Нормативно-правовое обеспечение охраны окружающей среды в РФ

Актуальность темы работы. В соответствии с Конституцией РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, которые являются основой устойчивого развития жизни и деятельности народов, проживающих на территории России.

Согласно ст. 1 ФЗ от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды», охрана окружающей среды - деятельность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

Из приведенных положений следует, что охрана окружающей среды рассматривается современным российским законодательством как неотъемлемая обязанность и важнейшая функция государства. Вместе с тем, состояние окружающей среды в России характеризуется глобальным загрязнением атмосферного воздуха, почв, поверхностных и подземных вод. Шестая часть территории страны, где проживает более 60 млн. человек, экологически неблагополучна. Динамика основных экологических показателей развития России показывает увеличение антропогенного воздействия на окружающую среду - растут суммарные выбросы загрязняющих веществ в атмосферу от стационарных и передвижных источников, объемы образования отходов на фоне снижения их переработки, объемы загрязненных сточных вод.

Актуальность темы работы заключается в том, что создавшееся положение с защитой окружающей среды в России, а также использованием природных ресурсов связано с отсутствием продуманной, четкой и последовательной политики государственного регулирования деятельности различных субъектов, решающих задачи в этой сфере: федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, объектов реального сектора экономики.

Основные пути и средства реализации экологической политики России установлены в Экологической доктрине РФ, одобренной распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р. В преамбуле ее указано, что современный экологический кризис ставит под угрозу возможность устойчивого развития человеческой цивилизации. Одним из способов реализации государственной политики в области экологии Экологической доктриной определено - «нормативное правовое обеспечение и правоприменение».

Объект рассмотрения настоящей работы - общественные отношения в сфере защиты окружающей среды в Российской Федерации

Предмет анализа - законодательство России, регламентирующее охрану и защиту окружающей среды.

Цель дипломной работы - на основе анализа современного нормативно-правового обеспечения защиты окружающей среды в Российской Федерации выявить проблемные моменты и наметить пути их возможного решения.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

раскрыть основные этапы развития законодательства об охране окружающей среды;

проанализировать конституционные и региональные правовые основы защиты окружающей среды;

охарактеризовать нормативно-правовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления в области защиты окружающей среды;

исследовать экономико-правовые проблемы защиты окружающей среды;

выявить проблемы эффективности мер уголовной ответственности в области охраны окружающей среды;

разобраться в возможной кодификации законодательства о защите окружающей среды как способе реализации единой государственной экологической политики.

Методология и теоретико-правовая основа исследования. Методологическую базу составляют общие принципы и методы научного познания, относящиеся к исследовательскому аппарату гуманитарных наук. Они включают основные принципы диалектики - развития и историзма; общенаучные подходы - системный, генетический; методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, типологического анализа и др. При изучении проблематики работы автор опирался на специальные методы: формально-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-исторический и социологический.

При решении поставленных задачи использовались нормативные правовые акты с комментариями, научные и учебные работы известных авторов - С.А. Боголюбова, Н.И. Хлуденевой, М.М. Бринчука, О.Л. Дубовика, Н.В. Кичигина, А.П. Анисимова и др., а так же статьи периодических юридических изданий «Экологическое право», «Государство и право», «Журнал российского права», «Конституционное и муниципальное право», «Российский юридический журнал», «Законодательство и экономика», «Право и экономика», «Законодательство» и «Законность».

Теоретическая и практическая значимость исследования. Материалы дипломной работы могут быть использованы в дальнейшем изучении нормативной базы защиты окружающей природной среды, в преподавании экологического права, в ходе подготовки студентов к семинарским занятиям.

Структура работы. Работа состоит из введения, основной части, включающей две главы и шесть параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы. В основной части последовательно решаются стоящие задачи: так развитие и современное состояние законодательства о защите окружающей среды в Российской Федерации рассматривается в первой главе, а проблемы и перспективы нормативно-правового обеспечения защиты окружающей среды в России - во второй.

Глава 1. Законодательство о защите окружающей среды в Российской Федерации: развитие и современное состояние

1.1 Основные этапы развития законодательства об охране окружающей среды

Для определения сущности и состояния современного нормативно-правового обеспечения защиты окружающей среды в Российской Федерации представляется необходимым определить основные этапы развития законодательства об охране окружающей среды и выявить основные проблемы реализации законодательства об охране окружающей среды на каждом этапе его реформирования.

