Проект рекомендаций по совершенствованию механизмов реализации государственной политики в сфере здравоохранения на территории Балаковского муниципального района

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления» достаточно чётко определяет перечень вопросов местного значения в области здравоохранения, которые подведомственны исключительно органам местного самоуправления, и в осуществление которых органы государственной власти вторгаться не имеют права.

В аспекте изучения проблемы разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления в области здравоохранения в научных изданиях исследуется правовая природа передаваемых органам местного самоуправления государственных полномочий Елманова Т.В. Организационно-правовое обеспечение муниципального здравоохранения в современных условиях // Главврач 2009,  №1..

Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями возможно в двух формах - передачи и делегирования.

Наделение отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления должно осуществляться путем законодательного закрепления с одновременной передачей материальных и финансовых ресурсов, а в бюджете Российской Федерации и субъектов Российской Федерации ежегодно должны предусматриваться средства, выделяемые органам местного самоуправления на исполнение отдельных государственных полномочий.

Организационно-правовой основой, передачи отдельных государственных полномочий, должно стать внедрение в практику заключение публично-правовых муниципальных договоров. В частности, в форме такого договора могут быть оформлены отношения органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления.

В целом муниципальная система здравоохранения существенно отличается по своему построению от подсистем здравоохранения, соответствующих уровням государственной власти, например, региональной системы здравоохранения. Их различие обусловлено тем, что местное самоуправление, в рамках которого складывается муниципальная система здравоохранения, по своей сути является не ступенью иерархии государственной власти, а формой самоорганизации общества. Это означает, что для всех институтов местного самоуправления, включая здравоохранение, характерны два основных признака:

- их деятельность носит по преимуществу организационный характер;

- население, через полномочные структуры, является основным субъектом этой деятельности, именно его интересы определяют её общую направленность.

Как правило, острые проблемы, связанные с функционированием здравоохранения, зачастую возникают из-за отсутствия системности, согласованности, противоречивости в нормативно-правовом регулировании здравоохранения на различных уровнях. Реализация субъектами Российской Федерации права принимать собственные законодательные акты в сфере здравоохранения нередко приводит к превышению ими пределов своих полномочий, вторжению в сферу полномочий Федерации, нарушению самостоятельности местного самоуправления. Актуальными правовыми проблемами являются установление реальных гарантий самостоятельности регионов в сфере организации и функционирования здравоохранения при усилении координирующей роли центра, создание механизмов взаимной ответственности органов государственной власти всех уровней.

Состояние научной разработанности темы характеризуется отсутствием специальных теоретических исследований, посвященных правовым аспектам разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения.

В юридической литературе активно исследуются общие вопросы разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов. В медицинской литературе немало работ, посвященных вопросам улучшения лечебно-диагностического и санитарно-гигиенического дела, созданию новых организационных структур с целью уменьшения затрат на медицинскую помощь, совершенствованию экономических отношений лечебно-профилактических учреждений и др Кадыров Ф.Н. Методы оценки эффективности деятельности медицинских учреждений // Менеджер здравоохранения 2010, № 7.

Однако правовые вопросы разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере здравоохранения до сих пор остаются неразработанными. В стране длительное время не проводятся фундаментальные комплексные, системные научные исследования по проблеме правового обеспечения разграничения полномочий органов управления, по изучению практики создания законов и иных нормативных правовых актов в сфере охраны здоровья населения РФ с учетом разного уровня компетенции.

Все же, хочется отметить то, что здравоохранение в нашей стране не стоит на одном месте и постоянно идут его преобразования.

Реформирование системы здравоохранения предопределяется государственной политикой в этой сфере, поэтому необходимо рассмотреть некоторые аспекты, касающиеся государственной политики в сфере здравоохранения.

К. Блейкмор в своей книге «Социальная политика: введение» рассматривает понятие политики здравоохранения в двух аспектах: а) в узком смысле, как совокупности действий Правительства, направленных на улучшение состояния здоровья населения путем предоставления здравоохранительных услуг и медицинского лечения; б) в широком - любые действия Правительства, оказывающие влияние на состояние здоровья или болезнь отдельных людей, а не только действия Департамента здравоохранения и государственных учреждений здравоохранения, профессионалов и предоставление медицинских услуг.

Более широкий взгляд на проблему показывает, что политика здравоохранения связана со многими другими направлениями общей политики государства. В их числе, например, находится налогообложение табачных изделий и законодательно установленный запрет курения табака в местах общественного пользования, косвенно влияющие на здоровый образ жизни населения; строгий экологический и иной контроль со стороны компетентных органов за уровнем загрязнения воздушной и водной среды; санитарно-эпидемиологический надзор за качеством пищи, контроль всевозможных служб за условиями труда и т. д. Немаловажную роль в этом процессе играют идеологические методы государственной политики, представляющие собой государственное воздействие на сознание людей, которое связано с использованием различного рода призывов, лозунгов, политических программ, социальных концепций и других средств группового воздействия.

