Анализ проблем и перспектив использования потенциала особо охраняемых природных территорий

• лечебно-оздоровительные местности и курорты;

• ведомственные, запрещенные для охоты места (внутрихозяйственные заказники);

• водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы;

• лесопарки.

Столь обширный перечень ООПТ является наиболее исчерпывающим и дополненным по сравнению с подобными списками в других субъектах Юга России. В соответствии с Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях», закрепляющим право органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления устанавливать и иные категории ООПТ, в законе Краснодарского края выделены такие территории как ведомственные, запрещенные для охоты места (внутрихозяйственные заказники), водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы, лесопарки и другие [14]. Особо охраняемые природные территории располагаются как на землях ООПТ, так и на землях иных категорий, потому что в большинстве своем они созданы без изъятия земель у землевладельцев и землепользователей.

В целом закон охватывает практически все аспекты создания и функционирования ООПТ на территории Краснодарского края: порядок образования ООПТ; полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере организации, охраны и использования ООПТ; ведение государственного кадастра ООПТ; финансирование ООПТ; задачи и режимы ООПТ различных категорий; организация охраны ООПТ и другие. Также оговаривается создание охранных зон на прилегающих к ООПТ участках земли и водного пространства. Можно заключить, что закон

«Об особо охраняемых природных территориях Краснодарского края» является наиболее проработанным в отношении законодательного закрепления всех вопросов создания и функционирования ООПТ на территории Краснодарского края.

Помимо указанного закона данную сферу отношений регулируют также «Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае», «О

природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах Краснодарского края».

В области функционирования ООПТ и их использования в рекреационных целях имеются существенные недоработки. Это в первую очередь связано с некорректным определением профиля ООПТ, вызванным отсутствием комплексного подхода при подготовке паспорта территории. Поэтому возникают ошибки в разработке режима использования ООПТ. На территории края осуществляют свою деятельность организации, использующие территории ООПТ без положительного заключения государственной экологической экспертизы и без расчета возможной рекреационной нагрузки. Эта проблема напрямую связана с регулированием отношений в области экологического туризма. Территория Краснодарского края является перспективной для развития этого направления. Поэтому принятие Закона «Об экологическом туризме» по мнению экспертов позволит не только привлечь финансовые средства, но и «реанимировать» целый ряд населенных пунктов путем перепрофилирования трудовой деятельности населения. Это касается горных поселков, существование которых в настоящее время практически полностью связано с лесоразработками, а также населенных пунктов, расположенных на побережье Азовского моря, где основной источник существования населения - рыбная ловля [52].

По ряду памятников природы остается нерешенным вопрос о возможности их использования для рекреационных целей. В крае до сих пор не выделены охранные зоны крупнейших федеральных ООПТ - Кавказского заповедника и Сочинского национального парка. Наиболее сложная ситуация складывается на Черноморском побережье края. Отнесение одной и той же территории к двум-трем категориям ООПТ провоцирует конфликтные ситуации, значительно осложняет принятие управленческих решений. Возникшая ситуация может быть разрешена принятием Закона «О комплексном управлении прибрежными зонами».

Ставропольский край не занимает лидирующего положения на Северном Кавказе в области формирования экологического законодательства. В настоящее время оно представлено несколькими законами и рядом подзаконных актов, регулирующими земельные и водные отношения, пользование недрами и водоохранную деятельность.

В общей тематике принятых законодательных актов Ставропольского края в 2008 году законы по вопросам развития агропромышленного комплекса и продовольствия, землепользования, экологии и природопользования занимают 16,7% [57].

В октябре 2008 года Государственной Думой Ставропольского края был принят закон «Об особо охраняемых природных территориях в Ставропольском крае», направленный на совершенствование нормативно - правовой базы в области функционирования особо охраняемых природных территорий и регламентации вопросов, относящихся к компетенции Ставропольского края. Законом установлены порядок определения особо

охраняемых природных территорий краевого и местного значения, условия перевода земельных участков в составе особо охраняемых природных территорий в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов. Урегулированы иные вопросы, связанные с организацией и использованием особо охраняемых природных территорий в Ставропольском крае. Таким образом, законом установлен ряд новых положений, не нашедших отражения в федеральном законодательстве. Кроме того, закон определил случаи изъятия у землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, включенных в границы охраняемых территорий, находящихся в собственности Ставропольского края [18]. Данный аспект является очень важным, потому что особо охраняемые природные территории должны полностью или частично изымать из хозяйственного оборота.

Для обеспечения режима заказников с 1 января 2008 года при министерстве природных ресурсов и охраны окружающей среды приступила к работе «Дирекция особо охраняемых природных территорий». Кроме того, была разработана схема организации, охраны и использования ООПТ в крае [60]. После утверждения Правительством Ставропольского края схема станет одним из документов территориального планирования региона, с которым будет необходимо считаться федеральным органам исполнительной власти и органам местного самоуправления. И как следствие, вся градостроительная деятельность будет проводиться в строгом соответствии с требованиями сохранения заказных территорий.

Правовой статус и правовой режим Кавказских Минеральных Вод как особо охраняемой природной территории федерального значения определяются комплексом нормативных правовых актов федерального и регионального уровней. Указами Президента РФ (от 27.03.1992 №309 «Об особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации»; от 14.06.1994 №1229 «О курортах федерального значения региона Кавказских Минеральных Вод») и постановлением Правительства РФ от 06.1992 №462

«Об особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации -

Кавказских Минеральных Водах Ставропольского края» Кавказские Минеральные Воды наделены статусом, который позднее Федеральным законом от 23.02.1995 №26-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» обозначен как особо охраняемая природная территория (ООПТ). Однако федеральным законодательством не определены конкретные категории особо охраняемых природных территорий на КМВ. Выделение их возможно на основании анализа и толкования соответствующих норм права (ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»).

