Компетенция Профессиональный стандарт «Специалист по управлению государственными и муниципальными заказами» Машукова Н.Д. Кузнецова И.В. Трефилова Т.Н - (от лат. competentio от соmpeto добиваюсь, соответствую, подхожу) - единство знаний, профессионального опыта, навыков поведения индивида и способностей действовать в соответствии с требованиями должностной обязанности.

Навыки Профессиональный стандарт «Специалист по управлению государственными и муниципальными заказами» Машукова Н.Д. Кузнецова И.В. Трефилова Т.Н - умения, которые в результате многократного повторения стали автоматическими, т.е. не нуждающимися в поэлементном сознательном регулировании и контроле.

Профессиональный стандарт Олейникова О.Н., Муравьева А.А. Профессиональные стандарты: принципы формирования, назначение и структура Методическое пособие, Москва, 2011 С. 6 - 1. многофункциональный нормативный документ, определяющий в рамках конкретного вида экономической деятельности (области профессиональной деятельности) требования к содержанию и условиям труда, квалификации, знаниям, умениям и широким компетенциям работников по различным квалификационным уровням; 2. структурированные требования к содержанию и качеству труда в определенной области профессиональной деятельности, определенные в терминах требований к тому, что человек должен знать и уметь делать в определенной области трудовой деятельности.

Умения Профессиональный стандарт «Специалист по управлению государственными и муниципальными заказами» Машукова Н.Д. Кузнецова И.В. Трефилова Т.Н. - способности работника решать конкретные профессиональные задачи, выполнять трудовые операции, основанные на знаниях и опыте

1.2 Обзор российского законодательства в сфере закупок

Централизованное распределение ресурсов в нашей стране завершилось с переходом в начале 90-х годов к рыночным отношениям. А формирование современной системы закупок началось с принятием Указа Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. № 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд". В связи с происходящими трансформациями, появлением новых закупочных процедур, возникла потребность в кадровых ресурсах. Таким образом, с целью реализации Указа Президента Российской Федерации № 305, в последствие Правительство издало два Постановления. Так, в 1997 году вышло Постановление Правительства Российской Федерации N 1443 (от 18 ноября 1997 г.) «О подготовке специалистов по организации и проведению торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд».

Затем, в 1998 году - Постановление Правительства Российской Федерации (от 3 сентября 1998 г.) №1022 «О кадровом обеспечении торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд». В последнем устанавливалось, что:

«начиная с 1999 года комиссии по проведению торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов формируются преимущественно из числа специалистов, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в области организации торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд;

начиная с 2000 года председателями указанных комиссий назначаются исключительно лица, прошедшие соответствующую профессиональную переподготовку или повышение квалификации».

Новый виток изменений в законодательстве произошел в 2005 году, с принятием Федерального Закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ). Данный закон пересматривает требования к закупочной комиссии, заменяя обязательный характер присутствия в составе комиссии преимущественно лиц, имеющих специальную подготовку. Согласно п.2 ст.7, «заказчик, уполномоченный орган вправе включать в состав комиссии преимущественно лиц, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов для нужд заказчиков».

Однако через три года в закон вносится ремарка ч. 20 ст. 65, которая носит обязательный характер: «С 1 января 2009 года в состав комиссии по размещению заказов должно включаться не менее чем одно лицо, прошедшее профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов для нужд заказчиков».

Итак, на основе краткого обзора законодательства, можно сделать вывод, что произошло необоснованное «смягчение» требований о профессиональном подходе к осуществлению функций закупочной комиссией. Можно сказать, что данное «смягчение» особенно непонятно в связи с достаточно сложным законодательным регулированием госзаказа.

Недостаток внимания к профессионализации закупочного персонала, отсутствие в настоящий момент минимального набора требований к квалификации и профессиональным навыкам для осуществления деятельности в сфере государственных и муниципальных закупок, отсутствие ранжирования работников по уровням квалификации и профессиональных навыков во многом объясняется спецификой целей, которых законодательство в сфере закупок стремится достичь.

