Решение экологических проблем с помощью органов местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Общая характеристика природоохранной деятельности в системе функций местного самоуправления

1.1 Понятие природоохранной (экологической) функции местного самоуправления

1.2 Реализация полномочий органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды

1.3 Экология и муниципальное образование

1.4 Экологическая ситуация и экологические проблемы городов

1.5 Цели и задачи муниципальной экологической политики

1.6 Механизмы реализации муниципальной экологической политики

1.7 Участие населения в решении экологических проблем городов

2. Экология и муниципальное образование город Торжок

2.1 Экологическое состояние окружающей среды г. Торжок: проблемы и пути решения

2.2 Статистика проведенных проверок

2.3 Мероприятия по улучшению экологической обстановки в городе Торжке

2.4 Меры по снижению воздействия загрязнения окружающей среды на здоровье населения города Торжка

2.5 Экологическое образование, воспитание и просвещение

3. Государственный контроль и надзор в сфере охраны окружающей среды

3.1 Государственный экологический контроль и надзор

3.2 Нормирование, лицензирование и разрешительная деятельность

Заключение

Список использованной литературы

Приложение 1

Приложение 2

Приложение 3

Введение

В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, которые являются основой устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации.

Состояние окружающей среды служит одним из важнейших параметров, определяющих качество жизни населения на территории муниципального образования и на всей планете Земля в целом.

В настоящее время весьма остро и актуально ставится вопрос защиты окружающей среды, и решение этого вопроса во многом возлагается на органы местного самоуправления.

С каждым годом все больше внимания уделяется вопросам экологии. С ростом уровня городской жизни, техническим и научным прогрессом мы постепенно отдаляемся от нашего первоисточника жизни - нашей матери Природы.

И, тем не менее, мы все активнее осознаем необходимость сохранять, защищать и восстанавливать окружающую природную среду.

Экологическая безопасность территории существенный компонент общественной безопасности, поэтому муниципальная власть, особенно в городах с неблагополучной экологической ситуацией, должна вырабатывать и реализовывать местную экологическую политику, связанную с экологической политикой государства и направленную на охрану окружающей среды от неблагоприятных техногенных воздействий. Проведение эффективной экологической политики позитивно влияет на экологическую ситуацию не только в конкретном муниципальном образовании, но и в регионе и в государстве в целом.

Органы местного самоуправления действуют на уровне, непосредственно приближенном к населению, и призваны решать вопросы обеспечения жизнедеятельности населения. Это предполагает создание всех условий для нормального функционирования и гармоничного развития человека, включая благоприятную среду обитания в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях.

Актуальность моей дипломной работы заключается во всемирном вопросе состояния окружающей среды, а особенно деятельности органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды.

Целью работы является: выявление и разработка путей и мер для решения экологических проблем с помощью органов местного самоуправления, а именно в раскрытии отдельных вопросов муниципального образования город Торжок на местном уровне.

Для достижения вышеизложенной цели нужно решить задачи, основными из которых являются:

- Рассмотреть и изучить научный материал по вопросам охраны окружающей среды на местном уровне;

- Выявить, какие существуют проблемы развития охраны окружающей среды;

- Рассмотреть объекты охраны окружающей среды на местном уровне;

Объектом исследования в рассматриваемом вопросе является Муниципальное образование город Торжок.

Предметом моей работы будут мероприятия и пути решения вопросов местного значения муниципального образования город Торжок.

Методологические основы исследования

Общеметодологическую основу исследования составляет метод научного познания.

В данной дипломной работе использованы теоретические положения и практические разработки социологов, экологов, юристов и философов. В качестве теоретической основы управления деятельностью органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды были изучены и использованы работы ученых занимающихся данной проблемой.

Практическая ценность работы

В нашей работе предлагается комплекс мероприятий, осуществляемый органами местного самоуправления, который направлен на изучение экологической обстановки и качестве жизни людей живущих в городе Торжок, позволит решить имеющиеся экологические вопросы и применение комплекса в общем по России.

Новизна работы заключается в разработке мероприятий по охране окружающей среды.

природоохранный самоуправление окружающий среда экологический

1. Общая характеристика природоохранной деятельности в системе функций местного самоуправления

1.1 Понятие природоохранной (экологической) функции местного самоуправления

Изучение сущности и содержания функций местного самоуправления в целом, и природоохранной (экологической) функции, в частности, необходимо начать с вопроса о том, что представляет собой местное самоуправление, каковы его особенности, предопределяющие специфику функционального назначения данного социально-правового института.

Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и - в этом качестве - составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами) и элементом рыночной экономической системы (восполняя пробелы рынка в части оказания услуг жителям и координации хозяйственной деятельности).

Президент России Д.А. Медведев обозначил работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства - «местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху». В своем Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г. он отметил, что работа по совершенствованию муниципального законодательства будет продолжаться.

В настоящее время российское местное самоуправление находится на пороге важного рубежа в своем развитии.

