Анализ проблем и перспектив использования потенциала особо охраняемых природных территорий

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Актуальность темы исследования. В целях сохранения типичных и уникальных природных ландшафтов, разнообразия животного и растительного мира, охраны объектов природного и культурного наследия на территории Российской Федерации сформирована система особо охраняемых природных территорий. Во многих странах мира, в том числе и в России, территории заповедников и национальных парков перестают восприниматься лишь как природоохранные территории, а интенсивно вовлекаются в социально-экономическую жизнь регионов. При этом крайне мало уделяется внимания оценке реальных и потенциальных выгод от использования потенциала особо охраняемых природных территорий, особенно на региональном уровне.

Особо охраняемые природные территории Северного Кавказа характеризуются значительным природно-ресурсным потенциалом, который используется крайне неэффективно. Игнорирование социально - экономической и экологической специфики данных территорий может привести к недоиспользованию и даже утрате, например, оздоровительных, рекреационных, образовательных ресурсов, и как следствие - снижению «качества жизни» населения региона. Недостаточная изученность и необходимость более эффективного использования природно-ресурсного и социально-экономического потенциалов особо охраняемых природных территорий обуславливает актуальность темы данного исследования.

Степень разработанности проблемы. Имеющиеся в научной литературе и периодических изданиях, а также электронных источниках информации публикации в исследуемой области можно условно сгруппировать по тематической направленности следующим образом.

Современные подходы к изучению процессов создания и управления особо охраняемыми природными территориями представлены в работах С.Н.

Бобылева, А.А. Тишкова, Ф.Р. Штильмарка, В.Б. Степаницкого, Н.И. Троицкой, М.Л. Крейндлин, М.С. Стишова, А.Н. Иванова, А.С. Шестаковой. Вопросы правового регулирования деятельности особо охраняемых природных территорий отражены в публикациях В.Б. Степаницкого, А.С. Шестаковой, Е.А. Галиновской, а также в изданиях Всемирного фонда дикой природы и Международного Союза Охраны Природы.

Разработкой проектов по интеграции ООПТ в социально - экономическую жизнь регионов и экономической оценке данных территорий занимаются как зарубежные авторы (Иглс П., МакКул С.), так и отечественные (С.Н. Бобылев, В.Н. Тырлышкин, Т.Ю. Минаев, В.М. Захаров, М.И. Васильев, В.В. Храбовченко). Особый интерес представляют работы, посвященные перспективным направлениям реализации потенциала охраняемых природных территорий Северного Кавказа (С.А. Трепет, А.Н. Недугов, Л.П. Басанец, А.Р. Шемякина).

Также информационно-эмпирическая база исследования формировалась на основе, аналитических, нормативных, отчетных, методических и служебных материалов Комитета Ставропольского края по природопользованию, экологии, курортно-туристической деятельности, Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края, Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, материалов государственных докладов о состоянии окружающей природной среды, а также Интернет-ресурсов и источников справочного характера.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования выступают особо охраняемые природные территории, а также особенности их функционирования и развития. Предмет исследования - деятельность федеральных и региональных властей по обеспечению сохранности и развитию сети особо охраняемых природных территорий.

Целью исследования является анализ проблем и перспектив использования потенциала особо охраняемых природных территорий Северного Кавказа.

Для достижения данной цели ставятся и решаются следующие задачи:

- дать общую характеристику системы территориальной охраны природы в Российской Федерации;

- определить специфику развития особо охраняемых природных территорий Северного Кавказа;

- разработать рекомендации по использованию потенциала особо охраняемых природных территории Северного Кавказа.

При решении поставленных задач применялись следующие методы: системный, метод сравнительного анализа, аналитический, эколого - экономической оценки, нормативный.

Структура дипломной работы. Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы. Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяется степень ее научной разработанности, объект и предмет исследования, формулируется цель и задачи работы, характеризуются методологические основы анализа решаемых задач, их теоретические и эмпирические источники. В первой главе «Система территориальной охраны природы в Российской Федерации» раскрываются основные понятия изучаемой темы, дается характеристика российской системы особо охраняемых природных территорий, история ее формирования и современное состояние, исследуются вопросы правового регулирования отношений, возникающих в данной области. Вторая глава «Особо охраняемые природные территории Северного Кавказа» посвящена исследованию региональных особенностей формирования и функционирования особо охраняемых природных территорий Северного Кавказа, проблемам и правовому регулированию данных территорий в различных субъектах Северного Кавказа. В третьей главе «Рекомендации по использованию потенциала особо охраняемых природных территорий Северного Кавказа» представлена методика определения выгод и оценки потенциала особо охраняемых природных территорий, а также приоритетные направления по реализации данного потенциала на территории Северного Кавказа на примере экотуризма. В заключении дипломной работы сформулированы основные выводы по результатам проводимого исследования.

