Несмотря на эти различия, очевидно, что и на производство материальных благ, и на оказание услуг тратится человеческий труд, который должен быть оплачен.

Часть услуг человек оказывает себе сам или члены семьи оказывают их друг другу в рамках домохозяйства. Например, женщина в доме готовит пищу на всю семью. Но вы можете сходить в ресторан, работники которого окажут вам услугу по приготовлению пищи, а потом вымоют использованную вами посуду. Здесь услуга сопровождает материальный продукт (продукты питания), следует за ним. Следование за продуктом, одновременное предоставление товара и сопутствую-щих ему услуг - достаточно распространенное явление. Вы можете сами отре-монтировать свою квартиру, а можете пригласить профессионалов-ремонтников, можете сами починить телевизор, купив необходимые для этого детали, а може-те вызвать мастера, который продаст вам эти детали и произведет ремонт, и т. д. По мере развития цивилизации и углубления разделения труда все меньшую долю услуг человек оказывает себе сам или в пределах домохозяйства и все чаще пользуется услугами со стороны. Отсюда можно сделать вывод, что потребности людей в услугах будут постоянно возрастать.

Не все услуги, в которых нуждается человек, связаны с местом его проживания (например, транспортные услуги вне поселения, туристические, курортные и дру-гие услуги). Однако подавляющее большинство услуг люди хотят получать там, где живут и работают. Именно их мы будем называть «муниципальными».

Муниципальными услугами называются такие услуги, которые предоставля-ются в месте проживания человека или вблизи от него и за обеспечение которыми органы местного самоуправления несут ту или иную ответственность [56, с. 319].

Понятие «муниципальные» в данном случае подразумевает не форму собствен-ности организации, оказывающей услугу, а местный характер услуги, определяе-мый местом проживания человека. К муниципальным услугам относится весь комплекс жилищно-коммунальных, транспортных (в пределах территории посе-ления), бытовых, торговых, образовательных, медицинских, культурных, досуговых и других услуг.

К муниципальным услугам следует относить и такие, как обеспечение общественного порядка, обустройство и содержание территории, обеспечение ее экологического и санитарного благополучия и т. д. Даже то, что мы называем «комплексным социально-экономическим развитием» муниципаль-ного образования, означает не что иное, как целенаправленное изменение ситуа-ции в сторону увеличения объема и повышения качества муниципальных услуг. По отношению к функции оказания муниципальных услуг населению все осталь-ные функции местного самоуправления производны.

В приложении 1 приведен перечень социальных услуг, оказываемых по отраслям социальной сферы.

Социальными услугами в отрасли образование являются дошкольное образование, начальное, основное и среднее общее образование, дополнительное образование.

Социальную политику в области охраны здоровья можно определить как управление и регулирование процессов, способствующих оздоровлению населения. В отрасли здравоохранения предоставляются следующие виды услуг: диагностика и лечение заболеваний, медицинская профилактика заболеваний и реабилитация населения.

Задачи органов местного самоуправления в разработке и реализации социальной политики в области охраны здоровья населения заключаются в рациональном сочетании решения проблем федерального значения и местных. Органы местного самоуправления должны обеспечить эффективное включение мероприятий по охране здоровья в общую систему социальной политики, проводимой в регионе.

В области спорта и физической культуры предоставляются спортивные площади для проведения спортивно-массовых мероприятий, оказывается комплекс спортивно-оздоровительных услуг, организуются занятия физкультурой и спортом в учебных группах и др.

В отрасли культура - организуются праздники, выставки, творческие встречи, проводятся вечера отдыха, концерты и прочие программы.

Основным направлением молодежной политики в реализации социальных услуг является организация отдыха, туризма и досуга молодежи.

