С принятием в 1990-х гг. законов, устанавливающих систему местного самоуправления, встал вопрос и о служащих, работающих в органах местного самоуправления, об их правовом статусе и особенностях функционирования и прохождения службы.

До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие "муниципальная служба" в законодательстве не использовалось, ибо в нем не было необходимости: служащие местных органов государственной власти - местных Советов и исполнительных комитетов - являлись государственными служащими. Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" от 6 июля 1998 года также не использовал понятие "муниципальная служба". Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально как часть государственной службы. Государственный служащий и муниципальный служащий рассматривались как равнозначные понятия. Согласно такому взгляду муниципальный служащий - это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В соответствии с Конституцией Российской Федерации Федеральный Закон "Об основах государственной службы в Российской Федерации" от 13 июля 1995 года разграничил государственную службу как профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Государственный служащий - это гражданин Российской Федерации, исполняющий обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации Российская Федерация. Законы. «О муниципальной службе в Российской Федерации" Федеральный закон от 02. 03.2007 N 25-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2007, № 10. .

Таким образом, муниципальная служба не входит в систему государственной службы, не является ее структурной частью и требует своего правового регулирования Кадровый потенциал органов власти региона: инновационные методы формирования и развития: материалы круглого стола (г. Рыбинск, Ярославской области, 26 ноября 2009 г.) /под науч. ред. Е.Л. Саксоновой, Е.А. Акимовой. - Рыбинск, 2010, - 63 с. .

Вместе с тем время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством о государственной службе. Это положение не только приравнивает муниципальных служащих к государственным, но и создает возможность для перехода из одной системы службы в другую, что имеет важное значение для карьеры служащего, его профессионального роста. А это, в свою очередь, служит повышению эффективности как муниципальной, так и государственной службы. Таким образом, муниципальная служба - профессиональная деятельность работников управления на постоянной основе в органах местного самоуправления, исполняемая в рамках их полномочий, не являющаяся выборной. Профессиональная деятельность предполагает выполнение социально-значимых действий, связанных с выполнением исполнительно-распорядительных, административно-хозяйственных, планово-прогнозных, контрольных, координационных и других управленческих функций в соответствие с квалификацией муниципальных служащих. Лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, считаются муниципальными служащими, замещающими определенную муниципальную должность (статья 21 Закона №154-ФЗ). Деятельность выборных лиц местного самоуправления не подпадает под понятие "муниципальная служба" Акимова Е.Ю. Социально-психологический анализ профессиональной деятельности государственных служащих/Е.Ю. Акимова. - В мире научных открытий. - Красноярск. - 2010. № 4 (10). - Ч. 2. - с. 79-81. .

В соответствии с Конституцией Российской Федерации Государственная Дума 8 января 1998 года приняла Федеральный Закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", который устанавливает правовые основы организации муниципальной службы в Российской Федерации и основы правового положения муниципальных служащих Российской Федерации.

Муниципальная служба в Российской Федерации должна регулироваться федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации, определяющими муниципальную службу и правовое положение муниципальных служащих субъектов Российской Федерации Российская Федерация. Законы. «О муниципальной службе в Российской Федерации" Федеральный закон от 02. 03.2007 N 25-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2007, № 10. .

Муниципальная служба в Российской Федерации осуществляется не только в соответствии с правовыми нормами федерального уровня, уровня субъектов Российской Федерации и местного уровня. Среди источников муниципального права есть и международно-правовые акты - Европейская хартия местного самоуправления. Будучи принятой в Страсбурге 15 октября 1985г., для России она начала свое действие с 26 апреля 1998г. (дня вступления в силу Федерального закона от 11 апреля 1998 "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления"). Относительно муниципальной службы в хартии предусмотрено следующее положение: "Статус персонала органов местного самоуправления должен обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета личных достоинств и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты труда и продвижения по службе" Российская Федерация. Законы. «О муниципальной службе в Российской Федерации" Федеральный закон от 02. 03.2007 N 25-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2007, № 10. .