Ввиду того, что главной проблемой, препятствующей эффективному и справедливому функционированию системы государственных закупок, а точнее, в принципе проблемой страны, была признана коррупция, законодательство разрабатывалось таким образом, чтобы создать максимальное количество барьеров для коррупционной деятельности, которая, к сожалению, является характерным явлением в российской сфере закупок. Однако, поставив во главу угла борьбу с коррупцией, законодатели оставили в тени другие, требующие не меньшего внимания, проблемы закупочной деятельности, в том числе профессионализацию специалистов. В результате это негативным образом отразилось на эффективности удовлетворения потребностей заказчика, так как проблема качественного и своевременного выполнения заказа была отодвинута на задний план.

Несмотря на то, что сейчас закон «О размещении заказа» предусматривает требование об обязательном включении в состав закупочной комиссии не менее одного лица, прошедшего профессиональную подготовку или повышение квалификации, проблема некомпетентного подхода к осуществлению закупочной деятельности, недостатка квалифицированных кадров остается нерешенной. Требований к составу закупочной комиссии, очевидно, недостаточно. В соответствии с законодательством комиссия выполняет следующие функции:

Конкурсная комиссия осуществляет:

вскрытие конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытие доступа к электронным заявкам

отбор участников конкурса,

рассмотрение, оценка и сопоставление заявок на участие в конкурсе,

определение победителя конкурса;

ведение протокола вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытия доступа к электронным заявкам на участие в конкурсе, протокола рассмотрения заявок на участие в конкурсе, протокола оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе.

Аукционная комиссия осуществляет:

Рассмотрение заявок на участие в аукционе

отбор участников аукциона,

ведение протокола рассмотрения заявок на участие в аукционе.

предварительный отбор участников размещения заказа,

ведение протокола рассмотрения заявок на участие в предварительном отборе в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом,

Котировочная комиссия осуществляет:

рассмотрение, оценку и сопоставление котировочных заявок и определение победителя, ведение протокола рассмотрения и оценки котировочных заявок.

Итак, на закупочную комиссию возложены ответственные функции, особенно в части оценки и сопоставлении заявок и определении победителя.

Однако также процесс размещения заказа предполагает подготовку всей необходимой документации для проведения закупочных процедур, а именно: формирование конкурсной (аукционной) документации, формы заявок, извещений, конкурсной (аукционной) документации, формы заявок, извещений, составление технических заданий, непротиворечащих нормам действующего законодательства; своевременное определение основных критериев закупки, оказывающих значительное влияние на результат закупки, установление требований к объекту закупки, к участникам размещения заказа, к условиям контракта, заключаемого по результатам процедуры, определение (обоснование) начальной (максимальной) цены контракта; направление и размещение информации о закупке и урегулирование многих других моментов. Негласно эти функции ложатся на плечи заказчика и его штатных работников, требования к квалификации которых законом не установлены, но, в свою очередь, эти функции сопряжены с возникновением различного рода ошибок, которые часто допускаются сотрудниками в связи с отсутствием соответствующих знаний и навыков, что влечет за собой весьма существенные негативные последствия. Кроме того, подавляющее большинство мер административной ответственности, предусмотренных Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП), распространяются именно на нарушения процедур, осуществляемых не членами комиссий, а иных работников заказчика.

1.3 Ключевые навыки и умения закупочных специалистов: обзор результатов зарубежных исследований

Во многих развивающихся странах, где сфера государственных закупок находится на пути своего формирования и развития, признается тот факт, что профессионализация работников, чья деятельность непосредственно связана с государственным заказом, является необходимым условием успешного развития закупочной системы. Теперь одних только технических навыков и узких знаний недостаточно для эффективного выполнения своих обязанностей работниками, что подтверждается во многих исследованиях, например, в статье Rana Tassabehji и Andrew Moorhouse «Изменение роли закупок: развитие профессиональной эффективности» («The changing role of procurement: Developing professional effectiveness» (2008)). В данной статье изменение роли закупок объясняется развитием информационных технологий, глобализацией, внедрением новых технологий в сфере управления.