Социальную защиту можно определить как систему законодательных, экономических, социальных и социально-психологических гарантий, обеспечивающую всем трудоспособным гражданам равные права и условия для повышения своего благосостояния за счет личного трудового вклада, экономической самостоятельности и предпринимательства, а нетрудо-способным и социально-уязвимым слоям населения - преимущества в использовании прямой материальной и социально-психологической поддер-жки в различных ее формах. Объектом социальной защиты являются социально неблагополучные, малообеспеченные и нуждающиеся в помощи и поддержке группы населения.

Комплекс социальных услуг, предоставляемых при социальной защите населения включает содействие:

- в проведении реабилитационных мероприятий социально-медицинского характера;

- в предоставлении услуг социально-бытового характера;

- в улучшении материально-бытовых условий жизни;

- в своевременном предоставлении мер социальной поддержки;

- а также защиту социально- экономических, трудовых, личных прав и свобод.

Организация жилищно-коммунального обслуживания (отопление, водоснабжение, благоустройство, ремонт жилого фонда и т.д.) является социальной услугой в области ЖКХ.

Специфические свойства социальных услуг [43, с. 139]:

- необходимость бесперебойного (для многих услуг -- круглосуточного) ока-зания услуг;

- необходимость рассредоточения оказания услуг по территории поселения с це-лью максимального приближения к месту проживания человека (для круп-ных городов это весьма сложная задача);

- увеличение числа потребителей услуг не влечет за собой уменьшения их полезности для каждого (свойство «отсутствия соперничества»);

- практическая невозможность ограничения доступа потребителей к неко-торым муниципальным услугам;

- местный монополизм исполнителей некоторых муниципальных услуг (во-доснабжение, электроснабжение и т. п.) - такие услуги должны быть пред-метом особой заботы органов местного самоуправления.

Использование термина «муниципальные» услуги не означает, что услуги дол-жны оказывать сами органы местного самоуправления. Но они отвечают за то, чтобы люди имели возможность получать на территории муниципального обра-зования все необходимые им муниципальные услуги. Перечень основных муниципальных услуг, оказание которых обязана обеспечить местная власть, перечислен в законодательстве о местном самоуправлении в качестве его предметов ведения или вопросов местного значения. Потребителями муниципальных услуг являют-ся как жители, так и предприятия и организации, обслуживающие нужды населе-ния. Школе или больнице нужны тепло, вода, электричество, вывоз мусора, услу-ги по ремонту помещений, больнице нужна стирка белья и т. д.

Долгие годы в советское время, а порой и сейчас в сознании многих людей сохраня-ется представление о бесплатности или низкой стоимости услуг в сравнении с мате-риальными продуктами. Это ошибочное представление. В оказании услуг принима-ют участие работники, получающие за свой труд соответствующее вознаграждение. Оказание многих услуг предполагает потребление расходных материалов, энергоре-сурсов, использование специальной техники, зданий, помещений и т. п., приобрете-ние и содержание которых также требуют определенных затрат. Поэтому необходи-мо не просто платить за каждую услугу, а платить столько, чтобы поставщик услуги мог окупить свои расходы и получить хотя бы минимальную прибыль. Иначе в усло-виях рыночной экономики никто оказывать муниципальные услуги не будет.

Объем финансовых ресурсов, необходимых органам местного самоуправления для организации предоставления муниципальных услуг, зависит от того, кто кон-кретно будет платить за них: потребитель услуги, местный бюджет или оба они в какой-то пропорции. Самому исполнителю услуги это в принципе безразлично. При прочих равных условиях органы местного самоуправления заинтересованы в том, чтобы потребители муниципальных услуг сами оплачивали их. Преимуще-ства оплаты услуги ее потребителем:

- обеспечивается возможность количественной и качественной оценки услу-ги потребителем;

- появляется заинтересованность в экономном потреблении услуг;

- стимулируется качественная работа исполнителя услуг.

Бесплатность или заниженная плата за муниципальную услугу развращает и исполнителя, и потребителя услуги, а также всегда ведет к некачественной работе и расточительному использованию ресурсов.

