Политика как явление общественной жизни

2) Территориальное разделение населения без учета коренных (родовых, семейных, клановых) связей на административные единицы (сатрапии, провинции, округа, и т.д.);

3) Появление государственного аппарата, т.е. людей, профессией которых стало управление;

4) Появление различных налогов.

Таким образом, в число основополагающих характеристик государства входят территория, подчиненное население и власть. Территория государств включает в себя землю, недра, воздушное пространство и территориальные воды. Государство поддерживает в них свою власть, охраняет их от внешнего вторжения со стороны других государств и частных лиц. Подчиненное государственной власти население может находиться на статусе подданных разного ранга (при монархии) либо граждан (при республике). Собственно же государственная власть (в отличие от всякой остальной) предполагает опору на определенные институты, правовые нормы и монополию на применение насилия.

При этом различные направления политической мысли и отдельные политические мыслители расходятся в вопросе о причинах возникновения государства в жизни человеческого сообщества.

С точки зрения марксизма, государство появилось в результате общественного разделения труда, возникновения частной собственности, классов и эксплуатации. В силу этого оно является ничем иным, как “машиной подавления в руках господствующего класса” (рабовладельцев, феодалов или буржуазии).

Альтернативная марксистской “завоевательная” теория (французские историки 19 в. Гизо и Тьерри, австрийский социолог Л.Гумплович, известный марксистский теоретик К.Каутский и др.) исходит из того, что государство является результатом завоевания одних народов другими - согласно ей, завоеватели вынуждены были создавать его для управления покоренными. Кроме того, как отмечает в своем исследовании английский историк Н.Элиас, именно военное завоевание позволяло средневековому феодалу получить в свое распоряжение новую территорию и ее хозяйственные ресурсы, создавало возможность для новых захватов - именно из такой “цепочки завоеваний”, по мнению историка, складывались государства.

“Контрактная” теория происхождения государства, среди приверженцев которой были английские философы Т.Гоббс и Д.Локк, а также французский мыслитель 18 в. Ж. - Ж. Руссо, опирается на т.н. “теорию общественного договора”, согласно которой государство возникает в результате договора всех членов общества об его учреждении при выходе из “естественного” (родоплеменного) состояния.

Конфликтная теория, приверженцами которой выступают американские политологи М.Фрид и Р.Карнейро, основывается на том, что в уже находящемся на родоплеменной стадии человеческом обществе на определенном моменте неизбежно усиливается конкуренция в борьбе за жизненно важные ресурсы, что порождает большое количество внутренних конфликтов и войн. Единственный же выход из подобного состояния - учреждение государственной власти, способной обеспечить порядок.

Весьма своеобразная “торговая теория” (автор - американский политолог М.Уэбб) исходит из того, что существующие еще до создания государств торговые обмены между племенами на больших расстояниях способствуют усилению власти вождей племенных союзов - получая из - за пределов своих владений диковинные товары, они неизбежно усиливают свою власть и влияние, постепенно создавая вокруг себя государственный аппарат. Помимо этого, как указывает исследовавший проблему генезиса государственности английский социолог Ч.Тилли, предложенная племенными вождями торговцам военная защита на платной основе с течением времени превратилась в государственную систему защиты граждан и сбора налогов.

Наконец, “гидравлическая” или “ирригационная” теория происхождения государства, которую американский историк и социолог К.Виттфогель изложил в своей книге “Восточный деспотизм”, рассматривает происхождение государства на примере Древнего Египта. Агроклиматические условия этой страны, известные нам по учебникам истории - пустыня, узкая полоса обрабатываемых земель, орошаемых во время сезонных разливов Нила - требовали регулируемого и равномерного распределения воды между земледельческими общинами. Таким образом, очевидной стала необходимость в централизованной системе орошения, для существования которой, в свою очередь, требовалось специализированное чиновничество; бюрократия же постепенно создает централизованное государство.

Какая из этих теорий является более верной и близкой к действительности? Представляется, что практически каждая из характеризует весьма важные моменты, предопределившие создание государств, и в то же время ни одна не может считаться единственно верной - для подтверждения или опровержения любой из них необходимо изучать конкретный исторический материал, характеризующий процесс возникновения отдельных государств в той или иной части света.

Что же касается дальнейшего пути становления государств уже после их возникновения, то в политической науке выделяются два основных возможных направления такого развития: западный и восточный. Для западного пути (большинство стран Европы, Северной и отчасти Южной Америки) характерно формирование общественной системы с частной собственностью, с политическим равноправием граждан, с ограниченным законами правовым государством. Этот тип государства, как отмечают историки, начал зарождаться в эпоху античности в рамках греческих полисов, и далее утвердился в рамках западной цивилизации.

Для “восточного” же пути частная собственность и богатство имеют вторичное и подчиненное значение, положение человека в обществе определяет его власть или место в иерархической системе управления. Он так или иначе реализовался в большинстве стран Азии и Африки.

В то же время европейское государство в описанном нами выше виде формируется только в Новое время, т.е. в период 16 - 19 в.в. Главными составляющими этого процесса соответственно были: 1) Подчинение земельной аристократии (баронов, герцогов, князей) и усиление централизации; 2) Создание единых вооруженных сил под командованием монарха; 3) Значительный численный рост чиновничества, занятого сбором налогов и управлением; 4) Унификация права, т.е. введение единых общегосударственных законов. Все эти процессы привели к становлению т.н. абсолютных монархий, где практически абсолютная власть концентрировалась в руках одного человека.

