Методологические основы формирования системы управления жилищно-коммунального комплекса в процессе его реформирования

Рис.1.4. Виды жилищного фонда, влияющие на выбор способа управления

Функциональный анализ ситуации с объектами ЖКК предусматривает рассмотрение системы управления многоквартирными домами, как функциональной системы, состоящей из определенных функций (целевых установок), анализа степени реализации выбранных функций через показатели стоимости, определение степени значимости функций.

Аналитический анализ системы управления многоквартирным домом позволил принять в качестве исследования следующие функции:

Ф₁ - социально-потребительская функция: обеспечение среды обитания человека, создание комфортных условий проживания.

Ф₂ - функция генерирования денежных потоков населения в многоквартирном доме как основы финансирования жилищно-коммунальных услуг.

Ф₃ - функция эксплуатационного управления организация содержания и ремонта общего имущества в многоквартирном доме.

Ф₄ - функция самоуправления (самоорганизации) граждан в жилищной сфере для управления многоквартирным домом.

Ф₅ - функция воспроизводства жилищного фонда (капитальный ремонт, модернизация, реконструкция, снос, строительство нового жилья).

После формирования данных "объектных" функций определялась их значимостью и надежность реализации заключительный результат исследования представлен на рис. 1.5.

Рис.1.5. Диаграмма проблемных исследований управления объектами ЖКК.

Анализ диаграммы на рис. 1.5. показывает, что проблемной областью совершенствования управления объектами является несоответствие (финансовое, инвестиционное, инновационное и т.д.) между высокой значимостью социально-потребительской функцией Ф₁, функцией Ф₂, Ф₃, Ф₅ и низкой надежностью реализации данных функций. Между тем, объекты жилищного фонда (и инженерной инфраструктуры) должны максимально полно обеспечивать как генерацию денежных потоков и платежей за услуги ЖКХ, что будет являться основой финансирования ЖКК, так и функцию самоуправления в жилищной сфере.

Данная модель подтверждает необходимость совершенствования управления эксплуатационной и воспроизводственной сферами на основе внедрения рыночных методов управления объектами ЖКК, развития долгосрочных кредитно-финансовых и инвестиционных механизмов.

Выполненное исследование дает возможность уточнить проблемную ситуацию и позволяет перейти к следующему методическому этапу- разработке подходов к формированию конкурентной среды в ЖКК, которые развивают и используют в качестве научно-методической базы теорию институциональной экономики.

Как известно, теорией, ориентированной на построение модели рынка, является институализм, т.е. институты - создаваемые людьми рамки, которые политические, экономические и социальные взаимоотношения. Таким образом, именно институализм принят в качестве методической среды совершенствования управления ЖКК и развития рынка жилищно-коммунальных услуг в условиях формирования конкурентной среды. Это предопределено тем, совершенствование управления ЖКК происходит на основе развития кредитно-финансовых, концессионных, экономических, социально-ориентированных инструментариях, позволяющих создать условия для повышения эффективности и качества предоставленных услуг.

В конечном счете, это позволяет формализовать процесс реструктуризации отношений в жилищно-коммунальной сфере в новый этап функционально-структурных договорных отношений с учетом целевых функций управления объектами ЖКХ.

По нашему мнению, можно сделать вывод, что в современной жилищно-коммунальной экономики наблюдается тенденция формирования эксплуатационно-инвестиционных систем управления многоквартирными домами и другими объектами ЖКХ, как новой институциональной структуры реализации жилищно-коммунальной политики, направленной на преодоление кризисных воспроизводственных процессов и развитие конкурентного рынка жилищно-коммунальных услуг.

Несмотря на ограниченные возможности формирования конкурентной среды в сфере естественных локальных монополий, определенные возможности существуют и здесь путем формирования конкурентной среды на отдельных технологических сегментах предоставления коммунальных услуг (сезонные ремонтные работы капитального характера, закупка топлива и материалов и т.д.) подрядными организациями любых форм собственности.

В то же время, монополизм в управлении и содержании жилищного фонда является в значительной степени продуктом социалистической системы хозяйствования, и развитие экономических отношений в качестве первоочередной выдвигает задачу демонополизации и развития конкурентной среды в этой сфере деятельности.

Одной из отличительной особенностей финансирования и управления многоквартирными домами является сложная система финансовых потоков. Значительная часть жилищно-коммунальных услуг, предоставляемых населению, дотируются из бюджетов различных уровней. Так, стоимость предоставленных потребителям, в т.ч., населению жилищно-коммунальных услуг по установленным тарифам в 2004 году оценивается в 982 млрд.руб. Из них платежами населения было покрыто 65%, средствами бюджетов - 18,8%. Дефицит средств, таким образом, можно оценить в 60,3 млрд.руб. (16,8%)

Исследование показало, что формирование в ЖКХ конкурентной среды, эффективно влияющей на снижение издержек и соответственно тарифов на жилищно-коммунальные услуги при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг должно быть обеспечено за счет разграничения функций собственника, управляющих организаций (служб заказчика) и обслуживающих организаций; перехода на договорные взаимоотношения между производителем и заказчиком услуг в ЖКХ, привлечения в жилищно-коммунальную сферу предприятий различной формы собственности.

