Реформирование высшей школы Англии

Модернизация была направлена на реализацию обновлённых ценностей, обеспечение социальной справедливости. Добиться этого можно было через политику на рынке труда, центральной составляющей которой объявлялось образование  Там же, с. 242.. В декларации указывается на прямую связь между хорошей работой и качественным образованием. Поэтому именно образование называется приоритетным направлением политики социал-демократов. Необходимость поднять стандарты обучения на всех уровнях, обеспечить адекватный доступ к образованию и обучению, переквалификации на всём протяжении жизни - роль современного государства. Его задача в том, чтобы уделять повышенное внимание развитию человеческого капитала, помогать людям приспосабливаться к меняющемуся миру.

Учитывая выраженное в декларации стремление лейбористов к ускорению темпов экономического роста, ведущую роль в этом процессе должна была играть высшая школа, т.к. именно она обеспечивает подготовку и переквалификацию специалистов среднего и высшего звена, необходимых во всё большем количестве для заполнения вакансий на бирже труда в условиях экономики, основанной на знаниях.

Идеология “новых лейбористов” предопределила большое внимание, которое они уделяли развитию высшей школы. Кроме того, она серьёзно повлияла на процесс её реформирования. Именно с подачи лейбористов появилось новое направление политики - расширение участия, которое в будущем заняло существенное место в системе мер, направленных на развитие высшей школы.

Дело в том, что до доклада Комитета Диринга на национальном уровне не было каких-либо серьёзных попыток разработки политики или создания стратегий, посвящённых именно расширению участия. Работа в этом направлении сводилась к действиям отдельных (и, судя по всему, немногочисленных) вузов, которые определили в качестве одной из составляющих своих миссий “миссию доступа”. Большинство же их, особенно “старых” университетов, предпочитали набирать студентов из более обеспеченных слоёв общества, что было обусловлено более высоким уровнем подготовки абитуриентов из этих групп  Gareth Parry. British higher education into the new millennium: something for everyone?.

Вопросы доступа и расширения участия в высшем образовании сначала не были выбраны предметом ни для одной из семи рабочих групп Комитета Диринга, т.к. они не были сформулированы как один из принципов в разделе “Компетенция” консервативным правительством. Они были подняты всего за два месяца до выборов в Парламент и за пять месяцев до публикации доклада и разбирались в достаточно спешном порядке  См. там же.. Вполне возможно, что это произошло по инициативе и даже под нажимом лейбористов  См. там же.. Расширение участия рассматривалось ими как уравнивание шансов на получение высшего образования с целью повышения социальной мобильности, создания более справедливого, “включённого” общества.

Таким образом, можно утверждать, что образование признаётся лейбористами ключевым инструментом для разрешения многих социальных проблем и для создания более справедливого общества. Это объясняет, почему они подошли к выборам 1997 года под лозунгами “Образование, образование, образование”.

Чтобы увеличить шансы на победу в выборах лейбористы пообещали в случае своего прихода к власти не повышать подоходный налог (кроме налога на сверхприбыль) до следующих парламентских выборов и не увеличивать в течение двух лет государственные расходы, предусмотренные планами консерваторов, что должно было коснуться и высшей школы. В этом они руководствовались “золотым правилом”, согласно которому государство тратит только то, что зарабатывает. Вместе с тем они поставили задачу более эффективного размещения этих средств. Говоря о новых методах ЛПВ, исследователь британского политического реформизма Громыко отмечал что “если в 1992 году финансирование “государства благосостояния” ставилось в зависимость от повышения налогов на состоятельные слои населения, то в 1997 году - от темпов экономического роста и сбережений в условиях ожидаемого улучшения ситуации в сфере занятости”  Цит. по А. Громыко. Политический реформизм в Великобритании. С. 160..

В своём предвыборном манифесте 1997 года  “New Labour because Britain deserves better”. http://www.labour-party.org.uk/manifestos/1997/ лейбористы сосредоточились на обещаниях проведения конкретных мер, которые должны были служить их обновлённым ценностям. Первое из них - рассматривать образование в качестве своего приоритета номер один и увеличить долю национального дохода, которая на него тратится. По их словам образование - не только благо для отдельного человека, но и экономическая необходимость для всей нации. Оно развивает человеческие возможности и позволяет реализовать свой потенциал, что в конечном итоге приводит к качественному результату, на основе которого возможна успешная конкуренция с другими странами.

Большое внимание уделено начальной и средней школе; можно выделить отказ от ликвидации частных школ, курс на борьбу с неуспеваемостью и обещание подключить каждую школу к Интернету. В общем, лейбористы стремились существенно поднять стандарты и качество школьного образования, что должно было в будущем обеспечить высшую школу большим количеством абитуриентов, подготовленных к получению высшего образования.

Что касается высшего образования, то хоть ему посвящено всего два небольших абзаца, всё же можно определить в каком направлении лейбористы собирались двигаться. Утверждается, что, во-первых, “необходимые для высшей школы улучшения и экспансия недопустимо финансировать за счёт общего налогообложения”  Там же., и, во-вторых, сопутствующие образованию расходы на проживание, питание, учебники и т.п. должны возвращаться студентами уже после выпуска и устройства на работу на основе их заработка. Существовавшую на тот момент систему возврата средств лейбористы пообещали улучшить и продлить сроки выплат. Как видно, затронуты самые общие вопросы, касающиеся финансирования высшей школы и системы продержки студентов.

Как легко можно понять, ни о какой целенаправленной политике в отношении высшей школы речь не идёт, потому что в тот период находилась ещё в стадии становления. Помимо этого отсутствие реальной стратегии действий объяснялось тем, что страна ожидала доклада Комитета Диринга, созыв которого позволил политическим партиям не затрагивать в своих программах многих щекотливых вопросов.