1. Система территориальной охраны природы в Российской Федерации

территориальный охраняемый природа

1.1 Понятие «особо охраняемые природные территории»: содержание и сущность

Сохранение природы и улучшение окружающей среды являются приоритетными направлениями деятельности государства и общества. Природная среда в системе социально-экономических отношений является ценнейшим компонентом национального достояния, поскольку здоровье, социальное и экологическое благополучие населения находятся в неразрывном единстве.

Конституция Российской Федерации закрепляет право каждого человека на благоприятную окружающую среду [1], а Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (2002 г.) определяет, что благоприятной может считаться лишь такая окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов [4].

Этой цели и служит система особо охраняемых природных территорий, образующая природно-заповедный фонд России, и являющаяся результатом многолетней природоохранной деятельности ученых, общественности и власти. Создание сети особо охраняемых природных территорий (ООПТ) как на региональном, так и на международном уровнях, явилось ответной реакцией на тотальное использование природных ресурсов. Отдельные ООПТ выполняют роль своеобразных ядер, позволяющих сохранять в естественном состоянии наиболее ценные природные комплексы, а также способствовать успешному восстановлению экосистем, подверженных антропогенным воздействиям.

Следует особо подчеркнуть, что хозяйственное освоение ценных природных территорий, связанное с их коренным преобразованием или деградацией, имеет весьма неблагоприятные последствия для развития общества. С одной стороны, экстенсивное развитие природопользования позволяет товаропроизводителям подменять рост эффективности использования ресурсов и территорий, уже вовлечённых в оборот, включением в него новых ресурсов и территорий. С другой стороны, сокращение площади природных территорий означает разрастание зон экологической нестабильности, а затем и экологического неблагополучия. Таким образом, формирование системы ООПТ является необходимым условием становления социально ориентированной экономики.

Указ Президента Российской Федерации от 2 октября 1992 г. №1155 устанавливает, что «сохранение и развитие особо охраняемых природных территорий является одним из приоритетных направлений государственной экологической политики Российской Федерации», формулирует цели ООПТ как «обеспечение экологической безопасности и сохранение национального природного наследия народов России» [7].

Согласно Федеральному Закону Российской Федерации «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995, основные функции ООПТ различных категорий состоят в следующем:

- поддержание экологического баланса, в том числе - сохранение (или восстановление) природной среды, природных ландшафтов (комплексов) и их компонентов, биологического разнообразия;

- сохранение и восстановление уникальных и эталонных природных участков и образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда;

- сохранение и обеспечение использования рекреационных и лечебных ресурсов и оздоровительных свойств природных территорий;

- изучение естественных процессов в биосфере и контроль за её состоянием, в том числе - экологический мониторинг и экологическая экспертиза;

- экологическое образование, воспитание и просвещение.

Важнейшей из этих функций является первая, поскольку именно поддержание экологического баланса обеспечивает возможность выполнения ООПТ всех остальных функций и, в целом, создаёт условия для устойчивого развития региона. Формирование сети особо охраняемых природных территорий является одним из приоритетных направлений при решении социальных, экономических и экологических задач в регионах.

В настоящее время те или иные виды ООПТ имеются практически во всех странах мира. В каждом государстве существует специфическая номенклатура категорий ООПТ. По состоянию на начало 2005 г. во Всемирной базе данных об охраняемых природных территориях содержалось 108786 записей. Общая площадь этих территорий выросла с 3 млн км2 в 1970 г. до более чем 20 млн км2 в 2004 г. [37].

Охраняемым природным территориям уделено особое внимание в Конвенции о биологическом разнообразии (КБР) - глобальном соглашении о сохранении и устойчивом использовании живой природы. Согласно КБР охраняемые природные территории жизненно необходимы для сохранения мировых природных ресурсов и культурных ценностей. Их значение состоит как в сохранении природных местообитаний и связанных с ними флоры и фауны, так и в поддержании экологической стабильности прилегающих территорий. Охраняемые природные территории создают возможности для развития сельских районов, рационального использования заброшенных земель, роста доходов и занятости населения, научных исследований и мониторинга, экологического образования, рекреации и туризма.

В соответствии с резолюцией 19-й сессии Генеральной Ассамблеи Всемирного союза охраны природы (IUCN), состоявшейся в 1994 г. в Аргентине «…Охраняемой территорией (акваторией) называется участок суши и / или водное пространство, предназначенные для сохранения биологического разнообразия, природных ресурсов, уникальных естественных и культурных компонентов природных комплексов и обеспеченные законодательной или иной эффективной защитой» [38].

При разработке Концепции системы охраняемых природных терри - торий в России ее авторы исходили из широкого понимания охраняемых природных территорий [26]. Охраняемые природные территории (ОПТ) - природные территории, выделенные в целях охраны природы, для которых установлен особый режим природопользования и охраны (особо охраняемые природные территории, леса различных категорий защитности, особо защитные участки леса, водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы, зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения, защитные участки, выделенные для охраны объектов животного мира, природные ландшафты в границах историко-культурных музеев-заповедников, зарезервированные территории, земли противоэрозионных, пастбищезащитных и полезащитных насаждений, иные земли, выполняющие природоохранные функции и отнесенные к землям природоохранного назначения и др.). В такой интерпретации особо охраняемые природные территории являются элементом более общей системы охраняемых природных территорий.