Под местным самоуправлением в Российской Федерации, на наш взгляд, следует понимать гарантированную Конституцией России самостоятельную деятельность муниципальных органов власти, а также населения муниципального образования, по решению в соответствии с законом и имеющимися материально-финансовыми средствами определенной части государственных дел, исходя из интересов населения муниципального образования, его исторических и иных местных традиций с целью улучшения его благополучия.

Функции местного самоуправления обусловлены его задачами и целью. В задачах местного самоуправления определяется его социальное назначение. Они имеют исходное значение по отношению к его функциям, являются их ближайшей непосредственной предпосылкой. В качестве основных таких задач, на наш взгляд, могут выступать, во-первых, обеспечение интересов населения муниципального образования и согласование этих интересов с интересами государства в целом, и, во-вторых, комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования.

Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования предполагает осуществление всех экономических, социальных и экологических процессов на местном уровне в их неразрывном сочетании.

Сущность местного самоуправления видится в децентрализации государственного управления, выраженной в привлечении к управленческому процессу непосредственно граждан и (или) их органов, для согласования государственных интересов с интересами территорий, на которых эти граждане проживают, и обеспечения комплексного социально-экономического развития этих территорий с целью создания всех условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности человека.

Таким образом, функции местного самоуправления фактически производны от функций государства.

К основным признакам функций местного самоуправления можно отнести следующие:

· функция местного самоуправления всегда вытекает из его сущности и назначения;

· функция характеризует собой направленность деятельности субъектов местного самоуправления, потребность, в осуществлении которой порождает существование местного самоуправления как социального явления;

· функция местного самоуправления отражает его наиболее существенные черты и направлена на решение его основных задач;

· функция отличается постоянством, что показывает непрерывность, длительность ее действия.

При этом направленность деятельности субъектов местного самоуправления нельзя отождествлять с самой деятельностью этих субъектов. Как справедливо отмечает В.А. Юсупов, необходимо разделять два понятия: «функция управления» и «осуществление (реализация) функции управления», причем «под функцией управления в общественных системах следует понимать потенциальную возможность, а в ряде случаев и обязанность действовать определенным образом в целях достижения каких-то заранее предусмотренных (запланированных) результатов», а понятие «осуществление (реализация) функции управления» обозначает целенаправленную деятельность органа управления, которая осуществляется в данный промежуток времени и направлена на определенный объект (управляемый элемент системы) или группу объектов».

На основе сказанного под функциями местного самоуправления мы понимаем закрепленные в компетенции субъектов местного самоуправления возможности и обязанности осуществлять деятельность по созданию условий, необходимых для нормального существования человека в муниципальном образовании.

В.И. Фадеев выделяет шесть основных функций местного самоуправления: 1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; 2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления; 3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования; 4) обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах; 5) охрана общественного порядка; 6) защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.

Другие авторы выделяют социально-целевые функции местного самоуправления (основные направления, цели и содержание конкретной управленческой деятельности) и социально-организационные (процессуальные, действия организационного и исполнительно-распорядительного характера, совокупность которых составляет управленческий процесс). Перечень социально-целевых функций, предлагаемый ими, полностью совпадает с перечнем функций местного самоуправления, данным В.И. Фадеевым. К социально-организационным функциям местного самоуправления относят: 1) сбор и анализ информации; 2) выработку и принятие управленческого решения; 3) организацию; 4) регулирование; 5) координацию; 6) контроль.

Такая позиция, на наш взгляд, не является бесспорной. «Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения» представляет собой один из принципов местного самоуправления. Этот принцип, наряду с другими принципами, пронизывает все его функции, оказывает активное воздействие на их развитие, лежит в основе выполнения каждой из них.

Перечисленные в качестве «социально-организационных» функций местного самоуправления процессуальные действия являются стадиями любой управленческой деятельности, т.е. этапами реализации практически любой функции местного самоуправления.

Кроме того, авторы приведенных классификаций не указывают критерии выделения перечисленных функций.

В качестве общего критерия разделения функций местного самоуправления можно выделить специфику объекта муниципального воздействия, особенности тех общественных отношений, на которые воздействуют субъекты местного самоуправления в процессе своей деятельности.

Исходя из указанного критерия, можно выделить следующие функции местного самоуправления в Российской Федерации: экономическую, социальную, экологическую (природоохранную), функцию содействия развитию культуры и образования (культурно-воспитательную), функцию охраны общественного порядка.

Функции местного самоуправления, несмотря на определенное сходство с функциями государства, будут отличаться от последних по своему внутреннему содержанию и формам реализации.

Наличие экологической функции в числе функций местного самоуправления обусловлено указанными выше целью местного самоуправления и его задачами.

Одним из условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности человека на территории муниципального образования, является обеспечение благоприятного качества окружающей среды. Это и достигается в результате реализации экологической функции (природоохранной деятельности) субъектов местного самоуправления.