Для определения наиболее целесообразной формы оплаты муниципальных услуг представим их классификацию (рис. 1) [22, с. 198].

Вид

Свойства

Способ

оплаты

Рисунок 1 - Классификация муниципальных услуг

Частные услуги характеризуются тем, что их оказание и потребление носят ин-дивидуальный характер, т. е. они связаны с конкретными исполнителями и по-требителями. В этом случае и качество услуги может быть измерено потребителем. К числу таких услуг относятся большинство бытовых и торговых услуг, такси и т. п. Эти услуги должны оплачиваться потребителями по сложившимся в рыночной среде ценам и тарифам.

Общественные услуги отличаются тем, что их производство и потребление но-сят общественный характер. Потребление услуги не связано по времени ни с ее производством, ни с оплатой, а ее объем и качество не поддаются непосредственно-му измерению потребителем. К общественным услугам могут быть отнесено бла-гоустройство и озеленение территории, содержание дорог и мест общего пользо-вания, охрана общественного порядка, пожарная безопасность, содержание мест захоронения и др. Эти услуги должен оплачивать бюджет.

Услуги, общественные по форме их предоставления, но частные по характеру потребления, в основном являются социально значимыми, их предоставление каж-дому гарантировано Конституцией РФ.

Охрана здоровья, возможность получения образования, доступ к достижениям культуры и гарантируется государством каждому гражданину, независимо от уровня его матери-ального благосостояния. В то же время должно быть обеспечено экономное потребле-ние данных услуг, поэтому для их оплаты целесообразно сочетание личного и бюджетно-го финансирования, причем соотношения между ними могут быть самыми разными и неодинаковыми для различных групп населения.

Бюджетными называются такие муниципальные услуги, которые полностью или частично финансируются из местного бюджета. К ним относятся общественные ус-луги и большинство социально значимых услуг. В отдельных случаях бюджетными могут быть и некоторые частные услуги. Например, в ряде городов установлены льготы на услуга парикмахерских и бань для отдельных социальных групп. В этом случае бюджет должен компенсировать производителю услуги потери его доходов.

Для получения некоторых дорогостоящих услуг в качестве третьего источника финансирования (кроме тарифа и бюджетного финансирования) могут исполь-зоваться различные системы страхования, например медицинское страхование или страхование имущества от пожара.

Органы местного самоуправления должны держать под непосредственным уп-равлением или контролем услуги местных монополистов, а также все бюджетные услуги. Цены и тарифы на эти услуги должны быть регулируемыми, их нельзя отдавать во власть рыночной стихии. Так, муниципалитеты многих крупных за-рубежных городов сознательно финансируют потребление некоторых услуг, ко-торые могли бы быть оплачены потребителем, например, услуги общественного городского транспорта, снижением цен на которые (наряду с высокими тарифа-ми за парковку автомобилей) муниципальные власти борются с переполнением центров городов индивидуальным автотранспортом.

Необходимость экономии бюджетных средств на оказание муниципальных услуг делает злободневным вопрос об оценке объема оказанной услуги. Проблема не возникает, когда существует прямой измеритель услуги: размер жилой площади, счетчик расхода электроэнергии, газа, воды, использования телефона при повре-менной оплате и т. п. Однако часто прямого измерителя нет, и приходится прибе-гать к косвенным, в качестве которых могут использоваться:

- с человека (вода при отсутствии приборов учета воды);

- с установки (радиоточка, телефон при отсутствии повременной оплаты);

- за вход (городской транспорт, музей);

- с квадратного метра жилой площади (теплоэнергия при отсутствии счетчи-ка, вывоз мусора, лифт).

Выбор косвенного измерителя объема услуги не всегда очевиден и должен быть предметом анализа. Например, возможно услуги по вывозу бытовых отхо-дов или пользованию лифтом исчислять с человека. Использование косвенных измерителей часто бывает выгодно поставщику услуги, поскольку позволяет скрыть нерациональные расходы и производственные потери (например, тепла или воды в сетях). Поэтому везде, где только возможно, следует переходить на прямое измерение объема муниципальных услуг.