Процесс формирования политики в отношении высшей школы у правительства лейбористов начался вскоре после выборов, когда 23 июля 1997 года был опубликован доклад Комитета Диринга. Начинать делать это ранее практически не имело смысла, поскольку очевидно, что исследование такого уровня и масштаба неизбежно должно было оказать сильнейшее влияние и во многом определить содержание будущих реформ.

Реакция правительства на доклад Комитета Диринга последовала более чем незамедлительно - в день публикации самого доклада, то есть 23 июля 1997 года  К сожалению, нам не удалось найти его в Интернете. Его содержание упоминается в окончательном ответе правительства.. Правительство изложило свои взгляды на принципы финансирования и экспансию высшей школы, сразу обозначив генеральное направление своих будущих действий. Такая быстрая реакция не позволила возникнуть ненужной спекуляции и неопределённости. Кроме того, это дало ему возможность внести на рассмотрение в ближайшей сессии Парламента соответствующий билль.

Окончательный ответ на все 93 рекомендации Комитета Диринга был выпущен 25 февраля 1998 года. В нём правительство выразило согласие с договором, предложенным Комитетом (см. Таблицу 1.1), и отметило, что для достижения цели потребуются всеобщие усилия: “университеты и колледжи, работодатели и работники, частный сектор и правительство - всем будет нужно работать для создания обучающегося общества, в котором гораздо больше людей смогут извлекать пользу из образования мирового класса”  Higher education for the 21st century. Introduction, п. 3. http://www.lifelonglearning.co.uk/dearing/index.htm.

Экспансия и расширение участия. Правительство объявило о своей приверженности принципу о том, что каждый, кто по своим способностям претендует на высшее образование, должен иметь возможность получить его и пообещало поднять уровень ограничения на число студентов, установленный предыдущим правительством  Там же, гл. 1, п. 1.2.. В соответствии с рекомендацией 1 Комитета Диринга ограничение на количество очных достепенных курсов должно было подняться немедленно; на это уже выделили Ј4 млн. (в том числе и для системы дальнейшего образования), о чём было объявлено в сентябре 1997 года  Там же, п. 1.1..

Правительство на тот момент не ставило перед собой конкретную долговременную стратегическую цель, отвечающую возрастающему спросу на высшее образование, как это рекомендовал Комитет Диринга. Она декларируется несколько расплывчато - создать возможность для большего числа людей прогрессировать до уровня высшего образования, что скорее говорит о политике в отношении средней, а не высшей школы.

Важным направлением политики правительства лейбористов были меры относительно расширения участия в высшем образовании студентов из недопредставленных групп, что отвечало их представлениям о справедливом “включённом” обществе. Оно развивалось следующим образом:

· главы Советов по финансированию высшего образования были проинструктированы правительством отдавать приоритет в финансировании дополнительных мест тем вузам, которые смогут продемонстрировать стремление к расширению участия  Там же, п. 1.3.;

· было объявлено о том, что средства Фондов Доступа к 1998/99 г. будут удвоены, к ним получат возможность обращаться студенты, обучающиеся на вечерних и заочных курсах, и они должны продолжать обеспечивать помощь тем студентам, кто иначе не смог бы получать высшее образование из-за сложностей, связанных с оплатой стоимости проживания  Там же, п. 1.6..

Кроме того, как видно из таблицы 5 в реформе финансирования предусматривались меры по недопущению того, чтобы она негативно повлияла на расширение участия.

Правительство отметило, что будет отслеживать эффективность своей политики по расширению участия.

Исследования. Правительство объявило о своём стремлении поддерживать научную базу мирового класса и способствовать высококачественным исследованиям. В самом “Ответе...” по вопросам рекомендаций Комитета Диринга о финансировании правительство отсылает нас к Comprehensive Spending Review, где объявляется о значительных дополнительных средствах для исследований: правительство отсылает нас к Comprehensive Spending Review, где объявляется о выделении из бюджета значительных дополнительных средств для исследований на последующие три года:

· фонд объёмом Ј600 млн., созданный правительством в сотрудничестве с Wellcome Trust, для новых университетских лабораторий и необходимого оборудования (к сожалению детали доступа к этому фонду не разъясняются);

· Ј405 млн. для Исследовательских Советов с целью финансирования текущих и капитальных расходов исследовательских проектов в приоритетных областях;

· Ј300 млн. через Совет по финансированию высшего образования в Англии для поддержки университетских исследований.  Comprehensive Spending Review 1998. Гл. 2, п. 2.19, п. 2.20, Гл. 17. п. 17.5.

http://www.archive.official-documents.co.uk/document/cm40/4011/4011.htm

Здесь же правительство заявило о своём стремлении помочь в коммерческом использовании и превращении результатов исследований в конечный продукт. На поддержку соответствующих фирм и научных парков было выделено Ј50 млн.  Там же.. Правительство отказалось от рекомендованной Комитетом идеи учредить Фонд Развития Партнёрства и выделить ему такой же объём средств. Мотивировано это было тем, что в стране и так достаточно схем для обеспечения партнёрства в исследованиях между бизнесом и университетами  Higher education for the 21st century. Гл. 5, п. 5.6..

Что касается вопросов о междисциплинарных исследованиях и будущего RAE, то в Ответе отмечается, что по этому поводу Советы по финансированию и Исследовательские Советы проводят соответствующие консультации  Там же, п. 5.3, п. 5.4., как и рекомендовал Комитет Диринга.

Правительство отметило широко распространённую поддержку рекомендации Комитета Диринга по поводу создания Исследовательского совета для гуманитарных наук и искусств (требующего принятия соответствующего закона Парламентом) и пообещало ответить на неё в Comprehensive Spending Review  Там же, Гл. 5, п. 5.10., чего, однако не сделало. Всё же по тому, что оно приветствовало решение Совета по финансированию высшего образования в Англии выделить Ј8 млн. на финансирование проектов в этой сфере в 1998/99 году, можно определить положительное отношение правительства к этому вопросу  Там же.. Действиями оно пока не подкреплялось.