Поселения определяют непосредственную среду жизнедеятельности каждого человека, в пределах которой они выявляют и стремятся к удовлетворению своих повседневных потребностей. Специфические социально-экономические и природные условия поселения порождают общие экономические и экологические интересы людей, в результате чего складывается соответствующая социально-территориальная общность.

Важнейшей задачей субъектов местного самоуправления и является поиск оптимального соотношения экономических и экологических интересов населения муниципального образования. При этом деятельность субъектов местного самоуправления не должна противоречить общегосударственным интересам и общегосударственной политике.

В числе вопросов местного значения в законе №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» п.9 ч.1 ст.15, п.11 ч.1 ст.16 называет организация мероприятий по охране окружающей среды - межпоселенческого характера и в границах городского округа.

Таким образом, основное назначение экологической функции местного самоуправления выражается в обеспечении сочетания и согласования экологических и экономических интересов населения муниципального образования, а также в создании необходимых гарантий, направленных на реализацию и защиту права человека на благоприятную окружающую среду.

Учитывая вышеизложенное, под природоохранной (экологической) функцией местного самоуправления следует понимать закрепленную в компетенции субъектов местного самоуправления возможность и обязанность осуществлять комплекс мероприятий по обеспечению благоприятной окружающей среды на территории муниципального образования. Соответственно, природоохранная деятельность субъектов местного самоуправления представляет собой реализацию экологической функции местного самоуправления.

Экологическая функция местного самоуправления принадлежит к числу основных, постоянных и наиболее значимых функций местного самоуправления, что связано с высокой степенью актуальности решения экологических проблем в муниципальных образованиях.

Специфика экологической функции местного самоуправления такова, что ее объектом являются общественные отношения по поводу окружающей среды в муниципальных образованиях на прилегающим к ним территориях.

При этом необходимо различать два понятия: «объект экологической (природоохранной) функции» и «объект (предмет) природоохранной деятельности». Если под объектом экологической функции местного самоуправления понимаются специфические общественные отношения, то объектами природоохранной деятельности (объектами охраны) являются окружающая среда в целом, природные и природно-антропогенные объекты.

Впервые термин «окружающая среда» был применен в Декларации Стокгольмской Конференции ООН по окружающей человека среде от 16 июня 1972 г. В 70 гг. ХХ в. он стал употребляться в законодательных актах зарубежных экономически развитых государств. Понятие «окружающая среда» («umwelt») было сначала введено в науку «экология» во второй половине ХIХ в. немецким биологом Якобом Икскюлем «для обозначения внешнего мира, окружающего живые существа в той мере, в какой он воспринимается органами чувств и органами передвижения животных и побуждает их к определенному поведению».

Однако, поскольку в общественной практике сохранилось понятие охраны природы в узком смысле, для обозначения нового аспекта отношения человека к природе был применен новый термин - «охрана окружающей среды», охвативший своим содержанием и охрану природных объектов, и охрану природно-антропогенных объектов, и рациональное использование природных ресурсов.

Под воздействием человеческой деятельности в большей или меньшей степени изменена вся природа. Доля биосферы, не включенная в активную деятельность человека, весьма мала и ограничивается, в основном, труднодоступными районами планеты, что является в значительной мере следствием традиционного отношения к природе как к ресурсу, предназначенному для переработки. В силу этого обстоятельства и стал применяться термин «окружающая среда» как более широкий по отношению к термину «природа».

Словосочетание «окружающая среда» определяется как окружающая обстановка - любые вещи, явления и люди, кого-либо окружающие. В таком значении оно мало подходило для характеристики экологических отношений. Поэтому в иностранной юридической лексике (при активном участии юристов) ему стали придавать новое значение, несколько отличное от оригинального, с упором на природную среду, то есть для характеристики взаимосвязи между обществом и природой. Именно в таком качестве понятие «окружающая среда» используется в международном законодательстве.

Раскрывая содержание природоохранной функции местного самоуправления, нельзя обойти вопрос о ее цели, формах и методах осуществления.

Цель экологической функции местного самоуправления - сохранение (восстановление) благоприятного состояния окружающей природной среды, повышение ее качества и поддержание экологического равновесия на территории конкретного муниципального образования в соответствии с правовыми экологическими требованиями.

При этом благоприятность окружающей природной среды заключается в таком состоянии экологических систем, при котором пользование ими не наносит ущерба жизни, здоровью и имуществу граждан, чем обеспечивается максимальный уровень их физического и психического здоровья.

Реализация экологической функции местного самоуправления, т.е. собственно природоохранная деятельность предусматривает осуществление комплекса мероприятий, выполняемых субъектами местного самоуправления постоянно и последовательно. Формами осуществления этой функции (как и остальных функций данного социально-правового института) являются различные стороны деятельности субъектов местного самоуправления.

1.2 Реализация полномочий органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды

Первым направлением природоохранной деятельности подавляющего большинства муниципальных органов власти является обеспечение надлежащего санитарного состояния соответствующих территорий. В числе основных проблем данной сферы стоит проблема обращения с отходами производства и потребления.