Дальнейшее же становление же современного европейского государства напрямую связано с сокрушившими абсолютизм буржуазными революциями и начавшимся в эпоху Нового времени развитием капитализма, т.е. такой общественной системы, которая требует от государства рационального и эффективного управления на основе законов и уважения собственности и свободы граждан.

§2. Особенности и основные функции современного государства

На основе этих принципов и сформировалось современное государство западного типа, которое характеризуется следующими отличительными признаками:

1) Разделение светской и духовной власти, чего в полном смысле не было ни в Средние века, ни в эпоху абсолютизма;

2) Опора государства на внешний и внутренний суверенитет. Внутренний означает верховную политическую власть в пределах определенной территории, выделяемой посредством государственной границы. Выражением внешнего суверенитета является недопустимость вмешательства внешних сил во внутренние дела государства;

3) Обязательность членства каждого человека в государстве - т.е. он прежде всего является его гражданином, и государство может связываться с ним напрямую через голову группы и организации, к которой он относится;

4) Разделение публичной и частной сфер - т.е. общественно - политической жизни и частной жизни отдельных людей, в которую государство и общество не вправе произвольно вмешиваться;

5) Изменение значения права - если раньше воля монарха была равна закону, то теперь закон стоит над любой властью и определяет рамки ее деятельности;

6) Возникновение государственного бюрократического аппарата как инструмента управления - создается вертикаль профессиональных чиновников сверху донизу, ставящая под свой контроль всю жизнь общества;

7) Растущее вмешательство государства в экономику и централизация хозяйственной жизни - увеличение объема госсектора и госсобственности, регулирование цен, уровня доходов, занятости, и т.д.;

8) Создание регулярной армии на основе новейших военных технологий;

Со всеми вышеназванными особенностями напрямую связаны и функции современного государства. Внутренние:

1) Политико-правовая функция - осуществление власти, поддержание общественного порядка и обеспечение действия законов, согласование интересов регулирование деятельности субъектов общественной жизни;

2) Организаторская функция - использование организационных рычагов для осуществления властных полномочий: исполнение решений, подбор кадров и организация работы государственного аппарата, контроль за исполнением решений, информационно - пропагандистское обеспечение политики;

3) Оборонная (обеспечение безопасности) - поддержание боеспособности армии и функционирования стратегической инфраструктуры (железных дорог, авиатранспорта, энергосистемы, информационных коммуникаций);

3) Экономическая функция - выработка и осуществление налоговой политики, выделение кредитов, применение экономических санкций, стимулирование определенных отраслей экономики, непосредственное управление естественными монополиями (транспорт, энергетика и т.д.);

4) Социальная функция (осуществление социальной политики) - т.е. поддержка медицины, образования, науки и культуры, обеспечение определенного уровня занятости и доходов, страхование жизни, здоровья собственности, и т.п.;

5) Образовательная функция - осуществление реформ в сфере образования, выработка образовательной политики, обеспечение непрерывности, доступности, демократичности, и т.д.;

6) Культурно - воспитательная функция - политика государства по созданию условий для удовлетворения культурных запросов людей, формирования высокой духовности и гражданственности: через государственное финансирование культурно - воспитательных программ, льготное налогообложение культурных учреждений и мероприятий, выработку официальной государственной идеологии и перспективных ориентиров.

Внешние функции:

1) Оборонная - защита границ и территории страны;

2) Дипломатическая - поддержание и развитие интересов страны в системе международных отношений;

3) Внешнеэкономическая - осуществление внешней торговли, сохранение и укрепление позиций страны на внешних рынках;

4) Глобальные функции - т.е. участие государств в экономических, военных, демографических, экологических программах на уровне международных организаций и союзов (ООН, ОБСЕ, НАТО, и т.д.).

В то же время весь комплекс вышеназванных функций свойственен для индустриально развитых государств с устоявшимися правовыми и демократическими традициями. В странах же «Третьего мира» (Азия, Африка, Латинская Америка) государство в процессе модернизации вынуждено выполнять целый ряд специфических функций, связанных с необходимостью преодолеть зависимость и отставание в уровне социально - экономического развития, неразвитостью институтов рыночной экономики, слабостью частного национального капитала и его неспособностью конкурировать с капиталом более развитых стран в борьбе за внутренний и внешний рынки. Так, исследовавший процесс вовлечения государства в экономическую трансформацию американский социолог П.Эванс на основе опыта преобразований в странах Юго-Восточной Азии и Латинской Америки разработал собственную классификацию форм развивающего (девелопментарного) государства. В зависимости от выполнения конкретных функций в области промышленной политики оно может выступать как «страж» (custodian), “творец” (demiurge), “посредник” (midwife), “фермер” (husbandman). Функции государства - стража состоит в наведении порядка в определенной области экономики, государства - творца - в прямом участии в производительной деятельности в форме конкуренции либо замещения частного сектора. Государство - посредник призвано обеспечить снижение риска для участников инвестиционного порядка (политическая, правовая поддержка, субсидирование, и т.п.). Государство - фермер берет на себя функции поддержки частного капитала, стимулируя его к более активной деятельности.