Преподавание и обучение. В соответствии с рекомендациями Комитета правительство обратилось к Советам по финансированию высшего образования с просьбой поощрить вузы в том, чтобы в их разработке и применении образовательных стратегий они больше внимания уделяли содействию обучению (learning) студентов  Там же, Гл. 3, п. 3.1..

Правительство видело необходимость в поддержании высоких стандартов и повышении профессионального статуса преподавателей в высшей школе. В связи с этим оно объявило о своей полной поддержке инициативы вузов по созданию Института Обучения и Преподавания и согласилось с определёнными Комитетом его функциями  Там же, п. 3.2..

Правительство выразило своё согласие с рекомендациями Комитета, согласно которым вузы должны были разработать сами или искать доступ к программам тренингов для преподавателей  Там же, п. 3.3.. Правительство объявило, что его долговременная цель - сделать так, чтобы все преподаватели высшей школы обладали профессиональной квалификацией  Там же., которая бы присваивалась им после проверки их соответствия профессиональным стандартам. Также был предложен способ повышения качества преподавания через обеспечение большей доступности лекций выдающихся преподавателей. По мнению правительства, для этого можно было использовать видео, теле- или радиовещание. Предполагалось в будущем пригласить Институт Обучения и Преподавания для исследования такой возможности и создания соответствующей схемы в национальных масштабах  Там же, Гл. 3, п. 3.4. .

Правительство поддержало предложения Комитета о том, что вузы должны регулярно проводить обзоры программ обучения; видоизменять их для того, чтобы они в должной мере удовлетворяли меняющиеся потребности студентов и работодателей  Там же, п. 3.5..

Квалификации и стандарты. Правительство объявило о своей поддержке идеи о создании системы квалификаций (притом, что своя система будет существовать в Шотландии). Агентство Качества (QAA) при поддержке представительных органов заинтересованных сторон должно было играть центральную роль в определении её деталей. Основные элементы системы должны были быть представлены к 2000 году  Там же, Гл. 4, п. 4.1.. В ответе также отмечено, что в контексте формирования обучающегося общества правительство придаёт особое значение следующим аспектам:

1. Созданию системы накопления кредитов и их трансфера между различными вузами, особенно в Англии, поскольку в Уэльсе, Шотландии и Северной Ирландии уже существовали относительно разработанные системы  Там же, п. 4.2..

2. Введению большего количества ступеней (stopping-off points), отдельно аккредитованных, в курсах высшего образования  Там же.. Это позволило бы в будущем сделать получение высшего образования более гибким и отвечать интересам тех, кто не в состоянии обучаться непрерывно.

Согласно рекомендациям Комитета QAA должно было играть ключевую роль в контроле за качеством высшего образования и создании системы квалификаций. В «Ответе…» говорится о согласии вузов, финансирующих органов и правительства с предложениями Комитета о расширении роли QAA (проверка качества и предоставление информации о её результатах общественности, проверка стандартов, поддержка системы квалификаций, разработка кодексов практики)  Там же, гл. 4. п. 4.3.. Поскольку этот орган возник недавно, ему необходимо было время, чтобы приступить к выполнению своих функций.

Диверсификация. Эта проблема формально была отображена в Докладе Комитета Диринга в одной рекомендации, утвердившей принцип о необходимости поддержания разнообразия миссий вузов, что должно отражаться в условиях финансирования. В ответе правительство ограничилось приветствием намерения Советов по финансированию удостовериться в том, что их условия финансирования “продолжают поддерживать разнообразие миссий вузов”  Там же, Гл. 10, п. 10.21. См. также. Published response to Dearing Report HEFCE, 1997. П. 38. http://www.hefce.ac.uk/pubs/hefce/1997.. Так что можно отметить полное принятие этого принципа.

Финансирование. Правительство признало за высшей школой ключевую роль в пожизненном обучении  Higher education for the 21st century. Introduction, п. 2, п. 5. и объявило о решении реформировать её финансирование на основе принципа, предложенного Комитетом: за высшее образование должны платить те, кто извлекает из него пользу  Там же, п. 6.. Но правительство несколько модифицировало предложения Комитета, в первую очередь из-за того, что вузам срочно были необходимы дополнительные средства, которые им не могло в краткий период предоставить Казначейство. Рекомендации же Комитета не предусматривали быстрого вливания средств из частных источников, что позволило правительству заявить о том, что меры Комитета не решают проблему финансирования и проводить собственную политику в этой сфере.

Довольно сложно определить в деталях все элементы предлагаемых правительством мер до принятия соответствующего закона. Даже в официальных документах (Ответ правительства, Comprehensive Spending Review) не говорится о них исчерпывающе ясно, но в большей мере расплывчато и даже противоречиво, что в частности отмечает Барр в своей публикации  См. Nicholas A. Barr, Iain Crawford. The Dearing report and the Government's response: a critique. http://eprints.lse.ac.uk/archive /00000283. Тем не менее, можно определить, что новые условия финансирования и поддержки студентов предусматривали следующее:

1. Для всех студентов  Имеются в виду студенты, получающие высшее образование на очных отделениях, т.к. остальные в то время его и так оплачивали (см. Гл. 1). (кроме случаев, предусмотренных в п. 2) была введена оплата за обучение в размере 25% от средней стоимости курса обучения (на тот момент Ј1 тыс. в год); выплачиваться она должна была заранее (up-front) из собственных доходов, никаких займов по этому поводу не предусматривалось. Остальные три четверти погашались за счёт средств бюджета. Предполагалось ежегодное повышение этой суммы вровень с инфляцией.