Федеральный закон от 28 августа 1995г. №154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" его статья 21 не дает определения понятию "муниципальная служба". В то же время нормы этой статьи представляют собой основу для понимания, кто такой муниципальный служащий - это лицо, осуществляющее службу на должностях в органах местного самоуправления. Пункт 2 этой же статьи устанавливает, что "правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральным законом".

Федеральным законом, который устанавливает общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации, является Федеральный закон от 8 января 1998г. №8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации". Согласно этому закону муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета Российская Федерация. Законы. «О муниципальной службе в Российской Федерации" Федеральный закон от 02. 03.2007 N 25-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2007, № 10. .

Основными задачами муниципальной службы являются:

- обеспечение наряду с государственной службой прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования;

- обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения;

- подготовка, принятие, исполнение и контроль решений в пределах полномочий органов местного самоуправления;

- защита прав и законных интересов муниципального образования.

Если говорить об отличии задач муниципальных служащих от задач государственных служащих, то оно заключается лишь в уровне (федеральный, региональный, местное самоуправление), то есть качественного отличия не существует: все направлено на улучшение благосостояния общества, удовлетворение общественных интересов.

Функции муниципальной службы:

- разработка проекта местного бюджета, отчет об его исполнении, а так же непосредственное обеспечение местного бюджета;

- разработка и организация социально-экономических программ развития территории и обеспечение их реализации; разработка нормативно-правовых актов по вопросам местного значения; управление и распоряжение муниципальной собственностью;

- руководство муниципальным здравоохранением, эксплуатация муниципального жилищного фонда, объектов коммунального и дорожного хозяйства и другими муниципальными предприятиями, организациями, учреждениями;

- осуществление полномочий органов государственной власти, переданные федеральными законами или законами субъекта Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.

Следует отметить, что сходства государственной и муниципальной службы есть и единственное их отличие - это уровень и некоторые другие особенности Шабанова М., Горелова О. Мотивационная структура муниципальных служащих//Кадровик. Кадровый менеджмент, 2010, № 11. .

Государственную и муниципальную службу связывает много сходных черт, но, благодаря организационной обособленности местного самоуправления от государственной власти, интерес представляют различия в содержании этих двух видов деятельности.

Первое отличие государственной службы от службы муниципальной лежит в содержании деятельности, которую осуществляет муниципальный служащий. Это выражается в том, что муниципальный служащий одновременно исполняет как властные полномочия - регулирование общественных отношений на подведомственной органу власти территории, так и хозяйственные - непосредственное управление муниципальным хозяйством.

Второе отличие (по объему компетенции персонала) выделяется при помощи метода сравнительного анализа двух понятий - "государственная служба" и "муниципальная служба". Под государственной службой в статье 2 Федерального закона "Об основах государственной службы РФ" понимается "профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов".

Под муниципальной службой в статье 2 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в РФ" понимается "профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной". Муниципальная должность, в свою очередь согласно статье 1 этого же закона, образуется "в соответствии с Уставом муниципального образования с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению исполнения полномочий данного органа местного самоуправления" Российская Федерация. Законы. «О муниципальной службе в Российской Федерации" Федеральный закон от 02. 03.2007 N 25-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2007, № 10. .

Обратим внимание на то, что государственный служащий в отличие от муниципального, не наделен правом непосредственного исполнения полномочий соответствующего органа. Главной чертой современной концепции государственной службы является то, что государственная служба соотносится с обслуживанием политических должностных лиц, а не с целями и функциями государства.

Муниципальная служба не соотнесена жестко с обслуживанием высшего должностного лица муниципального образования. Муниципальная служба нацелена на решение вопросов местного значения. Гражданин РФ, занимающий муниципальную должность, или непосредственно исполняет полномочия, предусмотренные Уставом муниципального образования, или обеспечивает его исполнение органом местного самоуправления (в зависимости от того, что за вопрос, в чьей компетенции он находится) Захаров Н.Л. Социальные регуляторы деятельности российского государственного служащего. - М.: Изд-во РАГС, 2002. - 118 с. .