Так, Thai K.V., профессор, эксперт в сфере закупок, главный редактор зарубежного периодического издания «Журнал государственного заказа» (Journal of Public Procurement), подчеркивает, что: «Государственные закупки - крайне сложная и многогранная сфера государственной деятельности, … государственные закупки требуют междисциплинарных знаний, включая такие области как экономика, политические науки, государственное управление, финансы, маркетинг, право, исследование операций, инженерия, строительство и т.д.» Thai K.V. Public Procurement Re-Examined. Journal Of Public Procurement, Volume 1, Issue 1

Различные ученые проводили исследования с целью выявить ключевые профессиональные знания и навыки, которыми должны обладать современные специалисты государственных и муниципальных организаций, вовлеченные в закупочную деятельность. Основным методом данных исследований был метод опроса. Исследователи просили специалистов в сфере закупок, представлявших различные государственные ведомства, назвать перечень навыков, которыми, по их мнению, должен обладать профессионал в области закупок и без которых невозоможно эффективно справляться с закупочными функциями.

Так, в результате исследований Guinipero, Handfield и Eltantawy (2006) Guinipero, L.; Handfield, B.R.; & Eltantawy, R. (2006), “Supply management evolution: key skill sets for supply manager of the future”, International journal of Operations and Production Management, vol.26, No.7, pp 822-844 пришли к выводу, что закупочный специалист должен, прежде всего, обладать деловыми и стратегическими навыками. В данный перечень навыков эксперты включают:

навыки командообразования

навык стратегического планирования

исследование базы потенциальных поставщиков

навыки общения (умение выступать с презентациями, выступать на публике, грамотная речь и письмо)

технические навыки

финансовые навыки

Другие исследователи, Storer and Rajang (2002) Storer, G. and Rajan, A. (2002). “New mindsets and new skills: The strategic importance of continuous competence in emerging financial services business models”, Journal of Financial Regulation and Compliance, Vol. 10, No. 2, pp, выделяют следующие ключевые категории навыков и знаний:

технические

управленческие навыки

поведенческие навыки

работа с IT

бизнес-информированность

Конкретный набор знаний и навыков приводит Murphy (1995) Murphy, E. (1995) “Half the Battle is Knowing What Skills to Acquire”, Purchasing, 119 (9), pp. 49-54.. Данный набор включает:

умение вести переговоры

управленческие навыки

грамотность при работе с компьютерами

математические знания

Как видно, навыки, которые, по мнению исследователей, необходимы специалистам в сфере закупок, весьма разнообразны по своему характеру. Наличие технических навыков необходимо, но недостаточно.

Benon S. Basheka, изучавший навыки, которыми должны обладать специалисты в сфере государственных закупок в развивающихся странах Африки, в том числе в Уганде Benon C. Basheka Public procurement skills requirement Framework for local government systems in Uganda: perceptions from professionals , заметил, что большинство специалистов обладают техническими навыками, при этом наблюдается недостаток навыков в сфере планирования и управления.

Benon S. Basheka выделил четыре категории навыков, являющиеся, по его мнению, основополагающими:

стратегически-аналитические:

- умение добиваться заключения эффективных контрактов.

Тактически-технические закупочные навыки:

- умение разрабатывать и реализовывать планы;

- навыки, в соответствии с этическим кодексом

управленческие:

- предпринимательский дух,

- навыки делового общения, любознательность;

аналитически-операционные:

- нацеленность на удовлетворение потребностей,

- системное мышление

Как видно, результаты исследований различных ученых во многом сходятся. Так, например, все исследователи, помимо технических навыков, отмечают высокую значимость стратегических и управленческих навыков.

Таким образом, можно сделать вывод, что столь высокий интерес исследователей к выявлению ключевых навыков и умений, которыми должен обладать специалист в сфере государственных закупок, говорит о том, что осуществление закупочных функций требует специальной подготовки. Кроме этого, результаты данных исследований - ключевые навыки и умения - могут быть успешно использованы при разработке квалификационных требований и профессиональных стандартов.

