Введение

Глава 1. Кадровые процессы как объект социологического анализа

1.1 Социальная сущность кадровых процессов

1.2 Социологические теории кадровых процессов и отношений

Глава 2. Кадры государственной службы на современном этапе

2.1 Состояние и принципы формирования

2.2 Необходимость нового подхода к формированию кадров государственной службы

2.3 Проектная часть. Разработка проекта программы кадрового резерва на государственной службе в Республики Татарстан 2016-2017 гг.

Глава 3. Управление кадровыми процессами в органах государственной власти на материалах Министерства здравоохранения РТ

3.1 Содержание и взаимосвязь кадровых процессов в органах государственной власти

3.2 Социальные технологии и механизмы управления кадровыми процессами

3.3 Анализ кадровых процессов в системе государственной власти на материалах Министерства здравоохранения РТ

Заключение

Список использованных источников

Введение

выявить специфику управления кадровыми процессами в органах государственной власти, его механизмы и технологии;

проанализировать состояние и принципы формирования кадров государственной власти на современном этапе;

предложить рекомендации по совершенствованию управления кадровыми процессами.

Глава 1. Кадровые процессы как объект социологического анализа

В течение почти двух тысячелетий - со времен античности и вплоть до XVIII века - все знания о социальных явлениях были единой целостной системой. Но уже Аристотель придавал учению о государственном управлении самодовлеющее значение. Вся общественная жизнь, по его мнению, укладывалась в рамки политической жизни и ставилась на службу государству. Он подчеркивал: "…поскольку наука о государстве пользуется остальными науками как средствами и, кроме того, законодательно определяет, какие поступки следует совершать и от каких воздерживаться, то ее цель включает, видимо, цели других наук, следовательно, эта цель и будет высшим благом для людей" Лукьяненко В.И. Реализация кадровой политики в государственном аппарате / В.И. Лукьяненко // Служба кадров. - 2014. - №4. - С.38-42..

В 1887 г. профессор Вудро Вильсон - будущий президент США - положил начало теоретической разработке вопросов административно-государственного управления в своей работе "Изучение администрирования".

В. Вильсон разработал модель "административной эффективности", предложив использовать в административно-государственном управлении методы организации и управления в бизнесе, рациональные и действенные. Он обосновал также необходимость высокого профессионализма в системе государственного администрирования, т.е. подбора государственных служащих по их профессиональной компетентности. Тем самым бюрократия должна была превратиться в инструмент профессионального управления с его принципами "иерархии и разделения функций".

Идею о необходимости особого подхода к управленческому труду в правительственных органах одним из первых высказал Э. Дюркгейм в своей работе "О разделении общественного труда". В этом произведении он отметил, что правительственный орган развивается вместе с общественным разделением труда, развивается не для того, чтобы сопоставить ему противовес, но в силу механической необходимости. "Поскольку поле, где функции основательно разделены, органы тесно взаимосвязаны, то все, что затрагивает один орган, затрагивает и другие".

Первым ученым, кто дал систематизированный анализ государственной бюрократии и бюрократов, был немецкий социолог Макс Вебер. Его классическое исследование "Хозяйство и общество" дает отправную точку для современного изучения административно-государственного управления. Анализ Вебера был основан на бюрократической модели Германии, но разработанные им принципы достаточно универсальны и могут быть применены повсеместно:

- административные учреждения организованы иерархически;

- каждое учреждение имеет свою собственную область компетенции;

- гражданские служащие назначаются, а не выбираются на основе профессиональной квалификации, как указано в дипломах или по результатам экзаменов;

- гражданские служащие получают заработную плату в соответствии с рангом;

- для гражданского служащего эта работа представляет профессию или, по крайней мере, основное занятие;

- служащий не владеет учреждением, в котором работает;

- служащий подчиняется дисциплине и находится под контролем;

- смещение с должности основывается на решении вышестоящих инстанций Гримо Ж. Организация административной власти во Франции / Ж. Гримо// Посольство Франции в России. МИД Франция М., 2012. - С.35..