Однако было бы неверным считать Кавказские Минеральные Воды только курортом, под которым понимается лишь освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях ООПТ (статья 1 ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»). Очевидно, что Кавказские Минеральные Воды как особо охраняемый эколого-курортный регион не исчерпываются освоенной и используемой территорией, а включают в себя кроме курорта также и другую территорию, которую следует отнести к лечебно-оздоровительной местности. Постановлением Правительства РФ от 06.07.92 №462, которое вышло до принятия указанных нормативных актов, выделены два экологических подрайона и зона ограниченного природопользования на КМВ, которые, во-первых, не выделяют двух различных категорий ООПТ в составе региона (лечебно-оздоровительная местность и курорт) и соответственно не закрепляют границ двух различных по правовому режиму округов санитарной (горно-санитарной охраны), во-вторых, не раскрывают правовой режим местности в этих подрайонах и, в-третьих, не соответствуют особенностям правового режима трех зон в составе округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленных ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» и последующим Постановлением Правительства РФ от 7.12.96 №1425 [56].

Таким образом, Кавказские Минеральные воды по своему правовому статусу являются особо охраняемой природной территорией, на которой необходимо выделять федеральный курорт и лечебно-оздоровительную местность федерального значения. В регионе не установлены округа санитарной (горно-санитарной) охраны отдельно для лечебно-оздоровительной местности и курорта федерального значения, не осуществлено их зонирование. По этой причине не определен и правовой режим местности в различных зонах разных категорий особо охраняемой природной территории. Данный правовой статус в действующем законодательстве четко не определен, его правовое закрепление представляется исходным для определения различных правовых режимов местности на территории региона.

Кавказские Минеральные Воды, как курорт и лечебно-оздоровительная местность федерального значения, в соответствии с преамбулой ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» являются национальным достоянием народов Российской Федерации и предназначены для лечения и отдыха населения. Такое целевое назначение Кавказских Минеральных Вод определяет содержание правового статуса данной местности, обусловливает особенности правового регулирования общественных отношений [6]. Особый статус региону придан для сохранения природных свойств курортов Кавказских Минеральных Вод, обеспечения рационального использования лечебных и оздоровительных факторов, сбалансированного решения задач охраны окружающей среды, природно-ресурсного потенциала территории, ее социально-экономического развития в интересах государства, а также для устранения накопившихся в течение многих десятилетий проблем природоохранного и социально - экономического характера. Целевое назначение региона обусловливает необходимость и особого режима хозяйствования, который исходит из возможности осуществления на КМВ только той хозяйственной деятельности, которая, во-первых, необходима для отдыха и лечения и, во-вторых, не наносит ущерб природным лечебным ресурсам (минеральным водам, лечебным грязям, лечебному климату и т.п.). На территории первой зоны санитарной охраны запрещаются все виды хозяйственной деятельности за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях. На территории второй зоны запрещается размещение объектов и сооружений, непосредственно не связанных с лечением и отдыхом. На территории третьей зоны ограничено размещение предприятий и осуществление хозяйственной деятельности, вызывающей загрязнение природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением [6].

При таком подходе меняются приоритеты в бюджетном обеспечении Кавказских Минеральных Вод. Главными становятся не фискальные задачи, не самодостаточность городов-курортов и рост их налогового потенциала, а развитие лечебно-оздоровительного комплекса. Такое «самоограничение» экономики региона должно компенсироваться за счет дотаций федерального и краевого бюджетов, установлением специального налогового и бюджетного режима на КМВ. Однако такой правовой режим не определен. Федеральные органы государственной власти самоустранились от решения проблем курорта федерального значения. В результате органы государственной власти Ставропольского края при высокой дотационности краевого бюджета вынуждены своими силами и средствами заниматься решением общефедеральных проблем, что не соответствует статусу регионального бюджета и является лишь полумерой в сложившейся ситуации на Кавказских Минеральных Водах. Муниципальные образования вынуждены самостоятельно «выживать» в этих экстремальных условиях и развивать бюджетобразующие отрасли экономики, не всегда учитывая целевое назначение КМВ.

Исходным представляется вопрос о формах собственности на земли КМВ, ибо от его адекватного решения в первую очередь зависит эффективность их использования и соблюдение требований природоохранных зон. Несмотря на уже имеющиеся природоохранные

территории (более 60) с действующим на них ограниченным режимом природопользования, общая экологическая ситуация в регионе Кавминвод остается весьма проблемной. Первыми конкретными шагами в этом направлении явились постановления губернатора об образовании в зоне жизнедеятельности курортных городов заказников Малый Ессентучок, Бугунтинский, Большой Ессентучок, Бештаугорский, Баталинский, а также постановление Правительства Ставропольского края об образовании заказника Кумагорский [66].