В настоящее время, по данным Госстроя России, создано более 6 тыс. ТСЖ, которые вместе с ЖСК осуществляют управление лишь 6 % всего жилищного фонда страны. При этом подавляющая часть ТСЖ создана во: вновь строящемся жилье, что отражает существующую на сегодня тенденцию к развитию данного направления реформы ЖКК именно за счет нового строительства. Представляется, что главной причиной сложившейся ситуации с недостаточным привлечением граждан к управлению жилищным фондом является неисполнение органами местного самоуправления норм закона в части компенсации ТСЖ затрат по предоставлению льгот, субсидий и дотаций на компенсацию разницы в тарифах, и экономическая невыгодность создавать ТСЖ в жилье, имеющем износ 50-60%. Это наглядно свидетельствует о том, что в период проведения преобразований в ЖКК должна быть реализована цель повсеместной передачи в реальное управление многоквартирных домов и прилегающих к ним земельных участков собственникам помещений (жилых и нежилых). В то же время, будут решаться проблемы совместного управления жилыми домами, когда собственники самостоятельно не определись со способом управления и не объединились в ТСЖ.

Отношения, которые существуют сегодня между администрациями крупных городов с управляющими организациями, должны способствовать поиску наиболее эффективных способов организации обслуживания объектов ЖКК, на основе организации и проведения конкурсов на управление и обслуживание жилищного фонда, а также контроля за деятельностью управляющих организаций.

1.2. Государственная и муниципальная политика в сфере ЖКХ

Предметом настоящего исследования является совокупность организационно-экономических, информационных и правовых механизмов, формирующих и развивающих систему управления жилищно-коммунальным комплексом крупного города или региона.

Приоритетными задачами государственной экономической политики является создание базовых законодательных основ, обеспечивающих благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат, приведение обязательств в соответствие с его ресурсами и их концентрация на выполнении государственных базовых функций.

Усиливающаяся поляризация интересов на рынках требует регулирования со стороны государства, которое состоит:

- в формировании законодательной базы ЖКК;

- в постоянном развитии экономического контроля и мониторинга за функционированием бизнеса и соблюдением стандартов качества услуг ЖКХ;

- в формировании механизмов, нейтрализующих (смягчающих) процессы монополизации и способствующих социальной ориентированности рыночных факторов;

- в создании государственных систем регулирования деятельности естественных монополий и условий для развития конкурентной среды в сфере управления жилищным фондом.

Основными направлениями работ по завершению экономических преобразований в ЖКК и роли государства, как регулирующего органа из этого сектора экономики являются:

- привлечение частного бизнеса к управлению и инвестированию в коммунальный комплекс при преимущественном сохранении публичной (муниципальной) собственности на коммунальную инфраструктуру;

- оптимизация бюджетных расходов в жилищно-коммунальном комплексе, повышение адресности и эффективности социальной поддержки населения при оплате жилищно-коммунальных услуг;

- создание институтов государственной поддержки процессов капитального ремонта, модернизации и реконструкции жилых домов и инженерной инфраструктуры городов и поселений.

В рамках каждого направления определены основные задачи и намечены пути их решения, способствующие повышению эффективности, устойчивости и надежности функционирования жилищно-коммунального комплекса, привлечению инвестиций и повышению качества жилищно-коммунальных услуг с одновременным снижением нерациональных затрат.

В настоящее время более 70 % жилья в России находится в частной собственности. Ежегодно у 4,5 % жилья собственник меняется. Более 90 % строительных организаций являются частными компаниями. С 2001 года происходит увеличение объемов ввода жилья. По сравнению с предыдущим годом прирост составил в 2003 году 9,3 %, в 2004-м - 13 %. Существенно увеличился объем индивидуального жилищного строительства, его доля в общем объеме ввода жилья в 2004 году составила 39,4 %. Тем не менее, в очереди на улучшение жилищных условий стоят порядка 4,5 миллиона семей. Причем по отношению к 1,2 миллиона семей государство имеет установленные законодательством обязательства по обеспечению жильем.

Среднее время ожидания в очереди составляет 15-20 лет. Почти 2/3 россиян не удовлетворены жилищными условиями. Каждая четвертая семья проживает в жилье, находящемся в плохом или очень плохом техническом состоянии.

Общая потребность населения России в жилье составляет более полутора миллиардов квадратных метров, ее удовлетворение требует увеличения жилищного фонда более чем на 50 %. [ ]

На неудовлетворительное положение дел в данной сфере и необходимость пересмотра действующих механизмов развития и регулирования с целью формирования рынка доступного жилья было указано в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в мае 2004 года. Важным результатом стало принятие к концу 2004 года Государственной Думой пакета из 25 законов, направленных на развитие рынка доступного жилья, в том числе Жилищного и Градостроительного Кодексов Российской Федерации.

Следующим шагом на пути достижения поставленной стратегической цели стало осознание необходимости разработки и реализации масштабного национального проекта, который бы концентрировал ресурсы и усилия всех заинтересованных сторон, основывался на более эффективных экономических механизмах и формах государственного регулирования. Задача разработки и запуска Национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» была впервые обозначена на заседании президиума Государственного Совета 19 апреля 2005 года. А 5 сентября 2005 года Президентом Российской Федерации были озвучены четыре стратегических государственных приоритета социально-экономического развития страны на ближайшие годы. Среди них развитие системы здравоохранения, образования, АПК, решение масштабных задач в жилищной сфере.