1.4 Российский опыт в сфере профессионализации закупочных специалистов

В России существуют различные организации, которые занимаются вопросами, связанными с эффективностью системы государственных закупок, в том числе, вопросами профессионализации кадров и развитием кадрового потенциала в сфере государственных и муниципальных закупок. Это Институт управления закупками и продажами им. А.Б. Соловьева НИУ ВШЭ, Межрегиональная общественная организация «Гильдия отечественных специалистов по государственному и муниципальному заказу», Национальная Ассоциация Институтов Закупок.

Гильдией отечественных специалистов по государственному и муниципальному заказу совместно с Институтом управления закупками и продажами им. А.Б. Соловьева ГУ-ВШЭ был разработан и утвержден единственный Профессиональный стандарт «Специалист по управлению государственными и муниципальными заказами». Данный Профессиональный был утвержден в 2008 году и действовал в течение трех лет - с 2008 по 2011 гг. Профессиональным стандартом было предусмотрено 6 квалификационных уровней, каждый из которых содержит подробное описание должностных обязанностей, требований к образованию, требований к навыкам, умениям и знаниям. Однако обязательной аттестации закупочного персонала на соответствие требованиям данного стандарта в нашей стране предусмотрено не было.

Другой Профессиональный стандарт Специалиста по государственным закупкам был разработан совместно Департаментом науки и промышленной политики г. Москвы, Департаментом по конкурентной политике г. Москвы, а также Институтом управления закупками и продажами им. А.Б. Соловьева НИУ ВШЭ специально для нужд города Москвы. Данный стандарт включает три квалификационных уровня, которые соответствуют определенным квалификационным уровням Национальной рамки квалификаций.

Национальной рамкой квалификаций предусмотрено 9 уровней. Чем выше уровень, тем, соответственно выше степень ответственности, самостоятельности, сложность функций и объем знаний и умений. Так, Национальная рамка квалификаций включает требования и характеристики как к начинающим специалистам, степень ответственности которых минимальна, так и к руководителям высшего звена, работа которых характеризуется максимальной самостоятельностью и инициативностью. Самые высокие квалификационные уровни (8-9) характеризуют экспертов, в компетенции которых входит разработка политик регионального и федерального уровня. Так как данная рамка составлена с учетом общей практики по составлению подобных документов странами ОЭСР, это обеспечивает следование общим мировым тенденциям в подходах к формированию профессиональных стандартов и квалификационных уровней.

Для формирования кадрового резерва специалистов в области закупок в Москве ведется реестр специалистов по размещению государственного заказа (в соответствии с Постановлением Правительства города Москвы от 12 декабря 2006 № ПП-982). В данный реестр вносятся данные о специалистах, прошедших специальную подготовку или повышение квалификации в сфере закупок и получивших сертификат, также указывается срок действия данного сертификата.

Итак, наличие данных профессиональных стандартов необходимо для профессионализации закупочных сотрудников, однако, необязательный характер аттестации закупочных сотрудников на соответствие критериями данного стандарта не дает максимального эффекта.

1.5 Зарубежный опыт в сфере профессионализации закупочных специалистов

Зарубежные эксперты в сфере закупок рассматривают профессионализацию закупочного персонала как один из факторов эффективности закупочной системы. Thai K.V. в качестве одной из проблем государственных закупок как сферы деятельности выделял отсутствие общих сводных знаний в этой сфере, что, соответственно, затрудняет создание общих мировых стандартов в этой сфере.

В разных странах разрабатываются свои профессиональные стандарты, рамочные своды навыков и знаний для специалистов в сфере закупок, квалификационные требования для повышения уровня профессионализма закупочных специалистов.

Особенно интересным для анализа представляется опыт развитых стран в разработке профессиональных стандартов, квалификационных требований, в соответствии с которыми определяется уровень компетентности и профессионализма работников.

Далее рассмотрим, какие документы применяются в закупочных органах для определения статуса и уровня профессионализма закупочного персонала в Великобритании и США.

Великобритания. В Великобритании разработаны и на данный момент действуют два документа, устанавливающие требования к закупочным специалистам - Базовые навыки специалиста в сфере государственных закупок (Procurement Profession Skills and Competences Framework) и Профессиональный стандарт специалиста по прокьюременту, разработанный независимым подразделением в Министерстве финансов Великобритании.