Важна также проблема распределения оплаты социальных услуг между раз-личными категориями потребителей. Здесь можно использовать два принципа [17, с. 97]:

1) принцип равенства -- оплата производится по единому для всех тарифу, пропорционально потребленному ресурсу, либо по косвенному измерителю;

2) принцип справедливости -- размер тарифа изменяется в зависимости от платежеспособности потребителей. Потребители с низким доходом платят меньше за единицу услуги. Для отдельных категорий граждан пользование той или иной муниципальной услугой может быть вообще бесплатным, хотя это и увеличивает нагрузку на других потребителей.

Государственные минимальные социальные стандарты -- это государ-ственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмезд-ной и безвозвратной основах за счет бюджетов всех уровней, а также государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории РФ. Минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов, называется минимальной бюджетной обеспеченностью.

Система государственных минимальных социальных стандар-тов используется для оценки уровня развития социальной сферы и формируется при определении финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на единой правовой базе и общих методических принципах. При разработке проектов бюджетов субъектов РФ и местных бюдже-тов начиная с 1997 г. ежегодно определяются финансовые норма-тивы их формирования на основе государственных минималь-ных социальных стандартов. При этом органы исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления до утверждения государственных минимальных социальных стандартов при разра-ботке соответствующих проектов бюджетов применяют уточнен-ные Правительством РФ социальные нормативы и нормы. При составлении бюджета каждому главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств и бюджетному учреждению устанавливаются задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг в зависимости от цели их функцио-нирования.

Нормативы финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных или муниципальных услуг разрабатывает и ут-верждает федеральный орган исполнительной власти. При состав-лении проекта бюджета выделение средств конкретному главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств, бюджетному учреждению определяется с учетом нормативов финансовых за-трат на единицу предоставляемых государственных или муници-пальных услуг и задания на предоставление таких услуг.Нормативы финансовых затрат на предоставление государст-венных или муниципальных услуг используются при расчете финансирования государственного заказа на предоставление го-сударственных или муниципальных услуг, выполняемого госу-дарственными, муниципальными унитарными предприятиями и другими юридическими лицами. В этой связи особое значение имеет разработка планов развития государственного и муниципаль-ного секторов экономики, в том числе бюджетной сферы. Составной частью плана развития государственного сектора экономики федерального уровня является сводный план по глав-ным распорядителям бюджетных средств предоставления государ-ственных или муниципальных услуг бюджетными учреждениями.

Формирование государственных минимальных социальных стандартов реализации социальных услуг строится на следующих принципах:

- соблюдение конституционных прав граждан РФ;

- экономическая и социальная обоснованность;

- использование международных критериев их установления;

- ответственность органов государственной и власти и ме-стного самоуправления за их несоблюдение. Основными объектами государственной социальной стандар-тизации являются оплата труда, государственные пенсии, посо-бия и другие социальные выплату льготные бесплатные соци-альные услуги, оказываемые государственными и муниципаль-ными учреждениями, и другие гарантии социальной защиты. Государственные минимальные социальные стандарты включают следующие элементы (табл. 2).

Таблица 2 - Система государственных минимальных социальных стандартов

Не менее важной проблемой является оценка эффективности, результативно-сти оказания отдельных муниципальных услуг. При ограниченности финан-совых средств муниципальной власти постоянно приходится решать проблему, какие бюджетные услуги и в каком объеме предоставлять, а от каких отказывать-ся. Результативность муниципальных услуг определяется с помощью показате-лей, характеризующих степень удовлетворения тех или иных потребностей на-селения или потери от отсутствия данной услуги. Самым важным индикатором такого рода служит увеличение или уменьшение количества обращений и жалоб населения на качество услуг.