Основным организационно-финансовым инструментом реализации государственной жилищной политики на период 2002-2005 гг. явилась первая редакция Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 - 2010 годы.

В 2004 г. завершился первый этап реализации Программы. За этот период на реализацию входящих в Программу девяти подпрограмм было выделено 47 881,6 млн. руб., что на 77% больше объема средств, первоначально предусмотренных Программой. [ ]

За этот период в результате реализации Программы и ее подпрограмм:

- было усовершенствовано законодательство Российской Федерации, направленное на создание правовых условий развития рынка доступного жилья;

- за счет средств федерального бюджета было обеспечено жильем 91,2 тыс. семей граждан;

- удалось обеспечить рост жилищного строительства, значительно превышающий целевые показатели Программы (прирост жилищного строительства в 2004 году составил 13% по сравнению с 2003 годом при целевом показателе Программы не менее 3% в год);

- повысилась адресность поддержки населения, связанной с оплатой жилья и коммунальных услуг (в 2004 году 13% всех семей получали жилищные субсидии).

Отправной точкой исследования является изучение проблем, способов и механизмов реализации, программных мероприятий по реформированию жилищной сферы

С позиций системного подхода следует рассматривать основные проблемы в реализации Программы и ее подпрограмм, включающие:

- распределение дополнительных средств на реализацию Программы по подпрограммам без комплексного анализа приоритетности направлений расходования;

- недостаточность предусмотренных федеральных бюджетных ассигнований на выполнение обязательств государства по обеспечению жильем отдельных категорий граждан Российской Федерации, а также на стимулирование привлечения частных инвестиций для реализации эффективных региональных и местных программ в жилищной и коммунальной сферах;

- отсутствие концентрации федеральных бюджетных ассигнований на главных направлениях, их распыление по 9 подпрограммам, 5 государственным заказчикам, по всем регионам;

- отсутствие консолидации бюджетных ассигнований федерального, регионального и муниципального уровней;

- слабое использование внебюджетных источников финансирования Программы, в том числе средств частных инвесторов, кредиторов и личных средств граждан.

В результате в 2002-2004 гг. не удалось достичь ощутимого продвижения по пути достижения конечных ожидаемых результатов Программы.

На основании анализа итогов первого этапа реализации Программы, а также с учетом вступления в силу пакета федеральных законов по формированию рынка доступного жилья внесены изменения, направленные на обеспечение реализации основных направлений государственной жилищной политики в рамках приоритетного Национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России». [ ]

В соответствии с вышеприведенной классификацией проблем можно выделить основные направления реализации Программы, включающие:

- стимулирование предложения жилья на рынке, включая меры по поддержке жилищного строительства в части обеспечения земельных участков коммунальной инфраструктурой - подпрограмма «Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой». Поскольку часть земельных участков под жилищное строительство будет сформирована и обеспечена коммунальной инфраструктурой на территориях, занимаемых в настоящее время ветхим и аварийным жилищным фондом, в рамках реализации подпрограммы продолжится решение основных задач подпрограммы "Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда", реализовывавшейся в 2002-2004 гг. Изменение содержания подпрограммы будет способствовать более эффективному использованию средств федерального бюджета;

- стимулирование спроса на жилье, включая повышение доступности приобретения жилья для целевых групп населения (молодых семей, молодых специалистов на селе) - подпрограмма «Обеспечение жильем молодых семей, молодых специалистов на селе». Данная подпрограмма является модификацией подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей», реализовывавшейся в 2002-2004 гг.

- повышение надежности и качества коммунальных услуг на базе модернизации объектов коммунальной инфраструктуры и привлечения частного бизнеса и частных инвестиций в эту сферу - подпрограмма «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры». В рамках данной подпрограммы будет продолжена реализация основных мероприятий подпрограммы «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации», реализовывавшейся в 2002-2004 гг.;

- исполнение обязательств государства по обеспечению жильем отдельных категорий граждан - подпрограмма «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем отдельных категорий граждан». В рамках данной подпрограммы будут объединены мероприятия, которые в 2002-2004 гг. реализовывались в рамках следующих подпрограмм ФЦП «Жилище»: «Государственные жилищные сертификаты», «Обеспечение жильем участников ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф», «Обеспечение жильем граждан Российской Федерации, подлежащих отселению с комплекса «Байконур», «Обеспечение жильем беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации», а также мероприятия по реализации Федерального закона «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей».

Новая редакция Программы является основополагающим программным документом по преобразованиям в жилищной сфере в 2006- 2010 годах.

На переходном этапе решение задачи формирования рынка доступного и комфортного жилья требует реализации комплексной государственной политики, направленной на повышение платежеспособного спроса населения на жилье через развитие различных форм жилищного кредитования, в первую очередь - ипотечного жилищного кредитования, адекватное увеличение объемов предложения жилья через развитие жилищного строительства, а также повышение качества жилищных и коммунальных услуг.