Государственная политика в здравоохранении призвана разрешить несколько групп задач. Ряд авторов выделяют политические, экономические и социальные Пидде А., Кривошеев Г., Киселев А. Проблемы выхода из кризиса российского здравоохранения. // Общество и экономика. 2007, № 1 и ряд других задач, при решении которых возможно будет создать общенациональную систему охраны здоровья населения в России и обеспечить нормальное ее функционирование. Так, по мнению этих авторов, к политическим задачам следует отнести: определение пути дальнейшего развития здравоохранения с учетом мнения персонала здравоохранения и населения; разработку и осуществление стратегии развития здравоохранения органами государственной власти и местного самоуправления; окончательное формирование нормативно-правовой базы здравоохранения и создание системы контроля над исполнением законодательства; политическую поддержку в создании и функционировании структур, выражающих корпоративные интересы медицинского персонала на федеральном и региональном уровне.

К экономическим - признание реального существования медицинской услуги в качестве экономической категории; окончательное формирование и государственное регулирование рынка медицинских услуг; приведение обязательного медицинского страхования в единые для всей страны организационные рамки; стабилизация отношений участников страхового процесса: страхователей, страховщиков, лечебных учреждений различных форм собственности, населения.

Среди социальных задач здравоохранительной политики государства следует выделить: преодоление патерналистской модели отношений «врач-пациент»; институционализацию здравоохранения (формирование, коррекцию и обеспечение действенности социальных норм и их интернационализацию); дальнейшую правовую социализацию населения; профессиональную социализацию медицинского персонала; активизацию деятельности организаций, представляющих корпоративные интересы медицинского персонала; осуществление стратегии привлечения медицинских работников в число сторонников реформ отрасли.

В приведенный перечень следует добавить задачи, направленные на создание таких условий для системы здравоохранения, которые позволят осуществлять санитарное просвещение населения, профилактику заболеваний, обеспечивать оказание качественной медицинской помощи гражданам, проводить научные исследования в области здравоохранения и подготовку медицинских и фармацевтических работников, поддерживать и развивать материально-техническую базу системы здравоохранения. Назрела необходимость принятия решений о проведении структурных и организационных преобразований в системе здравоохранения и изменении функций ряда медицинских служб с целью уделить больше внимания проведению предупредительных мероприятий, направленных на охрану здоровья населения и профилактику заболеваний.

Политика в области здравоохранения обязательно включает законодательные функции Григорьева Н.С. Гражданин и общество в контексте реформы здравоохранения // Государственное управление 2010, № 4.. Как было упомянуто ранее, здравоохранительная политика складывается из нескольких взаимосвязанных сфер внутренней политики государства. Поэтому, помимо вопросов здравоохранения, законодательного обеспечения требует также финансовая политика, способствующая развитию программ укрепления здоровья и профилактики заболеваний с учетом, в частности, того, что расходы на здравоохранение должны постепенно увеличиваться. Законодательством должно предусматриваться и создание благоприятных экономических условий для организаций, реализующих программы укрепления здоровья и профилактики заболеваний среди работников, а также для инвесторов, направляющих свои средства на улучшение социальных условий и состояния окружающей среды, способствующих здоровому образу жизни.

Неотъемлемым элементом современной политики является разработка федеральных, региональных и территориальных программ, где формируются текущие и перспективные задачи в сфере здравоохранения и меры по их реализации.

При переходе к программно-целевому управлению возрастает роль оценки результатов с использованием современных методов экономического анализа и методик оценки эффективности.

Основными критериями оценки программ в здравоохранении являются:

Экономическая эффективность программ, то есть соотношение объема предоставленных медицинских услуг определенного качества и затрат на их предоставление;

Социальный эффект программ, то есть эффективность программ с точки зрения достижения поставленных целей, достижение социального эффекта от предоставления медицинских услуг (снижение заболеваемости, инвалидности, смертности). Вялков А.И. Оценка эффективности деятельности медицинских организаций. Москва, 2004

Сложность проведения той или иной государственной политики связана с тем, что в этом процессе задействованы все государственные органы: центральные, региональные, местные, а также затрагиваются интересы различных отраслей и ведомств, организаций, групп влияния и, наконец, отдельных лиц.

Таким образом, государственную политику здравоохранения можно определить как совокупность государственных мероприятий по проведению органами власти согласованного курса действий в системе здравоохранения, направленных на достижение поставленных задач и целей по улучшению здоровья населения.

Исходя из приведенного понятия следует, что основные направления государственной политики в сфере здравоохранения должны предусматривать:

- увеличение доли финансирования здравоохранения по всем направлениям с целью повышения уровня оказания доступной, качественной и высокотехнологической медицинской помощи;

- укрепление и совершенствование нормативной и финансовой базы для решения поставленных задач;

- совершенствование системы медицинского страхования (как обязательного, так и добровольного);

- подготовку специалистов по вопросам пропаганды здорового образа жизни.

Для их реализации необходимо осуществить следующие первоочередные мероприятия:

- обеспечить межведомственный и многоуровневый подход в вопросах повышения качества жизни, улучшения условий труда, быта и отдыха населения, формирования здорового образа жизни; Раскин Д.И. Несостоявшаяся реформа управления здравоохранением // Вопросы истории 2008, № 4.

- создать постоянно действующую информационно-пропагандистскую систему, направленную на формирование здорового образа жизни, профилактику заболеваний;

- создать условия и обеспечить вовлечение различных групп населения в активные занятия физической культурой и спортом;

- обеспечить население качественной бесплатной медицинской помощью в рамках программы государственных гарантий.