Основными принципами муниципальной службы являются:

- приоритет прав и свобод человека и гражданина;

- равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства;

- профессионализм и компетентность муниципальных служащих;

- доступность информации о деятельности муниципальных служащих;

- правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;

- ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

- внепартийность муниципальной службы Мальцев В.А. Государственный служащий современного типа //В.А. Мальцев. - М. - Н. Новгород: Изд-во ВВГАС, 1995. - 177 с. .

И государственная, и муниципальная служба относятся к публичной службе, однако муниципальная служба не является разновидностью государственной. Считается, что муниципальная служба - это есть специфическая разновидность службы, не являющаяся государственной, в органах местного самоуправления муниципальных образований: городских и сельских поселений и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

ФЗ "О государственной гражданской службе" в п.2 ст.3 четко закрепляет, что государственная гражданская служба РФ подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ. О какой-либо "государственной гражданской муниципальной службе" речи в данном законе не идет. Таким образом, муниципальная служба не является, по мнению законодателя, государственной Федеральный закон от 27. 07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации" // Российская газета. 2004. 31 июля. .

Но существуют и другие мнения по этому поводу. Так, Ю.Н. Старилов относит "муниципальную службу" к "государственной службе". То есть широкое понятие "государственная служба" охватывает и "муниципальную службу" как частную ее разновидность. По мнению исследователя, сама модель российской публичной службы, когда государственная и муниципальная служба разделены специальными законодательными актами является значительной проблемой, и поэтому необходимо выровнять статус государственных и муниципальных служащих Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы // Журнал российского права. 2004. №9.С. 8. .

Подтверждение возможности существования такого мнения основывается и на том, что муниципальная и государственная службы тесно взаимосвязаны, что закрепляется в статье 7 ФЗ "О государственной гражданской службе", из которой следует следующее:

Взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы обеспечивается посредством:

- единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;

- единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;

- единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;

- учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

- соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;

- соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца Федеральный закон от 27. 07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации" // Российская газета. 2004. 31 июля. .

Граждане Российской Федерации осуществляет свою власть через систему публичной власти, которая осуществляется в России в формах государственной власти Российской Федерации (федеральная власть), государственной власти субъектов РФ (региональная власть) и местного самоуправления (муниципальная власть). Эти три уровня публичной власти России организационно обособлены друг от друга, самостоятельны в пределах своих полномочий, но природа их по существу одинаковая - органы власти получают свои полномочия от народа (населения соответствующей территории).

При всем этом, действующее законодательство, как было сказано выше, не включает муниципальную службу в государственную гражданскую службу, и на этом основывается разделение в статусе тех и иных служащих.

В последнее время существенно возрастают требования общества к содержанию и качеству профессиональной деятельности муниципального служащего, усложняются требования к квалификации, профессиональным и личностным особенностям чиновников. Во многом от соответствия или несоответствия муниципального служащего занимаемой должности зависит качество выполняемой им работы, эффективность его деятельности.

Задача психологического анализа муниципальной службы как профессиональной деятельности актуальна и имеет ярко выраженную прикладную направленность.

Прежде чем рассмотреть этот вопрос необходимо проанализировать условия и специфику деятельности на муниципальной службе.

Муниципальная служба, как это определено в законодательстве Российской Федерации, представляет собой профессиональную деятельность на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной Российская Федерация. Законы. «О муниципальной службе в Российской Федерации" Федеральный закон от 02. 03.2007 N 25-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2007, № 10. .

С другой стороны, муниципальная служба как профессия представляет собой род деятельности муниципальных служащих, определяемый разделением труда в сфере муниципального управления, обособлением определенной группы трудовых отношений Муниципальный менеджмент: Справочное пособие/ Иванов В.В., Коробова А.Н. - М.: ИНФРА-М, 2002. - 718 с. .