Нормативное закрепление понятия «особо охраняемые природные территории» впервые было осуществлено в Федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях» от 14.03.95 №33-ФЗ. Закон дает следующее определение: «особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны» [5].

Принципиально важным направлением развития ООПТ является их роль в качестве центров экологического мониторинга и экономико-правового обеспечения природопользования. Охраняемые природные территории оказываются узловым звеном локальных моделей устойчивого развития в системе «промышленные предприятия - населенный пункт - ООПТ» [31]. Принципиальное значение система ООПТ имеет и для развития экологических сетей, создания кадастров и зонирования земель, как основы для обеспечения рационального природопользования в регионе. Природные территории и расположенные на них объекты природного происхождения являются также основным ресурсом развития сферы туристско - рекреационных и санаторно-курортных комплексов за счет расширения спектра предлагаемых услуг и формирования уникальных турпродуктов.

В Российской Федерации основные категории ООПТ определены в Федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях», иных федеральных законах и законах субъектов РФ, отдельные виды ОППТ определены в целом ряде подзаконных актов. По данным Кадастра ООПТ в России существует более 250 категорий ООПТ различного уровня и статуса. Общая площадь ООПТ всех категорий и уровней к 2003 г. превысила 11% от площади страны. В международной практике минимально приемлемым значением совокупной площади охраняемых территорий считается 10% (решения Всемирного конгресса национальных парков в Каракасе, 1992) [37].

Основные категории ООПТ различаются не только по режимам охраны и природопользования, но и по своим функциям и основным задачам управления. Часть из них свойственны только определенным категориям, другие имеют универсальный характер. С учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий и статуса находящихся на них природоохранных учреждений различаются следующие категории указанных территорий:

- государственные природные заповедники, в том числе биосферные.

Система российских государственных природных заповедников представляет собой уникальное в мировом масштабе явление в сфере охраны природы, ибо полных аналогов им в других странах фактически не существует. Поэтому само слово «заповедник» довольно трудно переводится на другие языки, и в англоязычных странах аналогом ему служит «строгий резерват» (strict reserve). Однако это не вполне точно передает суть российских заповедников как особой категории ООПТ, поэтому в последнее время в международной практике все чаще используется термин «zapovednik» [24].

Эти заповедные территории полностью изымаются из хозяйственного использования, и в этом состоит их принципиальное отличие от всех других категорий ООПТ, включая национальные парки. Российские государственные заповедники, согласно действующему законодательству, являются «природоохранными, научно-исследовательскими и эколого - просветительскими учреждениями», причем до недавнего времени именно их научная деятельность традиционно рассматривалась как приоритетная [50].

31 российский заповедник имеют статус биосферных, то есть входят в международную сеть биосферных резерватов, осуществляющих глобальный экологический мониторинг (ст. 10 закона об ООПТ). Основное их отличие от остальных заповедников - наличие на территориях, прилегающих к заповеднику, биосферных полигонов, где ведется ограниченное природопользование (преимущественно традиционное для региона, а также туризм и иные виды рекреационной деятельности) [64].

- национальные парки.

Национальные парки являются природоохранными, эколого - просветительскими и научно-исследовательскими учреждениями, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого туризма.

При организации национальных парков вся территория или ее часть изымается из прежнего хозяйственного использования и предоставляется в ведение парка. Система российских национальных парков начала формироваться в 1983 году с организации первого парка - «Сочинского», в том же году был создан и национальный парк «Лосиный Остров» [22].

По территории России национальные парки распределены неравномерно. Больше половины из них расположены в европейской части страны. Еще три находятся на Кавказе, и пять на Урале. Таким образом, на всю обширную территорию Сибири приходится всего лишь 6 национальных парков, причем все они сосредоточены в горах Южной Сибири [24].

- природные парки.

Главное юридическое отличие природных парков от национальных парков заключается в их подчинении: они не относятся к объектам федеральной собственности, а находятся в ведении субъектов Российской Федерации. Природные парки могут располагаться не только на тех землях, что предоставлены им в бессрочное пользование, но и на землях других землепользователей [28].

Впервые понятие природного парка в России было закреплено в 1995 г. в Федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях». До этого фактически они были «слиты» с национальными парками.

- государственные природные заказники.

Государственными природными заказниками являются территории, имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса [33]. В целом заказники имеют весьма существенное значение среди разных категорий резерватов и часто составляют основу региональных систем ООПТ. Из-за своего разнообразия, многочисленности, эластичности, возможности размещения в сильно различающихся по природным и социально-экономическим условиям регионах они представляют как бы поддерживающую систему в отношении ООПТ с более жестким режимом охраны (заповедники и национальные парки), повышающую эффект их деятельности. Государственные природные заказники могут быть федерального или регионального значения [5].