В развитии законодательства об охране окружающей среды, по мнению Л.А. Тихомировой, можно выделить следующие основные этапы:

первый - обусловлен подписанием Федеративного договора 1992 г. и соответствующими изменениями, внесенными в 1992 г. в Конституцию РСФСР 1978 г.;

второй - обусловлен принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. и развитием договорных отношений России с ее субъектами, формированием конституционных (уставных) норм субъектов России (1993-2002 гг.);

третий - обусловлен принятием Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

четвертый - связан с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

пятый - связан с принятием Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований»;

шестой - связан с принятием Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»;

седьмой - связан с принятием Федерального закона от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Итак, конституционное закрепление законодательство об охране окружающей среды, как предмет совместного ведения России и ее субъектов, получает только в Конституции РСФСР 1978 г. в редакции от 21 апреля 1992 г. - за год до принятия Конституции РФ, которая закрепляла аналогичные положения. Впервые в п. «и» ст. 81.1 Конституции РФ от 12 апреля 1978 г. законодательство об охране окружающей среды определяется и как предмет совместного ведения федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, и как самостоятельная отрасль российского законодательства. Следует отметить, что эта статья была введена в действие только спустя четырнадцать лет после принятия Конституции РСФСР 1978 г. Ни Конституция РСФСР 1918 г., ни Конституция СССР 1924 г., ни последующие Конституции СССР и РСФСР, вплоть до Конституции РСФСР 1978 г., не определяли место законодательства об охране окружающей среды ни в системе разграничения полномочий, ни в системе российского законодательства.

К сожалению, в последующем договорная практика регулирования отношений России и ее субъектов в разных регионах по-разному интерпретировала конституционные положения, в некоторых случаях явно противореча им. Так, статья 3 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Северная Осетия - Алания от 23 марта 1995 г. относила к ведению Республики среди прочих такие вопросы, как владение, пользование, распоряжение землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами.

В соответствии со ст. 2 Договора Российской Федерации и Республики Татарстан от 15 февраля 1994 г. «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» органы государственной власти Республики Татарстан решают вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами, а также государственными предприятиями, организациями, другим движимым и недвижимым государственным имуществом, расположенными на территории Республики Татарстан, являющимися исключительным достоянием и собственностью народа Татарстана, за исключением объектов федеральной собственности.

Противоречия конституционным нормам Российской Федерации встречались не только в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий, но и в конституциях (уставах) многих субъектов России. В связи с этим в юридической литературе было отмечено, что в 1990-е гг. в российской политической практике «серьезно нарушались основы федеративного устройства... а основные законы Татарстана, Башкортостана, Якутии (Саха), Тувы, Ингушетии устанавливали конфедеративный тип связей между республиками и центром».

Среди наиболее типичных нарушений федеральных конституционных норм субъектами Российской Федерации выделяют провозглашение исключительного права собственности субъекта Российской Федерации на природные ресурсы, определение порядка и условий владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесами, водами и другими природными ресурсами, охрана окружающей среды.

Вопреки требованиям Конституции РФ, например, в ч. 1-3 ст. 10 Конституции Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. № ВС-22/15 закреплялось, что земля, недра, природные богатства, другие ресурсы на территории Республики Башкортостан являются достоянием (собственностью) ее многонационального народа, а вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, природными богатствами, другими ресурсами регулируются законодательством Республики Башкортостан; в ч. 1 ст. 10 Конституции Республики Ингушетия от 27 февраля 1994 г. закреплялось положение, согласно которому земля, ее недра, другие природные ресурсы на территории Республики Ингушетия являются ее собственностью; в п. «м» ст. 53 Конституции Республики Адыгея от 10 марта 1995 г. № 1 закреплено положение, в соответствии с которым в ведении Республики Адыгея находится установление порядка владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесами и водами, охрана окружающей среды.