Базовые навыки представляют собой свод знаний и навыков, которыми должны обладать закупочные специалисты. Это документ предполагает три квалификационных уровня - «осведомленный», «специалист-практик» и «эксперт». При этом выделяются отдельные функциональные сферы в закупочной деятельности, как, например, поиск и привлечение поставщиков, управление поставками и контрактацией. В каждой функциональной области работник может быть либо осведомленным, либо специалистом - практиком, либо экспертом. Каждая возможная комбинация функциональной области и уровня квалификации подробно характеризуется, дается подробное описание требований к знаниям, навыкам. Этот документ является рамочным, таким образом, каждая организация может адаптировать его в соответствие со своей спецификой работы.

Для наглядности рассмотрим перечень навыков и знаний, которыми характеризуются работники уровня «осведомленные» и «специалисты - практики», выполняющие функцию по заключению контракта.

Итак, работник уровня «осведомленный»

- имеет представление о порядке заключения контракта;

- знает о необходимости следить в период ожидания;

- понимает необходимость по запросу участников давать разъяснения о причинах отклонения заявки и имеет некоторый опыт;

- знает о необходимости привлечения правовых знаний в процессе подготовки контракта и имеет некоторый опыт;

«специалист-практик» - имеет полномочие заключать контракт с поставщиком в соответствие со сроками заключения контракта;

- решает различные вопросы, возникающие у поставщика в период ожидания заключения контракта;

- успешно дает разъяснения поставщикам относительно причин отклонения их заявок;

- эффективно взаимодействует с победителями торгов и принимает активное участие в оформлении контракта вместе с юристами;

- следит за тем, чтобы контракт был подписан с соответствующим лицом;

Из данного примера видно, что уровень «осведомленные» описывает работников с теоретической базой и имеет небольшой опыт выполнения некоторых функций, в то время как «специалист-эксперт» - человек, который самостоятельно и уверенно выполняет большинство обязанностей.

Два данных документа взаимосвязаны, а именно Профессиональный стандарт опирается на Базовые навыки.

США. В США описание требований к закупающим специалистам составляется на основе образовательных программ, по которым осуществляется подготовка специалистов. Так, американский Национальный институт правительственных закупок осуществляет обучение по двум программам-специализациям: Сертифицированный профессиональный закупочный приобретатель (CPPB) и Сертифицированный офицер по публичным закупкам (CPPO). При этом имеется Общий свод знаний 2008 UPPCC Body Of Knowledge . UPPCC Offcial Candidate Handbook for Certifcation . 2009-2010 Edition http://www.vagp.org/_docs/certification/10handbook.pdf, представляющий собой перечень знаний и навыков, которые требуются специалистам в зависимости от специальности. Кроме США, данный свод знаний применяется в Канаде и ряде других стран. Данный свод состоит из 10 функциональный областей, к каждой из которой составлен перечень знаний, а также связанные с этими знаниями обязанности и задачи. При этом существуют исключительные знаний, которые требуются только для выполнения обязанностей специалистам CPPB или CPPO.

Области Свода знаний:

Управление процессом закупок;

Заявки на закупку;

Привлечение и оценка заявок/предложений;

Анализ поставщиков

Переговорный процесс

Заключение контракта с участником и управление исполнением контракта

Внешние и внутренние связи

Управление запасами

Кадры/Персонал

Прогнозирование и стратегическое развитие

Наличие четкого перечня знаний и обязанностей позволяет специалистам эффективно управлять своими знаниями. Благодаря своду знаний специалисты имеют представление о том, какие знания у них уже есть, какие необходимо приобрести, а также для решения каких задач потребуются те или иные знания.

Выводы. В действующем законодательстве России не предусмотрено требований к закупочному персоналу, за исключением некоторых требований к закупочной комиссии, которых, на мой взгляд, недостаточно, чтобы обеспечить квалифицированных подход к выполнению закупочной деятельности организации.

На данный момент в России нет обязательных требований по сертификации закупочного персонала в соответствии с профессиональными стандартами, которые также не утверждены на уровне государства.