Подводя итог вышесказанному, следует отметить, что охрана здоровья граждан является конституционной обязанностью и важнейшей функцией государства. Наиболее активной отраслью, которая организационно и методически обеспечивает государственные структуры, ведомства и организации мероприятиями по охране здоровья и профилактике заболеваний населения, является здравоохранение, которое является не просто важной отраслью социальной сферы - оно представляет собой систему жизнеобеспечения, и в этом смысле здравоохранение можно рассматривать как важный фактор национальной безопасности страны.

Организация охраны здоровья граждан в Российской Федерации обеспечивается государственной, муниципальной и частной системами здравоохранения. Комплекс проблем национальной системы здравоохранения, включая низкую социально-экономическую эффективность ее деятельности, становится главной движущей силой ее реформирования, которая предопределяется государственной политикой в этой отрасли. Однако, нынешняя система государственного управления, призванная реализовывать здравоохранительную политику, не справляется со своими функциями. В настоящее время для организации управления в области здравоохранения характерным является отсутствие единой системы управления, что негативно сказывается на всей системе здравоохранения. Поэтому важнейшей задачей общегосударственной политики, в общем, и здравоохранительной в частности, должно стать упрочнение позиций государственных органов, так как эффективность реализации государственной политики в сфере охраны здоровья граждан напрямую зависит от эффективности государственного управления здравоохранением.

2.2 Система здравоохранения на муниципальном уровне: проблемы и перспективы развития

Одной из важнейших задач, стоящих перед местным самоуправлением, является создание условий для обеспечения жизненно важных потребностей и законных интересов населения, проведение мер по социальной защите населения. Деятельность муниципальной системы здравоохранения как раз и направлена на удовлетворение жизненно важной потребности человека в медицинской помощи.

Из данной задачи вытекают функции, основные направления деятельности местного самоуправления в сфере здравоохранения: владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью (имуществом муниципальных учреждений здравоохранения), содержание муниципальных учреждений здравоохранения, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета (в том числе расходов на здравоохранение), комплексное социально-экономическое развитие территории муниципального образования, включая развитие муниципальных учреждений здравоохранения.Александрова О.Ю. Модель реформирования муниципальной системы здравоохранения www.rosmedstrah.ru

Ряд организаций, в том числе учреждений здравоохранения, расположенных на территории муниципального образования, находится в муниципальной собственности. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности данных организаций, регулируют цены и тарифы на их услуги, утверждают уставы, назначают и увольняют руководителей, заслушивают отчеты об их деятельности. Взаимоотношения с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, строятся на основе договоров. Органы местного самоуправления вправе координировать их участие в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования.

Важнейшей чертой местного самоуправления в Российской Федерации является собственная ответственность муниципальных образований. Практическое значение категории "под свою ответственность" состоит в том, что государство в определенном смысле дистанцируется от последствий, являющихся результатом самостоятельных действий муниципальных образований, т.е. бремя последствий за решение вопросов, принятых к собственному ведению, ложится в полной мере на местное самоуправление. Вот почему многое зависит от четкости разделения государственных и местных функций, от того, насколько реален круг вопросов местного значенияГерасименко Н.Ф., Александрова О.Ю., Груздева И.В. Муниципальная система здравоохранения - проблема собственных полномочий местного самоуправления // Менеджер здравоохранения 2009, № 10.

Серьезной проблемой при реализации полномочий местного самоуправления является недостаточность источников формирования местного бюджета. В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий. Бюджетный Кодекс РФ от 31 июля 1998 № 145-ФЗ ст. 14.

Доходная часть местного бюджета должна содержать необходимый объем средств для финансирования минимальных расходов на решение задач местного значения. Действующим законодательством доминирующие в государстве источники доходов исключены из системы местных доходов, что приводит к недостаточности средств в муниципальных бюджетах, а принцип финансовой самостоятельности (самостоятельности бюджетов в системе местного самоуправления) не может быть реализован в полном объеме.

О необходимости перевода отечественного здравоохранения на одноканальное финансирование говорят сегодня все более и более настойчиво. Раньше все потоки средств распределялись на несколько частей. Клиники обеспечивались как из бюджетов разных уровней, так и из средств фондов обязательного медицинского страхования. Теперь все деньги на деятельность больниц в полном объеме идут через обязательное медицинское страхование.

При этом первичное медицинское звено - поликлиники - становится независимым от стационаров. Переход на данную систему финансирования означает уход от сметного принципа обеспечения здравоохранения.

Таким образом, казалось бы ситуация очевидна: курс определен и надо по нему двигаться. Между тем можно предположить, что в настоящих условиях гораздо больше оснований рассматривать тему скорейшего перевода российского здравоохранения на одноканальное финансирование как некий необоснованный шаг, чем серьезно мотивированный проект.

Любые масштабные меры по реорганизации сферы охраны здоровья населения должны быть многократно предварительно просчитаны, научно и финансово обоснованы Пивень Д.В., Дудин П.Е. Обсуждение проекта концепции развития здравоохранения до 2020 года. Одноканальное финансирование - миф или реальность? // Менеджер здравоохранения 2008, № 11.

Именно, исходя из этой позиции, ряд исследователей озвучивают свой взгляд на подходы к введению одноканального финансирования.

Вопрос о цели перевода отрасли на одноканальное финансирование является принципиальным. При этом указанная цель должна быть проста и понятна как для врачей, так и для пациентов. Без этого невозможны объективная оценка эффективности или неэффективности предлагаемых проектов и вовремя скорректированное движение вперед. Для выбора цели предлагаем два возможных варианта.