Федеральное законодательство по вопросу о формах собственности на земли КМВ содержит противоречивые нормы. С одной стороны, закреплено право государственной собственности на особо охраняемые природные территории (пункт 6 статьи 2 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»), запрещена приватизация их земель (пункт 5 статьи 58 ФЗ «Об охране окружающей среды», пункт 2 статьи 27 Земельного кодекса). Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю» прямо относит земли особо охраняемых природных территорий федерального значения к объектам федеральной собственности (статья 3). С другой, законодательно обозначена возможность нахождения земельных участков не только в федеральной, но и в иных формах собственности: собственности субъектов РФ, муниципальной, частной (пункт 2 статьи 95, пункт 3 статьи 96 Земельного кодекса РФ). Закреплена также возможность полного изъятия земельных участков у собственников и землепользователей в первой охранной зоне. При этом земельные участки, находящиеся в частной собственности, подлежат выкупу у их собственников (пункт 3 статьи 96 Земельного кодекса РФ). Земельное законодательство в отношении разграничения форм собственности и землеустройства применяется без поправок на особенности и статус региона.

Для успешного развития региона КМВ необходима, прежде всего, четкая законодательная база и действенная федеральная поддержка. Государственная поддержка региону должна носить системный характер и включать в себя меры, реализуемые на федеральном, региональном и местном уровнях. Так как существующая правовая база не в полной мере обеспечивает приоритетное развитие курортного региона в качестве лечебно - оздоровительной местности, в 2008 году комитетом Государственной Думы Ставропольского края по природопользованию, экологии, курортно - туристической деятельности было подготовлено постановление «Об обращении Государственной Думы Ставропольского края к Председателю Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Б.В. Грызлову о необходимости принятия Федерального закона «О курортном регионе Кавказские Минеральные Воды». Принятие данного закона позволило бы с большей эффективностью использовать природные лечебные ресурсы и контролировать соблюдение особого режима природопользования на территории трех субъектов Российской Федерации, входящих в округ горно-санитарной охраны. Также было принято обращение Государственной Думы Ставропольского края «К Председателю Правительства Российской Федерации В.В. Путину о разработке федеральной целевой программы «Развитие городов-курортов Кавказских Минеральных Вод как бальнеологических курортов России».

Существующая в настоящее время правовая база по функционированию и развитию курортов Российской Федерации, в частности, по Кавказским Минеральным Водам не в полной мере обеспечивает приоритетность функционирования региона как лечебно - оздоровительной местности, не позволяет осуществлять в должной мере регулирование хозяйственного комплекса и использование природных лечебных ресурсов, не дает возможности контроля за соблюдением особого режима природопользования на территории трех субъектов, входящих в округ горно-санитарной охраны. Все это ведет, в конечном итоге, к нерациональному использованию ценнейших месторождений минеральных вод и лечебных грязей и деградации уникальных природно-лечебных факторов, которые являются основой деятельности всей курортной системы.

Соответствующие законы об особо охраняемых природных территориях приняты также в Республике Дагестан, Кабардино-Балкарии, Ингушетии, Адыгеи. В целом, данные законы являются очень схожими между собой и не отражают специфики каждого конкретного региона.

Закон «Об охране окружающей среды в Карачаево-Черкесской Республике» относит «государственные природные заповедники, памятники природы, природные парки, лечебно-оздоровительные местности и курорты, иные природные комплексы, исконные среды обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение» к объектам охраны окружающей среды и подчеркивает статус их особой охраны [13]. В 2003 г. в Карачаево - Черкесии одним из первых на Юге России был принят закон «О развитии туристско-рекреационного комплекса «Домбай - Архыз».

Пример нормативно-правового регулирования ООПТ в Кабардино - Балкарии представлен в таблице 5.

Таблица 5. Нормативно-правовое регулирование особо охраняемых природных территорий в Кабардино-Балкарской Республике

Название курорта	Место нахождения курорта	Статус курорта	Нормативно-правовая основа функционирования
Курорт «Нальчик»	КБР, г. Нальчик	курорт федерального значения	Постановление от 7 декабря 1996 г. №1426 «Об утверждении положения о признании территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами федерального значения»
Горнолыжный курорт «Приэльбрусье»	КБР, Эльбрусский район	Государственный национальный парк Приэльбрусье	Федеральный Закон №33-ФЗ от 15.02.1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях»
Джилы-СУ	КБР, Зольский район	Лечебно - оздоровительная местность	Федеральный Закон №26-ФЗ от 27.01.1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» Республиканский Закон №37-РЗ от 17.10.1999 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах КБР»
Аушигер	КБР, Черекский район	Лечебно - оздоровительная местность
Тамбукан	КБР, Зольский район	Лечебно - оздоровительная местность

В законе «О горных территориях в Республике Северная Осетия - Алания» отмечено, что к ведению республики в сфере охраны и использования природных ресурсов на горных территориях относятся:

- соблюдение режима охраны и использования особо охраняемых природных территорий и объектов;

- представление объектов и территорий для придания им статуса особо охраняемых в Правительство РФ;

- принятие решений по особо охраняемым территориям республиканского значения [12].

Более подробно отношения, возникающие в сфере функционирования ООПТ, рассмотрены в Законе «О природных лечебных ресурсах, лечебно - оздоровительных местностях и курортах» Республики Северная Осетия - Алания. К особо охраняемым природным территориям и объектам отнесены природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты, которые предназначены для лечения и отдыха населения. В законе отмечаются основные задачи законодательства о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах:

- создание на территории республики развитой курортной инфраструктуры;

- создание устойчивой нормативно-правовой базы для регулирования отношений в сфере курортов;

- стимулирование притока лиц, прибывающих в республику на отдых и лечение из других регионов РФ и иностранных государств;

- стимулирование мер на удовлетворение потребностей в лечении и отдыхе граждан республики [17].