Для решения этой задачи органы местного самоуправления, с одной стороны, устанавливают нормы накопления бытовых отходов (как жидких, так и твердых) в год на одного человека в границах муниципального образования, а также нормы накопления отходов от объектов общественного назначения, торговых и культурно-бытовых учреждений. С другой стороны, определяют порядок сбора и удаления бытовых отходов с территорий жилого фонда. С третьей стороны, представительные (как правило) органы местного самоуправления утверждают соответствующие тарифы по вывозу бытовых отходов.

Указанные акты принимаются в целях обеспечения необходимого санитарно-эпидемиологического состояния городских территорий и упорядочения расчетов по оплате услуг за вывоз и обезвреживание твердых бытовых отходов с организациями и предприятиями, исходя из реальных объемов их образования. Непосредственные работы по вывозу бытовых отходов осуществляет специализированное муниципальное предприятие.

Кроме бытовых отходов, в сфере внимания органов местного самоуправления зачастую оказываются и иные виды отходов, обращение с которыми наиболее актуально на территории соответствующего муниципального образования. Например, в городе Калининграде особую остроту имеет две нетрадиционные для большинства органов местного самоуправления проблемы: обращения с ртутьсодержащими отходами и недопущение незаконного ввоза в город отходов с приходящих в порт судов.

Так, в связи с первой проблемой, постановлением мэра города было предписано главам администраций районов города, обязать все предприятия, организации и учреждения, независимо от форм собственности, оборудовать помещения для хранения ртутьсодержащих отходов в соответствии с санитарно-гигиеническими нормами, организовать строгий учет поступления, эксплуатации, хранения и сдачи после отработки в утилизацию люминесцентных ламп, не допускать их бой, демонтаж, выброс в производственный и бытовой мусор и вывоз на свалки, а также осуществлять ряд иных обязанностей.

На территории большинства муниципальных образований, органы местного самоуправления ограничиваются решением конкретных проблем в сфере обращения с отходами. Такой путь может быть определен как экстенсивный, и, на наш взгляд, не позволяет в перспективе решить данную экологическую проблему.

Намного больший интерес представляет опыт интенсивного решения проблемы. Авторами такого опыта являются органы местного самоуправления крупных городских поселений, где проблема размещения и переработки отходов является наиболее актуальной. Так, ежегодно в Волгограде образуется до 2,0 млн. тонн отходов производства и потребления. Основная их часть - 93% складируется на 5 полигонах твердых бытовых отходов и 9 промышленных полигонах, эксплуатация и содержание которых не отвечают требованиям природоохранного законодательства. Полигоны исчерпали свои мощности и заполнены выше проектных отметок. Отсутствие хорошо организованной системы сбора, переработки, обезвреживания и захоронения отходов, несовершенство правовых и экономических рычагов для ведения этой системы, а также для создания малоотходных производств, привело к тому, что в настоящее время перерабатывается и вторично используется в производстве только 6% от общего объема образующихся отходов. Особую тревогу вызывает образование стихийных свалок, площадь которых составила в 2008 г. около 400,0 тыс. кв. км. В целом, номенклатура отходов в Волгограде насчитывает более 300 наименований.

Учитывая сложившуюся ситуацию с образованием и переработкой отходов, органы власти г. Волгограда (и не только его) осознали необходимость модернизации системы управления отходами города с максимальным учетом местной специфики и использованием промышленного потенциала города, направленной на последовательное уменьшение объемов отходов города, подлежащих захоронению.

Однако вывоз и размещение отходов за пределами городского поселения на специальных полигонах, либо размещение отходов на окраинах не решает как таковую проблему обращения с отходами. Под свалки бытовых отходов, как уже упоминалось на примере г. Волгограда, заняты колоссальные площади земель, которые, таким образом, выводятся из сельскохозяйственного или иного производственного использования, попадая в градостроительную территориальную зону специального назначения и консервируясь в таком состоянии для потомков. Одним из решений данной проблемы является постройка заводов по переработке таких отходов по экологически безопасной технологии.

Такая попытка предпринята в городе Казани. Примечательно, что на уровне крупных городских поселений (в том числе в Казани) в Республике Татарстан действуют не органы местного самоуправления, а органы государственного управления. Между тем эти органы решают те же вопросы, которые в других городах решаются органами местного самоуправления, и, следовательно, имеющийся опыт городских властей Казани подлежит самому внимательному рассмотрению с целью возможного внедрения. Суть этого опыта состоит в том, что администрация города Казани в конце 1999 г. утвердила Протокол о намерениях с корпорацией «International Technology Center, Inc» (США) о строительстве в г. Казани современного высокотехнологичного экологического предприятия для переработки твердых промышленных и бытовых отходов (далее ТПБО) в тепловую и электрическую энергию, а также в строительные материалы для города Казани по лизинговой схеме.