- памятники природы.

Памятники природы - уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения. Памятники природы также могут быть федерального или регионального значения. В целом такая категория ООПТ, как памятник природы, очень распространена и имеет исключительное значение для охраны мелких элементов ландшафта.

- дендрологические парки и ботанические сады.

Дендрологические парки и ботанические сады являются природоохранными учреждениями, в задачи которых входит создание специальных коллекций растений в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного мира, а также осуществление научной, учебной и просветительской деятельности [23].

- лечебно-оздоровительные местности и курорты.

Согласно Федеральному закону к лечебно-оздоровительным местностям относятся территории (акватории), пригодные для организации лечения и профилактики заболеваний, а также отдыха населения и обладающие природными лечебными ресурсами. Подобные ООПТ выделяются в целях их рационального использования и обеспечения сохранения их природных лечебных ресурсов и оздоровительных свойств. Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут иметь федеральное, региональное или местное значение [28].

В России функционирует 101 государственный природный заповедник, 35 национальных парков, 69 государственных природных заказников федерального значения, 28 памятников природы федерального значения, более 4000 государственных природных заказников регионального значения, более 10 000 памятников природы регионального значения, более 60 природных парков регионального значения, ООПТ иных категорий - насчитывается более 2300 [64]. Доля площади страны, занятой заповедниками и национальными парками, в 2007 г. составляла 2,5% (для сравнения, в 2005 г. - 2%), к 2014 г. этот показатель увеличился до 2,8% (целевое значение - 3%) [78]. Достижение этого и других показателей предусмотрены ведомственной целевой программой МПР России

«Совершенствование государственной политики в сфере ООПТ». Основные задачи программы - обеспечение эффективного управления системой ООПТ и нормативного правового регулирования в данной сфере, обеспечение изученности природных комплексов и объектов животного и растительного мира на ООПТ федерального значения, создание условий для развития экологического просвещения, а также развитие системы ООПТ в контексте социально-экономического развития регионов. Среди других показателей, заложенных в программу: увеличение числа ООПТ, имеющих международный статус - с 52 ООПТ в 2007 г. до 56 ООПТ в 2009 г. [62].

В Российской Федерации имеется более 15 тыс. ООПТ различных категорий, статусов и режимов охраны, общая площадь которых составляет около 12% территории страны [21]. Всего в России на настоящее время функционируют 209 ООПТ федерального уровня общей площадью около 580 тыс. км2 в 84 из 89 субъектах Федерации (нет ООПТ федерального уровня только в городе Санкт-Петербург, Волгоградской и Тульской областях, Ставропольском крае) [64]. Наиболее значимые природные комплексы и объекты, как эталонные, так и уникальные, представлены именно в масштабах федеральной системы особо охраняемых природных территорий, основу которой составляют заповедники и национальные парки. Среди этих природных объектов: Озеро Байкал, Вулканы Камчатки, степи Хакасии, Заповедные леса Коми, природные и культурные ландшафты Русского Севера, высокогорья Кавказа, уникальные объекты Заполярья - Остров Врангеля и Земля Франца-Иосифа. Однако, основную часть сети ООПТ как по численности, так и по площади составляют ООПТ различных категории регионального значения. Наиболее представительной по площади является категория государственных природных заказников всех уровней, которые составляют 37% всей площади ООПТ в России [64].

В построении сети ООПТ в России имеются очень существенные региональные различия. По мере продвижения хозяйственного освоения с запада Европейской части России (наиболее освоенный регион) на восток в Сибирь и Дальний Восток значительно растут площади ООПТ. Примерно та же картина наблюдается при продвижении с юга на север, в малоосвоенные притундровые и арктические районы. [32].

В целом в ряде регионов процент ООПТ довольно высок (например, в Карачаево-Черкессии, Кабардино-Балкарии, Адыгее и на Камчатке суммарная площадь ООПТ всех уровней составляет около 30% площади региона), а в других - он недопустимо низок (в Тамбовской области и Ставропольском крае эта величина равна 0,4%) [24]. Наличие большого числа крупных по площади ООПТ является дополнительным фактором, определяющим значимость сети ООПТ России и ее преимущества перед другими странами - крупные ООПТ не только могут обеспечить саморегуляцию экосистем и экологических процессов на территории ООПТ, но и являются залогом стабильности экологической обстановки на крупных прилегающих территориях. В то же время, разбросанность ООПТ, зачастую их островной характер существенно снижают возможности обеспечения экологических коридоров между ними и создания единых систем особо охраняемых территорий.

Если рассматривать абсолютные показатели, то суммарная площадь всех российских ООПТ превышает площадь таких европейских стран как Франция, Германия и Италия, вместе взятых. Одна крупная российская охраняемая природная территория может превышать размеры среднего европейского государства, например, Нидерландов [24].

Все особо охраняемые природные территории по признаку заповедности можно классифицировать на три группы.