Первый - модернизация финансового обеспечения отрасли.

Второй - повышение качества и доступности медицинской помощи для населения.

Это принципиально разные цели, так как достижение каждой их них предполагает выполнение оценки ее достижения на основе совершенно разных критериев. Очевидно, что второй вариант четко отражает интересы нашего общества, а первый - общая задача.

Определившись с целью, формулируются задачи, которые необходимо решить для того, чтобы перейти на одноканальное финансирование:

1. Увеличить объемы финансирования здравоохранения, ликвидировав дефицит Программы государственных гарантий по обеспечению населения Российской Федерации бесплатной медицинской помощью.

2.Отработать механизмы оплаты медицинской помощи, способствующие повышению ее качества и доступности.

3.Отработать механизмы оплаты труда медицинского персонала, обеспечивающие его заинтересованность в повышении качества и доступности оказываемой медицинской помощи.

4.Восстановить управляемость отраслью на основе единых организационных и финансовых принципов Пивень Д.В., Дудин П.Е. Обсуждение проекта концепции развития здравоохранения до 2020 года. Одноканальное финансирование - миф или реальность? // Менеджер здравоохранения 2008, № 11.

Еще одной немаловажной проблемой муниципального здравоохранения является недостаток кадров. Понятно, что без решения кадрового вопроса в первичном звене, реформу в здравоохранении провести невозможно. Для привлечения людей, надо создать оптимальные условия.

Чтобы пригласить на работу молодых специалистов, врачей из других городов и регионов нужно предоставить жилье, хотя бы служебное. Муниципалитет эту проблему решить не в состоянии.

При исследовании проблем кадрового обеспечения муниципальной системы здравоохранения нельзя обойти вниманием низкую социальную защищенность медицинских работников. Установленные законодателем гарантии являются явно недостаточными. Представляется целесообразным закрепить следующие льготы работникам здравоохранения:

- бесплатный проезд на общественном транспорте для работников поликлиник, обслуживающих больных на дому;

- право на пользование не реже чем через каждые 10 лет непрерывной врачебной работы длительным отпуском сроком до одного года.

Данную проблему каждый регион старается решить собственными силами, разрабатываются муниципальные целевые программы по привлечению молодых специалистов из других регионов.

Совершенствование системы здравоохранения - одно из коренных условий успешной реализации стратегии социально-экономического развития страны, а состояние здоровья населения -- важнейшая цель этого развитии.

Основными управляемыми объектами муниципальной системы здравоохранения являются муниципальные медицинские учреждения.

Они как некоммерческие организации, во-первых, призваны выполнять социально-культурные функции, во-вторых, они не имеют в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли. Несмотря на это муниципальные медицинские учреждения могут осуществлять и направленную на получение прибыли предпринимательскую деятельность, но лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы.

В рамках муниципальной системы здравоохранения наряду с муниципальными медицинскими учреждениями функционируют и негосударственные (частные) медицинские учреждения. Особенностью их статуса является то, что влияние на них со стороны органов местного самоуправления ограничено. Они не управляют, а регулируют отдельные стороны деятельности (регистрируют, лицензируют, осуществляют нормативное регулирование, санитарно-эпидемиологический надзор и т.д.).

Центральное место в общем правовом статусе муниципальных медицинских учреждений занимает их административно-правовой статус. Именно нормы административного права придают правовую определенность и осуществляют правовое обеспечение управления деятельностью муниципального медицинского учреждения.

Административно-правовой статус медицинского учреждения можно сформулировать как установленное нормами административного права положение медицинского учреждения, т.е. его способность в пределах административной правосубъектности самостоятельно решать свойственные данному медицинскому учреждению цели и задачи, осуществлять необходимые для этого функции, быть участником правоотношений, регулируемых нормами административного права Тощенко Ж.Т., Цветкова Г.А. Изменились ли проблемы местного самоуправления за последние 10 лет? // Социологические исследования 2009, №8.

В процессе исследования административно-правового статуса муниципальных медицинских учреждений было выявлено отсутствие единого нормативного акта, регламентирующего деятельность медучреждений. Многочисленные нормативные акты не содержат норм, которые бы комплексно определяли все элементы административно-правового статуса, поэтому представляется необходимым разработать и принять Федеральный закон «Об основах организации и деятельности медицинских учреждений».

Следует отметить, что муниципальная служба в муниципальных органах управления здравоохранением по своему содержанию аналогична государственной службе, имеющей место в государственных органах управления здравоохранением или иных органах исполнительной власти. Это обусловлено единством параметров федеральной государственной службы, государственной службы субъектов РФ и муниципальной службы, закрепленных в законодательстве Алексеев Н.А. Анализ эффективности деятельности ЛПУ//Здравоохранение РФ 2008, №5.

Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяются Федеральным законом от 7 февраля 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации», а так же уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Деятельность муниципальных служащих в области здравоохранения обладает определенной спецификой, зависящей от целей, задач и функций муниципального управления здравоохранением. Представляется, что проблемы муниципальной службы в указанной сфере можно подразделить на общие и «профессиональные».