В связи с этим отметим, что вопрос о роли конституций и уставов субъектов Российской Федерации в системе законодательства субъектов Российской Федерации является спорным: должны ли они фактически дублировать Конституцию РФ либо регулировать только вопросы, относящиеся к предметам совместного ведения и ведения субъектов Российской Федерации, либо только вопросы, относящиеся к ведению субъектов Российской Федерации. Например, эти вопросы стали предметом исследования одного из специалистов, с выводами которого трудно не согласиться. Так, Основные законы субъектов Российской Федерации должны соответствовать и не противоречить Конституции Российской Федерации. Под соответствием конституций и уставов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации понимается воспроизведение в основных законах субъектов Российской Федерации основ конституционного строя. При этом подчеркнуто, что, несмотря на громоздкость такого перечисления в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации правовых норм федеральной Конституции, данное соответствие для упрочения единства Российской Федерации просто необходимо. Под непротиворечием конституций и уставов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации понимается не строгое соответствие имеющимся в Конституции Российской Федерации правовым нормам, а соответствие положений конституций и уставов субъектов Российской Федерации в части, касающейся предметов собственного ведения, основам конституционного строя, заложенным в Конституции Российской Федерации.

Основанием подтверждения данной правовой позиции является, например, Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2001 г. № 249-О, согласно которому «приоритет положений Конституции Российской Федерации имеет место при определении как статуса субъекта Российской Федерации, так и предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов».

В связи с этим следует отметить, что выработанные Конституционным Судом Российской Федерации правовые позиции по вопросам соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов Российской Федерации приобрели большое практическое значение. Так, в результате обращения группы депутатов Государственной Думы в Конституционный Суд Российской Федерации о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан последние Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. № 92-О были признаны утратившими силу и не подлежащими применению как не соответствующие Конституции Российской Федерации.

Основанием вынесения Конституционным Судом Российской Федерации Определения от 27 июня 2000 г. № 92-О явилось нарушение установленного Конституцией РФ разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, выразившееся в том, что в соответствующих конституциях республик земельное законодательство, определение порядка и условий владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесами, водами и другими природными ресурсами, охрана окружающей среды, установление отношений собственности на природные ресурсы были отнесены к ведению соответствующих республик, а не к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Впоследствии на основании данного Определения Конституционного Суда Российской Федерации соответствующие изменения и дополнения были внесены во многие конституции и уставы субъектов Российской Федерации, в связи с чем последние были приведены в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Например, во исполнение Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. № 92-О ст. 9 Конституции Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. № ВС-22/15 была изложена в новой редакции, в соответствии с которой «земля и другие природные ресурсы используются и защищаются в Республике Башкортостан как основа жизни и деятельности ее многонационального народа». Тем самым в отличие от положений ст. 10 Конституции Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. № ВС-22/15 в прежней редакции, провозглашавшей исключительное право собственности Республики Башкортостан («ее многонационального народа») на природные ресурсы, ст. 9 Конституции Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. № ВС-22/15 (в ред. от 3 ноября 2000 г.) была приведена в соответствие с ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации, в результате чего практически полностью воспроизвела положения последней. При этом в Конституции Республики Башкортостан также была изменена норма, относившая к ведению республики вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, природными богатствами, другими ресурсами посредством регулирования этих вопросов законодательством Республики Башкортостан. Так, в соответствии со ст. 9 Конституции Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. № ВС-22/15 в новой редакции регулирование законом Республики Башкортостан порядка управления и распоряжения землей, недрами, водными, лесными ресурсами ограничивается только природными ресурсами, находящимися в государственной собственности Республики Башкортостан.

После вступления Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. № 92-О в силу в Конституцию Республики Адыгея от 10 марта 1995 г. № 1 были внесены соответствующие изменения. Следует отметить, что с момента принятия Конституции Республики Адыгея все изменения и дополнения в нее вносились именно после даты вынесения соответствующего Определения. Причем сегодня насчитывается более 30 Конституционных законов Республики Адыгея, вносивших поправки в республиканскую конституцию.

Вместе с тем отметим, что установленные Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. № 92-О нарушения принципа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в конституциях соответствующих республик в некоторой части не совпадают. Например, в отличие от положений ч.ч. 1-3 ст. 10 Конституции Республики Башкортостан и положений ч. 1 ст. 10 Конституции Республики Ингушетия, которые противоречат требованиям Конституции Российской Федерации, положения ст. 9 Конституции Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г., провозглашая, что «земля, ее недра, водные, лесные и другие природные ресурсы, животный и растительный мир... являются общенародным достоянием», соответствуют основам конституционного строя.

Итак, анализ конституций и уставов субъектов Российской Федерации позволяет сделать выводы о том, что некоторые положения в области охраны окружающей среды, отнесенные Конституцией РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, не в полной мере соответствуют ее требованиям. Так, Устав города Москвы от 28 июня 1995 г. не предусматривает аналогичную Конституции РФ главу, закрепляющую права и свободы человека и гражданина. Некоторые права, предусмотренные гл. 2 Конституции РФ, в Уставе города Москвы от 28 июня 1995 г. закреплены в иных главах, например, в гл. 10, определяющей формы непосредственной демократии. Таким образом, некоторая часть норм Конституции РФ в Уставе города Москвы вообще не находит отражения.