Для отдельных видов услуг могут использоваться частные показатели результативности: время ожидания городского транспорта на остановке, периодичность вывоза бытовых отходов, температура в квартирах в ото-пительный период, расчетное время на устранение аварии в эксплуатации жи-лищного фонда, состояние городских дорог, время от вызова скорой помощи до момента ее прибытия и т. д. Эти показатели могут рассматриваться как му-ниципальные социальные стандарты. Органы местного самоуправления должны уметь оценивать результативность каждой услуги, соизмерять полученный ре-зультат с затратами на его достижение (т. е. оценивать эффективность оказа-ния услуги) и на основе такого сопоставления производить выбор приоритетов.

В заключение, следует отметить роль органов местного самоуправления в оказании муниципальных услуг.

Непосредственную работу по оказанию муниципальных услуг населению могут проводить предприятия и организации всех форм собственности и организаци-онно-правовых форм, а также индивидуальные предприниматели. Для предо-ставления важнейших услуг, контроль над которыми местная власть не может выпу-стить из рук, администрация муниципального образования имеет право создавать муниципальные предприятия и учреждения. Одновременно муниципальная власть должна создавать частному бизнесу благоприятные условия для оказания муни-ципальных услуг.

Таким образом, роль органов местного самоуправления в оказании огромного спектра многообразных муниципальных услуг может быть различной:

1) за одну группу муниципальных услуг органы местного самоуправления несут полную ответственность, обязаны обеспечить их предоставление населению и финансировать их из местных бюджетов (содержание дорог, благоустройство территории, содержание школьных зданий, содержание мест захоронения и т. п.);

2) за другую группу муниципальных услуг основную ответственность и финан-совую нагрузку несут органы государственной власти, а органы местного самоуправления содействуют в их оказании и могут участвовать в финансиро-вании расходов (охрана общественного порядка, пожарная безопасность, со-циальная поддержка отдельных групп населения и т. п.);

3) по третьей группе муниципальных услуг органы местного самоуправления несут полную ответственность за их предоставление, хотя финансируют ча-стично, в доле с населением и государством (льготные категории граждан). К этой группе относятся жилищно-коммунальные услуги, городской транс-порт, детские дошкольные учреждения, здравоохранение, культура и т. п.;

4) четвертую группу муниципальных услуг (частные услуги) полностью фи-нансируют их потребители, а органы местного самоуправления лишь созда-ют условия для возможности оказания этих услуг путем правового регули-рования, сдачи в аренду помещений, предоставления земельных участков и т. д. (например, торговля, бытовое обслуживание, гостиницы).

Управление процессом оказания муниципальных услуг, выбор наиболее эф-фективных измерителей и способов оплаты, сочетания личного и бюджетного финансирования услуг в различных сферах муниципальной деятельности, сочета-ния муниципального и частного секторов экономики при оказании муниципальных услуг является одним из ключевых моментов искусства муниципальной политики.

1.3. Зарубежный опыт оказания социальных услуг

Проведем исследование программ реализации социальных услуг, а также разграничения полномочий и ответственности между различными уровнями власти в социальной сфере на международном уровне. Увязка этих двух аспектов систем социальной защиты не случайна. Децентрализация ответственности за решения в области социальной политики, предоставляющая региональному и муниципальному уровням высокую степень свободы в области выбора и организации программ при сохранении общего методического руководства и ответственности за формирование федерального законодательства на федеральном уровне, значительно расширяет возможности по внедрению социальных инноваций, оптимизации механизмов оказания социальных услуг с точки зрения как бюджетной, так и социальной эффективности.

Анализируя опыт разных стран, рассмотрим, как ставится вопрос разграничений полномочий в социальной сфере, основные достоинства и недостатки каждой описываемой программы или механизма.

В Скандинавии программы помощи семьям, имеющим детей, являются ча-стью программ государства всеобщего благосостояния. Они носят универ-сальный характер (независимо от дохода семьи), направлены на поддержку среднего класса (а не бедных) и в настоящее время имеют ярко выраженный ценностной компонент - это ликвидация тендерного неравенства, поддерж-ка ответственного отцовства [50, с. 234].