Проблемы переходного периода требуют участия федерального центра как через совершенствование законодательной и нормативной правовой базы в жилищной сфере и стимулирование проведения преобразований на местах, так и через непосредственное использование средств федерального бюджета для реализации ключевых мер по приоритетам, выделенным в рамках приоритетного Национального проекта «Доступное и комфортное жилье -гражданам России».

Для реализации мер, предусмотренных в рамках выделенных приоритетов Национального проекта, должна быть обеспечена финансовая и организационная поддержка с федерального уровня. Программа и входящие в ее состав подпрограммы являются механизмом реализации этой поддержки, что обеспечит эффективное и целенаправленное использование средств федерального бюджета в интересах сбалансированного стимулирования как спроса, так и предложения на рынке жилья, а также выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем отдельных категорий граждан.

Реализация основной цели Программы позволит создать условия для устойчивого функционирования и развития жилищной сферы, обеспечивающей доступность жилья для граждан, безопасные и комфортные условия проживания.

Результаты проведенного анализа программных механизмов реализации проблемы доступного жилья позволяют выделить два важных взаимосвязанных аспекта:

- доступность приобретения жилья;

- доступность стоимости владения и эксплуатации жилья.

Решение круга проблем только первой группы без одновременного решения проблем по второй группе только усугубит негативность ситуации в ЖКХ, т.к. спровоцирует последующий рост неплатежей и тем самым стагнацию рынка доступного жилья и снижение стандартов проживания.

Доступность приобретения жилья предполагает:

- доступность стоимости приобретаемого жилья;

- доступность финансовых инструментов (ипотечного кредитования, субсидирования);

- наличие развитого рынка жилья.

Доступность стоимости владения и эксплуатации жилья предполагает:

- возможность учета и регулирования потребления коммунальных услуг;

- возможность контроля качества предоставляемых коммунальных услуг;

- наличие рынка коммунальных услуг и обслуживания жилья.

Механизм реализации доступности стоимости владения и эксплуатации жилья предусматривает:

- переход от нормативно-тарифного регулирования коммунальных услуг (в первую очередь, по потребляемым энергоресурсам) к фактически потребленным.

- создание условий для широкого возникновения частных компаний по обслуживанию жилья и предоставлению коммунальных услуг. Создание рынка по предоставлению коммунальных услуг.

С позиций развития рынка доступного жилья, главная цель реформы жилищно-коммунального сектора региональной экономики заключается в обеспечении качественного, надежного и доступного предоставления гражданам жилищно-коммунальных услуг. Реформа содержит и вторую цель: оптимизацию бюджетных расходов в жилищно-коммунальном секторе, что на самом деле, конечно, означает их поэтапное сокращение.

Основная задача стоит в переориентации бюджетной помощи организациям жилищно-коммунального комплекса в адресную помощь реально нуждающимся в этом малообеспеченным гражданам - потребителям. Обеспечение доступности услуг для большей части населения страны должно обеспечиваться путем повышения эффективности работы жилищного и коммунального секторов экономики, замены административной системы управления на экономическую, а также развития частной инициативы и конкуренции.

Анализ типологии жилищно-коммунальных услуг позволяет сделать вывод о том, что жилищно-коммунальное обслуживание перестает быть общественным благом, а становится продуктом личного (вернее, семейного) потребления. Роль государства преобразуется в создании правовой базы обеспечения доступности некоторого социального стандарта жилищно-коммунального обслуживания. На органы местного самоуправления возложена обязанность обеспечить гражданам комфортную и безопасную среду обитания. И в перечне инструментов реализации этой обязанности обеспечение водоснабжения, водоотведения, отопления имеет важнейшее значение. Поэтому органы местного самоуправления должны обеспечить через механизмы регулирования безопасность и надежность предоставления коммунальных услуг. [ ]

Результаты анализа трансформации целей реформы ЖКХ в переходный период позволяют исходные цели реформы преобразовать в три основные задачи:

1. Развитие рыночных отношений в жилищно-коммунальном комплексе для повышения качества и доступности жилищно-коммунальных услуг;

2. Повышение эффективности бюджетных расходов, в т.ч. адресную поддержку реально нуждающихся граждан в предоставлении определенного стандарта жилищно-коммунального обслуживания;

3. Регулирование коммунального комплекса для обеспечения его работоспособности и развития, надежности и безопасности предоставляемых услуг.

Исходя из этого основные параметры жилищной программы до 2010 года представлены в табл.1.2.

Таблица 1.2.

Основные параметры жилищной программы до 2010 года

Наименование показателя	Величина показателя
	В 2007 году
Увеличение объемов жилищного строительства	На 37% - с 41,2 млн.кв.м. в 2004 году до 56,3 млн.кв.м.	Увеличение объемов жилищного строительства
Увеличение объемов выдаваемых в год ипотечных жилищных кредитов гражданам	В 7,6 раза - с 20 млрд.руб. в 2004 году до 151 млрд.руб.	Увеличение объемов выдаваемых в год ипотечных жилищных кредитов гражданам
Снижение рыночной ставки по рублевым ипотечным фактам	С 14-15% в 2004 году до 11%	Снижение рыночной ставки по рублевым ипотечным фактам
Снижение среднего времени нахождения в очереди на улучшение жилищных условий в форме получения социального жилья	С 20 лет в 2004 году до 14 лет	Снижение среднего времени нахождения в очереди на улучшение жилищных условий в форме получения социального жилья
Увеличение доли семей, которым будет доступно приобретение жилья, соответствующего средним социальным стандартам, с помощью собственных и заемных средств	В 1,9 раза - с 9% в 2004 году до 17 %	Увеличение доли семей, которым будет доступно приобретение жилья, соответствующего средним социальным стандартам, с помощью собственных и заемных средств

Реализация проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», как важнейшего элемента социально-экономической программы развития России, обеспечит доведение к 2010 году объемов годового ввода жилья в эксплуатацию до уровня не менее 80 млн.кв.м., увеличение объемов жилищного кредитования в 20 раз.