Таким образом, на наш взгляд, принцип непротиворечия, под которым понимается не строгое соответствие имеющимся в Конституции РФ правовым нормам, а соответствие положений конституций и уставов субъектов Российской Федерации в части, касающейся предметов собственного ведения, основам конституционного строя, заложенным в Конституции РФ, должен применяться только по предметам ведения субъектов Российской Федерации.

По предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов должен применяться принцип соответствия, согласно которому конституции и уставы субъектов Российской Федерации должны полностью воспроизводить положения Конституции РФ.

С принятием Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» законодатель по-иному подошел к вопросам распределения полномочий. По смыслу содержащихся в нем положений отдельные полномочия в области охраны окружающей среды могли осуществляться как федеральными органами исполнительной власти, так и органами исполнительной власти субъектов России. Однако эти же полномочия в специальных законах, например Федеральном законе от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», определялись и распределялись иначе. Происходило столкновение норм двух законов - общего и специального характера. Если специальный закон был принят более ранней датой - на основании и во исполнении Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды», то общий закон - Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» - был принят более поздней датой. На практике возникали такие противоречия, которые не обходились без судебного разбирательства. Кроме того, по аналогичным предметам спора разные суды принимали разные решения.

22 августа 2004 г. был принят Федеральный закон № 122-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которым предусматривались существенные изменения в российском законодательстве.

Указанным Федеральным законом были изменены более ста федеральных законов, регулирующих наиболее важные сферы жизнедеятельности. Изменения коснулись в том числе некоторых федеральных законов в области охраны окружающей среды, например, Федеральных законов от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», а также законов в области природопользования, например, Федерального закона от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах», Лесного кодекса Российской Федерации, Водного кодекса Российской Федерации.

Общий анализ Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ позволяет выявить следующие моменты:

предметом кодификации явились не только федеральные законы, изданные по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, но и федеральные законы, принятые по предметам ведения Российской Федерации;

отмечена тенденция централизации в распределении полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;

взаимодействие федерального центра и субъектов Российской Федерации по некоторым вопросам утрачивается;

круг полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления кардинальным образом меняется.

Анализ внесенных изменений в федеральные законы, регулирующие общественные отношения в области охраны окружающей среды, также позволял делать аналогичные выводы.

Касаясь изменений круга полномочий органов государственной власти всех уровней, органы государственной власти субъектов получают в результате формальные полномочия, сводимые к организации и осуществлению межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности и обеспечения населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды на территориях субъектов РФ.

В силу прямого внесения указанных изменений в Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)» органы государственной власти субъектов Российской Федерации теряют право осуществлять государственный контроль. При этом Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» исключает органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации из перечня органов, осуществляющих государственный контроль.

В этот период речь шла даже не об отстаивании регионами полномочий по выдаче эколого-разрешительных документов, а об обоснованности и целесообразности существования органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды субъекта Российской Федерации.

Кроме того, согласно внесенным изменениям в федеральные законы в области охраны окружающей среды отсутствовало какое-либо взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации с центром.

Таким образом, анализ Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ позволял говорить о постепенном переходе от децентрализованного к централизованному распределению предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Несмотря на то, что Федеральный закон № 122-ФЗ был принят 22 августа 2004 г., вступил в силу он лишь с 1 января 2005 г., за исключением отдельных его положений.

Не дожидаясь вступления в силу Федерального закона № 122-ФЗ, Государственной Думой Российской Федерации был принят новый закон - Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований», которым некоторые полномочия субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды пролонгировались на год. Целый год субъекты Российской Федерации доказывали в судах законность осуществления ими элементарных полномочий в области охраны окружающей среды. В частности, это касалось осуществления государственного экологического контроля. И не без успеха. Так, в декабре 2005 г. был принят долгожданный для регионов (и, можно сказать, неожиданный для федералов) Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», который принципиально пересмотрел не только позиции ранее вступивших в силу законов, но и дальнейшее развитие законодательства об охране окружающей среды как центра, так и регионов.