Как представляется, использование данных подходов, и воплощение их в конкретные мероприятия экономической и социальной политики государства, весьма актуально для современной России. Именно оно позволяет ей преодолеть современный кризис и не скатиться до уровня второразрядных стран «Третьего мира». В числе причин этого кризиса, помимо объективных условий (молодость российского государства, наложение друг на друга экономических и политических реформ, несформированность госаппарата и т.п.), следует назвать прежде всего ошибочный выбор российскими «либеральными реформаторами» модели государственного устройства. Борьба с собственным государством и его основными структурами (прежде всего силовыми) в рамках «сокрушения тоталитаризма», неучет природно-климатических, историко-культурных и геополитических особенностей страны, поспешное устранение государства из экономики, бесконтрольное перераспределение власти и ресурсов в пользу регионов «сделали свое дело». В результате экономически обескровленное и ослабленное коррупцией российское государство оказалось не в состоянии выполнять свои основные функции:

1) Обеспечение общественного порядка и действия законов - в результате этого российская экономика, частная жизнь, права и свободы отдельных граждан оказались ущемленными коррумпированным чиновничеством и криминалитетом, испытывают угрозу со стороны экстремистских и террористических элементов (Чечня и Северный Кавказ);

2) Защита территории и населения перед лицом внешней агрессии и давления вследствие ослабления армии и спецслужб (ФСБ, СВР, и др.) - в результате Россия фактически утратила статус мировой державы, а политическое и экономическое давление на нее ведущих держав Запада, исламского мира и т.д. постоянно усиливается;

3) Финансирование армии, обеспечивающее сохранение и повышение ее оснащенности и боеспособности - реально боеспособными сегодня остаются лишь Стратегические ядерные силы (СЯС);

4) Регулирование цивилизованными рыночными методами экономических отношений - невозможны в полной мере из - за коррумпированности госаппарата и его «срастания» с «верхушкой» бизнеса, бездумной и обвальной приватизации, ухода из - за сверхжесткого налогового бремени значительной части экономики в «теневой сектор», и т.д.;

5) Проведение эффективной социальной политики - т.е. осуществление финансирования социальной сферы (дошкольного воспитания, медицины, науки, образования), поддержки малоимущих и нуждающихся слоев и групп населения (пенсионеров, инвалидов, многодетных семей, безработных). Сегодня она сведена до критического минимума из - за катастрофического сокращения ВВП (спад производства 60 % к уровню 1990 г.), перекачки финансовых ресурсов в руки узкой группы «сверхбогатых» бизнесменов (олигархов), коррупции, несовершенства налоговой системы и колоссального оттока финансовых средств из страны (с 1992 г. - порядка 1 трлн. долларов).

Глава 12. Устройство современного государства

Как мы уже отмечали в предыдущей главе, государство (в узком, связанном с определенными институтами значении этого понятия) представляет собой особую организацию политической власти, обладающую специальным механизмом, системой органов и учреждений, которые непосредственно управляют обществом. Механизм же государства представлен институтами законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти, а также специальными учреждениями. Органом законодательной (представительной) власти традиционно выступает парламент. Исполнительную власть и тесно связанные с ней распорядительные функции соответственно осуществляют президент, премьер - министр и правительство. Судебная власть (правосудие) осуществляется специальными институтами, составляющими судебную систему общества (Верховный, Конституционный и Арбитражный суды в общегосударственном масштабе, суды местной юрисдикции (региональные), а также формируемый из числа рядовых граждан суд присяжных). Помимо вышеперечисленных институтов, в структуру государства также входят органы охраны общественного порядка (милиция, полиция, различные спецподразделения), органы государственной безопасности и вооруженные силы. Но они, как правило, выполняют вторичную, подчиненную по отношению к трем ветвям власти функцию. Характер же конкретного государства определяется организацией и соотношением исполнительных, законодательных и судебных институтов, т.е. формой правления.

§1. Формы правления

Существующие на сегодняшний день формы правления делятся по способу организации власти, и прежде всего по ее формальному источнику (т.е. в зависимости от того, кто является высшим источником власти) на монархии и республики.

В монархии главой государства и высшим источником власти является одно лицо (монарх), получившее свою власть по наследству и независимое в своих действиях от избирателей и представительных органов власти.

В современном мире существует несколько основных разновидностей монархической формы правления. Среди них выделяется абсолютная монархия (Саудовская Аравия, Катар, Оман, Объединенные Арабские Эмираты, султанат Бруней), для которой характерны всевластие главы государства (институт парламента обычно отсутствует) располагающего, как правило, огромным личным состоянием и осуществляющего патерналистскую (опекунскую) политику в отношении своих подданных. Например, король Саудовской Аравии за счет огромных доходов, получаемых от экспорта нефти обеспечивают своим подданным бесплатное здравоохранение и высшее образование. Султан же Брунея, карликового государства в Юго-Восточной Азии, являющийся одним из самых богатых людей в мире (личное состояние - 40 млрд. долларов) долларов, помимо иных многочисленных гарантированных благ, полностью освободил 250 тысяч своих подданных от уплаты налогов. В Европе же абсолютным монархом можно назвать лишь Римского Папу Иоанна Павла Второго, который является безраздельным повелителем на четырех гектарах земель, составляющих карликовое теократическое государство Ватикан.

Другая разновидность монархической формы правления - конституционная монархия, т.е. государство, в котором полномочия главы государства ограничены конституцией и наличием выборного законодательного органа (парламента). Конституционная монархия, в свою очередь, подразделяется на дуалистическую (Иордания, Кувейт, Марокко), в которой монарх наделен исполнительной властью и лишь частично законодательной (т.е. правом принимать законы), и парламентскую, где монарх формально считается главой государства, но реально осуществляет лишь представительские функции. Например, английская королева формально имеет право осуществлять роспуск парламента, но вот уже более ста лет им не пользуется. При этом подавляющее большинство британцев ни в коей мере ни отрицает значения для страны самого института монархии.