Необходимо отметить, что выполнению заявленных задач мешает, в первую очередь, обостренная этнополитическая и конфликтогенная ситуация на границах республики.

В Чеченской Республике приняты законы «Об охране окружающей среды» и «Об особо охраняемых природных территориях Чеченской

Республики» [18]. С 2008 года начала работу межведомственная комиссия по обеспечению соблюдения правового режима земель особо охраняемых территорий природного и историко-культурного значения в Чеченской Республике. В том же году было принято новое постановление «О государственных биологических заказниках республиканского значения». В прилагаемый перечень внесены восемь заказников общей площадью свыше 450 тысяч гектаров. Они расположены в горной, равнинной и степной зонах республики, а также в городе Грозном. [20].

В целях реализации полномочий органов государственной власти Республики Адыгея в соответствии с Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» в сфере создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий республиканского и местного значения 18 декабря 2007 года принят закон «О реализации полномочий органов государственной власти Республики Адыгея в сфере создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий в Республике Адыгея». В нем определены категории и виды особо охраняемых природных территорий республиканского и местного значения в Республике Адыгея, Полномочия Государственного Совета - Хасэ и Полномочия Кабинета Министров Республики Адыгея в сфере создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий, а также финансирование расходов по созданию, функционированию и обеспечению охраны особо охраняемых природных территорий республиканского значения [16].

Таким образом, законодательная основа функционирования особо охраняемых природных территорий наиболее развита в регионах с разветвленной сетью ООПТ. Однако и в Краснодарском крае, и в Ставропольском имеются существенные недоработки в данной сфере. Несмотря на формальную нормативно-правовую поддержку, в Сочинском национальном парке наблюдается нарушение федерального законодательства, выражающееся в попытках изъятия земель и строительстве горнолыжного курорта, что ведет к ослаблению природоохранного статуса ООПТ, а следовательно, несет неоправданно высокие риски деградации ценных природных систем. Во многих республиках не приняты соответствующие законы об особо охраняемых природных территориях, четко не определен правовой статус Кавказских минеральных Вод, остаются не урегулированными определенные аспекты функционирования данных территорий.



3. Рекомендации по использованию потенциала особо охраняемых природных территорий Северного Кавказа

3.1 Методика определения выгод и оценки потенциала особо охраняемых природных территорий

Одно из важнейших условий успешной социально-экономической интеграции ООПТ в жизнь региона - всесторонние учет, оценка (в том числе денежная) и использование многообразных эффектов и выгод для региона и его населения от наличия охраняемых природных территорий и связанной с ними деятельности.

Выгоды прямого использование ресурсов ООПТ (охота, рыбная ловля, выпас скота, сбор дикоросов, туризм и отдых, наблюдения и исследования) достаточно очевидны. Здесь вполне применимы рыночные методы и механизмы оценки, т.к. права пользования, продукцию и услуги в этом случае можно продавать, они имеют рыночную стоимость. Тем не менее, учет и оценка выгод даже от прямого использования ресурсов на ООПТ практически не проводятся.

Прямое использование природных ресурсов ООПТ ограничено по определению. Увеличение экономических и социальных выгод при этом может быть достигнуто за счет развития преимущественно тех видов природопользования, которые не связаны с изъятием природных ресурсов (туризм, наблюдения, фотографирование, видеосъемка и др.), а также тех, которые приносят наибольший социально-экономический эффект при равной степени воздействия на природные объекты ООПТ (если туризм-то не массовый, а экологический, с познавательными целями, иностранный, науч - ный; если охота или рыбная ловля-то спортивная, лицензионная) [31].

Доводы в поддержку ООПТ и их региональных сетей должны

учитывать комплексную социально-экономическую ценность, а не только природно-естественную целесообразность и объективно выполняемые экологические функции ООПТ. В частности, существование ООПТ и развитие связанной с ними деятельности создают весьма разнообразные и в ряде регионов уже сегодня ощутимые экономические факторы, эффекты и выгоды.

Потенциально возможные экономические выгоды от наличия ООПТ:

· развитие экологического, познавательного, охотничьего и других форм туризма, связанных с ним инфраструктуры, производства и реализации соответствующих товаров и услуг;

· сокращение затрат бюджета, предпринимателей и населения на рекреацию и поддержание здоровья за счет улучшения качества среды, использования местных рекреационных и оздоровительных ресурсов;

· повышение качества природных и трудовых ресурсов, обеспечение устойчивости их использования;

· уменьшение себестоимости продукции за счет снижения затрат на производство, нуждающееся в повышенной чистоте среды и ресурсов, а также на воспроизводство рабочей силы;

· содействие продвижению на рынке местных «экологически чистых» товаров и услуг с использованием имиджа и символов ООПТ;

· улучшение качества и повышение конкурентоспособности товаров и услуг на внутреннем и международном рынках;

· увеличение доходов на местном уровне в результате:

- поступления в местный бюджет дополнительных сумм налоговых и иных платежей от предпринимателей и населения;

- дополнительных компенсационных платежей, сумм штрафов и исков;

- дополнительных платежей за продажу, предоставление в пользование, сдачу в концессию и аренду «экологически чистых» предприятий, ресурсов и земель;

· улучшение «инвестиционного климата» в результате:

- оптимизации баланса доходов и расходов местного бюджета, предпринимателей, населения;

- привлечения дополнительных инвестиций из других регионов, федерального бюджета, зарубежных источников.