Внесенными изменениями субъекты Российской Федерации были наделены существенным объемом полномочий, в том числе полномочиями по осуществлению государственного экологического контроля, а также полномочиями по выдаче некоторых эколого-разрешительных документов.

Практически во все специальные законы, в том числе в Федеральные законы от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» и от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», были внесены изменения, которые ограничили федеральные органы исполнительной власти в осуществлении ими государственного экологического контроля. Так, ранее существовавшая формулировка «организация и осуществление государственного контроля и надзора» была дополнена текстом следующего содержания: «на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю». Эти изменения повлияли на толкование Постановления Правительства РФ от 29 октября 2002 г. № 777 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю» и п. 3 ст. 65 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», согласно которому «органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют государственный экологический контроль на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих государственному экологическому контролю, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю». Если до внесенных Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ изменений данные требования ограничивали полномочия субъектов России в части осуществления государственного экологического контроля, то после соответствующих изменений ограничения в осуществлении государственного экологического контроля касаются и федеральных органов исполнительной власти.

Существенные изменения в отдельные законодательные акты были внесены также Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», который вступил в силу с 1 января 2007 г.

Нельзя не отметить изменений в части некоторых полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Речь идет прежде всего о Градостроительном кодексе Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ и Федеральном законе от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе». В этих законах Российская Федерация делегировала органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление некоторых полномочий.

Так, согласно ст. 6.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ Российская Федерация передала органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий в следующих областях: в области организации и проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, государственной экспертизы проектной документации, государственной экспертизы результатов инженерных изысканий, за исключением некоторых объектов государственной экспертизы, оставленные за специально уполномоченным федеральным органом государственной власти; в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.

В области экологической экспертизы в соответствии со ст. 6 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» были переданы следующие полномочия: принятие нормативных правовых актов в области экологической экспертизы объектов регионального уровня с учетом специфики экологических, социальных и экономических условий соответствующего субъекта России; организация и проведение государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня; осуществление контроля за соблюдением законодательства об экологической экспертизе при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на объектах, подлежащих государственному экологическому контролю, осуществляемому органами исполнительной власти субъектов России; информирование населения о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и об их результатах.

Следует отметить, что речь идет не о собственных полномочиях субъектов Российской Федерации, а о переданных, означающих, что их осуществление полностью подконтрольно и подотчетно федеральным органам государственной власти. Передав некоторые полномочия субъектам России, Российская Федерация оставила за собой контроль и надзор за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов России переданных полномочий с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий. Более того, в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения органами государственной власти соответствующих полномочий, они могут быть изъяты в установленном порядке Правительством РФ. В этом случае они будут осуществляться специально уполномоченными федеральными органами государственной власти.

Таким образом, анализ федеральных законов (2004-2006 гг.), вносивших на протяжении трех лет существенные изменения в законы, регулирующие отношения России и ее субъектов в области охраны окружающей среды, позволяет сделать следующие выводы. Если в период с августа 2004 г. по декабрь 2005 г. политика государства была нацелена на централизацию полномочий в сфере охраны окружающей среды и концентрирование указанных полномочий за федеральными органами исполнительной власти, то после 31 декабря 2005 г. ситуация резко изменилась. Заметна децентрализация власти и наделение субъектов Российской Федерации значительным объемом полномочий в области охраны окружающей среды. Вместе с тем по многим вопросам в области охраны окружающей среды координатором остается федеральный орган государственной власти, а реализация субъектами России полномочий оставляет желать лучшего. Указанные реформы не могли не отразиться на всем правовом поле. Здесь прослеживается тенденция: если до 31 декабря 2005 г. при реализации законодательства в области охраны окружающей среды проблемы возникали из-за противоречивости действующих нормативных правовых актов, то после 31 декабря 2005 г. проблемы возникают из-за пробелов в законодательстве ввиду отсутствия новых правовых норм, должным образом регулирующих рассматриваемые правовые отношения.

1.2 Конституционные и региональные правовые основы защиты окружающей среды

Конституция РФ закрепила принципы правового государства, определяющие основу для развития также экологического права и правоприменительной практики в сфере охраны окружающей среды. С учетом этого решение экологических проблем на современном этапе органически связано с реализацией конституционной идеи правового государства, и его необходимо рассматривать в трех взаимосвязанных аспектах: теоретическом, нормативно-правовом и практическом, имея в виду развитие соответственно: теории экологического права, законодательства и правоприменительной практики в рассматриваемой сфере. Результативность правовой охраны окружающей среды в конечном счете обусловлена комплексным развитием указанных трех аспектов с учетом осуществляемых мер и по другим направлениям природоохранительной деятельности.