Подавляющее же большинство современных монархий является парламентскими, и правительство в них подотчетно не монарху, а парламенту. Монарх же здесь служит воплощением традиций и величия нации (подобно английской королеве), верховным арбитром и символом единства нации, способствуя национальному примирению и политической стабильности (например, умерший в 1995 г. бельгийский король Бодуэн блестяще выполнял эту роль в обществе, разделенном по национальному признаку из - за конфликта между фламандской и валлонской общинами). Наконец, конституционный монарх может, “освятив” самой своей личностью глубокие социальные преобразования, способствовать переходу страны к демократическому и процветающему обществу. Такую роль, например, сыграл в новейшей истории Испании король Хуан Карлос Бурбонский. Правивший страной в течение 40 лет диктатор Франко за год до своей смерти в 1977 г. распорядился о передаче власти изгнанному ранее из страны наследнику из династии Бурбонов. После же кончины диктатора король Хуан Карлос выступил в качестве авторитетной политической фигуры, способствующей примирению всех политических сил (от сторонников Франко до либералов и находившихся в то время в подполье коммунистов) и проведению реформ, способствовавших утверждению в Испании демократии вместо авторитарной диктатуры.

Второй основной формой правления, существующей в современном мире, выступает республика, где формальным источником власти является весь народ, а точнее - народное большинство, выражающее свою волю голосованием на свободных выборах. Выделяются три основных разновидности республики: парламентская, президентская и смешанная. Рассмотрим подробнее их характерные особенности.

Главными признаками парламентской республики являются следующие:

1) Образование правительства на парламентской основе; его, как правило, формирует лидер партии, победившей на выборах в парламент;

2) Подотчетность правительства парламенту - последний соответственно: а) формирует его и поддерживает; б) издает законы, которые правительство обязано исполнять; в) принимает государственный бюджет, определяя тем самым финансовые рамки деятельности правительства; г) имеет право критиковать правительство и выразить ему недоверие голосованием - при этом отставка правительства (по решению президента страны) возможна лишь в случае, если парламент сумеет большинством голосов выдвинуть новую кандидатуру на пост премьер - министра.

Правительство в рамках парламентской республики обладает исполнительной властью и правом законодательной инициативы (т.е. разрабатывает и предлагает парламенту проекты законов), а также правом обращаться к президенту с ходатайством о роспуске парламента в случае его неконструктивных действий (блокировке важных закон, препятствовании деятельности правительства, и т.п.), которое президент обычно удовлетворяет.

При этом, хотя глава правительства формально и не считается главой государства, реально именно он и является первым лицом в стране. Именно он определяет внутри - и внешнеполитический и экономический курс, представляет страну на важнейших международных встречах, ему реально подчинен аппарат исполнительной власти “сверху донизу”, и именно в соответствии с его рекомендациями президент назначает правительственных министров. Поэтому неслучайно, что до недавнего времени, например, мало кто знал президента ФРГ А.Херцога, но практически все интересующиеся политикой люди воспринимали руководителем Германии канцлера Г.Коля.

Полномочия же президента в парламентской системы соответственно ограничены, хотя формально он является главой государства. При этом он может избираться как парламентом (ФРГ, Италия), так и непосредственно народом (Венгрия и Эстония). Функции президента сводятся к тому, что он представляет страну во второстепенных международных контактах, и выступает арбитром в отношениях между парламентом и правительством.

Примерами парламентских республик являются ФРГ (т.н. модель “канцлерской демократии”), Италия, Израиль, Чехия, а из стран СНГ - Латвия и Эстония. Сильная сторона этой системы - подотчетность правительства избираемому гражданами парламенту, сочетается с очевидным ее недостатком - неспособностью парламента создать устойчивое правительства там, где в нем представлено достаточно большое число конфликтующих друг с другом партий (яркий тому пример - Италия, где правительства могут меняться несколько раз в год). Лишь там, где в парламенте поочередно имеют большинство две политические партии (например, социал - демократы и демохристиане в ФРГ), правительство может спокойно работать по крайней мере до следующих парламентских выборов.

Отличной от парламентской формой республиканского правления является президентская республика, типичном образцом которой являются США. Ее отличительной особенностью является то, что здесь президент одновременно является главой государства и главой правительства (например, американская Конституция делегирует президенту всю полноту исполнительной власти); фигура же премьер - министра чаще всего отсутствует, либо он находится в полностью подчиненном президенту положении.

К числу других важнейших особенностей президентской формы правления также относятся следующие моменты:

1) Президент напрямую избирается народом;

2)Президент руководит внутренней и внешней политикой, является верховным главнокомандующим вооруженных сил;

3) Президент полностью самостоятельно либо частично с согласия парламента (в США - с согласия Сената) назначает членов кабинета министров, которые в своей деятельности ответственны лично перед ним. При этом особенностью американской модели президентской системы является то, что любой из министров (госсекретарей) формально не имеет министерского статуса, а является скорее советником президента по тем или иным вопросам. Отсутствует и кабинет министров в его обычном понимании, а действуют специализированные департаменты из консультантов и помощников внутри администрации Президента США;

4) В качестве главы исполнительной власти Президент осуществляет руководство единой вертикалью исполнительной власти - в США она представляет собой весьма разветвленную структуру, от Канцелярии президента и сотрудников департаментов до федеральных представителей в каждом отдельном штате (в совокупности эта вертикаль насчитывает около 2,5 млн. государственных чиновников);

Полномочия парламента в президентской системе ограничены и введены в твердые рамки - так, Конституция США стремится насколько возможно “развести” между собой исполнительную и законодательную ветви власти, обеспечить их максимальную самостоятельность и возможность для взаимоконтроля. Это проявляется в следующих моментах:

1) Парламент не вправе выразить недоверие правительству и добиться его отставки, президент же в свою очередь не обладает правом роспуска парламента;

2) Парламент может регулировать действия президента с помощью закона и принятия бюджета, который исполнительная власть обязана соблюдать, а также давая или не давая свое согласие на утверждение части сотрудников президентской администрации;

3) Президент, в свою очередь, обладает правом вето на решения парламента, которое преодолевается парламентариями повторным голосованием по вопросу в 2 / 3 голосов;

4) Наконец, в случае нарушения президентом Конституции и конституционных законов, а также после совершения им преступления в отношении него может быть инициирована процедура импичмента, т.е. досрочного отстранения от власти. Подобная процедура, механизм которой подробно прописан в Конституции США, является весьма сложной и громоздкой: первоначально требуется решение большинства членов Юридического комитета палаты представителей (нижней) о достоверности и документальной подтвержденности обвинений в адрес президента и целесообразности начала специального расследования, далее поддержка обвинений большинством из 435 членов палаты, проведение парламентских слушаний и подтверждение Верховным судом США подлинности совершенных главой государства преступлений и нарушений, после чего верхняя палата (Сенат) может принять окончательное решение об отстранении Президента от должности. Подобный процесс может затянуться на год и более. В этой связи неслучайно, что в истории США имеется лишь один случай досрочного отстранения главы государства от должности: в 1974 г. импичмент был инициирован в отношении президента - республиканца Р.Никсона, когда выяснилось, что еще во время президентских выборов 1972 г. в штаб - квартире конкурирующей с республиканцами Демократической партии была установлена прослушивающая аппаратура (знаменитый “Уотергейт”). Однако, не дожидаясь завершения процедуры импичмента, и вместе с тем не признав публично своей виновности, Р.Никсон подал в отставку.

Таким образом, модель взаимоотношений, складывающаяся в рамках президентской республики (независимость и “недосягаемость” ветвей власти друг для друга), объективно побуждает Президента и парламент к сотрудничеству и к поиску компромисса, даже если оба эти института контролируются различными политическими партиями (например, в истории США президентское кресло чаще занимали представители республиканской партии, а большинство в парламенте чаще имели демократы).

В то же время в странах со слабыми демократическими и парламентскими традициями, низким правовым и гражданским самосознанием (т.е. прежде всего в странах т.н. “третьего мира” - Азии, Африки и Латинской Америки), взятая за основу президентская система может трансформироваться в т.н. “суперпрезидентскую республику”. В этом случае глава государства - президент, зачастую пришедший к власти с помощью фальсифицированных псевдовыборов или просто насильственным путем, подавляет всякую оппозицию, и, подмяв под себя парламент и суд, устанавливает пожизненное и бесконтрольное автократическое правление (яркий пример тому - первые президенты получивших в 60-ые гг. независимость стран Африки - Мобуту в Заире, Каунда в Замбии, Ньерере в Танзании, и т.д.). В СНГ перспектива создания республики такого “суперпрезидентского типа” имеется сегодня у некоторых среднеазиатских государств (Туркменистан, Узбекистан, при сохранении современного направления развития событий - Казахстан).

Наконец, последняя из существующих на сегодняшний день форм республиканского правления - смешанная или полупрезидентская республика. На сегодняшний день она существует в Австрии, Ирландии, Португалии, Польше, Финляндии, Франции, Болгарии, Украине и др. При этой форме правления сильная президентская власть сочетается с контролем парламента за деятельностью правительства. Иначе говоря, ее главная характерная черта - двойная ответственность правительства перед президентом и парламентом. Классическим примером смешанной полупрезидентской республики на сегодняшний день является Франция, впервые утвердившая подобную модель, отказавшись от порождавшей постоянные кризисы парламентской модели Четвертой республики, при которой лидеры заседавших в парламенте партий никак не могли договориться между собой и создать сильное и устойчивое правительство. Острый политический кризис 1956 г., разгоравшаяся война и антиправительственные выступления военных в тогда еще французском Алжире, угрожавшие перекинуться в саму Францию и привести в итоге к военному перевороту, снова вывели на политическую сцену общенационального героя, лидера движения Сопротивления генерала Ш.де Голля, который и стал инициатором конституционной реформы. Целью ее стало создание более устойчивой и стабильной формы смешанного республиканского правления, которая и была закреплена в новой Конституции Французской республики, принятой на референдуме 1958 г. Характерными чертами этой системы являются:

1) Президент и парламент (Национальное собрание) во Франции избираются независимо друг от друга (Президент на 7 лет, парламент - на 4 года);

2) Президент фактически совмещает посты главы государства и главы исполнительной власти (правительства), хотя это формально и противоречит Конституции;

3) В соответствии со статьями Конституции 1958 г., Президент определяет национальную политику, ведает государственным управлением и вооруженными силами страны, имеет право вводить чрезвычайное положение;

4) Парламент не вправе отстранить Президента от занимаемой должности; Президент же обладает правом распустить парламент с обязательным объявлением даты новых выборов, а также может накладывать вето на парламентские решения;

5) Президент назначает премьер - министра без согласования с парламентом, но, как правило, назначает на этот пост лидера партии, одержавшей победу на последних парламентских выборах;

6) Президент вместе с премьер - министром (по представленному им списку) формирует персональный состав правительства, председательствует на его заседаниях, самостоятельно готовит многие и одновременно утверждает своей подписью все принимаемые правительством и премьером решения, т.е. фактически руководит его работой, подменяя главу кабинета;

7) Парламент вправе выразить недоверие правительству, и в этой ситуации решение принимает Президент: либо распустить парламент, либо отправить в отставку кабинет - вполне естественно предположить, что чаще он предпочитает первый вариант действий.