Как сугубо экологических, так и чисто экономических аргументов «за» существование и развитие систем ООПТ недостаточно, эти аргументы, по крайней мере, при современном уровне экологической культуры и экономического развития, обычно проигрывают аргументам «против». Но польза от существования ООПТ и разнообразной деятельности на них для региона не сводится к выполняемым охраняемыми территориями экологическим функциям или чисто экономическим эффектам и выгодам. Экономическая эффективность ООПТ дополняется целым рядом социальных, политических и даже морально-этических эффектов и выгод, получаемых регионом.

Потенциально возможные социальные выгоды от существования ООПТ:

- оптимизация социально-экономической структуры региона и демографических характеристик населения (уровень и структура занятости, социальный и профессиональный состав, уровень образования);

- рост и изменение структуры доходов населения, сокращение бедности;

- сохранение традиционного природопользования, образа жизни, культурных и духовных традиций;

- повышение уровня специального (экологического) и общего образования, просвещение и воспитание населения, повышение его общего культурного уровня, возрождение нравственности и духовности;

- повышение и позитивное изменение направленности социальной активности населения, развитие его предприимчивости, форм и методов общественной самоорганизации и самоуправления;

- улучшение состояния здоровья населения в результате стабилизации экологической обстановки, изменения уровня и образа жизни;

- накопление и организация использования уникальной комплексной экологической информации о регионе, необходимой для адекватного планирования регионального развития;

- содействие формированию положительного имиджа территории и местного сообщества на региональном, национальном и международном уровнях. Уникальность территории, создающая возможности для использования символов ОПТ в политике, экономике и других сферах жизни;

- расширение возможностей для развития международных и межрегиональных политических, научных, культурных и экономических связей;

- содействие стабилизации социально-политической среды. Уменьшение напряженности и решение проблем в социальной сфере. Снижение числа, частоты и силы социальных и политических конфликтов.

Представленный перечень потенциальных и реализованных выгод и эффектов от существования ОПТ, вероятно, является не полным, но он может стать основой для направленного формирования социального спроса на ОПТ на уровне власти, деловых и производственных кругов, населения.

По сути дела, ООПТ различных рангов могут и должны выступать некими ядрами или очагами возникновения деловой активности на примыкающих к ним территориях, что особенно важно для регионов, характеризующихся неразвитостью или депрессивным состоянием экономики. Однако для реализации данной идеи придется отказаться от традиционного понимания роли ООПТ как исключительно резерватов живой природы и перейти к формированию моделей активного вовлечения ООПТ в социальные процессы на принципах устойчивого природопользования. В свою очередь реализация таких принципов будет возможна при включении

уже существующих природоохранных каркасов регионов в виде сети ООПТ различного ранга, от заповедников до заказников, а также природоохранных зон и округов в систему правового и функционального зонирования территорий любых муниципальных образований.

Для России в настоящее время в качестве практически единственного сценария можно рассматривать деятельность, связанную с развитием туризма, рекреации и сферы социальных услуг либо на базе природных ресурсов самих ООПТ, либо на базе природно-ресурсного потенциала прилегающих к ним территорий. Развитие данного направления связано прежде всего с повышением занятости местного населения, которое так или иначе вовлекается в работу по обслуживанию приезжающих посетителей, а также по созданию инфраструктурных объектов. Это в свою очередь способствует созданию сувенирных и иных промыслов, и дальнейшему привлечению инвестиций в развитие туристических объектов.

Являясь сегодня субъектом многоплановых и многоуровневых отношений в сфере использовании особо ценных природных ресурсов и условий регионов, ООПТ выполняют большое количество функций, что обусловлено многообразием их свойств и признаков: биосферные, экономические, социальные, политические функции. Игнорирование социально-экономической и экологической специфики данных территорий может привести к недоиспользованию и даже утрате, например, оздоровительных, рекреационных, образовательных ресурсов, и как следствие - снижению «качества жизни» населения региона.

Аргументы в поддержку ООПТ и их региональных сетей должны учитывать комплексную социально-экономическую ценность, а не только природно-естественную целесообразность и объективно выполняемые экологические функции ООПТ. В частности, существование ООПТ и развитие связанной с ними деятельности создают весьма разнообразные и в ряде регионов уже сегодня ощутимые экономические факторы, эффекты и выгоды.

В условиях трансформации экономики и всей социальной жизни страны, наряду с сохранением жесткого заповедного режима на оп - ределенных территориях, соответствующая трансформация должна произойти и в эколого-экономическом сознании - от тезиса «регионы для ООПТ» к тезису «ООПТ для регионов». Регионы, местное население должны получать стимулы и даже экономические выгоды для охраны ООПТ. Поиск таких выгод, включение их в реальный экономический механизм и процесс принятия решений является конструктивным путем усиления позиций экологов в диалоге с региональной властью, экономистами и финансистами.

Для того, чтобы реально оценить эффект от функционирования ООПТ необходимо провести:

· анализ выгод для регионов от ООПТ;

· экономическую оценку ООПТ и биологических ресурсов в регионах.

Реальным инструментом учета выгод от ООПТ и, в более широком смысле, сохранения биологических ресурсов региона можно считать экологическую экспертизу. Рассмотрим аргументы в пользу экономической оценки ООПТ и биологических ресурсов в регионах. Традиционные подходы к оценке биоресурсов, в основном, базируются на потребительских ценностях, стоимости использования и пр. Для этого необходимо знать их цену на рынке. Очевидно, что при таком подходе учитывается лишь незначительная часть реальной стоимости природных благ. Концепция общей экономической ценности позволяет подойти к оценке биоресурсов более комплексно, учесть не только их прямые ресурсные, но и ассимиляционные функции, такие как «стоимость неиспользования».