2. Студенты из малообеспеченных семей (примерно треть от общего их числа) не должны были платить за своё обучение, ещё треть - выплачивать часть суммы, остальные - полную Ј1 тыс. Также плата за обучение погашалась из бюджета за студентов, обучающихся по профессии учителя. Таким образом правительство попыталось создать условия для того, чтобы предыдущая мера не противоречила цели расширения участия.

3. Что касается системы поддержки студентов, то гранты предполагалось заменить займами. Их выплату студенты должны были производить уже после окончания вуза и устройства на работу. Систему возврата средств предполагалось облегчить тем, что выплаты должны были начинаться только после того, как годовой доход выпускника составит Ј10 тыс., и прерываться, если он упадёт ниже этой планки. Выплаты должны были осуществляться ежемесячно через систему внутренних бюджетных поступлений (как налоги), что должно было упростить контроль над доходами и сам возврат займов.

Таким образом, новую систему финансирования, которая должна была вступить в действие после принятия соответствующего закона можно представить в виде следующей таблицы (см. Таблицу 2.1).

В целом, правительство считало, что “эти новые меры будут означать больше денег для вузов”  Higher education for the 21st century. Introduction, п. 7.. Также оно обещало убедиться в том, что они пойдут на улучшение качества, поддержание стандартов высшего образования и обеспечат возможность его получения для большего числа людей. В тексте ответа упоминается предоставление дополнительного финансировании для высшей школы, так что в общем его сокращение было ограничено одним процентом  Там же., что соответствовало предложениям Комитета. Об этом же говорится и в Comprehensive Spending Review  Comprehensive Spending Review 1998. Гл. 6, п. 6. 13.. Таким образом, правительство всё же нашло способы изыскать дополнительные средства для финансирования одного из определённых им в качестве приоритетного направления политики.

Таблица 2.1 Сравнение систем финансирования и поддержки студентов

	Расходы на проживание	Оплата обучения
Существовавшая система	50% грант на основе оценки нуждаемости 50% займ/вклад родителей	Нет
Система, предлагаемая Комитетом Диринга	50% грант на основе оценки нуждаемости/вклад родителей 50% займ, возвращаемый на основе уровня зарплаты	Ј1 тыс. с возможностью получения займа, возвращаемого из расчёта уровня зарплаты
Система, устанавливаемая правительством в 1998 г.
“Бедный” студент  К “бедным” относились студенты, чей семейный доход был ниже Ј18 тыс. в год. К “богатым” относились студенты, чей семейный доход был выше Ј34 тыс. в год. Взнос и объём займа, на который они могли претендовать, тех студентов, чей семейный доход составлял от Ј18 тыс до Ј34 тыс., высчитывался на основе наклонной шкалы. (Источник: Nicholas Barr. Funding higher education: policies for access and quality. House of Commons Education and Skills Committee. Session 2002 - 2003).	100% займ, возвращаемый на основе уровня зарплаты	Нет
“Богатый” студент	75% от макс. займа, возвращаемого на основе уровня зарплаты Остальное - из вклада родителей	Ј1 тыс. без возможности получения займа, т.е. из вклада родителей

Весьма непросто определить позицию правительства лейбористов по многим вопросам, касающихся высшей школы, в тот период времени. Многие доступные источники часто противоречат сами себе и друг другу. Даже самый надёжный из них - официальный ответ правительства на доклад Комитета Диринга - не лишён недостатков. К ним можно отнести трудность восприятия представленной в документе позиции правительства в целом, что, видимо, связано со структурой ответа (когда даётся реакция на каждую рекомендацию Комитета). Кроме того, существует неясность и неточность в ряде вопросов, стремление завуалировать, представить в выгодном свете некоторые заведомо непопулярные меры (в первую очередь ряд вопросов финансирования высшей школы и поддержки студентов), что также существенно усложняет процесс понимания предлагаемых мер. Что касается Исследовательского совета для гуманитарных наук и искусств, то на рекомендации Комитета по этому поводу правительство вообще не ответило.

Всё же политика правительства в отношении высшей школы начала формироваться и принимать определённые очертания. Оно одобрило почти все рекомендации Комитета Диринга и согласилось с его общей направленностью. Тем не менее, весьма заметно, что пока внятной стратегии действий у правительства не было. Оно предоставило возможность вузам и финансирующим органам действовать в соответствии с теми рекомендациями, которые относились к ним, а само пока занялось решением самых срочных проблем - финансирования и поддержки студентов. Также серьёзное внимание было уделено экспансии высшего образования и расширению участия, которым лейбористы придавали большое значение, поскольку они отвечали их задаче обеспечения социальной справедливости.

Завершение процесса формирования политики правительства лейбористов в отношении высшей школы можно, пожалуй, отнести к январю 2003 года, когда им была выпущена Белая Книга, рассмотрению которой посвящена третья глава данного исследования. Появление стратегического документа такого уровня позволяет говорить о том, что к этому времени эта политика уже сформировалась. С февраля 1998 года по январь 2003 года правительство не выпускало документов, в которых бы содержалась цельная и сколько-нибудь подробная позиция правительства по проблемам высшей школы.

Тем не менее, мы не можем не упомянуть о предвыборном манифесте ЛПВ 2001 года под названием “Амбиции для Британии”  2001 General Election Manifesto. “Ambitions for Britain”. http://www.labour-party.org.uk/manifestos/2001/. В нём лейбористы заявили десять достаточно амбициозных целей, которых они собирались достичь к 2010 году, не обойдя при этом вниманием и высшую школу. Было объявлено, что образование по-прежнему являлось их главным приоритетом. В манифесте представлена достаточно подробная программа по реформированию средней школы; был продолжен курс на поднятие стандартов обучения и качества начального и среднего образования. Это должно было обеспечить большее число людей, подготовленных к получению высшего образования.