М. Вебер понимал, что он изучает нечто относительно новое. Некоторые из перечисленных принципов могли бы быть обнаружены в классическом Китае, но не все. Государственная администрация как часть исполнительной власти в обществе появилась в Западной Европе около XVI века, но достигла своего полного могущества только в XX столетии. В правовом государстве, построенном по принципу разделения властей, исполнительная власть призвана осуществлять основные политические решения, принятые законодательной властью. При этом правительство выполняет функцию по принятию политических решений (в рамках Конституции на основе законов) и по руководству государством, а администрация реализует их в политической практике.

Сословная сплоченность бюрократии, по мнению Вебера, вытекает из ее фактически властного положения по отношению к "нивелированному" подчиненному большинству населения и характеризуется следующими чертами:

- повышенной социальной оценкой "чина", защищенного административными и уголовными нормами;

- построением ранговой иерархии на принципах "назначаемости" (в противовес принципу "выборности");

- пожизненным статусом "чина" и "службы";

- регулярным денежным вознаграждением в соответствии с рангом;

- карьерным принципом перемещения в ранговой иерархии.

В нашей стране теория государственного управления длительное время развивалась без самостоятельного дисциплинарного оформления, главным образом лишь как учение о государстве и праве.

Начиная с введения Петром I в 1722 г. знаменитой "Табели о рангах" все внимание сосредотачивалось на попытках повысить традиционную низкую эффективность государственного аппарата, преодолеть апатию чиновничества и крайнюю медлительность "вращения бюрократических колес". В этой связи определенный интерес представляет программа рационализации государственной службы, предложенная в начале XX в. М.М. Сперанским. Его план, в частности, предлагал сломать систему выслуги лет, заложенную в "Табель о рангах", и ввести образование и профессиональные качества чиновника как критерии его профессионального роста.

Российским ученым А.А. Богдановым была создана общая теория организации. Исходным пунктом его концепции является положение о том, что законы организации едины для всех объектов, в которых самые разнородные явления (элементы) объединяются структурными связями. Отсюда, подход к изучению любого явления, по его мнению, должен основываться на исследовании любой системы, как отношений всех ее частей, так и отношении ее как целого со средой, т.е. со всеми внешними системами.

В послевоенный период государственное управление изучалось, как правило, в рамках теории административного права, что не обеспечивало рассмотрение его собственно управленческих проблем.

В 20-50-е годы наиболее известными направлениями в теории административно-государственного управления были "классическая школа" и "школа человеческих отношений". Яркими представителями "классиков" являются А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси. Целью классической школы была разработка принципов административно-государственного управления. При этом почти все "классики" исходили из идеи, что следование этим принципам приведет к успеху государственного администрирования в. разных странах.

Приверженцы классической школы не очень заботились о социальных аспектах административно-государственной деятельности. Разработки Ф. Тейлора, Г. Эмерсона и Г. Фордрма рассматривали управление как механизм, действующий в результате комбинации ряда факторов, с помощью которых можно добиваться определенных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления / Ф. Шамхалов - М.: Экономика, 2016. - С.140..

В рамках классической школы система административно -государственного управления предстает как регламентированная сверху донизу иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функции каждой должностной категории. Следует подчеркнуть, что такая модель достаточно эффективна в условиях стабильной социальной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций. Она до сих пор находит свое применение на различных уровнях управления.

В целом сильные стороны классического подхода заключаются в научном осмыслении всех управленческих связей в системе административно-государственного управления, в повышении производительности труда путем оперативного менеджмента. Однако в тех случаях, когда на эффективность управления оказывает решающее влияние человеческий фактор, использование этого подхода явно недостаточно.

Еще одним влиятельным направлением в теории административно-государственного управления была "школа человеческих отношений". Она возникла в 30-е годы, когда психология находилась еще в зачаточном состоянии. Движение за человеческие отношения во многом появилось в ответ на неспособность классической школы осознать человеческий фактор как основной элемент эффективности организации. И поскольку оно возникло как реакция на недостатки классического подхода, школа человеческих отношений иногда называется неоклассической.

Наиболее известными учеными этого направления были М. Фоллет, А. Маслоу, Э. Мэйо, У. Мэрфи. В своих исследованиях они обратили внимание на анализ психологических факторов, вызывающих удовлетворенность работников своим трудом, поскольку в ряде экспериментов удалось добиться повышения производительности труда за счет улучшения психологического климата и усиления мотивации.