В Швеции пособие выплачива-ется как биологическим, так и приемным родителям. Они в течение года полностью защищены от потери работы, в случае увольнения им выплачива-ется 90% заработка (из фонда социального страхования) в течение девяти месяцев и с них взимается минимальная квартплата в течение месяца. Пре-дусмотрены родительский отпуск по уходу за ребенком (его может взять лю-бой из родителей), а также специальный отцовский отпуск.

Ежемесячная доплата осуществляется в расчете на каждого ребенка и со-измеряется с количеством детей в семье. Для неполной семьи предусмотре-на также возможность получать пособие на содержание ребенка. Родители могут выбрать либо организованный коммуной дневной уход, либо получить пособие на семейное воспитание. Если родители считают нужным сократить свое рабочее время для ухода за ребенком, их заработок восполняет так на-зываемое частичное пособие на семейное воспитание. При уходе за заболев-шим ребенком потеря заработка родителям компенсируется ежесуточным пособием в пропорции к заработку.

С конца 80-х годов получили распространение выплаты, которые не явля-ются ни собственно пособием, ни выплатами по системе социального стра-хования. Примером служит французская система минимального гарантированного дохода (МГД), введенная в 1988 г. Это особый тип права-контракта: система носит универсальный характер, это не адресная помощь, получение МГД доступно всем, но при одном условии -- следует предпринимать усилия по возвращению на рынок труда. Учитывается индивидуальная ситуация (нужда в профессиональной подготовке, психологической поддержке, предо-ставлении возможности участвовать в общественных работах и т. д.) [30, 81].

В рамках МГД действуют программы по сближению экономики и социаль-ной жизни:

1) содействие молодежи, попадающей на рынок труда,

2) помощь безработным в переквалификации и профессиональной адаптации,

3) трудоустройство лиц с низкой квалификацией,

4) меры по возвращению к труду лиц, длительное время остававшихся без работы.

В контрактах оговаривается работа на неполное рабочее время, оплата идет в размере половины РМД (растущего минимального дохода). Контракты заключаются преимущественно с организациями социального сектора - коммунами, общественными организациями и предприятиями - мелкими производителями товаров и услуг. При этом 65-85% вознаграждения за труд оплачивается государством. Работодатели освобождаются от выплаты взно-сов в систему социального страхования, что делает рабочие места рентабель-ными. Таким образом:

- на персональном уровне увязываются профессиональная интеграция, за-нятость, выполнение общественно полезных работ;

- на уровне города развивается социальная инфраструктура, и (через под-держку добровольных ассоциаций) граждане участвуют в решении соци-альных проблем.

Это одна из наиболее интересных современных моделей реализации социальных услуг. Развитая социальная сфера в Западной Европе (как и в США) предназна-чена не только для оказания помощи нуждающимся. Она обеспечивает так-же высококвалифицированные хорошо оплачиваемые рабочие места для значительной части среднего класса (последнее справедливо и для программ международной гуманитарной и технической помощи). Вместе с тем опыт развитых стран с рыночной экономикой показал, что хорошие социальные программы не бывают дешевыми, хотя могут иметь высокую экономическую эффективность.

Универсальные программы социальной защиты (социал-демократическая модель) не потеряли своей актуальности. Однако признано, что распредели-тельные методы социальной помощи порождают иждивенчество, поэтому адресные программы для нуждающихся предусматривают стимулирование занятости. Наряду с адресными программами активно развиваются програм-мы контрактного типа (например, МГД), которые еще в большей степени, чем трудовая помощь, направлены на интеграцию социальной сферы и эко-номики, переход к социальному инвестированию. Они также способствуют развитию сети некоммерческих социальных учреждений, что позволяет му-ниципалитетам и коммунам заключать договора на оказание услуг на кон-курсной основе.