Между тем, успешное выполнение задач может быть обеспечен только совместными усилиями центра и регионов, совокупным воздействием многих факторов, а именно: ускоренными темпами развития строительной отрасли, отечественной промышленности строительных материалов, жилищно-коммунального хозяйства, выходом на новую ступень развития финансово-кредитных институтов, благоприятной бюджетной конъюнктурой, успешным завершением начатых структурных реформ.

Каждое из указанных направлений демонстрирует положительную динамику развития и позволяет строить оптимистические прогнозы. Так, по итогам 2004 года в жилищном строительстве достигнут рост, значительно превышающий средний показатель роста российской экономики. Индекс производства промышленности строительных материалов в 2004 году составил 105,3%. Наметилась стабилизация финансового положения предприятий жилищно-коммунального хозяйства. Одновременно растут реальные доходы населения. В 2004 году объем выданных ипотечных жилищных кредитов составил 20 млрд.руб.[ ]

Однако достигнутые темпы все еще не сопоставимы с поставленными в рамках Национального проекта задачами, поэтому необходим кардинальный пересмотр применяемых подходов и механизмов в реализации государственной жилищной политики. Росстроем была разработана и предложена к утверждению новая редакция Федеральной целевой программы «Жилище» - главного инструмента государственного регулирования в жилищной сфере (рис.1.6.)

Структурно выделены четыре подпрограммы: «Обеспечение жильем молодых семей»; «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем отдельных категорий граждан»; «Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой»; «Модернизация объемов коммунальной инфраструктуры».

Каждая из подпрограмм ориентирована на ключевые приоритеты: повышение доступности жилья; выполнение предусмотренных законодательством Российской Федерации государственных обязательств по обеспечению жильем отдельных категорий граждан; увеличение объемов жилищного строительства и модернизация коммунальной инфраструктуры.

Необходимо заложить основу для перехода к комплексному жилищному строительству, ускорить ликвидацию в стране ветхого и аварийного жилья. В рамках подпрограммы из средств федерального бюджета будут предоставлены гарантии и субсидирование процентов по банковским кредитам, привлеченным на обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой. Одно из условий предоставления такой поддержки состоит в том, что объем федеральной помощи должен быть равен объему совокупных собственных средств регионального и местных бюджетов. Тем самым, будет гарантирована консолидация ресурсов различных уровней бюджетной системы и внебюджетных источников в реализации программных мероприятий.

Рис.1.6. Структура Федеральной целевой программы «Жилище» (2006-2010 гг.)

В рамках реализации данной подпрограммы (с учетом существующих прогнозов финансирования) должны быть обеспечены: формирование эффективных механизмов градорегулирования и развития коммунальной инфраструктуры; увеличение частных инвестиций в жилищное строительство, дополнительный ввод 9-13 % жилья.

Реализация этих мер предусматривается подпрограммой «Модернизация коммунальной инфраструктуры», которая в определенной степени является преемницей подпрограммы «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации». Необходима ориентацтя на более активное участие частных инвесторов в процессе модернизации основных фондов ЖКХ. С этой целью должны быть скорректированы механизмы и условия выделения бюджетных ассигнований.

Среди направлений деятельности, связанных с модернизацией жилищно-коммунального хозяйства, особо следует выделить: предоставление средств федерального бюджета на условиях со-финансирования с региональными (местными) бюджетами и частными инвесторами для модернизации приоритетных объектов коммунального комплекса; регулирование реализации закона «О концессионных соглашениях» с целью привлечения средств частных инвесторов в развитие коммунальной инфраструктуры; обеспечение эффективной реализации закона «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»; создание финансовых институтов (револьверных фондов и гарантийных агентств), оказывающих поддержку муниципалитетам и коммунальным предприятиям в осуществлении заимствований для целей развития и модернизации инфраструктуры, с капитализацией, как за счет бюджетных средств, так и за счет средств частных инвесторов и международных финансовых организаций.

Успешное выполнение мероприятий подпрограммы позволит обеспечить к 2010 году снижение общего уровня износа основных фондов коммунального сектора с 60% до 50%; рост доли частных инвестиций в модернизацию коммунальной инфраструктуры с 12 % до 70%; создание устойчивой институциональной основы для частного сектора в финансировании инвестиционных проектов и участия в управлении объектами коммунальной инфраструктуры. Улучшится экологическая ситуация в регионах и муниципальных образованиях, повысится качество и надежность услуг.