Что до высшей школы, то лейбористы поставили цель к 2010 году обеспечить 50-процентный уровень участия молодых людей в возрасте от 18 до 30 лет в высшем образовании. Высшее образование даёт существенные преимущества на рынке труда для тех, кто его получил, и лейбористы желают, чтобы ими могло пользоваться как можно больше граждан. Вместе с тем говорится о том, что экспансия не должна негативно повлиять на качество образования.

Лейбористы пообещали проверять систему финансирования на предмет обеспечения широкого доступа к высшему образованию для молодых людей из всех слоёв общества и на предмет обеспечения высокого качества высшего образования. Весьма важно отметить их обещание не повышать стоимость высшего образования.

Обобщая, можно сказать, что лейбористы подошли к выборам 1997 года с мощной идеологией и ясным взглядом на то, каким образом следует осуществлять модернизацию. В этом процессе большая роль отводилась образованию, в частности высшему. С самого начала своей работы у ЛПВ был мощный ресурс в виде масштабного исследования высшей школы, подготовленного Комитетом Диринга, в котором были выявлены объективные тенденции, определены направления её развития и предоставлены рекомендации. К тому же сами лейбористы могли влиять и повлияли на работу Комитета. Ещё раз отметим, что в целом правительство одобрило почти все рекомендации Комитета, видоизменив лишь некоторые, касающиеся финансирования и поддержки студентов. Потребность вузов в немедленном вливании средств, ограниченность правительства в них и его стремление к экспансии высшего образования и расширению участия результировались в создание системы финансирования, обозначенной в таблице 5. Следует отметить, что это был пока только первый этап в этой реформе.

Вместе с тем, доклад Диринга заставил лейбористов пересмотреть многие свои наработки по этой проблеме, отнестись к ней более серьёзно. Сам приход лейбористов к власти столкнул их лицом к лицу со многими проблемами, к решению которых, они, по всей видимости, были не совсем готовы. Государственным секретарём по вопросам образования и занятости, пост которого тогда занимал Дэвид Бланкетт, был понижен статус ответа правительства, который планировалось выпустить как Белую Книгу, посвящённую пожизненному образованию  См. Michael Barratt Brown. 'Bugger Bognor!' Education needs the money. Foreword by Ken Coates MEP and Hugh Kenn MEP. . В итоге долговременная стратегическая цель, касающаяся экспансии высшего образования, была озвучена в 2001 году, а стратегический документ, посвящённый высшей школе появился только в начале 2003 года.

§2. Реформирование высшей школы

В условиях отсутствия какого-либо сводного стратегического документа, где бы правительством была определена и озвучена чёткая позиция, крайне сложно судить о его намерениях. Однако, учитывая выраженное им в “Ответе…” согласие с основными положениями доклада Комитета Диринга, можно полагать, что оно стремилось к созданию эффективной высококачественной массовой диверсифицированной системе высшего образования, способствующей созданию более справедливого общества.

Экспансия и расширение участия. В общем проведение политики в отношении экспансии высшей школы в этот период сводилась к двум мерам: увеличению финансирования для создания дополнительных студенческих мест в вузах и повышению стандартов среднего образования для увеличения количества людей, подготовленных к поступлению в вуз.

С 1995/96 г. по 2002/03 г. количество студентов вузов в Англии (без учёта студентов из-за пределов СК) увеличилось с 1,28 млн. до 1,57 млн.  По материалам HESA. http://www.hesa.ac.uk (Дата просмотра 15 мая 2006 г).. В 1995/96 г. высшее образование получали 32% молодых англичан в возрасте от 18 до 21 года (см. первую главу), в 2002/03 г. - 43% в возрастной группе 18 - 30-летних  White Paper. The future of higher education.Гл. 1, п. 1.9..

Экспансия высшего образования в этот период происходила в основном через достепенные курсы (как и рекомендовал Комитет Диринга), о чём свидетельствуют данные, согласно которым число студентов, получивших достепенную квалификацию, выросло на 39% между 1994/95 и 2001/02 годами, в то время как число обладателей степени с отличием за тот же период увеличилось на 12%  Там же, п. 1.10.

То, что правительство оставило высшее образование бесплатным для студентов из семей с низким доходом, не было единственной мерой по расширению доступа. Реализуя заинтересованность в этом правительства, Совет по финансированию высшего образования в Англии (HEFCE) в 1998 г. выдвинул критерий расширения участия как один из определяющих в предоставлении возможности увеличить максимально возможную численность. Таким образом создавалась материальная заинтересованность вуза в расширении участия, поскольку это давало ему возможность набирать больше студентов, а значит - получать больше денег. Вузы для этого должны были заключать договоры с HEFCE, в которых брали бы на себя соответствующие обязательства.

Кроме того, в документах о расходах HEFCE с 1999 года появляется статья “Расширение участия [для лиц] из неблагоприятных районов”, которая со временем определяется как “Расширение участия и доступа”  HEFCE report. Recurrent grants for 1999 - 2000; HEFCE report. Recurrent grants for 2000 - 2001; HEFCE report. Recurrent grants for 2002 - 2003.. По этой статье проходили средства на премии для тех вузов, где обучались студенты из недопредставленных групп. По всей видимости, правительство таким образом пыталось возместить вузам дополнительные расходы которые они несли, т.к. привлечение и обеспечение поддержки этих студентов стоило вузам дороже, чем их более благополучных собратьев. Статья расходов на расширение участия увеличивается с Ј19,9 млн. в 1999/2000 г. до Ј47,6 млн. в 2002/03 г. - в 2,5 раза, что говорит о большой заинтересованности правительства в этом вопросе. При их распределении HEFCE высчитывал количество студентов-инвалидов и студентов из неблагополучных районов (они определялись по почтовым кодам), обучающихся в каждом конкретном вузе. За каждого из этих студентов он выдавал вузам премию (из Белой Книги мы узнаём, что объём премии составлял 5% от среднего финансирования на одного студента  Там же, Гл. 6, п. 6.25.). Однако, учитывая его рост за три года в два с половиной раза, сложно поверить, что он оставался неизменным (разве что численность этих студентов увеличилась). Эти меры получили название “политики почтовых кодов”.