Основой предприятия является электростанция «Отходы - в Энергию», вырабатывающая 40 МВт электроэнергии, используя ТПБО или биомассу в качестве топлива. Электростанция способна перерабатывать практически любой тип топлива. При этом стороны в протоколе о намерениях утверждали, что воздействие на окружающую среду в ходе данной деятельности будет минимальным.

Представляется, что разработка таких планов и программ, наряду с финансированием и построением экологически безопасных предприятий по переработке отходов, и являются приоритетными в совершенствовании деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды.

Вторым направлением реализации природоохранных полномочий органов местного самоуправления является участие в формировании и функционировании экономического механизма охраны окружающей среды, предусмотренного федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Участвовать в этой деятельности они могут, на наш взгляд, двумя путями. С одной стороны, осуществляя отдельные государственные задачи и функции, которыми они были наделены в соответствии с предусмотренной федеральными законами процедурой. С другой стороны, органы местного самоуправления могут создавать дополнительные экономические гарантии реализации экологических прав граждан.

Структура экономического механизма охраны окружающей среды предусмотрена Федеральным законом от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды». В части интересующей нас деятельности органов местного самоуправления по участию в реализации мероприятий в рамках экономического механизма охраны окружающей среды следует выделить следующие основные моменты.

Во-первых, муниципальные органы власти посредством принятия нормативных правовых актов могут освобождать определенные категории налогоплательщиков от платы за загрязнение окружающей среды, в том числе сверхнормативного выброса (сброса).

В числе таковых в решениях органов местного самоуправления упоминаются предприятия, учреждения, организации и подразделения жилищно-коммунального хозяйства; образования; культуры; физической культуры и спорта; социальной защиты; управления внутренних дел; здравоохранения; территориальные органы по охране окружающей среды.

В-третьих, органы местного самоуправления устанавливают размер платы за загрязнение окружающей среды города (выбросы, сбросы вредных веществ) и порядок приема загрязняющих веществ в городскую канализацию и водные объекты. При этом решением муниципальных органов могут создаваться комиссии по рассмотрению материалов по взиманию платежей за загрязнение окружающей среды.

В-четвертых, органы местного самоуправления регулируют порядок оказания платных услуг природоохранного назначения городским органом по охране окружающей среды.

В-пятых, муниципальные органы выполняют обязанность по финансированию природоохранных мероприятий на территории соответствующего муниципального образования.

Третьим принципиальным направлением реализации экологических полномочий муниципальных органов власти является разработка собственных природоохранных программ, в которых могут предусматриваться перечни проводимых мероприятий, а также объемы и источники их финансирования из местного бюджета. Перечень таких мероприятий обусловлен спецификой экологической ситуации конкретного муниципального образования - географическим расположением территории, особенностью промышленного развития, состоянием питьевого водоснабжения, а также рядом иных факторов.

Четвертым основным направлением природоохранной деятельности органов местного самоуправления является осуществление мероприятий, направленных на охрану отдельных природных объектов. Наиболее ярко данная деятельность проявляется в отношении атмосферного воздуха, вод и зеленых насаждений городских поселений. Учитывая, что в указанных сферах полномочия муниципальных органов власти минимальны, соответствующие решения могут достигаться как за счет установления противозаконных требований, нарушающих положения федеральных законов, так и за счет проведения городскими властями перечня иных мероприятий.

В части охраны вод органы местного самоуправления принимают нормативно-правовые акты, направленные на предотвращение загрязнения отдельных водных объектов, включая водные объекты федерального значения.

Пятым основным направлением природоохранной деятельности органов местного самоуправления является участие в охране окружающей среды при осуществлении отдельных видов деятельности. В качестве таковых можно рассматривать деятельность по охране окружающей среды в сфере промышленного производства, в сфере обеспечения радиационной безопасности, в сфере градостроительной деятельности.

Особым направлением природоохранной деятельности органов местного самоуправления можно считать сферу градостроительства. Федеральные и региональные законы обязывают органы местного самоуправления разрабатывать правила землепользования и застройки, в которых должны быть предусмотрены, среди прочих, вопросы охраны окружающей среды в границах муниципального образования при осуществлении градостроительной деятельности. Можно выделить два принципиальных направления экологической деятельности органов местного самоуправления в указанной сфере: требования к озеленению и благоустройству территории, а также экологические требования к застройке.

В части требований к озеленению и благоустройству Правилами застройки городских муниципальных образований могут предусматриваться создание новых, реконструкция и благоустройство существующих парков, садов, скверов, зон кратковременного и долговременного отдыха, а также озеленение небольших свободных участков (склонов, террас), озеленение улиц, проездов, набережных, бульваров.

Экологические требования к застройке означают, что строительство и реконструкция предприятий должны осуществляться по утвержденным проектам, имеющим раздел охраны окружающей среды и получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы, в строгом соответствии с действующими природоохранными нормами. Размещение предприятий и сооружений должно производиться только при условии возможности создания санитарно - защитных зон, предусмотренных санитарными нормами проектирования промышленных предприятий, обеспечивающих снижение вредных веществ до предельно допустимых концентраций или уровней. Создание санитарно-защитных зон (озеленение территории, снос жилых домов) должно предусматриваться проектами предприятий и сооружений с включением затрат в стоимость строительства и реконструкции объекта.