Недостатки смешанной формы республиканского правления достаточно очевидны:

1) Во-первых, властный механизм имеет слишком громоздкий и сложный характер, что затрудняет нормальное взаимодействие ветвей власти;

2) Парламент в сравнении с президентско-правительственной властью находится в явно ущемленном положении: он фактически не участвует в формировании правительства, и не в состоянии должным образом контролировать его работу, так как в случае выражения ему недоверия он сам может быть распущен Президентом;

3) В ситуации, когда президент представляет одну политическую силу (например, одну из правых партий) , а на парламентских выборах побеждает оппозиция (Социалистическая партия Франции), возникает трудноразрешимое напряжение между ветвями власти.

В России, как известно, на основе принятой на референдуме в декабре 1993 г. Конституции также утвердилась модель смешанной (полупрезидентской) республики; причем при разработке самого конституционного проекта его составителями зачастую механически переносились на российскую почву элементы французской модели. В то же время до известных событий сентября - октября 1993 г. в России существовала парламентская республика “советского” типа: высшим органом власти являлся избираемый населением Съезд народных депутатов, правомочный принять любое решение как законодательного, так и распорядительного характера. При этом за счет внесения в течение 1991 - 1993 г. многочисленных поправок в Конституцию Россия приобрела некоторые черты президентской республики: Президент РФ стал главой исполнительной власти, т.е. лицом, ответственным за деятельность правительства.

Конституция же 1993 г. определила, что Президент РФ является только главой государства и верховным главнокомандующим, определяет основные направления внутренней и внешней политики, представляет страну в международных отношениях. Помимо этого, как и во Французской республике, главой исполнительной власти формально является премьер - министр, а правительство одновременно ответственно перед Президентом и парламентом. При этом, в отличие от Франции, премьер - министр назначается Президентом без учета результатов парламентских выборов, но при этом предлагаемая Президентом кандидатура должна утверждаться нижней палатой парламента (Государственной Думой). В случае же троекратного отклонения Госдумой президентских кандидатур она может быть распущена с объявлением срока новых выборов. То же самое может произойти с нижней палатой в случае двукратного выражения недоверия правительству. Таким образом, реальный контроль российского парламента за правительством оказывается еще слабее, чем у французского.

Отношения Президента РФ с правительством в целом соответствуют модели смешанной республики. Так, Президент утверждает предлагаемые премьер - министром кандидатуры членов кабинета, и одновременно самостоятельно назначает силовых министров. При этом остальные члены кабинета лично ответственны за свою работу именно перед ним. Наряду с этим Президент обладает правом без всякого согласования с парламентом осуществлять текущие кадровые перемещения внутри кабинета министров (так было, например, с назначением в марте 1997 г. первыми вице-премьерами А.Чубайса и Б.Немцова). Наконец, Президент имеет право без всяких консультаций с Госдумой сместить с занимаемой должности председателя правительства (как это было в марте 1998 г. с В.Черномырдиным, а в августе того же года - с С.Кириенко, в 1999 г. - соответственно с Е.Примаковым и С.Степашиным), назначив исполняющего обязанности главы кабинета и одновременно представив Государственной Думе новую кандидатуру на утверждение по принципу “до трех отклонений”. Таким образом, фактическая подконтрольность Президенту РФ правительства и исполнительной власти намного сильнее, чем во Франции.

Не компенсирует подобной ущемленности парламента и правительства введение в Конституцию такого элемента президентской республики, как процедура импичмента. Данная процедура, позаимствованная из Конституции США, практически нереализуема: для ее возбуждения требуется 2 / 3 голосов депутатов Госдумы, положительные заключения Верховного и Конституционного судов, а для воплощения в жизнь - голосования “за” 2 / 3 членов Совета Федерации.

По вышеназванным причинам вполне естественными являются требования различных политических сил России о внесении в Конституцию изменений и дополнений, которые бы расширили контроль со стороны парламента за правительством, а последнему придали бы больше самостоятельности в отношениях с Президентом. Как представляется, данные изменения позволили бы сделать отношения ветвей власти более конструктивными, а работу политической системы - более сбалансированной и эффективной.

§2. Референдум

Наряду со всем сказанным выше следует помнить, что рассмотренные нами формы правления далеко не исчерпывают всех механизмов, определяющих функционирование политической системы. Одним из таких механизмов и одновременно формой непосредственной демократии является референдум, т.е. всенародное голосование по тому или иному вопросу, результат которого имеет обязательный или рекомендательный характер.

При этом в различных странах существуют значительные расхождения в вопросе о том, кто имеет право инициировать референдум. В одних государствах (Великобритания, Швеция и Норвегия) таким правом обладают парламент и правительство, в некоторых других (например, во Франции) к их числу добавляется президент страны, а в третьих (Швейцария, Австрия и Италия) таким инициатором является собственно народ. Например, в Швейцарии граждане могут добиться проведения референдума, собрав 50 тысяч подписей. При этом для того, чтобы референдум состоялся, вовсе не обязательно участие в нем большинства населения.