В 2001 году лейбористы в своём предвыборном манифесте объявили об открытии новой программы под названием “Excellence Challenge”. Она должна была помочь вузам в их работе по привлечению молодых людей из неблагополучных районов в число студентов, финансируя проведение летних школ, мастер-классов и др. мероприятий, с помощью которых обеспечивалась их мотивация на поступление в вуз и повышение уровня их подготовки. Программе были выделены средства на три года в объёме Ј190 млн.

Сложно оценить прогресс в сфере расширения участия, т.к. нет статистики, на основании которой можно делать какие-либо серьёзные выводы. Однако опять же материалы Белой Книги заставляют понять, что прогресс в этой сфере незначителен. В 2000 г. 48-49% представителей трёх высших групп получали или получили высшее образование, и только 19% представителей трёх низших групп могли этим похвастаться  Там же, п. 1.25. См. там же диаграмму 2.. Статистические данные за более поздний период отсутствуют из-за изменения системы социальной классификации.

Можно отметить, что со временем правительство лейбористов нашло возможность выделить довольно значительные средства на экспансию, что, в общем-то, отразилось на практике - количество студентов значительно увеличилось. Прогресс же в сфере расширения участия оценивать крайне сложно, однако нельзя не отметить стремление правительства добиться поставленных целей с помощью различных методов.

Преподавание и обучение. Напомним, что основной мерой, которую предложил Комитет Диринга в этом направлении, было создание Института Преподавания и Обучения для профессиональной подготовки и развития преподавателей и утверждения статуса этой профессии.

Этот Институт был создан в 1999 году. К сожалению, из-за отсутствия источников, крайне сложно изучить его деятельность, с которой мы знакомы только в общих чертах. Институт предлагал программы подготовки и профессионального развития преподавателям вузов, как начинающим, так и опытным. За участие своего персонала в них платили вузы. Видимо, эти программы предполагали персональный подход, так как для того чтобы стать членом Института и получить к ним доступ, преподаватель должен был подготовить в письменной форме анализ шести аспектов своей преподавательской деятельности:

· преподавание и поддержка обучения,

· вклад в создание и планирование самостоятельного обучения студентов;

· система оценок и обратная связь со студентами;

· разработка эффективной среды обучения и поддержка обучающихся;

· оценка своей практики и персонального развития;

· совмещение исследований, изучения вопросов (scholarship) и профессиональной активности с преподаванием и поддержкой обучения.  http://www.lshtm.ac.uk/staffdev/instituteforlearningandteaching.htm (дата просмотра 8 апреля 2006 г.)

По всей видимости, такие анализы одновременно информировали других членов об успешной практике и позволяли выявить слабые места в работе конкретного преподавателя.

В 2002/03 году членами Института были 12% академического персонала вузов  White Paper. The future of higher education. Гл. 1, п. 1.18..

В 2001 - 2002 гг. было проведено несколько исследований, выявивших в этой сфере существенные проблемы. Представляется более логичным рассмотреть их в следующей главе, поскольку там уже можно будет отследить реакцию на них правительства и представленные меры по их решению.

Исследования. В докладе Комитета Диринга исследованиям уделено достаточно большое внимание и рекомендации предусматривали:

· должное финансирование исследований через общественные источники;

· изменение системы их оценок (RAE) и сопряжённого с ними финансирования для облегчения проведения междисциплинарных исследований, должной поддержки прикладных исследований и исследований, поддерживающих преподавательскую деятельность;

· создание Исследовательского совета для гуманитарных наук и искусств;

· проведение государственной политики, направленной на укрепление связи исследований в высшей школе с промышленностью.

В ответе на рекомендации Комитета Диринга правительство обещало увеличить финансирование на исследования и сдержало своё обещание через два-три года после своего прихода к власти. Динамика представлена в таблице 2.2.

Таблица 2.2 Финансирование исследований в высшей школе СК в 1994 - 2003 гг.

Год Источник финансирования	1994/95 (Ј млн.)	1999/2000 (Ј млн.)	2001/02 (Ј млн.)	2002/03 (Ј млн.)
Советы по финансированию	1 017	1 043	1 085	1 177
Исследовательские советы	570	604	805	820
Правительственные департаменты и местные власти	153	337	413	456
Промышленность СК	157	242	250	257
Благотворительные общества СК	354	485	607	653
Другие гранты и контракты (в основном из зарубежных источников)	199	305	358	409
Вузы	109
Всего	2 559	3 016	3 518	3 773

Только для 1994/95 г. За другие годы данных по этой категории не обнаружено.

Источники: Report of the National Committee of Inquiry into Higher Education. Higher education in the learning society. Табл. 3.4; Higher education in the United Kingdom. HEFCE guide (2001); Higher education in the United Kingdom. HEFCE guide (2004); Higher education in the United Kingdom. HEFCE guide (2005).

Однако это увеличение состоялось не в обещанном объёме и в основном происходило через Исследовательские советы и прямое финансирование, т.е. на конкретные исследовательские проекты, а не на поддержку инфраструктуры.