Оценивая значение действующей Конституции РФ и всего законодательства в решении экологических проблем, а также состояние сложившейся практики в этой области, приходится с сожалением констатировать, что, хотя развитие науки экологического права способствовало своевременному формированию экологического законодательства России переходного периода, это не привело к адекватному развитию третьего, наиболее важного компонента - практики реализации государственно-правовых мер по рациональному природопользованию и охране окружающей среды. По сути дела, многие обоснованные наукой и предусмотренные законодательством природоохранительные меры не реализуются на практике в полном объеме.

Характеризуя конституционные основы охраны окружающей среды в отечественной литературе, обычно выделяют две группы норм Конституции РФ, которые прямо или опосредованно устанавливают: а) принципы, исходные положения; б) конкретные правила поведения в сфере охраны окружающей среды и природопользования (М.М. Бринчук, С.А. Боголюбов, О.Л. Дубовик).

Так, М.М. Бринчук указывает на две группы норм - общего характера и чисто экологические. К первым он относит устанавливающие основы конституционного строя (ст. 1, 7), провозглашающие, что Россия есть демократическое, правовое, социальное государство, закрепляющие принцип разделения властей (ст. 10), ст. 71, 72, ч. 4 и 5 ст. 76 о предметах ведения РФ и ее субъектов, правотворчестве субъектов РФ и др. К чисто экологическим, специальным он относит ст. 9 и 36 о праве собственности на природные ресурсы и нормы, закрепляющие экологические права граждан (ст. 41, 42), корреспондирующую с ним обязанность охранять природу (ст. 58). Ничуть не принижая роли конституционных норм чисто экологического характера в развитии экологической теории и практики, бесспорно, ведущая роль все же принадлежит конституционным нормам общего характера. Указанные нормы общего характера и в целом Конституция РФ 1993 г., закрепляя курс на формирование гражданского общества и правового государства в нашей стране, создают принципиально новую основу для совершенствования природоохранительной деятельности, особенно в части, реализуемой государственно-правовыми средствами.

За истекший период задачи по формированию гражданского общества и правового государства не только нашли конституционное закрепление на общероссийском уровне, но и все более становятся предметом детального рассмотрения при подготовке и принятии актов текущего, в том числе и регионального, законодательства. Анализ действующего законодательства показывает, что основные принципиальные положения предпринятого конституционного курса развития нашей страны все более активно внедряются в нормативную правовую базу регионов России. По истечении времени все более четкими становятся требования этого курса относительно конкретных сфер государственно-правовой политики, а в ряде случаев конкретизируются конституционные нормы относительно и самого курса развития. Так, принятая в 2003 г. (вторая за переходный период) Конституция Республики Дагестан, подчеркивая органическую связь между гражданским обществом и правовым государством, говорит в преамбуле не только о правовом характере государства, но и о «стремлении дагестанского народа к становлению гражданского общества».

Однако, критически оценивая реалии, многие ученые и политики справедливо отмечают, что у нас не только не создано правовое государство, поскольку есть серьезные трудности по продвижению по этому пути, а более того, наше государство превратилось в «криминальный и коррумпированный институт». Несмотря на столь печальную оценку нашей действительности, отметим, что конституционный курс на становление гражданского общества и правового государства в нашей стране направлен на формирование принципиально новой основы для развития общества, должен способствовать осуществлению социально ориентированной государственной политики, в том числе и в сфере обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды.

Исторически необходимость становления гражданского общества и правового государства во многом связывалась с теоретическими идеями о взаимных обязанностях власти и подданных, о примате прав личности по отношению к государству, ограничении всевластия государства законами. В настоящее время достижение этой цели связывается с реализацией как принципов гражданского общества: экономическая свобода, многообразие форм собственности, рыночные отношения; безусловное признание и защита естественных прав человека и гражданина; легитимность и демократический характер власти; равенство всех перед законом и правосудием, надежная юридическая защищенность личности; политический и идеологический плюрализм, наличие легальной оппозиции; свобода слова и печати, независимость средств массовой информации; невмешательство государства в частную жизнь граждан, их взаимные обязанности и ответственность; классовый мир, партнерство и национальное согласие; обеспечивающая достойный уровень жизни людей эффективная социальная политика, так и принципов правового государства: верховенство правового закона; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; взаимная ответственность граждан перед государством и государства перед гражданами; гарантированность прав и свобод граждан; соответствие национального (внутреннего) законодательства общепризнанным стандартам и нормам международного права.

