Стратегическое планирование развития муниципального образования (на примере Дульдургинского района)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования Российской Федерации

Байкальский государственный университет экономики и права

Читинский институт

Кафедра экономики и управления

КУРСОВАЯ РАБОТА

По дисциплине

Экономика муниципального хозяйства

Тема:

Стратегическое планирование развития

муниципального образования (на примере Дульдургинского района)

Чита, 2010 г.



СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Глава 1. Муниципальное образование РФ

1.1 Признаки муниципального образования

1.2 Функции муниципального менеджмента

Глава 2. Стратегическое планирование развития муниципального образования

2.1 Понятие стратегического планирования

2.2 Роль и место стратегического планирования в процессе управления муниципальным хозяйством

2.3 Стратегическое планирование развития муниципального образования как средство достижения целей

2.4 Учет интересов населения при определении стратегических приоритетов развития муниципального образования

2.5 Требования к разработке стратегического планирования развития муниципального образования

Глава 3. Сельское хозяйство как приоритетное направление в социально-экономическом развитии Дульдургинского района Агинского Бурятского автономного округа

3.1 Административно-территориальное деление Дульдургинского Района

3.2 Планирование развития сельского хозяйства в Дульдургинском районе АБАО

Заключение

Список литературы

Приложение



ВВЕДЕНИЕ

Актуальность данной работы обусловлена тем, что в последнее время особое место в реализации функции планирования на муниципальном уровне отводится стратегическому планированию.

Данная работа посвящена изучению системы муниципального управления на современном этапе; социально-экономическом развитии; особенностям организации стратегического планирования.

Целью работы является выявление места стратегического планирования развития муниципального образования.

Задачи:

- охарактеризовать систему муниципального образования в РФ;

- дать характеристику стратегическому планированию развития муниципального образования;

- выявить приоритетные направления в социально-экономическом развитии Дульдургинского района.

Данная тема интересна, прежде всего, тем, что позволяет найти грамотный и четкий подход при принятии важных управленческих решений в области социально-экономического развития и сформировать собственную линию поведения на национальном рынке с целью обретения максимальной социально-политической устойчивости.

Методы изучения: обоснование актуальности темы, формулировка проблем, определение целей и задач, формулировка основных понятий, предварительный системный анализ стратегического планирования развития сельского хозяйства в Дульдургинском районе Агинского Бурятского автономного округа.



Глава 1. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ РФ

Впервые термин «муниципальное образование» был введен в юридическую практику Гражданским кодексом РФ. Однако ни в Конституции РФ, ни в Гражданском Кодексе прямых определений понятию «муниципальное образование» не дается. Определение муниципального образования приведено в ст. 1 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»: «Муниципальное образование -- городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления». При сопоставлении Конституции Российской Федерации и Гражданского Кодекса напрашивается вывод, что под муниципальным образованием следует понимать некую территорию, на которой проживает население (не обязательно компактно и оседло), или часть городской территории (район в городе), приобретшие особый статус (статус муниципального образования), позволяющий им участвовать в гражданских правоотношениях, осуществлять самостоятельную социальную и экономическую политику.

Вместе с понятием «муниципальное образование» в учебной и научной литературе часто используется понятие «муниципалитет», которое в европейских странах принято относить прежде всего к урбанизированным муниципальным образованиям, имеющим статус города или поселка городского типа. Однако в российском законодательстве понятие «муниципалитет» практически не используется, из-за чего не проводится правовых различий между городскими и сельскими муниципальными образованиями.



1.1 Признаки муниципального образования

Муниципальное образование обретает статус органа местного самоуправления, если управляет муниципальной собственностью, утверждает и исполняет местный бюджет, обладает правом установления местных налогов и сборов или учреждения муниципальных предприятий, а также имеет выборные органы представительной и исполнительной власти. Однако тот факт, что в России далеко не все территориальные поселения спешат обрести статус муниципальных образований, свидетельствует о том, что наряду с юридическими признаками муниципальных образований особое значение имеют признаки социально-экономические, определяющие мотивацию территориальных поселений на получение правовой автономии.