1. Абсолютное заповедование. Данный режим присущ природным заповедникам и памятникам природы. Он исключает хозяйственную деятельность человека на своей территории. Вмешательство человека допускается только в исключительных случаях - для научных исследований, проведения санитарных рубок деревьев, борьбы с пожарами, уничтожения хищников и т.д.

2. Относительное заповедование. Данный режим означает сочетание абсолютного запрета и ограниченной хозяйственной деятельности по эксплуатации природных ресурсов. Этому признаку соответствует организация заказников.

3. Смешанный режим. Данный режим означает сочетание заповедных зон с зонами, используемыми для отдыха и туризма. Проявляется при организации национальных и природных парков.

По критерию собственности на землю и другие природные ресурсы выделяют ООПТ федерального, регионального и местного значения. Однако федеральные законы не содержат четкого ответа на вопрос: по каким критериям ООПТ признаются территориями федерального, регионального или местного значения, как и по какой шкале ценности измерять уникальность и невосполнимость природных ландшафтов и комплексов либо их эстетическое значение.

Российская система ООПТ интегрирована в международную систему охраняемых природных территорий: 8 природных объектов (28 ООПТ) включены в Список всемирного наследия ЮНЕСКО, 35 водно-болотных угодий, расположенных на территории 30 ООПТ, имеют международный статус [48]. В рамках осуществления двустороннего сотрудничества России с соседними государствами в сфере охраны окружающей среды предпринимаются совместные действия по развитию системы ООПТ и создание совместных трансграничных резерватов.

В истории создания особо охраняемых природных территорий в нашем государстве можно отметить две характерные черты: происходило либо объявление так называемых «заказов» (запретов на определенный вид деятельности) на той или иной территории, либо вводился режим «заповедования» (полное запрещение) от истребления ценных в военном значении лесов и установление охранных зон по берегам рек [46]. Принципы подобных ограничений были заложены в различные Правила и Указы всех правителей России, начиная уже с XI века.

Развитие промышленности и разработка недр в России в конце XVIII-XIX вв. усугубили беспорядочное и массовое истребление лесов и представителей животного мира. Это все привело к тому, что к концу XIX в. сначала по частной инициативе, а затем и благодаря экспедиционным исследованиям различных общественных организаций в России стали создаваться заповедники. В царской России имелись местные охотничьи заповедники (например, Китойский в Иркутской губернии), а также частные (Аскания-Нова и другие) [63].

Современная система особо охраняемых природных территорий России начала формироваться в начале XX века. Первый закон, касающийся ООПТ, был принят в 1916, который учреждал создание заповедников для проведения охоты и являлся основанием для создания первого в России Баргузинского заповедника, основной целью которого было восстановление и сохранение популяции соболя. В октябре 1917 г. на заседании Природоохранительной Комиссии Российского Географического общества (создана в 1912) был официально внесен законопроект о необходимости учреждения Комиссариата по охране природы, которому рекомендовано было придать широкие права на конфискацию частных земель в целях их особой охраны. Также рассматривался проект размещения заповедников в пределах России, предложенный В.П. Семеновым-Тянь-Шанским [79]. И хотя в то время в среде российских ученых слова «национальный парк» и «заповедник» в основном употреблялись как равнозначные, создаваться стали именно заповедники. [34].

В 1933 г. в РФ был создан специализированный орган управления заповедниками - Комитет по заповедникам при Президиуме ВЦИК РСФСР, который затем был преобразован в Главное управление по заповедникам при

Совнаркоме РСФСР [71]. Создание подобного управления сыграло значительную роль в становлении и развитии российской системы государственных заповедников.

В 1951 г. произошло большое сокращение сети ООПТ: были ликвидированы восемьдесят восемь из 128 ООПТ, в том числе 26 в России, территория 15 ООПТ из оставшихся 40 была значительно сокращена [44, с. 268-273]. В последующие годы заповедная отрасль утрачивает самостоятельность, вливаясь в Минсельхоз СССР. С 1955 г. заповедники передаются в Главное управление охотничьего хозяйства и заповедников при Совете Министров РСФСР. Подготовленный в 1958 г. «Перспективный план географической сети заповедников СССР (проект)» сыграл весьма важную роль в формировании сети заповедников в РСФСР (и в других союзных республиках) вплоть до конца 1979 года. [71].

60-е годы XX в. ознаменовались новым витком в развитии заповедного дела в стране. Происходит пересмотр позиций заповедности с учетом сложной эколого-экономической обстановки, анализируется деятельность природоохранных учреждений в России и за рубежом, принимаются новые законодательные акты об охране природы. Именно тогда больше внимания стало уделяться взятию под охрану небольших по площади, но ценных в природоохранном, эстетическом и воспитательном значении объектов, объединенных в категорию - памятники природы.