Средства федерального бюджета для реализации всех проектов на территории субъекта Российской Федерации будут предоставляться при выполнении следующих условий по финансированию регионального (местных) бюджетов и частных инвесторов (по годам реализации подпрограммы):

- в 2006 году доля средств федерального бюджета будет составлять до 42%, региональных (местных) бюджетов - не менее 33%, средства частных инвесторов - не менее 25 %;

- в 2007 году доля средств федерального бюджета будет составлять до 37%, региональных (местных) бюджетов - не менее 28 %, средства частных инвесторов - не менее 35 %;

- в 2008 году доля средств федерального бюджета будет составлять до 31%, региональных (местных) бюджетов - не менее 24 %, средства частных инвесторов -- не менее 45 %;

- в 2009 году доля средств федерального бюджета будет составлять до 25 %, региональных (местных) бюджетов - не менее 20 %, средства частных инвесторов - не менее 55 %;

- в 2010 году доля средств федерального бюджета будет составлять до 20 %, региональных (местных) бюджетов - не менее 15%, средства частных инвесторов - не менее 65%.

Средства региональных и местных бюджетов, а также средства частных инвесторов должны включать привлечение регионами, муниципалитетами и частными инвесторами заемных средств на реализацию инвестиционных проектов. При этом, доля средств регионального (местных) бюджетов может быть снижена за счет увеличения доли средств частных инвесторов.

Общий объем финансирования Федеральной целевой программы «Жилище» в 2006 -2010 годах за счет средств федерального бюджета должен, по прогнозу, составить 506,3 млрд.руб., в том числе, в 2006 году - 63,4 млрд.руб. А полная потребность в инвестициях по оценкам автора в сферу ЖКК может составить 2 трлн. 250 млн.руб.

Следует отметить, что жилищное законодательство основывается на необходимости обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище, его безопасности, на неприкосновенности и недопустимости произвольного лишения жилища, на необходимости беспрепятственного осуществления вытекающих из отношений, регулируемых жилищным законодательством, прав, а также на признании равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, на необходимости обеспечения восстановления нарушенных жилищных прав, их судебной защиты, обеспечения сохранности жилищного фонда и использования жилых помещений по назначению.

Введение в действие с 1 марта 2005г. Жилищного Кодекса Российской Федерации определяет компетенцию органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе:

1) содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере в целях создания необходимых условий для удовлетворения потребностей граждан в жилище;

2) используют бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений;

3) в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда;

4) стимулируют жилищное строительство;

5) обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан, приобретающих жилые помещения и пользующихся ими на законных основаниях, потребителей коммунальных услуг, а также услуг, касающихся обслуживания жилищного фонда;

6) обеспечивают контроль за исполнением жилищного законодательства, использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства;

7) обеспечивают контроль за соблюдением установленных законодательством требований при осуществлении жилищного строительства.

К компетенции органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений относятся:

1) определение порядка государственного учета жилищных фондов;

2) установление требований к жилым помещениям, их содержанию, содержанию общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах;

3) определение оснований признания малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма;

4) определение порядка предоставления малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;

5) определение иных категорий граждан в целях предоставления им жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации;

6) определение порядка предоставления жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации гражданам, которые нуждаются в жилых помещениях и категории которых установлены федеральным законом;

7) определение оснований предоставления жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов;

8) определение порядка организации и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, определение правового положения членов таких кооперативов, в том числе порядка предоставления им жилых помещений в домах жилищных и жилищно-строительных кооперативов;

9) определение порядка организации и деятельности товариществ собственников жилья, определение правового положения членов товариществ собственников жилья;

10) определение условий и порядка переустройства и перепланировки жилых помещений;

11) определение оснований и порядка признания жилых помещений непригодными для проживания;

12) признание в установленном порядке жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации непригодными для проживания;

13) установление правил пользования жилыми помещениями;

14) определение оснований, порядка и условий выселения граждан из жилых помещений;

15) правовое регулирование отдельных видов сделок с жилыми помещениями;

16) установление структуры платы за жилое помещение и коммунальные услуги, порядка расчета и внесения такой платы;

17) осуществление контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда Российской Федерации, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства;

18) иные вопросы, отнесенные к компетенции органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений Конституцией Российской Федерации, Жилищным Кодексом, другими федеральными законами.

К компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области жилищных отношений относятся:

1) государственный учет жилищного фонда субъекта Российской Федерации;

2) определение порядка предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда субъекта Российской Федерации;

3) установление порядка определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;

4) определение иных категорий граждан в целях предоставления им жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации;

5) определение порядка предоставления по договорам социального найма установленным соответствующим законом субъекта Российской Федерации категориям граждан жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации;

6) признание в установленном порядке жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации непригодными для проживания;

7) определение порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма;

8) осуществление контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда субъекта Российской Федерации, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства;

9) иные вопросы, отнесенные к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области жилищных отношений Конституцией Российской Федерации, Жилищным Кодексом, другими федеральными законами и не отнесенные к компетенции органов государственной власти Российской Федерации, компетенции органов местного самоуправления.

К компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений относятся:

1) учет муниципального жилищного фонда;

2) установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;

3) ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма;

4) определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда;

5) предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;

6) принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения;

7) согласование переустройства и перепланировки жилых помещений;

8) признание в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания;

9) осуществление контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства;

10) иные вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений Конституцией Российской Федерации, Жилищным Кодексом, другими федеральными законами, а также законами соответствующих субъектов Российской Федерации.

2. В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге перечни отнесенных Жилищным Кодексом к компетенции органов местного самоуправления вопросов, которые решают органы местного самоуправления на территориях каждого из этих городов, определяются законами данных субъектов Российской Федерации. Иные вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления и не включенные в указанные перечни, решают органы государственной власти данных субъектов Российской Федерации.

В целом, необходимость государственного регулирования рыночной экономики отмечали в своих работах ученые-экономисты на протяжении сего периода развития рыночного хозяйствования (В.Леонтьев, Дж.Кейнс, М.Вебер, М.Портер и др.). Необходимость государственного вмешательства в действие рыночного механизма преобладает во взглядах современных отечественных ученых, различия только состоят в выборе методов и механизмов такого вмешательства.

Исходя из зарубежного опыта, задачи, решение которых должно осуществляться на государственном уровне, сводятся к следующим:

- обеспечение стратегического развития базовых отраслей, в том числе, жилищно-коммунального комплекса, энергетики, коммунальной инфраструктуры, топливной промышленности;

- создание экономических и правовых механизмов функционирования отраслей, и их взаимодействие с органами управления;

- прогнозирование инновационного развития городского хозяйства;

- координация усилий субъектов хозяйствования, органов исполнительной власти и местного самоуправления по охране и оздоровлению окружающей среды;

- создание производственной, инженерной и социальной инфраструктуры;

- регламентация и обеспечение социальных гарантий, особенно для малообеспеченных категорий населения.

Государственное регулирование административными методами находит реальное применение в следующих направлениях:

- прямой контроль государства над рынками естественных монополий;

- регулирование рынков услуг неэластичного спроса с применением регулирования тарифов и цен, введением нормативов и стандартов;

- обеспечение экономической безопасности, охраны здоровья и жизнедеятельности;

- разработка регламентов, необходимых для осуществления всех видов производственной и экономической деятельности и контроля за ее реализацией;

- обоснование и поддержание минимально допустимых параметров и норм жизнедеятельности человека.

1.3. Концепция конкурентоспособности жилищно-коммунального комплекса

Совершенствование системы управления региональной экономикой является одним из важнейших направлений экономических преобразований в Российской Федерации. В настоящее время эти направления приобрели стратегическое значение в процессах социально-экономического развития регионов, муниципальных образований и крупных городов, направленных на улучшение качества жизни населения.

Высокое качество жизни населения можно обеспечить только путем разработки множества стратегий и программ, для реализации которых нужны ресурсы. Удельная ресурсоемкость российской экономики в части затрат на производство и использование конечных товаров и услуг в 2-3 раза выше, чем в развитых странах. Это объясняется низкой конкурентоспособностью российских товаров и услуг, очень ресурсоемких как в сфере производства, так и в сферах потребления и сервиса. Низкая конкурентоспособность российских товаров объясняется снижением инновационной активности предприятий (за 10 лет в 5 раз), качества экономических, маркетинговых, производственных, управленческих и других процессов. [ ]

Уровень качества жизни человека находится в прямо пропорциональной зависимости от профессионализма и эффективности работы властных структур и государственного регулирования экономики. Качество жизни определяется степенью обоснованности и выполнения стратегических условий (стабильным политическим, социальным и психологическим климатом в обществе; качеством и эффективностью управленческих решений, стратегического маркетинга и планирования; инновационной активностью в стране и др.). Выполнение этих условий позволит улучшить фактические показатели качества жизни (среднедушевой доход; уровень безработицы; уровень удовлетворения потребностей; условия труда, среды обитания и рекреации и др.).

Качество жизни человека - это системное понятие, характеризующее конечный результат качества работы законодательной, исполнительной и судебной власти государства. Качество жизни человека интегрирует факторы, определяющие, с одной стороны, перспективность и эффективность законов, стратегий и институтов развития общества, а с другой - фактический уровень удовлетворения материальных, духовных и социальных потребностей человека, уровень его интеллектуального, культурного и физического развития, степень обеспечения комплексной безопасности в т.ч. безопасности окружающей жилой среды, продолжительность жизни. [ ]

Взаимосвязи рассмотренных факторов, обеспечивающих качество жизни, показаны на рис 1.7.

Под улучшением качества жизни в первую очередь подразумевается повышение уровня жизни, изменение в лучшую сторону образа жизни, улучшение здоровья населения и увеличение на этой основе активной продолжительности жизни людей. Достичь этого можно, прежде всего, за счет эффективного функционирования и развития обеспечивающих жизнедеятельность населения отраслей экономики, важнейшей из которых является жилищно-коммунальный комплекс (ЖКК). Устойчивое функционирование и развитие ЖКК как градообслуживающей отрасли является первоочередным фактором, влияющим на качество жизни горожан и жизнедеятельность городов.