Дальнейшие исследования показали, однако, что хорошие отношения между служащими не ведут автоматически к увеличению производительности труда административных организаций и что мотивация, ориентирующая сотрудников на достижение высоких результатов, имеет более важное значение, чем простая удовлетворенность работой. В рамках движения за человеческие отношения были разработаны различные мотивационные модели, которые используются в теории административно-государственного управления.

Третий этап в развитии теории административно-государственного управления начался в 50-е годы и продолжается до сих пор. Наиболее влиятельными направлениями современного периода можно считать поведенческое, системное и ситуационное.

Развитие таких наук, как психология и социология, и совершенствование методов исследования после второй мировой войны сделали изучение поведения на рабочем месте в большой степени строго научным. Среди наиболее крупных фигур в 50-60-е годы следует назвать Г. Саймона, Д. Смитцберга, В. Томпсона, Д. Истона. Именно они начали разрабатывать новый подход к государственному администрированию - поведенческий или бихевиоральный. В позитивном отношении оригинальность их работ состоит в том, что авторы стремились представить в качестве фундамента науки управления достижения современной социальной психологии и социологии и объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп.

Школа поведенческих наук несколько отошла от школы человеческих отношений, которая концентрировала внимание на методах налаживания межличностных отношений. Новый подход отличается стремлением в большей степени оказать помощь государственным служащим в осознании своих собственных возможностей в административно-государственных структурах на основе применения концепций поведенческих наук. Основной целью этой школы в самых общих чертах было повышение эффективности организации за счет повышения эффективности ее человеческих ресурсов.

В своем современном развитии теория кадровых процессов опирается на ряд социологических концепций.

Теория политического лидерства позволяет раскрыть личностные движущие силы кадровых процессов. Лидерство как социальное явление возникает при взаимовоздействие даже двух людей, не говоря уже о большем их количестве.

Слово "лидер" - английского происхождения и обозначает понятие "ведущий". В литературе существует множество определений лидерства. Исследователи объединяют их в одиннадцать видов. Нас будет интересовать один из них - лидерство политическое.

Под этим углом зрения социальная власть рассматривается как форма лидерских отношений, как "результат максимального давления, которое лидер оказывает на последователей, минус максимальное сопротивление, которое последователи оказывают в противоположном направлении".

Социология рассматривает общие вопросы лидерства, природу их отношений с последователями, отвечает на вопросы: как формируются в обществе политические лидеры? Как они приходят во властные структуры и занимают в них ведущее положение? Возможно ли управлять этим процессом?

Наиболее крупный вклад в развитие теории лидерства внесли: 3. Фрейд, А. Адлер, К.Г. Юнг, Р. Даль, Э. Фромм. Работы исследователей проблем лидерства позволяют Управление персоналом организации. / Под ред. Кибанова. - М.: Инфра-М, 2011. - С.112.:

а) понять и связать кадровые процессы в системе властных отношений с межличностными отношениями;

б) отражают стихийность процессов лидерства;

в) дифференцируют лидеров и руководителей, отмечают наблюдаемое противостояние лидеров официальному руководству.

Теории лидерства закладывают необходимый фундамент в познание кадровых процессов, раскрывая явление лидерства, как изначальное и объективно лежащее в основе социального воспроизводства кадров в системе властных отношений. Совокупность политических лидеров образует на политической арене свою элиту.

Теория элиты является логическим продолжением способа познания кадровых процессов в системе властных отношений. В своей совокупности лидеры, благодаря культурному и интеллектуальному превосходству над массами, образуют особую прослойку (элиту).

Лидеры в одиночку влияют в рамках личного общения средствами, заложенными в них природой и обществом. Элита распространяет свое влияние за рамки личного общения на определенную территорию. При этом политическая элита формирует в своей среде лидеров более высокого ранга.

Истоки теории правящих элит восходят еще к платоновскому "Государству" и аристотелевской "Политике", где впервые были поставлены вопросы о власти правящей элиты. В дальнейшем эту теорию развили Гаэтано Моска, Вильфредо Парето, Роберт Михельс и другие. Всех их объединяет одно общее положение, а именно: в любом организованном обществе элита составляет незначительное меньшинство, в то время как большинство населения не участвует в управлении и подчиняется власти элиты.