Седьмым принципиальным направлением природоохранной деятельности муниципальных органов власти является разработка и финансирование из средств местного бюджета программ, направленных на осуществление экологического воспитания, образования и просвещения.

Практика организации экологического просвещения и образования, как правило, затрагивает два направления, иногда не взаимоисключающие друг друга. С одной стороны, соответствующим решением может быть организовано для работников органа местного самоуправление специальное экологическое обучение.

В другом случае необходимость экологического образования может пониматься более широко, как образование и просвещение всего населения соответствующего муниципального образования. Именно такой вариант и представляет для нас интерес.

Заказчиком таких программ выступает городская администрация. Для реализации программ необходимо решение нескольких задач. Во-первых, создание системы всеобщего непрерывного экологического образования. Во-вторых, создание системы экологического просвещения населения. В-третьих, организация взаимодействия органов местного самоуправления, общественных организаций и населения по вопросам экологии. В-четвертых, формирование научно-методического обеспечения системы экологического образования и просвещения населения.

Есть и практические результаты такой политики. Так, в городе Бронницы Московской области рядом с озером Бельское строится детский экологический парк, регулярно проводятся дни защиты от экологической опасности. При проведении таких акций в муниципальных образованиях Московской области ликвидируются несанкционированные свалки, локальные загрязнения почв и вод. В этом направлении по Московской области наибольшая активность отмечается в Ступинском, Коломенском, Пушкинском, Балашихинском, Подольском, Одинцовском, Истринском, Мытищинском районах. Муниципальные органы организуют экологические выставки, на которых представляют перспективные экологические технологии и экспонаты.

1.3 Экология и муниципальное образование

Органы местного самоуправления так же обладают определенными полномочиями в сфере охраны окружающей природной среды.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 15) к вопросам местного значения муниципального районаотносит организацию мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды, кроме того, определены цели рядом нормативных актов.

Так Федеральный закон от 10 января 2002 г. №7 - ФЗ «об охране окружающей среды» устанавливает что к вопросам местного значения муниципального района относятся: 1) организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;

2) организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Полномочия органов местного самоуправления также указаны в иных законодательных актах , так в соответствии с Федеральным законом от 9 января 1996 г. № 3 - ФЗ « О радиационной безопасности населения» радиационная безопасность , в частности обеспечивается осуществлением органами местного самоуправления мероприятий по соблюдению правил, норм и нормативов в области радиоционной безопасности.

Федеральный закон от 23 ноября 1995 г.- № 174 - ФЗ «Об экологической экспертизе» устанавливает следущие полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов в области экологической экспертизы :

а) делегирование экспертов для участия в качестве наблюдателей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы объектов экологической экспертизы в случае реализации этих объектов на соответствующей территории и в случае возможного воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности намечаемой другой административно-территориальной единицей принятие и реализация в пределах своих полномочий решений по вопросам экологической экспертизы на основании результатов общественных обсуждений, опросов, референдумов, заявлений общественных организаций (объединений) и движений , информации об объектах экологической экспертиз;

в) организация общественных обсуждений, проведение опросов, рефекрендумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе;

г) организация по требованию населения общественных экологических экспертиз;

д) информирование федеральных органов исполнительной власти в области экологической экспертизы о намечаемой хозяйственной и иной деятельности на территории соответствующего муниципального образования;

е) информирование органов прокуратуры, федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды и органов государственной власти субъектов Российской Федерации о начале реализации объекта экологической экспертизы без положительнгого заключения государственной экологической экспертизы;

ж) осуществление в соответствие с законодательством Российской Федерации иных полномочий в данной области.

Органы местного самоуправления муниципальных районов имеют право:

1. получать от соответствующих государственных органов необходимую информацию об объектах экологической экспертизы , реализация которых может оказывать воздействия на окружающую природную среду в пределах территории соответствующего муниципального образования, о результатах проведения государственной экологической экспертизы;

2. направлять в письменной форме федеральным органам исполнительной власти в области экологической экспертизы аргументированные предложения по экологическим аспектам реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности в соответствии с федеральным законом от 14 марта 1995 г.№ 33- ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное , региональное или местное значения. Особо охраняемые природные территории местного значения являются собственностью муниципального образования и соответственно находятся в ведении органов местного самоуправления рис. 3



Рис. № 3. Основные права некоммерческих экологических организаций на местном уровне.

1.4 Экологическая ситуация и экологические проблемы городов

Состояние окружающей среды служит одним из важнейших параметров, определяющих качество жизни населения на территории муниципального образования. Экологическая безопасность территории - существенный компонент общественной безопасности, поэтому муниципальная власть, особенно в городах с неблагополучной экологической ситуацией, должна вырабатывать и реализовывать местную экологическую политику, увязанную с экологической политикой государства и направленную на охрану окружающей среды от неблагоприятных техногенных воздействий.