С каждым годом исследования становились всё дороже, что в условиях ограниченности государственных средств ставило задачу их финансирования на селективной основе. В этом Советам по финансированию помогала система оценок исследований в отделениях вузов (RAE). Проводившаяся в 2001 году оценка выставила 3 высших рейтинга (на основе 7-балльной шкалы - 1, 2, 3a, 3b, 4, 5, 5*) за качество исследований 80% департаментов вузов, участвовавших в ней; 55 процентам было присвоено два высших рейтинга  Review of research assessment. Report by Sir Gareth Roberts to the UK funding bodies, May 2003.

http://www.ra-review.ac.uk/reports/roberts.asp. С одной стороны, это говорило о практически повсеместном росте качества исследований, с другой - стало ясно, что сама система “не в состоянии более обеспечивать уровень дискриминации, необходимый для политики селективного финансирования”  Initial decisions by the UK funding bodies, February 2004. П. 13. http://www.rae.ac.uk/pubs/2004/01/.

Поэтому в июне 2002 года четырьмя финансирующими органами для изучения вопроса об изменении системы оценок и предоставления соответствующих рекомендаций был назначен сэр Гарет Робертс, бывший президентом Колледжа Уолфсон в Оксфорде. Его доклад, который был подготовлен к маю 2003 года, мы рассмотрим в третьей главе данного исследования.

Что касается создания Исследовательского совета для гуманитарных наук и искусств (Arts and Humanities Research Council) и его встраивания в уже существовавшую систему таких советов, то в соответствии с рекомендациями Комитета Диринга это было отложено на несколько лет. В октябре 1998 года Отдел гуманитарных исследований Британской Академии был трансформирован в Отдел исследований для гуманитарных наук и искусств (Arts and Humanities Research Board). В его ведение передавалось финансирование исследовательских проектов в искусствах, ранее лишённых этого потока средств; уровень финансирования, выделяемого Отделу, постепенно рос для осуществления им должной поддержки исследований в гуманитарных науках и искусствах. Однако они по-прежнему ущемлялись, так как не были представлены в дискуссиях на национальном уровне об определении важнейших направлений для исследований и о распределении финансирования.

В 2000 году правительством была предоставлена возможность для малых и средних предприятий добиваться снижения налогов в два раза на средства, выделяемые ими на исследования и разработки  Lambert Review of Business - University Collaboration. Final Report, December 2003. Гл. 2, п. 2.56.

www.hm-treasury.gov.uk/media/EA556/lambert_review_final_450.pdf. В 2002 году такие же льготы (только 25 %, а не 50 %) стали доступны крупным предприятиям  Там же.. Эти меры должны были способствовать увеличению объёмов инвестиций в исследовательские проекты вузов и более интенсивному использованию университетских мощностей в интересах бизнеса.

Квалификации и стандарты  В этом разделе мы рассмотрим деятельность в этом направлении Агентства Качества до конца 2005 года; в следующих главах этот вопрос не будет подниматься.. Определение стандартов в высшем образовании и создание системы квалификаций было возложено вузами и правительством - (в соответствии с рекомендациями Комитета Диринга) на Агентство Качества (QAA), созданное в 1997 году. Агентство - независимый орган, финансируемый вузами и четырьмя советами по финансированию высшего образования. Оно управляется Коллегией директоров из 14 членов, четверо из которых назначаются представительными органами глав вузов, четверо - советами по финансированию высшего образования. Остальные шестеро - независимые директоры, выбираемые самой Коллегией из людей с большим практическим опытом в сфере промышленности, торговле, финансов.

Декларируемая задача Агентства - “охранять общественный интерес в твёрдых стандартах квалификаций высшего образования”  Вся информация, доступная нам, взята с сайта Агентства - http://www.qaa.ac.uk. (даты просмотра: 13 сентября 2005 г, 10 февраля 2006 г., 15 февраля 2006 г.). Под академическими стандартами в этом случае понимается способ описания уровня достижений студента, необходимого для присвоения ему квалификации высшего образования  A brief guide to quality assurance in UK higher education. QAA, 2003. C. 1. http://www.qaa.ac.uk/intro_to_QAA.pdf.

В соответствии с рекомендациями Комитета Диринга в январе 2001 года была опубликована система квалификаций (framework of qalifications) высшего образования для Англии, Уэльса и Сев. Ирландии  http://www.qaa.ac.uk/academicinfrastructure/FHEQ/default.asp. Её задачами было:

· определить уровень достижений студентов, необходимый для присвоения им соответствующей квалификации;

· обеспечить единообразное использование названий квалификаций среди вузов;

· поддерживать этот уровень с целью контроля за качеством высшего образования;

· способствовать международной мобильности студентов и выпускников.

Таблица 2.3 Национальная система квалификаций для Англии, Уэльса и Сев. Ирландии.

1 Сертификат (Certificate)	Уровень C	Сертификат высшего образования (Certificates of Higher Education)
2 Средний (Intermediate)	Уровень I	Степень Бакалавра (ordinary (Bachelors) degrees), Дипломы высшего образования (Diplomas of Higher Education and other higher diplomas)
3 С отличием (Honours)	Уровень H	Степень Бакалавра с отличием (Bachelors degrees with Honours), Сертификаты и дипломы выпускников (Graduate Certificates and Graduate Diplomas)
4 Магистр (Masters)	Уровень M	Степень магистра (Masters degrees, Postgraduate Certificates and Postgraduate Diplomas)
5 Доктор (Doctoral)	Уровень D	Докторская степень (Doctorates)

В системе всего пять уровней (levels), для каждого из них существуют общие описания (qualification descriptors). Эти описания состоят из двух частей.

1. Первая определяет результаты, достижение которых студент должен продемонстрировать для присуждения ему квалификации. Её целевая аудитория - работники вузов, составляющие программы обучения и систему проверки знаний и умений студентов.