В регионах наиболее четко заметно, как правящая элита постоянно себя воспроизводит. Ключевые решения в области экономики, политики и социальной жизни длительное время принимаются довольно узким кругом людей.

Таким образом, теория элит раскрывает не только природу, но и социальные механизмы кадровых процессов в системе властных отношений.

Бюрократию рассматривают в качестве особой формы реализации власти, специального вида административного процесса, характеризующегося профессиональной специализацией труда, дифференциацией и формализацией функций, жесткой регламентацией полномочий, стандартизацией форм, методов и условий работы. Именно поэтому бюрократически рационально выстроенный аппарат может успешно служить политическим лидерам даже с очень разными программами и взглядами.

К. Маркс рассматривал бюрократию как закрытое паразитическое образование и специальное орудие классового деспозитизма. Отождествлял бюрократию с бюрократизмом - насилием, косностью, волокитой, произволом, пренебрежением к существу дела, ради соблюдения формальностей.. Суть бюрократии видел в том, что чиновник рассматривает государство и свою должность как свою собственность, "выдает формальное за содержание, а содержание за нечто формальное".

Профессор В.Ф. Халипов в своей монографии "Кратология как система наук о власти" бюрократию представлял как триединое явление: 1) совокупность бюрократически мыслящих и бюрократически действующих лиц, прежде всего в органах государственной власти и управления; 2) система казенно-формального мышления, действия и управления, когда интересы людей ущемляются, а дело страдает, не всегда правомерное оскорбительное наименование лиц, по долгу службы занятых в административных структурах и выполняющих определенный круг жизненно необходимых обществу технических управленческих обязанностей; 3) характеризуемый в позитивном смысле тип организации, для которой характерны специализированное распределение труда, четкая управленческая иерархия, определенные правила и стандарты, показатели оценки работы, основывающиеся на компетенции работника Щварц Г. Истоки современной модернизации государственной службы / Г. Шварц // Государственная служба. Проблемы реформирования. Зарубежный опыт. Вып. 8. - М.: РАГС, 2005. - С. 25-26..

Функциональный подход упорядочил знание об этом объекте. Государственные организации перестали восприниматься как некое произвольное нагромождение учреждений и ведомств. Каждое из них, выполняя определенные функции, представало в виде элемента отлаженной государственной системы, осуществляющей управление обществом.

Развитие бюрократической организации обоснованно требует, чтобы каждой профессиональной роли соответствовал определенный вид должности, когда должностное лицо назначается посредством заключения некого договора о "найме".

В условиях советской системы власти бюрократия трансформировалась в номенклатурную систему. Демократия была подменена партийным руководством, федеративное устройство - унитарным правлением, законность - революционной целесообразностью, законы и законность - указами и партийными решениями. Аппарат, набирая силу, непременно бюрократизируется, утрачивает свою служебную роль и превращается в реальный институт политической власти.

В Советском государстве методологические проблемы сводились преимущественно к научному мировоззрению, которое базировалось на марксистско-ленинском учении о классовом подходе. Способы познания, основанные на таком представлении, считались единственно верными и назывались научными. Классовое содержание пронизывало все компоненты кадровой политики и деятельности: цели, задачи, принципы, критерии подбора и выдвижения кадров управления, методы и формы их подготовки, стиль работы. Итог: идеологическая зашоренность, догматизм, теоретическая заторможенность, инертность мышления. Даже демократические принципы организации кадровой работы, которые создавались в 1917-1925 гг. при становлении формально-номенклатурной модели кадровой политики, впоследствии были деформированы.

Начиная с 20-х годов XX века в России господствовала парадигма рассмотрения кадровой политики как средства борьбы за власть, ее укрепление и реализацию в интересах определенных социальных классов и групп. В основу концепции формирования кадров государственной службы как инструмента власти было положено сочетание принципов классовости и партийности, в соответствии с которым при замещении вакантных государственных должностей, прежде всего, учитывались партийная принадлежность и классовое происхождение.