Исходя из вышеуказанного определения муниципальной службы, можно выделить основные ее признаки:

это особый вид публичной службы, то есть служба в органах местной публичной власти;

профессиональная деятельность в органах местного самоуправления, за осуществление которой муниципальные служащие получают денежное содержание из местного бюджета (бюджета муниципального образования);

деятельность по исполнению полномочий этих органов, то есть деятельность служащих, находящихся в подчинении муниципального образования;

деятельность, организуемая на постоянной основе, то есть муниципальные служащие осуществляют полномочия органов местного самоуправления в качестве основной работы в течение неопределенного времени (постоянно); выборные должностные лица, напротив, действуют в течение определенного промежутка времени (временно). "Постоянная основа” деятельности муниципальных служащих будет обеспечивать профессионализм муниципальной службы, её стабильность Государственная и муниципальная службы РФ: краткая история, понятие, признаки [Электронный ресурс] // http: //sibags. narod.ru, дата обращения 28. 04.2013. .

По законодательству муниципальная служба основана на следующих принципах:

приоритет прав и свобод человека и гражданина;

равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;

профессионализм и компетентность муниципальных служащих;

стабильность муниципальной службы;

доступность информации о деятельности муниципальных служащих;

взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;

правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;

ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

внепартийность муниципальной службы Российская Федерация. Законы. «О муниципальной службе в Российской Федерации" Федеральный закон от 02. 03.2007 N 25-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2007, № 10. .

Муниципальная служба реализует различные общественно-полезные цели и задачи в интересах местного сообщества и вместе с тем обеспечивает исполнение и реализацию функций государственной власти.

Муниципальная служба призвана выполнять функции:

мониторинга общественных потребностей и интересов;

выявления и анализа негативных и положительных тенденций в социально-экономической сфере;

обеспечения эффективного функционирования муниципальных организаций и иных общественно-полезных служб;

долгосрочного и текущего планирования, прогнозирования;

организации, координации, информирования общества и социальной коммуникации;

контроля выполнения нормативных актов органов местного самоуправления и управленческих решений Теория государственного управления / Государственное и муниципальное управление - Уткин Э.А., Денисов А. Ф [Электронный ресурс] // http: //exsolver. narod.ru, дата обращения 28. 02.2011.

По своему содержанию муниципальная служба представляет собой не просто профессиональную, но и управленческую деятельность. От имени муниципального органа "муниципальная служба в рамках законодательства использует такие методы административной власти, как планирование, прогнозирование, управление, организацию, контроль. С помощью муниципальной службы проводятся в жизнь решения, программы, нормы, правила, запреты и предписания органов местного самоуправления" Местное самоуправление. Учебное и научно - практическое пособие / В.И. Васильев. - М.: 1999. - 453 с.,143 с. .

В связи со сложностью решаемых задач, направленных на управление трудно предсказуемой большой системой, включающей различные подсистемы с собственными целями и назначением, система муниципального управления является многогранной и многоуровневой структурой и использует инструментарий целого ряда экономических наук. К базе знаний муниципального служащего следует отнести не только углубленное знание данного региона, его природно-ресурсного потенциала, исторических, демографических особенностей, уровня экономического развития, но и вопросы управленческого характера, а именно построение системы управления, наиболее приемлемой и эффективной. Подготовка муниципальных служащих должна включать в себя получение знаний по следующим дисциплинам: экономическая теория, государственное регулирование, экономика, маркетинг, менеджмент и другие Муниципальный менеджмент: Справочное пособие/ Иванов В.В., Коробова А.Н. - М.: ИНФРА-М, 2002. - 718 с.