С точки зрения общетеоретических закономерностей важно отметить, что общество обусловливает соответствующую политико-правовую форму своей организации, в связи с чем гражданское общество предшествует правовому государству. Поэтому перечисленные выше положения - принципы гражданского общества, по сути дела, носят первичный характер: процесс становления общества гражданским делает государство и правовым. При этом превратить общество в гражданское государство не в состоянии, но создать предпосылки для этого, в том числе законодательными средствами, может.

Как видно, приведенные основополагающие положения гражданского общества и правового государства пронизывают практически все аспекты деятельности общества и государства в сфере взаимодействия с окружающей средой, служат основой для развития экологического права, законодательства и практики с учетом общечеловеческих ценностей.

Поскольку анализ условий формирования гражданского общества носит общегуманитарный характер, остановимся на наиболее основных проблемах развития экологического права с учетом изложенных выше принципов правового государства.

Исходным постулатом концепции гражданского общества и правового государства служат права человека, и в их числе право человека на благоприятную окружающую среду. Поскольку экологическое право в конечном счете направлено на обеспечение одного из важных естественных прав человека - права на благоприятную окружающую среду, надо признать, что его развитие в современных условиях имеет принципиальное значение и в плане формирования основ гражданского общества и правового государства. Поэтому совершенно очевидно, что осуществление всех других социально значимых мер имеет смысл, если обеспечиваются приемлемые для человека условия окружающей среды, сохраняется природная среда как материальная основа для производящей экономики общества. Оценивая отношение власти, финансовых и политических структур к экологическим проблемам развития российского общества, к сожалению, приходится усомниться в полной осознанности этой азбучной истины. Потребность в более радикальных мерах обязывающих структур власти в решении этих проблем, на наш взгляд, более чем очевидна. Прикрываясь политическими обещаниями и сложностями переходного периода, федеральная и региональная власть, по сути дела, уже многое упустила, а в определенной мере потеряла и то, что было неплохо налажено ранее в сфере природопользования (видимо, и не только в этой сфере). Россия в начале третьего тысячелетия с присваивающей природные ресурсы хозяйственной деятельностью, по сути дела, выполняет роль природно-сырьевого придатка для экономики развитых стран мира, неся при этом громадные экологические, экономические и социальные потери. Если не заниматься самообманом, о реальном обеспечении экологических и других естественных прав человека в этих условиях можно говорить в теоретическом и нормативно-правовом отношениях, но никак не в практическом.

Важнейший принцип правового государства - верховенство правового закона - означает, что деятельность всех субъектов права, и прежде всего государственных органов и должностных лиц, должна строиться на основе и в соответствии с законом. При этом сам закон должен быть правовым, т.е. должен соответствовать естественным правам человека. Таким образом, верховенство права как краеугольный принцип правового государства включает два аспекта: формальный - верховенство закона и содержательный - соответствие законов праву. Надо отметить, что с учетом сегодняшней практики нормотворчества в области охраны окружающей среды оба этих аспекта имеют принципиальное значение.

Характеризуя первый аспект, надо иметь в виду, что закон должен верховенствовать по отношению ко всем и во всех случаях; в частности, органы исполнительной власти должны руководствоваться в отношениях с гражданами не инструкциями и другими подзаконными актами, принятыми самими же, а исключительно законами, принимаемыми избранным народом парламентом.

Вместе с тем и к самим законам в правовом государстве предъявляется целый ряд требований: он должен приниматься только избранным на основе всеобщего избирательного права представительным органом, должен быть обнародован, ясно и доходчиво сформулирован, стабилен, по общему правилу не должен иметь обратной силы. Законы должны приниматься с соблюдением специальной процедуры обсуждения и принятия. Несмотря на то, что действующие законы в сфере природопользования и охраны окружающей среды принимаются в целом с учетом этих требований, многие из них подвергаются достаточно обоснованной критике. Особо нагляден в этом отношении Федеральный закон о ввозе отработанного ядерного топлива в нашу страну, где лоббистский потенциал предыдущего состава Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации был проявлен особо ярко.