К общим проблемам относятся:

1) оценка деятельности персонала управления и эффективность проведения аттестаций;

2) совершенствование профессиональной компетентности муниципальных служащих;

3) планирование должностного роста персонала управления и индивидуальной карьеры каждого муниципального служащего (формирование резерва кадров, проведение конкурсов как профессионального отбора кандидатов на муниципальные должности);

4) осуществление непрерывного образования муниципальных служащих;

5) совершенствование оплаты труда муниципальных служащих.

В качестве «профессиональных» проблем муниципальной службы следует выделить такие, как:

1) огромная интенсивность труда отдельных подразделений;

2) наличие психологических и эмоциональных нагрузок, обусловленных постоянным общением с лицами, страдающими определенными заболеваниями, престарелыми, инвалидами;

3) недостаточное финансирование муниципальных программ социального развития, препятствующее нормальному функционированию муниципального управления;

4) недостаточность материальной и научно-методической базы деятельности.

Ожидаемый результат масштабных планов переустройства отечественного здравоохранения в интересах общественного и отраслевого развития может быть достигнут не столько посредством предлагаемых к реализации организационно-структурных и юридически оформленных преобразований, сколько за счет человеческого фактора, базисной основой которого является личность руководителя, видящего перспективы, понимающего поставленные цели и задачи, умеющего их реализовывать, глубоко заинтересованного в результатах деятельности и непрерывном самосовершенствовании.

Важнейшим вопросом текущего момента является кадровое обеспечение новых организационно-правовых форм, при которых приоритетными становятся творческая инициатива, управленческие умения и навыки. Эффективность функционирования организации в условиях рынка существенным образом зависит от того, насколько продуманными и сбалансированными окажутся стратегии развития медицинской организации и управления персоналом с учетом имеющихся ресурсов, компетенций медицинского персонала, предприимчивости руководителя.

Накопившийся за последние годы опыт реализации концептуальных подходов и планов реформирования здравоохранения свидетельствует о недостаточном внимании к одному из важнейших факторов внутриотраслевой эффективности - кадровому потенциалу руководителей муниципального уровня Рафикова А.Р., Ганчерёнок И. И., Лосева И. И.. Профессиональное здоровье руководителя. Монография. Акад. упр. при Президенте респ. Беларусь, 2009..

Расплывчатое представление о востребованном в перспективе профессионально-личностном образе медицинского работника, осуществляющего управленческие функции, отсутствие мотивации к активному изменению традиционных, зачастую откровенно устаревших методов кадровой работы становится тормозом вывода отрасли из сложившейся ситуации. Сибурина Т.А., Аттаева Л.Ж. Повышение эффективности управления здравоохранением на основе использования современных персонал-технологий //Кремлевская медицина. Клинический вестник 2009, №1

Преобразования, происходящие в области управления других сфер общественной жизни, не встречают пока должной заинтересованности у тех, кто ответственен за сохранение и укрепление здоровья нынешних и будущих поколений российских граждан, не оказывают необходимого влияния на совершенствование технологий и механизмов управления кадровым потенциалом, качественные характеристики которого далеки от параметров, необходимых для принципиального улучшения системы оказания медицинской помощи. Укоренившийся в кадровой работе механистический подход затрудняет реагирование на происходящие в здравоохранении перемены, меняющиеся приоритеты.

Совершенствование системы управления кадровым потенциалом должно идти в направлении рационального планирования подготовки и распределения кадров, с акцентом на формировании руководителя нового типа, способного успешно работать в новом организационно-правовом формате. Требуется более широкое и гибкое использование мотивационных механизмов и методов социальной защиты работников, ориентация на потребителя медицинской помощи и услуг с тем, чтобы обеспечить органы и учреждения здравоохранения персоналом, способным на высоком профессиональном уровне решать задачи охраны и укрепления здоровья граждан, перспективного развития отрасли, отвечающего потребностям и растущим запросам населения.

Такой специалист, в принципе, сегодня должен владеть пониманием проблем общественного здоровья как важнейшей социально-экономической категории; четко представлять организационно-функциональную модель системы здравоохранения; знать основы методологии обеспечения качества и эффективности медицинской помощи, а соответственно и эффективности деятельности всей системы. Линденбратен А.Л. Современные очерки об общественном здоровье и здравоохранении/Под ред. О.П. Щепина. Москва, 2005

На практике же большинство руководителей - в прошлом, как правило, лечащие врачи или, реже, санитарные врачи, замечательные, опытные клиницисты, которые волею судеб оказались в управленческом кресле. И если их не научили науке управления раньше, в учебном заведении, то все приходиться постигать методом проб и ошибок. Существует, конечно, система последипломного образования, курсы усовершенствования и повышения квалификации, но могут ли они в полной мере ликвидировать имеющиеся пробелы, неизвестно.

Подведя итог вышесказанному, можно сделать некоторый вывод. Здравоохранение является одним из важнейших подразделений социальной инфраструктуры муниципального образования. Соблюдение конституционных гарантий по оказанию медицинской помощи и созданию благоприятных санитарно-эпидемиологических условий жизнедеятельности населения предполагает структурные преобразования в системе здравоохранения, предусматривающие:

- новые подходы к принятию политических решений и формированию бюджетов всех уровней с учетом приоритетности задач охраны здоровья населения;

- формирование новой нормативно-правовой базы деятельности учреждений здравоохранения в условиях рыночной экономики;

- приоритетность в системе здравоохранения профилактических мероприятий по снижению заболеваемости и смертности населения, угроз возникновения эпидемий;

- защиту прав пациента на получение своевременной и качественной медицинской помощи как исходное условие формирования здорового образа жизни;

- разработку программ и проектов по привлечению специалистов здравоохранения в регионы, где существует проблема нехватки кадров, а также создание четкой системы критериев отбора медицинских работников на руководящие должности в сфере здравоохранения.