С 1966 г. часть российских заповедников возвращается в Минсельхоз (также имеются заповедники Академии наук). В 80-х гг., перенимая всемирный опыт в развитии природоохранного законодательства, в стране была учреждена новая категория ООПТ - национальные парки, позволяющая, в отличие от заповедников и заказников, сочетать охрану природных комплексов, имеющих особую экологическую, историко-культурную и эстетическую ценность, с использованием их в рекреационных целях [46]. Формируются национальные парки уже в системе Министерства лесного хозяйства. На данном этапе вплоть до 90-х гг. складывается крайне нецентрализованная система управления ООПТ, вызванная подчинением охраняемых природных территорий различным ведомствам.

В 1990 г. в Госкомприроде СССР создается Главное управление заповедного дела, определившее развитие системы до 2004 г. Заметим, что, начиная с 1992 года, заповедники и национальные парки России, особенно вновь созданные, испытывали огромные трудности, вызванные, в первую очередь, дефицитом их бюджетного финансирования. Однако, несмотря на довольно тяжелое время, ведется работа по совершенствованию нормативно - правовой базы, издается указ Президента России «Об особо охраняемых природных территориях», начинают прорабатываться вопросы о привлечении иностранных грантов, создаются новые заповедники и национальные парки. Принципиально новую роль в поддержке отечественного заповедного дела стали играть неправительственные природоохранные организации.

Необходимо отметить, что образование Министерства природных ресурсов РФ в 2000 г. создало объективные предпосылки для формирования единой службы по управлению государственными природными заповедниками и национальными парками. В ведение МПР перешли заповедники Госкомэкологии России и национальные парки Рослесхоза. Дальнейшее развитие сети ООПТ определило принятие в 2001 г. Перечня государственных природных заповедников и национальных парков, которые предусматривается организовать на территории РФ в 2001-2014 годах [10]. В 2004 г. заповедники и национальные парки переданы в управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования. Система государственного управления была разделена на «определение политики» и нормативное регулирование (МПР РФ, где создан соответствующий отдел) и непосредственное управление подведомственными ООПТ (Росприроднадзор) [70].

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. №724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» Министерство природных ресурсов Российской Федерации было преобразовано в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации [51]. Согласно новому Положению о Минприроде России ведомство осуществляет государственное управление в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения. В 2008 г. к Министерству природных ресурсов и экологии РФ перешли 96 государственных природных заповедников, 40 национальных парков и 11 государственных природных заказников федерального значения из ведения Росприроднадзора и 56 государственных природных заказников федерального значения из ведения Минсельхоза России [68].

Система ООПТ РФ по праву считается одной из лучших в мире. В мире не так много стран, где достаточно большую долю занимают ООПТ со строгим запретом хозяйственного использования - такие как, например, российские заповедники. В то же время оценка эффективности этой системы является весьма неоднозначной. Сеть ООПТ создавалась многие десятилетия, а система приоритетов при отборе территорий для особой охраны менялась неоднократно. Существенным образом на эффективность управления данной сферой повлияло складывание так называемой «многоведомственности» в управлении особо охраняемыми природными территориями. Передача особо охраняемых природных территорий в ведение Минприроды РФ в 2008 г. послужила важным шагом в консолидации функций в сфере экологии в одном ведомстве.

1.2 Правовое положение особо охраняемых природных территорий

В целях повышения и совершенствования уровня функционирования особо охраняемых природных территорий в стране, учитывая зарубежный опыт, в последнее десятилетие прошлого столетия был разработан и принят

ряд законодательных актов, которые способствовали переходу на новый качественный уровень создания и функционирования природоохранных учреждений, главным из которых стал появившийся в 1995 году Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях».

Принятый закон позволил существенно снять напряженность в деятельности существующих охраняемых природных территорий, повысить эффективность их функционирования. Законом дано определение особо охраняемых природных территорий, установлены основные категории ООПТ, особенности режима особой охраны их территорий и ответственность за его нарушение, определены порядок образования и функционирования ООПТ, а также организация охраны территорий. Также была предусмотрена возможность создания на прилегающих к ООПТ участках земли и водного пространства охранных зон с регулируемым режимом природопользования. [45]. Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» расширил перечень категорий ООПТ в сравнении с ранее действующими нормами федерального законодательства, включив в него природные парки регионального значения, а также дендрологические парки и ботанические сады [5]. Также Правительство Российской Федерации, соответствующие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут устанавливать иные виды земель особо охраняемых территорий (земли, на которых находятся пригородные зеленые зоны, городские леса, парки, охраняемые береговые линии, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, и другие).

Система законодательства об особо охраняемых природных территориях - многоуровневая категория. В настоящий момент правовой основой организации, охраны и использования ООПТ являются:

а) Конституция Российской Федерации (ч. 1 ст. 72), относящая особо охраняемые природные территории к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

б) Федеральные законы «Об охране окружающей среды», «Об особо охраняемых природных территориях», «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», иные федеральные нормативные правовые акты;

в) законы и акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Например, в республике Башкортостан, Алтайском крае, Волгоградской, Нижегородской, Вологодской областях, Cтавропольском крае и многих других субъектах Российской Федерации приняты отдельные законы «Об особо охраняемых природных территориях», закрепляющие свою региональную специфику создания и наименования ООПТ регионального и местного значения [22].