Учет экономической ценности в регионах важен при решении следующих экономических и финансовых проблем:

- определение альтернатив развития территории (например, для конкурентных вариантов сохранения природной территории или ее хозяйственного использования;

- обоснование дополнительных затрат на природоохранные мероприятия в проектах, дающих, наряду с экологическим, большой экономический эффект;

- определение приоритетности инвестиций в использование и охрану биоресурсов;

- создание стимулов у местного населения для охраны природы;

- предоставление кредитов, займов, грантов для сохранения биоразнообразия и т.д.

Учет экономической ценности природы в целом требует, по крайней мере, стоимостной оценки трех природных функций: обеспечение природными ресурсами; регулирующие функции, ассимиляция отходов и загрязнений; обеспечение людей природными услугами, такими как рекреация, эстетическое удовольствие.

Очевидно, что экономическая ценность биоразнообразия определяется прежде всего второй и третьей функциями.

В России имеются примеры определения ценности биоразнообразия (в основном для особо охраняемых природных территорий) на основе концепции общей экономической ценности [43]. Проведенные расчеты по определению прямой стоимости использования показывают ограниченность и достаточно невысокие экономические оценки для ООПТ. Особенно

характерна эта ситуация для Севера Европейской части, Сибири и Дальнего Востока России, где проживает мало населения, а транспортные затраты для проезда в ООПТ данных регионов из Европейского Центра страны, где проживает основное население, велики. В связи с этим сейчас и в самом ближайшем будущем здесь сложно ожидать значительного роста доходов от туризма, рекреации, сбора побочной продукции, охоты, рыболовства. Географическая и транспортная ситуация в отдаленных ООПТ усугубляется и общим экономическим и социальным кризисом в стране [47].

Среди имеющихся подходов к определению экономической ценности природных ресурсов и объектов, позволяющих получить конкретную оценку, можно выделить следующие подходы, базирующихся на:

1) общей экономической ценности (стоимости);

2) затратах;

3) ренте;

4) бальных оценках;

5) нормативах;

6) рыночных оценках;

7) косвенных оценках;

8) альтернативной стоимости.

В общую экономическую ценность (стоимость) биоразнообразия, в основном, входят два агрегированных слагаемых: стоимость использования (потребительная стоимость) и стоимость неиспользования. В свою очередь первое слагаемое состоит из трех:

- прямая стоимость использования - туризм, рекреация, устойчивые охота и рыболовство и т.д.;

- косвенная стоимость использования - глобальные эффекты, экологические функции, связывание углекислого газа и пр.

- стоимость отложенной альтернативы - потенциальные выгоды от использования в будущем.

Общая экономическая ценность природных территорий или благ включает как собственно рыночную стоимость тех ресурсов, которыми они располагают, так и стоимость (стоимостную оценку) выполняемых ими услуг или функций, которыми опосредованно пользуется общество, а также потенциальных возможностей использования в будущем [30]. Важное значение имеет стоимость неиспользования, существования природы самой по себе (экономическая оценка весьма тонких моментов - социальных, этических и эстетических аспектов природы). Все эти дополнительные оценки зачастую коренным образом меняют приоритеты в экономических решениях.

Общая экономическая ценность территории определяется следующим образом:

ОЭЦ = Си + Сн, (3.1)

где: ОЭЦ - общая экономическая ценность территории, руб. Си - стоимость использования территории, руб.

Сн - стоимость неиспользования территории, руб.

В свою очередь стоимость использования определяется как:

Си = Сп + Ск + Са, (3.2)

где: Сп - стоимость прямого использования территории, руб. Ск - стоимость косвенного использования территории, руб. Са - стоимость отложенной альтернативы, руб.

Показатель стоимости неиспользования отражает социальные аспекты значимости природы для общества. Он часто определяется только величиной стоимости существования. Иногда в стоимость неиспользования включается также стоимость наследования. Таким образом, величина общей экономической ценности определяется как сумма четырех слагаемых:

ОЭЦ = Сп + Ск + Са + Ссущ. (3.3)

В соответствие с концепцией общей экономической ценности составляющие ценности сохранения биоразнообразия могут быть представлены в виде таблицы 6.



Таблица 6. Общая экономическая стоимость особо охраняемых природных территорий

СТОИМОСТЬ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ	СТОИМОСТЬ НЕИСПОЛЬЗОВАНИЯ
Прямая	Косвенная	Стоимость отложенной альтернативы	Стоимость существования
Рыболовство	Депонирование	Будущее	Биоразнообразие
Сельское хозяйство	углерода	использование	Культурное наследие
Дрова	Связывание азота	Будущая	Ценность наследования
Торф	Регулирование	информация
Рекреация	наводнений
Транспорт	Защита от бурь
Сборы продуктов дикой	Восстановление
природы	подземных вод
	Защита экосистем
	Создание микроклимата
	Сохранение береговой
	линии

Разделение ценности биоразнообразия на составляющие помогает применять различные методы оценивания. Методы оценивания разработаны для всех компонентов общей экономической ценности, обеспечивая большую или меньшую точность измерения.