Анализ результатов исследований по выявлению ключевых навыков специалистов в сфере государственных закупок, а также анализ зарубежных профессиональных стандартов и квалификационных требований США и Великобритании показал, что:

эффективный профессионал в области закупок сегодня должен обладать комплексом технических, стратегических, аналитических и управленческих навыков;

для эффективной работы закупочного отдела государственных организаций должны быть утверждены квалификационные стандарты и требования, распределяющие функционал между закупающими сотрудниками и исключающие дублирование функций, имеющие четкие характеристики знаний и навыков, необходимых для выполнения соответствующих функций.

в Великобритании единые Базовые навыки служат опорным документом для составления профессиональных стандартов различных государственных организаций, в то время как для США, Канады и других стран разработан общий Свод знаний, обеспечивающий единство требований к знаниям и умениям специалистов в области закупок.

Глава 2. Негативные последствия как результат отсутствия необходимой квалификации у закупочного персонала. Специализированная организация как способ аутсорсинга закупочных функций

Для того чтобы показать значимость квалификации закупочных сотрудников для эффективного функционирования системы государственных закупок, рассмотрим какие проблемы возникают на практике.

2.1 Результаты мониторинга жалоб

Любые несоответствия положений документаций, извещений, технических заданий нормам закона, а также неправомерные действия (или бездействия) закупочной комиссии, заказчика, уполномоченного органа, оператора электронной площадки, могут быть обжалованы как непосредственно самими участниками размещения заказа, так и любыми другими лицами в уполномоченных на это органах - Федеральной Антимонопольной Службе и её территориальных органах.

Для того чтобы получить определенное представление о соотношении обоснованных и необоснованных жалоб, поданных участниками размещения заказа и другими заинтересованными лицами, мною был проведен мониторинг жалоб, результаты которого представлены на Рис. 1:

Всего было проанализировано 110 жалоб Данные для мониторинга представлены в Приложении, Таблица 3. Как следует из данной диаграммы, количество обоснованных и частично обоснованных жалоб в совокупности составляют 35% от общего количества жалоб, необоснованных - 51%. Из рассмотренного количества жалоб, 5% жалоб возвращены заявителю, 9% - отозваны, таким образом, получается, что каждая 2-3-я жалоба признается обоснованной. В общей совокупности необоснованных и обоснованных (включая частично обоснованные) жалоб, соотношени жалоб соответственно равно 59 % и 41 % (Рис. 2).



Стоит отметить, что выводы по результатам собственного мониторинга жалоб за 2013 год вписываются в общую тенденцию, которую можно проследить, обратившись к результатам деятельности по рассмотрению жалоб Федеральной Антимонопольной Службой за 2010-2012 гг. Так, как видно из ниже представленных гистограмм (Рис 3, 4), доля обоснованных жалоб приблизительно одинакова на протяжении трех лет и составляет: в 2010 г. - 45% (9 640 из 20 822), в 2011 г. - 42% (10 969 из 26 263), в 2012 г. - 41% (14 022 из 34 232). Таким образом, несмотря на некоторое сокращение доли обоснованных жалоб, она всё же составляет существенную часть рассмотренных жалоб по существу.



Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Это означает, что допускаются ошибки закупочными сотрудниками, в том числе при формировании документации и технического задания, при проведении процедур размещения заказов, при принятии решений, принимаемых закупочной комиссией. В результате данных ошибок контролирующими органами могут выносится решения о приостановлении размещения заказа, что означает срывы сроков в поставке товаров, оказании услуг или выполнении работ. Повторное проведение закупочных процедур влечет, во-первых, дополнительные незапланированные расходы как для заказчиков, так и для участников размещения заказа, а, во-вторых, могут остаться неудовлетворенными социально-значимые нужды. Напрмир, приостановление заказа на ремонт школы, который должен был бы по плану завершиться к 1 сентября означает, школа не сможет вовремя начать функционировать.