В России в 1923 году были утверждены нормативные документы, регулирующие систему учета и распределения кадров, в партийных кадрах созданы учетно-распорядительные отделы. Партийным назначенством, политической подконтрольностью и подотчётностью властным структурам были охвачены практически все без исключения мало-мальские ответственные работники (коммунисты и беспартийные, выборные и невыборные, работники государственных, хозяйственных, научных и культурных учреждений): в список №1 входили все те, кто назначался на руководящие посты постановлением высших органов партии; в список №2 - те, кто получал назначение по решению Орграспредотдела ЦК ВКП(б); в список №3 - лица, выдвижение которых осуществлялось по представлениям государственных учреждений и организаций Мельников В.П. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность / В.П. Мельников, В.С. Нечипоренко. - М: РАГС, 2015. - С.282.. Членство в партии стало важнейшим условием приема на государственную службу.

Номенклатура проникала во все ячейки системы политического, государственного и хозяйственного управления, попасть в номенклатуру считалось престижным, желанным. Она охватывала кадры не только партийных и советских органов, но и профсоюзов, молодежных организаций, кооперативных объединений, хозяйственных структур. Это была комплексная всеобъемлющая система. Причем на протяжении многих десятилетий номенклатура была правовым институтом, функционировала без соответствующей нормативно-правовой базы. В лучшем случае действовали нормы партийного устава, но чаще неписаные законы партийной дисциплины и внутриаппаратной жизни, идеологические установки, нетерпимость к любому инакомыслию.

Номенклатурные технологии позволили узурпировать право распоряжаться кадрами во всех сферах общественной жизни, комплектовать аппарат государственных и партийных органов наиболее подготовленными и преданными идеям партии работниками. Причем отбирать лучшие кадры позволялось из любой сферы и любой отрасли. Неважно, что из промышленности, сельского хозяйства, народного образования, науки оборонных и других наиболее развитых и перспективных отраслей отвлекались наиболее продуктивные силы. Главное - укомплектовать аппарат преданными кадрами, придать бюрократической системе нужный профессионализм, а власти устойчивость и подчиненность центру.

Кадры отслеживались не по случайным, а по заранее выстроенным в определенную систему параметрам: возрасту, полу, социальному происхождению партийности и квалификации опыту производительной деятельности, родственным связям. Главными методами работы стали огосударствление кадров, коммунистическое воспитание, всеобъемлющая регламентация бытия на принципах коммуны, стандартизация жизни, перекрестный тотальный контроль. Номенклатура гарантировала личную зависимость назначаемых работников от вышестоящих управленческих структур и одновременно выводила номенклатурные кадры из под контроля закона, институтов гражданского общества и трудовых коллективов.

Номенклатура была специальной формой (механизмом) авторитарного регулирования кадровых процессов. Ни у кого даже не возникало поставить вопрос о легитимности ее действий, о законности тотального политического контроля, о правомочности сбора кадровой информации помимо воли людей, о соответствии такого рода действий принятым международным стандартам защиты прав и свобод и личности.

При советской власти кадровые процессы управлялись исключительно правящей партией. В 30 - е годы стали появляться управления (отделы) кадров. В марте 1939 г. был образован высший кадровый орган - Управление кадров при ЦК ВКП (б). В его состав входило 45 отделов, которые занимались подбором и расстановкой руководящих кадров практически по всем отраслям народного хозяйства. Тщательная процедура согласования, которая была принята при назначении на номенклатурные должности в партийные и государственные структуры, предполагала проведение с отдельными кандидатами до десятка и более бесед, главным образом на предмет политической надежности.

Функции распределения кадров высших руководителей в последующие годы принадлежала Отделу организационно-партийной работы ЦК партии. Активно в этой работе участвовал отдел административных органов ЦК КПСС, позже - Государственно - правой отдел.