Рис. 1.7. Структура факторов обеспечения качества жизни

Важнейшей задачей реформирования ЖКК является дальнейшее развитие рынка жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ), которые включают материальную составляющую - товар, обладают определенным качеством, т.е. характеризуется потребительскими свойствами. [ ].

В понятие «качество жилищно-коммунальных услуг», которое выступает основным критерием управления объектами ЖКХ, органически заложено эффективное сочетание предпринимательской деятельности с достижением необходимых социальных стандартов жизнеобеспечения и жизнедеятельности населения. Качество услуг придает рынку ЖКУ цивилизованный характер, освобождая его от несогласованности поставщика и потребителя услуг. Качество услуг ЖКХ представляет собой совокупность характеристик жилищных и коммунальных услуг, обеспечивающих требуемые (нормативные) потребности населения. [ ]

Отличие авторского толкования понятия «качество жизни» от общепринятого заключается в следующем:

1) в состав основных факторов качества жизни входят как стратегические факторы социально-экономического развития муниципальных образований, которые должны формировать и реализовать государственные органы управления, органы местного самоуправления и субъекты хозяйствования, так и фактические показатели качества жизни, характеризующие эффективность реализации и степень достижения установленных нормативов и стандартов;

2) качество жизни является обобщающим интегральным показателем, характеризующим качество деятельности государственных органов управления всех уровней органов местного самоуправления и субъектов хозяйствования;

3) в состав основных показателей качества системы управления жилищно-коммунальным хозяйством (ЖКХ) включают критерии и показатели оценки качества работы поставщиков услуг, управляющих организаций и индикаторы качества жилищно-коммунальных услуг;

4) должен быть разработан стандарт организации или предприятия, которым бы решались задачи создания системы управления качеством, в т.ч. программу качества, спецификацию предоставления услуг, управления процессом производства, поставки услуг, измерение и мониторинг, анализ и меры по повышению качества жилищно-коммунального обслуживания.

Исходя из вышеприведенного определения, структура факторов и показателей, характеризующих уровень качества жизни человека, изображена на рис. 1.8.

Рис. 1.8. Структура факторов и показателей качества жизни

Система качества жилищно-коммунального обслуживания включает комплекс мероприятий по обеспечению проектного уровня или улучшению потребительских качеств жилищного фонда во времени, что схематично представлено на рис. 1.9.

Механизм обеспечения качества жилищно-коммунального обслуживания представляет собой сложную многовариантную систему, включающую все отрасли ЖКК, предприятия-поставщики ресурсов, управляющие компании, органы управления, потребителей, методы согласования интересов, инвестиционные ресурсы, направляемые на решение воспроизводственных задач. При этом данный механизм должен обеспечиваться ресурсосберегающими подходами, развитием конкуренции и формированием социально-ориентированной политики, а также факторами, определяющими качество системы управления объектами ЖКК, что представлено на рис. 1.1.5.

Рис. 1.9. Система мероприятий по обеспечению качества жилищно-коммунального обслуживания.

Рис.1.10. Механизмы повышения качества жилищно-коммунального обслуживания населения

Рис.1.11. Факторы, определяющие качество системы управления предприятий ЖКХ

Необходимым условием ускорения экономического развития является создание эффективной и надежно функционирующей жилищно-коммунальной инфраструктуры. Актуальность решения данной проблемы обусловлена необходимостью активизации реформенных преобразований в сфере жилищно-коммунального комплекса, повышения роли региональных и местных органов власти за проводимую техническую, экономическую и социальную политику в сфере ЖКХ. На первое место должна быть поставлена конкурентоспособность ЖКХ, которая определяется наличием конкурентных преимуществ ЖКХ в регионах, муниципальных образованиях, у предприятий и организаций.

В общем виде конкурентоспособность организации характеризуется способностью производить конкурентоспособный товар или услугу. [ ]

Конкурентоспособность региона (муниципального образования) - это его способность создавать требуемые политические, экономические, экологические, социальные, инновационные и другие условия для выполнения государственными органами управления и органами местного самоуправления своих функций по обеспечению эффективной и качественной работы государственных, коммерческих и других структур, индивидуальных предпринимателей по гармоничному развитию личности обеспечению жизнедеятельности человека и повышению качества жизни населения.

Конкурентоспособность государства - это его способность обеспечивать эффективную интеграцию в мировое хозяйство, эффективное и качественное функционирование всех государственных, коммерческих и других структур по обеспечению комплексной безопасности и высокого качества жизни населения. Конкурентоспособность страны характеризует степень развития всех составляющих народнохозяйственного комплекса страны и уровень жизни населения по сравнению с другими странами. [ ]

Конкурентоспособность может быть стратегической или фактической на глобальном (мировом), национальном, региональном и местном рынках.

Исходя из рассмотренных понятий, конкурентоспособность интегрирует в себе параметры (факторы), характеризующие качество правовой системы и рыночной инфраструктуры, эффективность конкурентных преимуществ, качество объекта, его ресурсоемкость за жизненный цикл, качество и продолжительность различных процессов. Например, на уровне организации улучшение этих параметров приведет к увеличению объема продаж и прибыли, направляемой на развитие общества, организации и каждой личности. На уровне региона и страны улучшение этих параметров в конечном счете ведет к улучшению качества жизни населения. [ ]