Проведение эффективной муниципальной экологической политики позитивно влияет на экологическую ситуацию не только в конкретном муниципальном образовании, но и в регионе, и в государстве в целом. И наоборот, муниципальное образование с неблагоприятной экологической ситуацией, как подсистема государства и региона, вправе рассчитывать на участие государства и на привлечение его ресурсных возможностей для исправления той или иной ситуации. Острота экологических проблем, необходимость обеспечения экологической безопасности и рационального использования природных ресурсов уже осознаны во всем мире. Целью государственной политики РФ в области охраны окружающей среды и природопользования является сбалансированное решение социально-экономических и экологических задач в интересах нынешнего и будущих поколений.

Основные загрязнители окружающей среды на муниципальных территориях показаны на рис. 4

Рис. 4. Основные загрязнители окружающей среды на территории муниципального образования

Предприятия, добывающие и перерабатывающие полезные ископаемые, разрушают почвенный слой, загрязняют его отходами, нарушают режим подземных вод, иногда полностью уничтожают малые реки. Предприятия энергетической отрасли, использующие различные виды топлива, являются крупнейшими источниками загрязнения воздушного бассейна. Промышленные предприятия, использующие отсталые технологии, не обеспечивающие комплексного и безотходного (или малоотходного) использования всех видов ресурсов, загрязняют воздушный бассейн, водоемы и почвенный слой различными видами производственных отходов. Особенно это касается предприятий химической, металлургической и некоторых других отраслей промышленности. При этом нельзя не отметить стремления отдельных хозяйствующих субъектов получать максимум от использования природных ресурсов соответствующих территорий при минимуме ответственности за состояние природной среды. Автомобильный транспорт - особо опасный загрязнитель воздушного бассейна, поскольку он функционирует в непосредственной близости от жилой застройки и мест массового скопления людей.

Экологическая ситуация характеризуется следующими составляющими:

- экологическая емкость территории муниципального образования, под которой понимается способность природы преодолевать неблагоприятные воздействия и обеспечивать воспроизводство существующих природных систем. Единого критерия экологической емкости не выработано, но может использоваться система критериев, позволяющая определить хотя и ориентировочные, но основанные на реальных показателях пределы допустимой совокупной антропогенной нагрузки на конкретные территории. Оценка экологической емкости территории является задачей специальных

исследований и служб, а применение результатов, получаемых этими службами, является одним из важнейших элементов муниципальной экологической политики;

- влияние экологической обстановки на здоровье населения. Оно сильно зависит от экологической обстановки в целом и само является показателем качества местной среды обитания. Неопровержимо доказана связь многих заболеваний с качеством экологии;

- набор факторов, обусловливающих конкретную экологическую ситуацию в муниципальном образовании. Это специфический для каждого населенного пункта перечень, хотя он и состоит из общих факторов. Выявление и учет конкретных факторов, обусловивших ту или иную экологическую ситуацию в муниципальном образовании, является необходимым условием выработки муниципальной экологической политики. С этой целью анализируется структура экономики муниципального образования, определяются тенденции изменения ресурсоемкости предприятий, объемы поступающих в окружающую среду отходов, размеры территорий, требующих рекультивации, оценивается уровень концентрации антропогенных воздействий, выявляются локальные резервы (или их отсутствие) при характеристике экологической емкости территорий, проводятся исследования и ранжирования основных причин экологического неблагополучия.

Выделяются пять степеней неблагополучия и остроты экологической ситуации в муниципальном образовании:

1) относительно удовлетворительная;

2) напряженная;

3) критическая (предкризисная);

4) кризисная - зона чрезвычайной экологической ситуации;

5) катастрофическая - зона экологического бедствия (рис. 5)

Рис. 5. Типы и признаки экологических ситуаций в поселении

1.5 Цели и задачи муниципальной экологической политики

Федеральный закон 2003 года относит к компетенции городских округов и муниципальных районов организацию мероприятий по охране окружающей среды, а также организацию и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территориях, за исключением тех, экологический контроль которых осуществляю федеральные органы государственной власти.

Для осуществления экологического контроля в органах местного самоуправления городских округов и муниципальных районов вводится институт муниципальных инспекторов в области охраны окружающей среды. В соответствии изменениями, внесенными в Федеральный закон "Об охране окружающей среды", с 2006 года муниципальные инспекторы будут осуществлять функции государственных инспекторов в области экологического контроля. Они будут иметь все полномочия последних, включая право приостанавливать хозяйственную и иную деятельность юридических и физических лиц при нарушении ими природоохранного законодательства.