3. ПРОЕКТ РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ МЕХАНИЗМОВ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ НА ТЕРРИТОРИИ БАЛАКОВСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА

3.1 Анализ развития здравоохранения на территории Балаковского муниципального района. Характеристика проблемы

Качественные изменения в социально-экономических отношениях, вызванные переходом к рыночной экономике, обусловили существенные трансформации в здравоохранении, которые касаются форм собственности медицинских учреждений, состояния ресурсной базы, методов управления многоуровневой системой здравоохранения. Становление и формирование рынка медицинских услуг изменяют экономическую основу деятельности медицинских учреждений, требуют согласования интересов всех субъектов отношений по поводу производства и потребления медицинских услуг. Особенности этого общественного блага вызывают необходимость глубоких исследований роли государства в регулировании рынка услуг, определения места медицинских услуг в сфере охраны здоровья населения, оценки важнейших рыночных сегментов на региональном и локальном уровнях. Дудов А.С. Совершенствование деятельности продуцентов платных медицинских услуг в контексте развития муниципального здравоохранения // Управление экономическими системами: электронный научный журнал 2010, № 4

Для того чтобы говорить о развитии сферы здравоохранения и ее болевых точках в конкретном муниципальном районе, необходимо обратить внимание на общую характеристику района в целом. Сфера здравоохранения тесно взаимосвязана со всеми системами и сферами конкретной территории, так как район развивается комплексно.

Город Балаково и Балаковский муниципальный район (БМР) находится на левом берегу реки Волга, в 160 км от города Саратова, граничит с Марксовским, Пугачевским, Духовницким, Краснопартизанским, Ершовским районами.

Площадь города 66,85 км^2, Балаковского района 3 тыс.км².

Город канализован, имеет очистные сооружения, центральное водоснабжение. В сельской местности проблематичным остается водоснабжение: 31 населенный пункт пользуется подземными источниками, 9 сел - открытыми водоемами.

В городе и районе функционирует 207 промышленных и сельскохозяйственных предприятий.

Около 20% проживающего населения работает на крупных предприятиях города: филиал концерна «Росэнергоатом» Балаковская атомная станция, ОАО «Балаковорезинотехника», ОАО «Балаковские минеральные удобрения», ТЭЦ-4, ЗАО им.Маминых, Саратовская ГЭС, Европейская мебельная компания, предприятия строительной индустрии, предприятия пищевой, хлебной и молочной продукции.

На территории БМР 50 образовательных школ, в том числе 26 городских, 24 сельских, 51 - дошкольное учреждение, в том числе 30 городских, 1 школа-интернат, 2 детских дома, 3 техникума, 3 профессиональных технических лицея, 4 высших учебных заведения.

Экологическая ситуация в городе в течение ряда лет напряженная, хотя в связи с закрытием ОАО «Химические волокна» значительно улучшилась. Основными вредностями являются выбросы от транспортных средств, от химических производств (сероуглерод, сероводород, аммиак, фтористые соединения); от литейного производства вредные газы, сажа, малярные участки с применением нитрокрасок и лаков, сварочные аэрозоли, шум, вибрационные работы в строительстве и машиностроении www.balakovo.ru/full_news.php.

За последние 3 года численность, структура населения района значительно не изменились: 90,3% составляет городское население, 9,7% - сельское; 54,7% - женщины, 45,3% -мужчины.

Численность трудоспособного населения незначительно уменьшилась на 2,3%, в основном за счет женщин (-2,7%).

Увеличилась численность населения старше трудоспособного возраста на 2,7%. Значительно (на 20,4%) уменьшилось число подростков, что связано со снижением рождаемости в 1993-96 годах.

На протяжении ряда лет низкий удельный вес детей до 18 лет - 16,6% в общей структуре населения.

В структуре женского населения 50,0% составляют женщины фертильного возраста.

Таким образом, к уровню 2010г. отмечается снижение численности населения на 0,5%, с уменьшением численности подростков на 20,4%, трудоспособного населения на 2,3% за счет старения населения.

Демографическая ситуация на территории БМР с тенденцией к стабилизации, однако характеризуется как напряженная и носит регрессивный характер. Показатель общей смертности пока превышает показатель рождаемости.

Рождаемость по сравнению с 2008-2009г. возросла на 2,3%. Общая смертность выросла на 6,3% к 2008г. по сравнению с 2009 годом возросла на 5,5%. Естественная убыль населения составила -3,7%. Благоприятным моментом является снижение естественной убыли населения за последние 5 лет на 21,3%. Ожидаемая продолжительность жизни в 2011г. - 70,1 лет и является определяющим индикатором реализации программы модернизации здравоохранения в 2011 году.

Общая смертность на территории Балаковского муниципального района в течение предыдущих трех лет имела тенденцию к стабилизации. В 2010 году отмечается рост общей смертности до 14,46 на 1000 населения и обусловлен смертностью в аномально жаркий летний период года.