Существует законодательно установленные квалификационные требования к муниципальным служащим, согласно которым муниципальный служащий должен:

знать об особенностях и специфике управляемых объектов - территориальных, социально-экономических систем. Знания конкретной территории приобретаются в ходе практической деятельности;

обладать знаниями, навыками и умениями в основных областях профессиональной деятельности: управление экономическими процессами, управление социальными процессами, управление политическими процессами;

обладать знаниями, навыками и умениями по основным видам профессиональной деятельности - правовой - контроль за исполнением законодательства Муниципальный менеджмент: Справочное пособие/ Иванов В.В., Коробова А.Н. - М.: ИНФРА-М, 2002. - 718 с.

Муниципальная служба является частью местного самоуправления и соответственно, обеспечивает исполнение управленческих полномочий муниципальных органов. Поэтому муниципальную службу можно определить как управленческий институт. В связи с этим, муниципальные служащие должны, наряду с узкоспециальными, иметь управленческие знания, навыки и способности, прежде всего в области сбора, обработки и обобщения информации, подготовки проектов решений, организации их исполнения, координации деятельности, регулирования и ряда других функций управления.

Специфика работы в муниципальной службе заключается в управленческой деятельности. Можно выделить две основные особенности профессионального успеха муниципального служащего:

эффективная управленческая деятельность;

эффективное межличностное общение.

Оба эти компонента деятельности напрямую связаны с тем, каким представляет себя работник сферы управления как профессионал, как организатор, как он относится к себе и каким преподносит себя ближайшему окружению. Деятельность по управлению государством, как и любое управление, связана с постоянным анализом происходящих событий, принятием решений, она аналитическая по своей природе Широкова А.П. Психология профессиональной деятельности. - Н. Новгород: Изд-во ВВГАС, 2004. . Муниципальный служащий по направленности своей деятельности, с одной стороны, зависим от социокультурной среды, с другой - его деятельность обусловлена субъективными характеристиками. На результаты деятельности влияют объективные и субъективные факторы. Субъективные факторы включат в себя смысл, вкладываемый человеком в деятельность, а также знания его о средствах, способах, условиях достижения поставленных целей Широкова А.П. Психология профессиональной деятельности. - Н. Новгород: Изд-во ВВГАС, 2004. .

В системе муниципальной службы различают три категории работников по уровню готовности к профессиональной деятельности, самооценки и мотивации достижения:

"сложившиеся управленцы" - муниципальные служащие, которые самодостаточны, обладают практическим опытом, специальными навыками, знаниями, но со слабой мотивацией к дальнейшему профессиональному совершенствованию;

"молодое поколение" - муниципальные служащие, обладающие сильной мотивацией к карьере, завышенной самооценкой, но недостаточно профессионально подготовленные;

"новый состав" - муниципальные служащие, пришедшие на муниципальную службу на волне социальных преобразований, большей частью с неадекватной профессиональной самооценкой, не владеющие специальными знаниями и технологиями, приспосабливающиеся к требованиям и нормам специфики деятельности муниципальной службы.

Муниципальных служащих по специфике профессиональной деятельности можно разделить на лиц:

принимающих решения, подлежащие исполнению на региональном уровне через соответствующие исполнительные структуры;

принимающих решения на уровне отдельных организационных структур и систем муниципального управления;

осуществляющих информационно-аналитическое обеспечение принимаемых решений;

осуществляющих выполнение функций муниципальных органов, реализацию и контроль принятых решений Широкова А.П. Психология профессиональной деятельности. - Н. Новгород: Изд-во ВВГАС, 2004.

Таким образом, проведя психологический анализ профессиональной деятельности муниципальных служащих, можно сделать следующие выводы:

деятельность муниципального служащего специфична и противоречива;

по своему содержанию муниципальная служба представляет собой не просто профессиональную, но и управленческую деятельность;

муниципальный служащий по направленности своей деятельности, с одной стороны, зависим от социокультурной среды, с другой - его деятельность обусловлена субъективными характеристиками.

1.3 Противоречия между принципами, задачами и реальной практикой муниципальной службы