Формирование местной экологической политики должно базироваться на анализе существующей экологической ситуации и тенденций ее развития. На основании оценки экологической ситуации анализируются выявленные проблемы, выбираются конкретные направления муниципальной экологической политики и ее приоритеты. В большинстве случаев и экологические проблемы территории, и приоритеты муниципальной экологической политики носят эколого-хозяйственный характер, поскольку связаны с функционированием конкретных хозяйствующих субъектов, загрязняющих окружающую среду. Эколого-хозяйственные проблемы могут проявляться очень по-разному и должны рассматриваться с учетом пространственно-временной и причинно-следственной обусловленности. Только таким образом можно установить эколого-хозяйственные приоритеты.

Порядок их выбора представлен на рис.6

Рис. №6. Схема выбора эколого-хозяйственных приоритетов при формировании муниципальной экологической политики

На основе анализа вырабатываются экономико-технологические и организационно-правовые мероприятия по устранению или нейтрализации неблагоприятных факторов, включающие:

- внедрение прогрессивных технологий и модернизацию материально технической базы конкретных производств;

- перепрофилирование, перебазирование или ликвидацию экологически опасных производств;

- многооборотное ресурсопользование (утилизация отходов производства, оборотное водоснабжение и т.п.);

- создание санитарно-защитных зон вокруг экологически вредных производств;

- использование экономических инструментов регулирования природопользования.

1.6 Механизмы реализации муниципальной экологической политики

Субъектами муниципального управления окружающей средой являются органы местного самоуправления, взаимодействующие со специально уполномоченными государственными органами и общественностью. Объектами муниципального управления являются все природопользователи: юридические и физические лица, независимо от характера осуществляемой деятельности и организационно-правовых форм хозяйствования.

Основные задачи муниципального управления в сфере экологии:

- формирование эффективной системы экологического мониторинга, выявление и инвентаризация хозяйствующих субъектов и производственных процессов на территории,

оказывающих негативное воздействие на состояние окружающей среды;

- создание программы и механизмов управления состоянием окружающей среды и рациональным использованием природных ресурсов, выработка и реализация системы административных мер и экономических рычагов, обеспечивающих качество окружающей среды.

Экологически ориентированное муниципальное управление - специальная область управления, предполагающая регулирование воздействия хозяйствующих субъектов на окружающую среду для защиты интересов населения при одновременном обеспечении устойчивого, сбалансированного развития территории.

Реализация муниципальной экологической политики базируется на экономическом механизме природопользования, включающем принципы, приведенные на рис.№7.

Рис. 7. Принципы экономического регулирования природопользования

Принципы муниципальной экологической политики:

* признание невозможности устойчивого развития городского округа при деградации окружающей природной среды;

* равноправный доступ жителей города к жизненно важным городским природным ресурсам, социально-справедливое распределение доходов от использования общегородских (не находящихся в частной собственности) природных ресурсов;

* приоритет сохранения жизнеобеспечивающих функций экосистем по отношению к хозяйственному использованию природных ресурсов;

* профилактика текущих негативных для города экологических последствий хозяйственной и иной деятельности, учет отдаленных негативных экологических последствий на принципах научной предосторожности и отказ от проектов, реализация которых непредсказуема по своему воздействию на окружающую среду;

* приоритет обеспечения здоровья населения при принятии всех политических и экономических решений;

* возмещение ущерба, наносимого окружающей среде и населению города нарушениями природоохранного законодательства;

* учет при принятии управленческих решений об организации хозяйственной деятельности жизненного цикла производимой продукции, возможностей безопасной и экономически эффективной утилизации отходов производства и потребления;

* организация хозяйственной деятельности на принципах применения наиболее энерго- и экологически эффективных из существующих технологий, экологических инновационных подходов и экологической модернизации экономики;

* постоянное взаимодействие и координация действий с региональными и федеральными органами власти и специально уполномоченными органами, ответственными в области охраны окружающей среды;

* открытость и доступность для жителей города экологической информации;

* обеспечение широкого участия организаций гражданского общества, деловых кругов и населения в подготовке, обсуждении и реализации городских решений в области охраны окружающей среды, неистощительного и рационального природопользования.

Важнейший принцип, на основе которого должна строиться экологическая политика органов местного самоуправления, состоит в том, что загрязнитель природной среды платит. Это подразумевает наличие в муниципальном образовании системы мониторинга (слежения) стационарных и мобильных источников загрязнения окружающей среды.

К экологическим платежам, взимаемым с природопользователей, относятся: налогообложение, сборы за нормативное и сверхнормативное использование природных ресурсов, сборы за лимитное использование и сверхлимитное загрязнение природной среды, штрафы, плата за страхование, импортные и экспортные тарифы по возмещению нанесенного ущерба.

Исходя из сущности и содержания муниципальной экологической политики целесообразно выделить следующие основные задачи муниципальных властей:

- обоснование стратегической концепции управления окружающей средой в муниципальном образовании, включая рациональное использование природных ресурсов;

- использование системы административных мер и экономических механизмов регулирования, обеспечивающих достижение стратегических и тактических целей экологического развития муниципального образования;

- организация действенной системы экологического мониторинга;

- формирование системы экономического стимулирования и поощрения общественных и частных инициатив, направленных на улучшение экологической ситуации;