Традиционно выше смертность среди мужского населения 17,5 на 1000 (удельный вес 55%), среди женского 11,9 на 1000.

По возрастному составу сохраняются прежние тенденции. Наибольшее число умерших в возрасте от 60 лет и старше.

При стабилизации общей заболеваемости на территории района и незначительном росте первичной заболеваемости, показатели остаются высокими и превышают среднеобластные в 1,2-1,5 раза.

Мощная амбулаторно-поликлиническая база, широко развитая специализированная служба дает широкую доступность населению в получение медицинской помощи, диагностического обследования и полной регистрации заболеваний.

Проводимая в рамках Национального проекта дополнительная диспансеризация позволила повысить выявляемость заболеваний эндокринной системы, мочеполовой и заболеваний глаза.

При снижении инфекционной заболеваемости напряженной остается ситуация по заболеваемости острыми кишечными инфекциями. В 70% случаев заболеваемость регистрировалась у детей.

Ситуация требует ужесточения контроля за санитарно-эпидемиологической ситуацией в дошкольных учреждениях, в том числе контроля за организацией питания.

Одной из основных задач является и работа с населением по формированию позитивного отношения к собственному здоровью, в том числе профилактическое посещение центров «Здоровья».

Численность трудовых ресурсов Балаковского муниципального района достигла к концу 2010 года - 66101 чел. или 48% от трудоспособного населения.

За 2010 год наблюдается тенденция к незначительному увеличению общего показателя заболеваемости, что связано с дополнительной диспансеризацией работающих граждан, направленной на раннее выявление социально-значимых заболеваний. При этом коэффициент общей смертности и смертности трудоспособного населения увеличился.

На протяжении последних трех лет показатель инвалидизации населения БМР впервые в 2010г. снизился на 10,3%. Первичный выход на инвалидность среди лиц трудоспособного возраста в 2010г. составил 30,2 на 10 тысяч трудоспособного населения, хотя и выше уровня 2008г., в сравнении с прошлым годом - зарегистрировано снижение данного показателя и не превышает рекомендуемый показатель министерства здравоохранения области www.kzabmr.balv.ru.

Сеть лечебно-профилактических учреждений района представлена следующим образом:

- Городская больница № 1

- Детская городская больница

- Родильный дом

- Мало-Быковская участковая больница

- Центральная районная поликлиника, в состав которой входят поликлиника № 2; поликлиника № 6

- Городская поликлиника № 3

- Городская поликлиника № 5

- Детская городская поликлиника

- Стоматологическая поликлиника

- Центр медицинской профилактики.

- Станция скорой медицинской помощи

- Комитет здравоохранения.

Оснащение медицинским оборудованием ЛПУ удовлетворительное, эффективно используется.

Лечебно-профилактические учреждения в 2010 году получили медицинского оборудования на сумму свыше 3,6 млн.рублей.

Приобретено оборудование: физиотерапевтическое, стоматологическое и комплексное оборудование с программным обеспечением в Центре здоровья для детей.

Основными направлениями работы учреждений здравоохранения БМР в 2010 году явились реализация приоритетного национального проекта «Современное здравоохранение», план мероприятий по улучшению демографической ситуации, работа по укреплению первичного звена, повышению доступности высокотехнологичной помощи, усилению профилактической направленности в здравоохранении, улучшению качества медицинской помощи.

Дополнительная диспансеризация является частью политики государства по улучшению качества жизни граждан и проводится с целью своевременного выявления заболеваний на ранних стадиях, в первую очередь сердечнососудистых и онкологических. www.kzabmr.balv.ru

Во всех городских поликлиниках созданы все необходимые условия для прохождения дополнительной диспансеризации, как в лечебных учреждениях, так и с выездом бригады медицинских работников на предприятие.

В 2010 году реализовано новое направление национального проекта по здравоохранению формирование здорового образа жизни. С декабря 2009 года в рамках реализации мероприятий, направленных на формирование здорового образа жизни у граждан Российской Федерации, включая сокращение алкоголя и табака на базе МУЗ «Центр медицинской профилактики» функционирует Центр здоровья. С декабря 2010г. открыт детский Центр Здоровья на базе МУЗ «Детская городская поликлиника».

В настоящее время завершен первый этап формирования Программы модернизации - составление паспорта ЛПУ района. В соответствии с рекомендациями Министерства здравоохранения Российской Федерации ЛПУ района относятся к медучреждениям 3-4-го уровня, оказывающим как первичную, так и специализированную первичную медико-санитарную помощь, на базе которых имеются межмуниципальные центры.

Определены основные задачи муниципальной программы модернизации здравоохранения:

- укрепление материально-технической базы ЛПУ;

- внедрение стандартов оказания медицинской помощи;

-внедрение современных информационных систем в здравоохранении.

Одним из приоритетных направлений модернизации является реализация эффективной кадровой политики. Медицинскую помощь на территории БМР оказывают 598 врачей, 2381 средний медработник. Обеспеченность врачами всех специальностей на 100000 населения составляет 27,5, средними медработниками 108,8. Коэффициент совместительства у врачей 1,8, средних 1,1.

Соотношение штатных единиц врачей к средним 1: 3,7. Запланирована оптимизация штатной численности персонала ЛПУ в части увеличения среднего медперсонала. В том числе фельдшеров, что позволит добиться оптимального распределения и соотношения врачей и средних медработников. С целью привлечения кадров продолжается целевой прием в высшие и средние образовательные медицинские учреждения. В настоящее время на различных курсах медуниверситета обучаются 37 выпускников БМР.