Устойчивость устаревшего содержания понятия "кадровая политика" в общественном сознании объясняется и историческими обстоятельствами. Отечественная традиция исследования проблемы "человек - труд- управление" связана с целенаправленной деятельностью советского государства в исторически короткие сроки решить задачу ликвидации массовой неграмотности населения и сформировать кадры социалистического строя. По своей политической ориентации и идеологическим верованиям они должны быть привержены идеалам этого строя. И во всей этой многогранной деятельности действительно были политическая и, прежде всего, классовая и идеологическая составляющая. В то же время само содержание деятельности социального субъекта (государственных и партийных структур), ориентированной на организацию овладения многомиллионным населением достижений в области профессиональной культуры, носит общесоциологический характер. Она имеет свою логику, целеориентирована, институционализирована. представлена своими механизмами, имеет правовые основы, материальное и кадровое обеспечение. Такое общесоциологическое содержание этой деятельности и отражается в настоящее время в понятии "кадровая политика". В нем как раз и выражена стратегия субъекта управления по формированию и рациональному использованию кадрового (профессионального) потенциала для достижения целей своей деятельности. Если этим субъектом выступает государство, то в таком случае речь идет о государственной кадровой политике. Иной политики в системе государственной службы быть не может.

Исследование процессов становления и перспектив развития кадрового корпуса государственной службы предполагает не только создание их теоретической модели, но и определения теоретической позиции, с которой они могут быть рассмотрены. Если изучаются устойчивые тенденции социальных процессов, определяются их динамика и вектор развития, то их качественная определенность может быть выявлена, когда заданы некие эталоны их состояния. В настоящее время эталонов состояния кадрового корпуса государственных служащих не задано. Вряд ли, кто как в субъектах Российской Федерации, так и в федеральной государственной службе может ответить на вопрос: какова должна быть структура государственных служащих для выполнения тех задач, которые стоят перед системой государственного управления на ее различных уровнях - федеральном, региональном, местном Мельников В.П. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность / В.П. Мельников, В.С. Нечипоренко. - М: РАГС, 2015. - С.284..

Для определения общей стратегии и приоритетных направлений деятельности государственных органов в работе с кадрами особое значение имеет выбор методологических основ кадровых процессов, определение методики анализа кадровой работы в структурах управления.

Начавшийся в начале 90-х годов процесс юридического (законодательного) оформления этого института (разработка и обсуждения законопроекта о государственной службе) послужил своеобразным катализатором соответствующих научных исследований.

В современных условиях, когда идет процесс децентрализации государственного управления, укрепление самостоятельности субъектов Федерации, когда каждый из них сам решает "свои" кадровые вопросы, необходима единая государственная политика. Это принципиально важно для сохранения целостности России. Такая политика синтезирует позиции федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации по кадровым вопросам всех, кто участвует в ее разработке и реализации, с учетом федеральных, региональных и местных интересов.

Эволюция управления профессиональным трудом нуждается в серьезном осмыслении, системном, научном представлении. Чтобы решить эту задачу, необходимо обобщить знания о развитии профессионального труда и тех последствиях, которые он генерирует в обществе. Целостная система знаний, которая может составить теоретико-методологические основания для формирования теории кадровой политики, еще складывается. Сегодня же можно вести речь лишь о весьма фрагментарном, порой противоречивом (и в теоретическом и методологическом отношении) процессе выстраивания фундамента теории кадровой политики.

Итак, кадровая политика как продуманная, спланированная, отражающая актуальные и потенциальные потребности субъекта социального управления в профессиональном обеспечении своих целей и задач, имеющая юридические основы деятельности, а также формирующаяся на основе этого система правовых, управленческих, трудовых, нравственных и иных отношений, обретает характер социального явления. Содержание понятия "кадровая политика" отражает общесоциологическую тенденцию упорядочивания, регулирования, создания равных условий для человека по использованию и свободному распоряжению своими способностями, стимулированию воспроизводства профессиональных способностей человека, рациональному управлению ими в организации, общества, а, следовательно, и темпов общественного прогресса.

В соответствии со всем вышесказанным в данной главе, можно сделать следующие выводы:

1. Кадровые процессы отражают общие черты социальных процессов и в тоже время имеют свои особенности, объективную и субъективные стороны, что позволяет их регулировать на основе соответствующих принципов. На кадровые процессы оказывают влияние внутренние и внешние факторы, определяя их направленность. Особое значение в этом играет уровень стабильности общества и государственной службы как социальной организации, выполняющей властные полномочия. Это требует проведения мониторинга кадровых процессов.