2.2 Административная ответственность должностных лиц в сфере закупок

Кодексом Российской Федерации об Административных Правонарушениях статьями 7.29, 7.30 предусмотрена административная ответственность в виде штрафных санкций как для должностных, так и для юридических лиц в случаях нарушения закона «О размещении заказа». Штрафы для должностных лиц колеблются в пределах от трех до пятидесяти тысяч рублей. Это означает, что в случае административного взыскания, сотрудник должен из своих доходов выплатить штраф. При этом если основываться на данных РосстатаРосстат. Среднемесячная начисленная заработная плата гражданских и муниципальных служащих в 2012 году http://www.gks.ru/bgd/free/b04_03/IssWWW.exe/Stg/d01/57.htm о среднемесячной заработной плате гражданских (муниципальных) служащих, то получим следующие данные (Таблица 1).

В данной таблице отражены средние размеры заработной платы государственных служащих в промышленно развитых регионах России, как Самарская, Новгородская, Новосибирская, Воронежская, Тверская, Ростовская, Челябинская, Томская области, а также Хабаровский край. Если сопоставить размер заработной платы и размер штрафа, то становится очевидным, что штраф составляет существенную долю оплаты труда работников. При этом, как было отмечено выше, рассмотрены данные в экономически благополучных районах, следует предположить, что в таких наименее «обеспеченных» регионах, как республика Калмыкия, республика Ингушетия, Чувашская республика и др. административный штраф занимает еще большую долю в доходах закупочных сотрудников. Таким образом, цена ошибки, которую допускают работники из-за своей некомпетентности, слишком высока. Подобного рода ситуации провоцируют должностных лиц решать такие проблемы противоправным поведением как, например, вступление в сговор с участниками размещения заказа для получения дополнительных доходов коррупционным путем.

Регион	Среднемесячная заработная плата гражданских (муниципальных) служащих (руб.), 2012 г.:
	территориальных органов федеральных органов исполнительной власти	органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации	органов местного самоуправления с исполнительно- распорядительными функциями	Справочно среднемесячная заработная плата в целом по экономике
Самарская область (ПФО)	23 877	46 475	28 586	23 376
Новгородская область (СЗФО)	23 537	33 721	27 467	23 016
Новосибирская область (СФО)	28 393	36 995	22 679	25 946
Хабаровский край (ДФО)	37 402	78 069	42 119	35 236
Воронежская область (ЦФО)	22 787	38 995	28 292	21 201
Тверская область (ЦФО)	23 293	37 829	29 801	21 825
Ростовская область (ЮФО)	24 888	43 277	24 448	21 358
Челябинская область (УФО)	26 515	38 383	24 903	23 669
Томская область (СФО)	30 631	44 810	32 917	30 311
В среднем по регионам:	26 814,00	44 284,00	29 024,00	25 104,00

2.3 Специализированные организации. Преимущества и риски привлечения специализированных организаций

Однако, казалось бы, проблема отсутствия подготовленных специалистов может быть решена благодаря положениям статьи 6 закона «О размещении заказа», согласно которой: «заказчик или уполномоченный орган вправе привлечь на основе контракта или на основе гражданско-правового договора (в случае, когда цена заказа не превышает 100 тысяч рублей) юридическое лицо (далее - специализированная организация) для осуществления функций по размещению заказа». Согласно данному пункту, услуги специализированной организации закупаются заказчиком (уполномоченным органом) любым из способов, предусмотренным законом «О размещении заказа». При этом специализированные организации вправе осуществлять функции:

- по размещению заказа путем проведения торгов в форме конкурса или аукциона на право заключить контракт;

- разработки конкурсной документации, документации об аукционе;

- опубликования и размещения извещения о проведении открытого конкурса или открытого аукциона;

- направления приглашений принять участие в закрытом конкурсе или в закрытом аукционе;

- иных связанных с обеспечением проведения торгов функций.

При этом, по закону, только заказчик, уполномоченный орган выполняют функции по созданию комиссии по размещению заказа, определению начальной (максимальной) цены контракта, предмета и существенных условий контракта, утверждению проекта контракта, конкурсной документации, документации об аукционе, определению условий торгов и их изменению, а подписание контракта исключительно прерогатива заказчика.