Основные законодательным актам, на основе которых в настоящее время осуществляется правовое регулирование отношений в области организации, охраны и использования ООПТ, относятся:

• Федеральный закон от 25 октября 2001 г. №136-ФЗ «Земельный кодекс Российской федерации» (с изменениями на 30 декабря 2008 г.);

• Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. №200-ФЗ «Лесной кодекс Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями на 25 декабря 2008 г.);

• Федеральный закон от 3 июня 2006 г. №74-ФЗ «Водный кодекс Российской Федерации» (с изменениями на 23 июля 2008 г.);

• Федеральный закон от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (с изменениями на 30 декабря 2008 г.);

• Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. №52-ФЗ «О животном мире» (с изменениями на 3 декабря 2008 г.);

• Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. №166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (с изменениями на 13 декабря 2008 г.);

• Федеральный закон от 25 марта 1995 г. №26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (с изменениями на 30 декабря 2008 г.);

• Федеральный закон от 3 декабря 2008 г. №244-ФЗ «О передаче земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности и о внесении изменения в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях»;

• Федеральный закон от 7 мая 2001 г. №49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (с изменениями на 3 декабря 2008 г.);

• Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. №2395-1 «О недрах» (с изменениями на 23 июля 2008 г.);

• Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. №174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (с изменениями на 30 декабря 2008 г.);

• Федеральный закон от 1 декабря 2007 года №310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

Правовое регулирование отношений в области ООПТ основывается на Указе Президента Российской Федерации от 2 октября 1992 г. №1155 «Об особо охраняемых природных территориях Российской Федерации», а также Экологической доктрине Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. №1225-р.

Одним из принципов земельного законодательства согласно статье 1 Земельного кодекса Российской Федерации является принцип приоритета сохранения особо ценных земель и земель ООПТ. Согласно этому принципу изъятие особо ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель ООПТ, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами [32]. Ст. 27 Земельного кодекса устанавливается запрет на изъятие земельных участков, занятых государственными природными заповедниками и национальными парками.

Необходимо отметить, что с точки зрения закона, земли ООПТ и сами ООПТ - не одно и то же. К «землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов» [3]. В то время как понятие «особо охраняемые природные территории» включает в себя намного больше объектов, в том числе - большинство ценных территорий регионального и местного значения, некоторые государственные природные заказники федерального значения и земли нацпарков, не изъятые из хозяйственной эксплуатации. Данное разграничение понятий является очень важным. В 2008 году был принят Федеральный закон «Об экологической экспертизе», восстанавливающий государственную экологическую экспертизу на землях особо охраняемых природных территорий. Как было подчеркнуто выше, «земли ООПТ» - понятие намного более узкое, чем «особо охраняемые природные территории». Не упомянуты также в указанном законе и другие ценные территории - охранные зоны ООПТ, а также земли, зарезервированные для создания новых заповедников и национальных парков. Таким образом, для строительства на границе заповедника, или в Лосином острове в Москве, никакой экспертизы проводить не потребуется, даже, если там захотят построить атомную станцию [78]. Не подпадают под действие закона и объекты хозяйственной деятельности, которые предполагается разместить в границах участков всемирного наследия, если они не относятся к землям ООПТ.

Лесным кодексом Российской Федерации определены способы рубок, допускаемых в лесах государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков и памятников природы. Новой редакцией Лесного кодекса было устранено ключевое противоречие с Законом об ООПТ и Земельным кодексом РФ, связанное с одновременным отнесением земель, занятых ООПТ, к землям особо охраняемых территорий и объектов и землям лесного фонда [33].

Земли ООПТ относятся к объектам национального достояния. Они могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности. В случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли ООПТ земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности [32].На землях данной категории, включающих в себя особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавались ООПТ, запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В пределах таких земель изъятие земельных участков или иное прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается. На специально выделенных земельных участках частичного хозяйственного использования действует ограничение хозяйственной и рекреационной деятельности в соответствии с установленным для них особым правовым режимом [31].

Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» не допускает возможности отчуждения и перехода от одного лица к другому иными способами природных ресурсов и недвижимого имущества государственных природных заповедников, а также запрещает в границах национальных парков приватизацию земельных участков и находящихся на них зданий и сооружений [5].

Водным кодексом Российской Федерации выделена новая категория ООПТ - особо охраняемые водные объекты, под которыми понимаются природные водные экосистемы, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. Особо охраняемые водные объекты могут быть федерального, регионального и местного значения. Возможно и создание особо охраняемых водных объектов международного значения. Особо охраняемый водный объект может являться отдельной особо охраняемой природной территорией либо быть частью ООПТ, определенной законодательством Российской Федерации [2].