Таблица 7. Методы оценки общей экономической стоимости особо охраняемых природных территорий

СТОИМОСТЬ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ	СТОИМОСТЬ НЕИСПОЛЬЗОВАНИЯ
Прямая	Косвенная	Отложенная	Существования
Метод рыночных цен	Затратные методы	Метод	Метод субъективной
Затратные методы	Метод	субъективной	оценки стоимости
Метод гедонистического	субъективной	оценки стоимости	(субъективных
ценообразования	оценки стоимости	(субъективных	предпочтений)
(ценовых предпочтений)	(субъективных	предпочтений)
Метод транспортно-путевых	предпочтений)	Метод
затрат	Метод рыночных	гедонистического
Метод субъективной оценки	цен	ценообразования
стоимости (субъективных		(ценовых
предпочтений)		предпочтений)

Для определения показателей, входящих в состав общей экономической ценности, применяют традиционные методы оценки стоимости (методы доходного, затратного, сравнительного, воспроизводственного подходов), методы, требующие проведения социологических исследований и метод гедонистического ценообразования, который заключается в оценке экологических благ, существование которых прямо воздействует на рыночные цены (например, стоимость чистой окружающей среды может рассчитываться как разность между стоимостью недвижимости в экологически чистом месте и стоимостью недвижимости в экологически неблагоприятном месте).

Наиболее хорошо поддается экономической оценке стоимость использования (другой более строгий экономический термин - потребительная стоимость). Методы оценивания стоимости прямого использования относительно просты и точны. Так, прямая стоимость использования, которую дают леса, состоит из:

- устойчивая (неистощительная) заготовка древесины;

- лекарственные растения;

- побочные продукты (грибы, ягоды, орехи и пр.);

- туризм;

- устойчивая охота и рыболовство.

Все эти показатели являются вполне «осязаемыми», и они имеют свои цены, суммирование которых и даст прямую стоимость. Также стоимость прямого использования территории представляет собой рыночную оценку доходов от туризма и рекреации.

Более сложным является определение косвенной стоимости использования. Этот показатель часто применяется в глобальном масштабе (всей планете) или в довольно широком региональном аспекте, т.е. он пытается уловить выгоды для наибольшего территориального охвата. Например, косвенная стоимость использования леса включает в себя следующие показатели:

- связывание углекислого газа (смягчение парникового эффекта);

- водорегулирующие функции (защита от наводнений);

- уменьшение эрозии;

- поглощение вредных выбросов из атмосферы;

- оздоровительный эффект от активной рекреации и другие.

Еще более сложным для расчетов является показатель стоимости отложенной альтернативы. Он связан с консервацией ресурса для возможного использования в будущем, т.е. речь идет о потенциальном использовании. В этом случае стоимость отложенной альтернативы является скорректированной суммой прямой и косвенной стоимости использования. Методы оценки данной стоимости дают весьма приблизительные и часто заниженные результаты. Так, генетическая информация, содержащаяся в экосистемах, рассматривается в качестве важной составляющей ценности биоразнообразия. Однако, возможности и масштабы будущего использования генетической информации трудно предсказуемы, что делает невозможным ее экономическое оценивание.

Стоимость неиспользования базируется на так называемой стоимости существования, которая является попыткой экономически оценить довольно тонкие этические и эстетические аспекты: ценность природы самой по себе, эстетическая ценность природы для человека, долг по сохранению природы перед будущими поколениями, ценность наследия и т.д. Это выгоды индивидуума или общества, получаемые только от знания, что товары или услуги существуют. Стоимость существования может быть важной причиной для охраны дикой природы. При оценке этой стоимости используются упрощенные экономические подходы, прежде всего связанные с теорией

«готовность платить». Широко применяются методы анкетирования и опросов. Стоимость существования может получить довольно высокие оценки, особенно при сохранении редких видов и таких уникальных экосистем, как прибрежные районы и горы.

Современные подходы к определению стоимости не использования или стоимости существования, конечно, имеют много уязвимых мест, они достаточно условны. Однако в настоящее время экономический, социологический, статистический аппарат применения этих методов быстро развивается. И полученные в результате применения этих подходов стоимости природных благ, которые изначально вообще не имели цены или она была занижена, уже в ряде случаев воздействовали на принятие более экологически приемлемых решений. Использование этих подходов помогает повысить конкурентность природных проектов / программ, эффект и выгоды от их реализации по сравнению с техногенными проектами.

Таким образом, складывается различная степень достоверности в зависимости от метода измерения компонентов общей экономической ценности. В таблице 8 приведена степень достоверности экономических оценок биоразнообразия по компонентам общей экономической ценности.

Таблица 8. Уровень достоверности оценок ценности биоразнообразия

Прямая стоимость использования	Высокий
Туризм / рекреация	Средний
Услуги экосистем	Низкий - средний
Стоимость существования / отложенная (индивидуальная)	Средний
Стоимость существования / отложенная (генофонд)	Очень низкий - средний

Адекватный учет экономической ценности биоресурсов в регионах будет способствовать улучшению их использования и охраны, повышению конкурентоспособности природы региона при сравнении экологических и хозяйственных приоритетов. Такой учет также позволяет получить оценку «экологической правильности» направления регионального экономического развития на базе макроэкономических показателей, рассчитанных с учетом экологического фактора («зеленые счета»).

Стоимостный учет деградации природы может резко уменьшить приоритетные экономические показатели, что сейчас особенно важно в условиях формально начавшегося экономического роста в стране. Перспективным является экономический анализ потенциала регионов в реализации Киотского протокола.

Более детальные расчеты по регионам в рамках общей экономической ценности отдельных биологических ресурсов и ООПТ позволят проранжировать затраты на их охрану и содержание в стране, явятся основанием для предоставления дополнительных средств, создания системы стимулов и компенсаций для местного населения в вопросах охраны природы. Очевидна целесообразность подобного рода расчетов для сравнительного регионального анализа, повышения общей эффективности экологических проектов.