Несмотря на то, что законом определен конкретный перечень функций, которые заказчик имеет право передавать специализированной организации на контрактных условиях, фактически этот перечень зачастую существенно расширяется заказчиком. Таким образом, специализированная организация также может проводить запрос котировок, некоторые функции, связанные с проведением и организацией открытого аукциона в электронной форме. Более того, иногда заказчик может принять решение о передачи закупочной деятельности на аутсорсинг.

Привлечение заказчиком (уполномоченным органом) специализированной организации имеет ряд преимуществ, однако, также сопряжено и с определенными рисками.

Несомненно, к преимуществам привлечения специализированной организации можно отнести, во-первых, освобождение штатных работников заказчика от дополнительных обязанностей, связанных с размещением заказа, что обеспечивает более эффективное выполнение сотрудниками своих основных функций (экономия трудовых ресурсов). Также экономится время и самого заказчика (уполномоченного органа).

Во-вторых, предполагается, что сотрудники специализированной организации обладают достаточной компетенцией, необходимыми знаниями и навыками, поэтому, собственно, целью обращения заказчика (уполномоченного органа) к услугам специализированной организации является эффективное и качественное проведение закупочных процедур.

В-третьих, в случае необходимости, специализированная организация привлекает к работе экспертов различных профилей, что не всегда является возможным для заказчика ввиду отсутствия необходимых специалистов в штате и временных затрат на поиск нужных экспертов.

Наряду с преимуществами, обращение к услугам специализированной организации для заказчика сопряжено с некоторыми рисками и недостатками.

Контролировать деятельность специализированной организации, как правило, весьма сложно, также затруднительно делать выводы о добросовестности выполнения специализированной организацией своих функций.

В виду отсутствия каких-либо квалификационных требований к сотрудникам специализированных организаций, а также возможностей у заказчика проверить компетентность сотрудников специализированной организации, есть вероятность, что закупочные функции передаются в руки непрофессионалам, что ведет к неэффективности проведения закупочных процедур, возникновению ошибок и поводов для обжалования.

Для заказчика (уполномоченного органа) подобные ошибки специализированной организации чреваты серьезными последствиями, так как п.4 ст. 6 закона «О размещении заказа» предусматривает солидарную ответственность за вред, причиненный физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействий) специализированной организации, совершенных в пределах полномочий, переданных ей заказчиком, уполномоченным органом. Это означает, что заказчик на равных будет нести ответственность за ошибки, сделанные сотрудниками специализированной организации.

Опять же в виду непрозрачности деятельности специализированной организации возникает угроза образования сговора между специализированной организацией и участниками размещения заказа, что означает, в случае выявления сговора, судебное разбирательство и срыв процедуры размещения заказа, в противном случае, процедура размещения заказа для заказчика становится совершенно неэффективной.

Помимо вышеперечисленных рисков, нужно иметь в виду, что также заказчик несет финансовые затраты на привлечение специализированной организации. Причем чем больше функций заказчик передает специализированной организации на аутсорсинг, тем, соответственно, выше стоимость услуг.

Оценить размер затрат на привлечение специализированной организации непросто. В случае если стоимость услуг специализированной организации не превышает 100 тысяч рублей, заказчик может самостоятельно выбрать организацию и заключить с ней договор, ознакомившись с прейскурантом услуг, предоставляемых организацией. Если стоимость услуг не превышает 500 тысяч рублей, заказчик может купить услуги специализированной организации посредством проведения запроса котировок, в остальных случаях - только путем проведения торгов. Несмотря на то обстоятельство, что результаты закупки услуг специализированной организации в рамках конкурентных процедур размещаются на официальном сайте, заказчику оценить стоимость требуемых услуг сложно, так как стоимость услуг специализированной организации зависит от многих факторов, таких как, например, сложность объекта закупки (стоимость одной процедуры, направленной на закупку строительных работ будет в разы отличаться от стоимости одной процедуры по закупке канцелярских товаров), объем размещаемого заказа, используемый способ закупки, наличие/отсутствие технических требований, подготовленных заказчиком самостоятельно, сроки оказания услуг и другие параметры закупки.