Наиболее укоренена практика проведения референдумов в Швейцарии, где с их помощью решаются самые различные вопросы (от вопроса о том, нужна ли Швейцарии армия, до вопроса о строительстве моста в определенном кантоне), и, начиная с 1843 г. число таких всенародных волеизъявлений достигло 240. Всенародные голосования проводятся не только для принятия законов, но и для их отмены. В ряде стран (Франция, Австралия) они обязательны для принятия конституционных поправок. В то же время в некоторых других государствах (США, ФРГ и др.) референдум используется лишь субъектами федерации (штат, земля, и т.д.) и более мелкими административно - территориальными единицами для решения сугубо “местных” вопросов.

В то же время не стоит преувеличивать роль референдума в современной политической жизни по причине ряда существенных несовершенств этой формы народного волеизъявления:

1) Во-первых, далеко не все имеющие значение для общества вопросы могут быть вынесены на референдум (например, вопросы о войне, о проведении болезненных, но необходимых реформ), и сами люди не всегда бывают готовы к взвешенному и обдуманному их решению;

2) Во-вторых, результаты референдума могут быть неоднозначными и оказаться по - разному истолкованными различными политическими силами, породив в обществе раскол и, спровоцировав острые политические конфликты (в этой связи можно вспомнить апрельский референдум 1993 г. в России, на которым граждане, поддержав Президента и его экономическую политику, все же не дали согласие на перевыборы оппозиционного ему парламента, или декабрьский референдум 1996 г. по принятию новой Конституции в Белоруссии, результаты которого совершенно по - разному оценили местная оппозиция и власть);

3) Наконец, референдумы по внесению изменений и дополнений в действующую конституцию могут использоваться главами исполнительной власти (президентами) различных стран для бесконтрольного расширения своих властных полномочий и установления режима личной власти (референдумы по расширению властных функций, инициированные президентом Франции Ш.де Голлем 50 - 60-х гг., или плебесциты 90-х гг. в новых независимых государствах Средней Азии (Казахстан, Узбекистан, Туркменистан) о продлении полномочий их руководителей без выборов до 2000 года).

§3. Территориальное устройство

Важнейшей характеристикой современного государства также выступает система его территориальной организации, территориальное устройство. Различают две основных формы территориального устройства государства: унитарную и федеративную. Унитарное государство представляет собой единую, политически однородную организацию, состоящую из территориальных единиц, не обладающих собственной государственностью. Для него также характерны: 1) Наличие единого общенационального суверенитета, единой конституции, системы законодательства и гражданства; 2) Единая система органов государственной власти (властная вертикаль от столицы до периферии), действующих на основе единых правил и постановлений центрального правительства; 3) Органы региональной власти не избираются местным населением, а непосредственно формируются из Центра и подотчетны ему; 4) Регионы не имеют собственной судебной системы, собственных законов и возможности свободно вести внешнеэкономическую деятельность; 5) Все решения на местах принимаются только в рамках предписаний центральных властей.

Унитарные государства существуют преимущество в странах с мононациональным населением, что гарантирует их устойчивость. В случае же наличия в их составе территорий с инонациональным населением им предоставляется более или менее широкая хозяйственная и национально - культурная автономия. Такой статус сегодня имеют, например, департамент Корсика во Франции, провинции Баскония, Каталония и Галисия в Испании.

По своей внутренней организации унитарные государства делятся на централизованные (Великобритания, Швеция, Дания) и децентрализованные (Франция, Италия, Испания). В централизованных государствах регионы (провинции, земли, графства, и т.д.) не обладают никакой более или менее значительной автономией и непосредственно выполняют постановления центрального правительства. В децентрализованных же унитарных государствах крупные регионы пользуются определенной автономией и даже располагают собственными парламентами, правительствами, административно - управленческим аппаратом и самостоятельно решают переданные в их ведение центральными органами вопросы (в области образования, коммунального хозяйства, охраны общественного порядка, и т.п.). При этом в отличие субъектов федерации регионы не обладают правом распоряжаться налоговыми поступлениями в собственные бюджеты и в финансовом отношении зависимы от Центра.

Федеративное государство отличается от унитарного тем, что источником власти и государственного суверенитета в нем выступают и весь народ в целом, и население крупных территориальных образований (штаты, земли, кантоны). Федерация - это устойчивый союз регионов (национальных либо сугубо административных), самостоятельных в пределах распределенных между ними и Центром полномочий, имеющих собственные законодательные, судебные и исполнительные органы, избираемые (формируемые) непосредственно на местах. Федерацию также отличают:

1) Наличие двойного суверенитета, двойной системы законов (общенациональных и субъектов федерации, вплоть до конституций субъектов федерации) и двухуровнего государственного аппарата (федеральные и местные чиновники), в отдельных случаях - двухуровневой судебной системы и двойного гражданства;

2) При этом суверенитет федерации по ключевым вопросам выше суверенитета ее субъектов (они не имеют права выхода из ее состава, существуют сферы исключительной компетенции Центра - оборона, таможенная и почтовая службы, энергетическая система, финансово - денежная политика, и т.д.);

3) Региональные органы власти - администрация (правительство) и парламент - формируются населением регионов, одновременно подотчетны ему и центральному правительству, могут принимать решения в пределах предоставленных им Конституцией страны полномочий;

4) Наличие двухканальной системы налогообложения - налоговые поступления (в определенной пропорции) частично передаются в Центр, а частично поступают в региональные бюджеты.