На основе вышеизложенной методики представляется возможным производить оценку общей экономической ценности для любой ООПТ. Полученные данные могут быть записаны в виде следующей таблицы 9.

Таблица 9. Общая экономическая ценность особо охраняемых природных территорий

№ п/п	Составляющие общей экономической ценности	Стоимостная оценка, млн. руб.	Структура общей экономической ценности
1.	Косвенная стоимость использования (денежная оценка средообразующих функций), Ск
2.	Прямая стоимость использования (прямые доходы от туристско - рекреационной деятельности), Сп
3.	Стоимость существования, Ссущ
Всего:	ОЭЦ		100,0

Таким образом, важным направлением в улучшении охраны природы и использования природных ресурсов является определение адекватной экономической оценки природных ресурсов и природных услуг. Экономическая оценка позволяет проводить анализ проектов по сохранению биоразнообразия, распределять ограниченные материальные ресурсы, определять приоритеты инвестиционных мероприятий в ООПТ, представляет собой обоснование для получения дополнительных финансовых средств на развитие ООПТ. То есть, основным назначением определения общей экономической ценности территории является принятие решений о возможностях ее использования тем или иным способом.

В результате проведённого исследования, выявлено, что главной составляющей общей экономической ценности культурно-природной территории является стоимость существования. Она представляет собой экономическую оценку эстетических, этических и иных аспектов, не включаемые в стоимость использования, но отражающих ценность природы как системы, то есть тех ее свойств, которые не присущи отдельным ее компонентам и которые оказывают влияние на человека.

Выгоды от непрямого (косвенного) использования ООПТ возникают в связи с выполняемыми ими экологическими функциями по отношению к прилегающим территориям (т.н. экологические, экосистемные или «природные» услуги). Можно предположить, что основную часть экономической ценности (стоимости) многих ООПТ будет составлять косвенная стоимость использования, связанная с ролью экологического регулирования ООПТ. Эффект от косвенного использования определяется и на основе социальных последствий оздоровительного эффекта рекреации.



3.2 Разработка новых направлений в туризме как вариант реализации потенциала особо охраняемых природных территорий (на примере экотуризма)

Перспективы развития системы охраняемых природных территорий определяются как осознанием важности их существования, так и успехом их интеграции в социально-экономическое развитие регионов. Понимание того, что затраты на создание и содержание ООПТ столь же необходимы, как и затраты на здравоохранение и образование, предполагает наличие экологической культуры как части общей культуры. На фоне интенсивного хозяйственного использования природных ресурсов обеспечение повышения их ценности оказывается главным приоритетом национальной экологической политики. И здесь узловая роль принадлежит охраняемым природным территориям. Уже самим фактом своего существования они демонстрируют ценность природных территорий - заповедуют то, чем принято дорожить. Объяснить, показать и доказать каждому, что природные территории - ресурс (причем ресурс дорогой), является залогом успеха развития системы ООПТ.

Многие категории охраняемых природных территорий имеют значительные перспективы для рекреационного освоения, что может оказать позитивное влияние на социально-экономическое развитие регионов. Исходя из изложенного, решение теоретических и методологических вопросов рационального использования природных ресурсов охраняемых территорий и их вовлечения в социально-экономическое развитие регионов России приобретают особое значение. В связи с этим возникает необходимость изучения, учета разнообразных методов экономического регулирования организации и функционирования охраняемых территорий, использования их природно-ресурсного потенциала. Представляется необходимым определить приоритетные направления рационального использования природных ресурсов охраняемых территорий в аспекте социально-экономического развития региона.

Природные территории и расположенные на них объекты природного происхождения являются в настоящее время перспективным направлением повышения эффективности функционирования туристско-рекреационных и санаторно-курортных комплексов за счет расширения спектра предлагаемых услуг и формирования уникальных турпродуктов. При этом наиболее рациональной формой использования потенциала природных объектов является туристско-экскурсионное обслуживание, поскольку только этот вид туристско-рекреационной деятельности позволяет регулировать и строго контролировать процесс нахождения экскурсанта в природной среде без нанесения ущерба для последней, а также позволяет концентрировать внимание на конкретных объектах показа, максимально полно используя его потенциал.

Одним из эффективных мостиков между интересами населения и ООПТ может стать экологический туризм. Цели экотуризма совпадают с целями территориальной охраны природы, не вступают в противоречие с идеологией ООПТ, поэтому развитие его наиболее целесообразно и желательно именно на охраняемых природных территориях.

В результате проведенного исследования, было выявлено, что экологический туризм следует рассматривать как одно из перспективных направлений реализации потенциала ООПТ. По своим выгодам он будет способствовать увеличению прямой ценности ООПТ, одновременно не уменьшая косвенную. В самом понятии особо охраняемых природных территорий заложено не только природоохранное и научное значение природных комплексов и объектов, но и в равной степени их культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение для человека и общества в целом. Вышесказанное предполагает, с одной стороны, полное или частичное изъятие эталонных и уникальных комплексов и объектов из хозяйственного использования и установление определенного природоохранного режима, а с другой стороны - развитие и организацию рекреационной деятельности, в том числе туристской. В этом контексте интерес представляет оценка возможностей и перспектив развития туризма на ООПТ. При этом законодательно разрешенная туристская деятельность на охраняемых территориях должна быть безусловно регулируемой, никаким образом не противоречащей решению основных задач ООПТ.