2. Вторая определяет более широкие способности, обладание которыми ожидается от выпускника с соответствующей квалификацией. Её целевая аудитория - работодатели.

Мы приведём пример описания для двух уровней - степени с отличием и степени магистра.

Описание для квалификации на уровне Н: степень бакалавра с отличием.

Степень с отличием присваивается студентам, которые продемонстрировали:

i. концептуальное понимание, которое позволяет студенту:

· создавать и поддерживать аргументы и/или решать проблемы, используя идеи и методы, некоторые из которых - новейшие достижения в его дисциплине  Вторая половина предложения может содержать отклонения от смысла языка оригинала. В оригинале: … at least some of which is at or informed by, the forefront of defined aspects of a discipline.; и

· описывать или комментировать отдельные аспекты недавних исследований в его дисциплине;

ii. понимание ограниченности знаний, их неопределённости;

iii. способности управлять своим обучением, использовать научные обзоры и первичные источники.

В общем, обладатели квалификации будут в состоянии:

a) применять методы и техники, которыми они овладели, для расширения и применения их знаний и понимания, а также инициировать и осуществлять проекты;

b) критически оценивать аргументы, мнения, абстрактные концепции и данные (которые могут быть неполными), вырабатывать вопросы и выносить суждения для решения (или определять несколько решений) проблемы;

c) общаться с аудиторией специалистов и не специалистов по поводу информации, идей, проблем и их решений;

и будут иметь:

d) качества и навыки, необходимые для работы, требующей:

· инициатив и личной ответственности;

· принятия решений в сложных и непредсказуемых обстоятельствах;

· способность к обучению, необходимую для дальнейшей профессиональной подготовки.

Описание для квалификации на уровне М: степень магистра.

Степень магистра присваивается студентам, которые продемонстрировали:

i. систематическое понимание знаний (и осведомлённость о современной критике проблем и/или новых взглядов), большинство которых - информация из новейших исследований в их области знаний, дисциплине или сфере профессиональной деятельности;

ii. общее понимание методов, применимых для их собственных исследований;

iii. оригинальность в применении знаний вместе с практическим пониманием того, как существующие методы исследований используются для создания и интерпретации знаний в дисциплине;

iv. концептуальное понимание, которое позволяет студенту:

· критически оценивать недавние исследования в его дисциплине; и

· оценивать методологию и разрабатывать их критику и, где возможно, предлагать новые гипотезы.

В общем, обладатели степени магистра будут в состоянии:

a) систематически и творчески подходить к решению сложных вопросов, выносить обоснованные суждения в условиях отсутствия полных данных и ясно доносить свои выводы до аудитории специалистов и не специалистов;

b) демонстрировать оригинальность в решении проблем и самостоятельно планировать и выполнять задания на профессиональном уровне;

c) продолжать повышать свой уровень знаний и их понимания и развивать в себе новые способности;

и будут иметь:

d) качества и навыки, необходимые для работы, требующей:

· инициатив и личной ответственности;

· принятия решений в сложных и непредсказуемых ситуациях; и

· независимую способность к обучению, требующуюся для продолжающегося профессионального развития.

Как видно эти описания определяют общие результаты, достижение которых студентами - необходимое условие для присвоения им соответствующей квалификации. Также они демонстрируют различия между уровнями, что должно помогать вузам с отнесением их программ обучения к определённому уровню. Несмотря на то, что уровень достижений - основной критерий присвоения степени, Агентство находит очень нежелательной практику, когда для перехода с одного уровня на другой, студент обучается менее одного года в очной форме (или эквивалентной ему).

Схема имеет гибкость и позволяет вузам создавать различные новые программы обучения и новые квалификации и включать их в систему, обеспечивая таким образом их разнообразие. Так, например, произошло, когда в 2001 году появилась квалификация foundation degree (подробнее о ней в третьей главе). Эта новая квалификация была включена в систему на уровне 2 (Intermediate). Система не обеспечивает возможности для трансфера кредитов, как это рекомендовал Комитет Диринга, только лишь гарантирует признание полученных таким образом квалификаций.

Система квалификаций обеспечила основу для определения более подробных стандартов в различных предметах. Как и предлагал Комитет Диринга, они создаются группами (по предметному признаку) преподавателей высшего образования и учёными, а в тех случаях, где это необходимо - при помощи профессиональных сообществ. Работа в этом направлении продвигается медленно, определены стандарты только в некоторых предметах и на уровне степени с отличием, так что часто для контроля над поддержанием стандартов используются положения системы квалификаций.

Систему контроля за качеством, применяемую Агентством крайне сложно осветить в рамках данного исследования, т.к. она постоянно видоизменялась. В общем же, можно отметить, что английские вузы обладают в этом отношении высокой степенью автономии. По-прежнему на них лежит обязанность по поддержанию стандартов и качества образования, контроль над которыми каждый из них осуществляет через процедуры внутреннего контроля. Они включают в себя периодический обзор программ и мониторинг, сообщающий о том, насколько эффективна программа и позволяет ли она достичь поставленных перед ней целей. Задача Агентства сводится к назначению внешних экзаменаторов для проведения аудита процедур внутреннего контроля, системы оценок студентов, и проверки соответствия программ обучения стандартам в тех предметах, где они были созданы. После проверки вузу выносится оценка по каждому из этих направлений. Результаты обзора внешних экзаменаторов публикуются в соответствии с рекомендациями Комитета Диринга. Такой аудит проходил с 2003 г. по 2005 г.; в дальнейшем ожидается введение для него шестилетнего цикла.

В целом создание системы квалификаций и определение стандартов в высшем образовании способствовало уверенности в обществе в его качестве, пониманию того, чего можно ожидать от выпускника вуза. Также она чётко структурировала ступенчатую систему, что в условиях формирования пожизненного образования признавалось очень важным.