Несмотря на ряд положительных изменений в демографической ситуации, в настоящее время сохраняется проблема отрицательного баланса населения БМР. Смертность превышает рождаемость в 1,2 раза. Заболеваемость сердечнососудистыми заболеваниями ежегодно растет в среднем на 16%. www.gb-1.balv.ru

Решить проблему доступности первичной врачебной помощи жителям отдаленных сельских участков позволит организация работы по принципу семейного врача. Семейными врачами оказывается первичная медико-санитарная, неотложная помощь, проводится профилактическая работа среди населения: профилактические осмотры детского населения; участие в периодических осмотрах работников сельского хозяйства; проведение оздоровительных мероприятий по результатам медицинских осмотров; профилактическая иммунизация взрослого и детского населения; организация и проведение ежегодного профилактического обследования населения; проведение диспансеризации.

Внедрение современных информационных систем в здравоохранении - одно из направлений модернизации на 2011-2012г.г. Несмотря на постоянно увеличивающийся парк персональных компьютеров, потребности ЛПУ в информационных технологиях не удовлетворены:

- около 40% компьютерной техники морально и физически устарело, программное обеспечение разнородное, как правило, нелицензионное и не соответствующее современным требованиям, отсутствуют высокоскоростные каналы связи, недостаточная подготовка кадров.

Основной целью данного направления Программы является совершенствование информационно - аналитической сети учреждений здравоохранения, совершенствование системы управления здравоохранением, лечебно - диагностическим процессом. Планируется внедрение персонифицированного учета оказанных медицинских услуг, электронной медицинской карты, электронной записи пациента к врачу.

Главный результат, который ожидается от реализации программы:

- улучшение качества и доступности медицинской помощи;

-снижение заболеваемости, смертности и увеличение продолжительности жизни населения;

- развитие амбулаторной медицинской помощи (в т.ч.неотложной);

- приведение структуры коечного фонда по профилям в соответствии с потребностью населения в медицинской помощи;

- обеспечение медицинской помощи на основе соблюдения стандартов;

-укрепление материально-технической базы учреждений здравоохранения, в т.ч. повышение фондооснащенности и фондовооруженности учреждений здравоохранения;

- внедрение систем электронного документооборота, ведение медицинских карт пациентов в электронном виде.

При анализе сложившейся ситуации в районе становится понятным, что проблем и болевых точек на сегодняшний момент остается достаточно много. Хотелось бы более внимательно рассмотреть такую насущную во многих районах нашей области и страны в целом проблему, как недостаток кадров в учреждениях здравоохранения.

В 2010 году по сравнению с 2009 годом показатель укомплектованности врачами - физическими лицами увеличился на 2,33% и составил 56,52%. Укомплектованность средними медицинскими работниками увеличилась на 1,8%.

Обеспеченность врачами на 10 тысяч населения несколько снизилась.

Квалификационные категории имеют 415 врачей или 68,7% (при плане 94,29%).

План аттестации на 2010 год выполнен: аттестовано 58 врачей и 282 средних медработников.

Процент врачей, имеющих сертификат специалиста, по сравнению с 2009 годом повысился на 1,2 % и составил 98,8%.

В 2010 году сертификаты специалиста получили 60 врачей и 315 средних медработников.

В августе-сентябре 2010 года к работе в учреждениях здравоохранения города приступили 8 молодых специалистов. В настоящее время 4 выпускника СГМУ проходят интернатуру по различным специальностям, из них 1 будет направлен в участковую службу. www.kzabmr.balv.ru

В первичном звене (участковой службе и отделениях общей врачебной практики) работают 49 врачей-терапевтов участковых, 37 врачей-педиатров участковых, 7 врачей общей практики. Укомплектованность штатных должностей врачами-терапевтами участковыми составляет 62,0% (2009 год - 54,5%), врачами-педиатрами участковыми - 92,5%, (2009 год -- 100%), врачами общей практики - 46,7% (2009 год -- 66,7%). Укомплектованность врачебных участков медсестрами составляет 100%. Пенсионный возраст имеют 45% участковых педиатров, 21,7% участковых терапевтов, 20,4% участковых медсестер. Все медицинские работники, состоящие в федеральном регистре, своевременно обучены и имеют сертификат специалиста.

Оплата труда медицинских работников проводится в соответствии с оценкой по разработанным критериям в каждом ЛПУ, комитете здравоохранения администрации БМР и напрямую связана с качественными показателями.

Анализируя вышесказанное, можно выделить некоторые задачи, которые необходимо решить на территории Балаковского муниципального района.

Определить приоритетными направлениями развития учреждений здравоохранения БМР на 2011 год:

- улучшение качества и доступности медицинской помощи;

- реализацию Концепции демографической политики на территории области на период до 2015 года, приоритетного национального проекта «Здоровье», федеральных, областных и муниципальных целевых программ;

- выполнение плана мероприятий по модернизации здравоохранения БМР;

- обеспечение прав граждан на получение бесплатной медицинской помощи в рамках Программы государственных гарантий оказания в Саратовской области гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2011 год и муниципального задания на 2011 год;

- рациональное использование имеющихся ресурсов здравоохранения, оптимизация сети и штатов ЛПУ;