Для оценки состояния природно-заповедного фонда ведется государственный кадастр особо охраняемых природных территорий, который содержит сведения об их статусе, географическом положении, границах, режиме, природопользователях, эколого-просветительской, научной, культурной и иной ценности. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 19 октября 1996 г. №1249 «О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий» «государственный кадастр особо охраняемых природных территорий является официальным документом, который содержит регулярно обновляемые сведения обо всех особо охраняемых природных территориях федерального, регионального и местного значения» [8].

Кадастр ведется:

- по особо охраняемым природным территориям федерального значения - федеральными органами исполнительной власти и организациями, в ведении и управлении которых такие территории находятся;

- по особо охраняемым природным территориям регионального значения - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- по особо охраняемым природным территориям местного значения - органами местного самоуправления.

Указом Президента России от 17 мая 2000 г. №867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» функции упраздненного Госкомэкологии России переданы Министерству природных ресурсов Российской Федерации (МПР России). Положением о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства России от 25 сентября 2000 г. №726, предусмотрено, что Министерство обеспечивает ведение государственного кадастра особо охраняемых природных территорий.

Ежегодно территориальные природоохранные органы МПР России должны формировать отчеты об изменениях количества ООПТ в регионах с указанием категорий ООПТ, образованных либо ликвидированных в течение года, их названий, профиля, статуса, площадей и выходных данных нормативных правовых актов, определяющих эти изменения. Отчеты утверждаются в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и представляются в МПР России.

Государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки являются юридическими лицами, которые не имеют в качестве цели своей деятельности извлечение прибыли, то есть являются некоммерческими организациями и создаются в форме финансируемого за счет средств федерального бюджета природоохранного учреждения [5].

Государственные природные заповедники могут распоряжаться в установленном порядке следующими средствами:

- от научной, природоохранной, рекламно-издательской и иной деятельности, не противоречащей задачам государственных природных заповедников;

- в счет возмещения ущерба, причиненного природным комплексам и объектам, расположенным на территориях государственных природных заповедников;

- от реализации конфискованных в установленном порядке орудий охоты, рыболовства и продукции незаконного природопользования;

- в порядке безвозмездной помощи и благотворительных взносов.

На специально выделенных участках частичного хозяйственного использования, не включающих особо ценные экологические системы и объекты, допускается деятельность, которая направлена на обеспечение функционирования государственного природного заповедника и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории, и осуществляется в соответствии с утвержденным индивидуальным положением о данном государственном природном заповеднике [32].

На территориях национальных парков устанавливается дифференцированный режим особой охраны с учетом их природных, историко-культурных и иных особенностей. В соответствии с Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» на территориях национальных парков могут быть выделены различные функциональные зоны, в том числе:

а) заповедная, в пределах которой запрещены любая хозяйственная деятельность и рекреационное использование территории;

б) особо охраняемая, в пределах которой обеспечиваются условия для сохранения природных комплексов и объектов и на территории которой допускается строго регулируемое посещение;

в) познавательного туризма, предназначенная для организации экологического просвещения и ознакомления с достопримечательными объектами национального парка;

г) рекреационная, в том числе предназначенная для отдыха, развития физической культуры и спорта;

д) охраны историко-культурных объектов, в пределах которой обеспечиваются условия для их сохранения;

е) обслуживания посетителей, предназначенная для размещения мест ночлега, палаточных лагерей и иных объектов туристского сервиса, культурного, бытового и информационного обслуживания посетителей;

ж) хозяйственного назначения, в пределах которой осуществляется хозяйственная деятельность, необходимая для обеспечения функционирования национального парка.

В национальных парках, расположенных в районах проживания коренного населения, допускается выделение зон традиционного экстенсивного природопользования. На специально выделенных участках допускаются традиционная хозяйственная деятельность, кустарные и народные промыслы, а также связанные с ними виды пользования природными ресурсами по согласованию с дирекциями национальных парков. Также Лесным кодексом РФ создана совокупность правовых норм, обеспечивающих предоставление земельных участков национальных парков в аренду с учетом основной цели создания национальных парков - сохранения особо ценных природных комплексов и объектов [33].

На территориях природных парков устанавливаются различные режимы особой охраны и использования в зависимости от экологической и рекреационной ценности природных участков. Исходя из этого, на территориях природных парков могут быть выделены природоохранные, рекреационные, агрохозяйственные и иные функциональные зоны, включая зоны охраны историко-культурных комплексов и объектов. С природными парками согласовываются вопросы социально-экономической деятельности юридических лиц, расположенных на территориях природных парков и их охранных зон, а также проекты развития населенных пунктов.

Имущественные отношения в области организации и функционирования государственных природных заповедников, национальных парков и других особо охраняемых природных территорий регулируются соответствующими статьями действующего Гражданского кодекса Российской Федерации (в части особенностей функционирования юридических лиц, в том числе некоммерческих организаций, объектов гражданских прав, материальных и нематериальных благ и их защиты, регулирования сделок, прав собственности и других вещных прав, обязательственного права и отдельных видов обязательств) [32].