Федерация строится на основе распределения функций между ее субъектами и Центром. При этом одна часть вопросов является исключительной компетенцией федеральных властей, другая - субъектов федерации, третья - находится в совместной компетенции союза и его членов. Такое распределение полномочий может быть закреплено в рамках Федеративного договора или Конституции, которая может быть изменена только с согласия субъектов федерации. Последнее - надежнее, поскольку позволяет создать более прочное государство: ведь добиться пересмотра Конституции намного сложнее, чем федеративного договора. Прочность федерации, взаимное уважение субъектами и Центром прав и полномочий друг друга гарантируется наличием регулирующего их взаимоотношения независимого суда, а также двухпалатного парламента, верхняя палата которого формируется из представителей штатов (земель). Сильные и устойчивые федерации обычно строятся “снизу” и постепенно, по мере добровольной передачи полномочий от регионов центральному правительству. Формирование федерации из унитарного государства “сверху”, в процессе передачи полномочий от центрального правительства - встречается реже, и, как правило, сопровождается значительными кризисами. Так, преобразование фактически унитарного Российского государства в федерацию в условиях экономического кризиса и ослабления государства породила мощные сепаратистские устремления ряда субъектов РФ, неравенство в статусе территорий, их многочисленные споры и конфликты с центральным правительством, наконец, саму угрозу распада России на отдельные независимые государства. Весьма примечательна в этом плане судьба Советского Союза, попытка реформировать который на федеративных основаниях через заключение нового Союзного договора между республиками в 1990 - 1991 гг. закончилась полным распадом страны.

Печальный итог этих попыток реформировать национально - государственное устройство СССР подтверждает еще одну весьма важную закономерность: федерации, построенные по административно - территориальному признаку (например, ФРГ), прочнее и устойчивее федераций, составленных из отдельных национальных субъектов.

Однако, несмотря на наличие нескольких неудачных примеров (распавшиеся Югославия, Чехословакия и др.), федерация как форма территориального устройства в целом доказала свою жизнеспособность. Именно в рамках федерации возможно добровольное объединение и равноправное взаимодействие народов и территорий, обладающих исторически сложившимися национальными, культурными, религиозными, языковыми, хозяйственно - экономическими особенностями, для чего в унитарном государстве зачастую нет возможностей. Помимо этого, федерация предоставляет широкие возможности для выражения и отстаивания собственных интересов национальными и религиозными меньшинствами. Наконец, федеративное устройство государства позволяет максимально приблизить и приспособить власть и управление к гражданам, наделяет регионы объемом полномочий, необходимым для решения множества возникающих проблем без постоянного обращения за помощью к центральным властям.

Наконец, к числу форм государственного (точнее, межгосударственного) устройства относится также конфедерация - более или менее постоянный союз государств, полностью сохраняющих свой государственный суверенитет, для реализации каких - либо совместных целей. Члены конфедерации передают в компетенцию союзных органов решение лишь ограниченного числа вопросов, чаще всего в области обороны, внешней политики, транспорта и связи, денежной системы. Конфедерации существовали некоторое время после провозглашения независимости в США (1776 - 1787), Швейцарии (с момента создания до 1848 г.), Германии (1815 - 1867) до объединения ее в единое государство военным путем во времена канцлера Бисмарка. Наконец, идея создания конфедерации США и Великобритании для закрепления их преобладания в мире и противодействия наступлению коммунизма прозвучала в знаменитой речи британского премьера У.Черчилля 1946 г. в Фултоне, но она так и не была реализована. В целом же данная форма межгосударственного объединения непрочна и обычно либо трансформруется в федерацию, либо распадается. Единственная существующее в современном мире формально конфедеративное образование - Швейцарская конфедерация - на деле уже давно является федерацией. Правда, как считают некоторые эксперты, в некоторое подобие конфедерации постепенно превращается Европейский союз (ЕС): на сегодня у него имеются ряд общих координирующих органов - Совет министров, который формируют главы правительств входящих в него стран, Европарламент с пропорциональным представительством от каждой страны, Европейский суд, действуют долгосрочные экономические союзы - Европейское экономическое сообщество, Европейское объединение угля и стали и др., планируется введение с 1999 г. общеевропейской валюты (евро). Однако превращение ЕС в конфедерацию - дело ближайших десятилетий.

Еще менее прочной формой интеграции независимых государств является Содружество. Самое известное, благополучное и устойчивое из существующих на сегодняшний день - Британское содружество наций, в состав которого входят Великобритания и практически все бывшие ее колонии (Канада, Австралия, Новая Зеландия, Индия и др.) - всего 53 государства. Номинальной главой Содружества и по сегодняшний день выступает английская королева, здравицы в честь которой произносят в школах перед началом занятий дети во всех входящих в него странах. Но главное, что объединяет его членов - интерес к сохранению экономических, политических, культурных, научных контактов с бывшей метрополией. Для этого в рамках Содружества действует большое количество экономических соглашений, облегченный визовый режим, льготы для инвесторов из стран - членов, и т.д.

В последние годы на территории бывшего СССР сделана попытка создать Содружество Независимых Государств (СНГ) - союз суверенных государств, координирующих свою деятельность в различных сферах. Однако опыт деятельности данного образования на сегодня является скорее негативным. Так, несмотря на заключение большого количества соглашений в экономической, социальной, культурной областях, большинство из них не работают. Общие институты стран Содружества - Совет глав государств, Межпарламентская ассамблея - выполняют сугубо совещательные функции, а призванные внутренне укрепить СНГ объединения - Оборонный (7 участников) и Таможенный (4 участника) союзы игнорируются многими из его членов. Например, один из соучредителей СНГ - Украина - до сих пор не ратифицировала Устав СНГ, до последнего времени не участвовала в работе Межпарламентской ассамблеи, в ряде других соглашений (Договор о защите внешних границ стран СНГ, и др.).