В этой связи нельзя не поддержать высказываемое в литературе мнение о необходимости предусмотреть право граждан и институтов гражданского общества инициировать подготовку законов, использовать механизмы выдвижения или найма представителей, отстаивающих их интересы, право назначения и организации научной и профессиональной экспертизы, возможность и порядок проведения коллективных обсуждений с внесением предложений по результатам их обобщения, степень и условия обязательности учета этих предложений гражданского общества, а также порядок отражения их в конечном варианте текста принимаемого решения.

При этом надо отметить, что участие населения в законодательной деятельности должно иметь определенные границы. Они обусловлены тем, что в условиях современного общества растет некомпетентность большинства населения в вопросах природопользования, использования новейших технологий в этой сфере и т.д. и в то же время возрастает и цена последствий принимаемого решения. В ряде случаев референдумы и другие формы участия общественности могут играть, в силу ограниченности возможностей для компетентной оценки ситуации и непосредственного принятия решения населением по природопользованию и охране окружающей среды, прямо противоположную - отрицательную роль не только в законодательной, но и в правоприменительной практике (например, при определении места строительства технически сложного объекта, представляющего определенную угрозу для окружающей среды).

В целом в условиях повсеместного доминирования корпоративных интересов в законодательной деятельности, отчуждения парламентариев от широких слоев населения и политической апатии народа к деятельности структур власти в нашей стране обеспечение механизма действенного контроля за депутатским корпусом и его ответственности представляется особо важным при принятии экологозначимых законов. Указанные положения предполагают в необходимых пределах усовершенствование законодательных и организационных условий для непосредственного участия граждан в принятии решений, затрагивающих их конституционное право на здоровую окружающую среду, в том числе через опросы общественного мнения, общественные слушания, общественные экспертизы и референдумы.

В содержательном же смысле принцип верховенства права предполагает обеспечение соответствия законов выработанным в процессе эволюции общества правилам поведения, обеспечение приоритета экологических интересов граждан перед интересами экономики и органов власти.

Второе важнейшее положение правового государства, определяющее основу для развития экологического права, - разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, чтобы исключить злоупотребление государственной властью. При этом одна власть как бы «нейтрализует другую, не позволяя ей выйти за разумные пределы», путем реализации в механизме власти системы сдержек и противовесов. Ограничения и возможности взаимоконтроля выражаются в том, что для:

а) законодательной власти: установлена жесткая процедура законодательного процесса; предусмотрена роль президента с правом наложения вето на принятые законодательным органом законы; конституционные суды призваны блокировать антиконституционное законодательство;

б) исполнительной власти: введены ограничения относительно ведомственного нормотворчества с указанием конкретных областей общественных отношений, которые должны исключительно регулироваться только законами; установлены сроки полномочий президента и других структур исполнительной власти; введена возможность объявления вотума недоверия правительству и отстранения от власти президента (импичмента); устанавливается запрет ответственным работникам исполнительной власти избираться в законодательные органы или заниматься коммерческой (предпринимательской) деятельностью;

в) судебной власти: процессуальным законодательством предусматривается всестороннее, полное и объективное рассмотрение судом гражданских, уголовных и административных дел и вынесение обоснованного решения по ним; презумпция невиновности; равенство граждан перед законом и судом; гласность и состязательность процесса.

Обобщенным требованием относительно всех государственных органов, также сдерживающим их власть в рамках правовых предписаний, выступает общий принцип, заключающийся в строгом ограничении их деятельности сферой компетенции: «Дозволено то, что прямо разрешено законом».

Приведенные общетеоретические положения далеко не в полной мере, особенно относительно исполнительной власти, последовательно закреплены действующим российским законодательством, не говоря о практике, которая в значительной мере особенно в регионах извращает идею разделения власти. К сожалению, можно привести многочисленные примеры, когда и предусмотренные Конституцией РФ меры по разделению власти на практике не реализуются, в том числе когда речь идет и об экологически значимых вопросах государственной жизни. В условиях нынешней коррумпированности институтов власти и криминализации общества, крайне неэффективно функционирующего института собственности на природные ресурсы экологические интересы общества порой остаются в системе разделения власти беззащитными, без должной опеки со стороны государственных структур. Поэтому изучение проблем развития экологического права в контексте рассматриваемых мер по разграничению власти и обеспечению их взаимоконтроля представляется наиболее актуальной задачей с точки зрения не только совершенствования природоохранительной практики, но и дальнейшего развития конституционного, экологического законодательства Российской Федерации.