Перечислим эти признаки

1. Экономическая самодостаточность территории, заключающаяся в наличии на ней необходимого количества хозяйствующих субъектов, получающих устойчивую прибыль и заинтересованных в развитии территории, перечисляя последней часть своих доходов.

2. Особое место территории в системе общественного разделения труда, подчеркивающее ее влияние на жизнедеятельность других территорий и привлекательность для сторонних инвесторов.

3. Значительная доля активного населения, способного самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, изыскивать для этого материальные и организационные ресурсы.

4. Заинтересованность региональной власти в существовании на территории субъекта федерации экономически устойчивых и активных территориальных поселений, действующих в режиме хозяйственного расчета и пользующихся поддержкой со стороны проживающего в них населения.

Город как муниципальное образование больше других населенных пунктов может соответствовать выделенным признакам. Однако это обстоятельство не может не вызывать беспокойства региональной власти, опасающейся возможности расширения экономического влияния входящих в региональные образования городов. Природа этого беспокойства имеет объективный характер и обусловлена тем, что статуе региона в РФ не всегда соответствует его экономическим возможностям как хозяйствующего субъекта. В большинстве регионов России входящие в них отдельные крупные города и, прежде всего, областные центры на 60-80 % обеспечивают доходную часть региональных бюджетов, тогда как основные параметры их собственных бюджетов определяются решениями законодательных органов региональной власти. Сложившаяся в ряде европейских стран (Великобритания) практика наделения правами самоуправляемых сообществ как городов, так и географически поглощающих их районов, выбивает объективную основу противоречий между территориальными уровнями. Сферы компетенции городов и районов (регионов) фактически не пересекаются, а бюджеты формируются независимо друг от друга.

Разумеется, простое перенесение этой схемы на российскую почву нецелесообразно по ряду причин, одной из которых представляется крайняя слабость негородских поселений, живущих подчас в режиме натурального хозяйства и вряд ли способных содержать огромные пространства неурбанизированных земель.

В настоящий период в ряде субъектов федерации (Башкортостан, Татарстан, Удмуртия, Саха-Якутия) получила распространение практика, когда крупные города и сельские районы стали исключаться из числа самоуправляющихся единиц: здесь действуют органы государственной власти, т.е. субъекта федерации. Правовым прецедентом такой практики послужило известное постановление Конституционного Суда от 24.01.1997 г. «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской республики от 17.04.1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской республике». На основе постановления были вынесены следующие решения:

* субъекты федерации вправе создавать местные государственные органы власти в первичных административно-территориальных единицах;

* субъекты федерации вправе в своих первичных административно-территориальных единицах создавать представительные органы власти и исполнительные органы государственной власти общей компетенции как органы соответствующих административно-территориальных единиц; местные государственные органы в первичных административно-территориальных единицах должны быть органами соответствующих административно-территориальных единиц, а не органами субъекта федерации на местах;

* субъекты федерации вправе упразднять органы местного самоуправления на местах, если имеется положительное решение на этот счет населения, проживающего на этой территории, в результате проведенного референдума.

Таким образом, в соответствии с постановлением Конституционным Судом было рекомендовано законное основание перемещения системы местного самоуправления на нижестоящий по отношению к крупным населенным пунктам уровень. Как гласит более позднее постановление Конституционного Суда в отношении республики Коми от 15.01.1998 г.: «В соответствии с постановлением Конституционного Суда от 24.01.1997 г. субъектами Российской Федерации не могут создаваться государственные органы представительной и исполнительной власти на территориях, не имеющих статуса административно-территориальных единиц».' Такое решение, по сути, предписывало задавать границы муниципального образования в строгом соответствии с районированной сетью населенных пунктов вышестоящего уровня -- субъекта федерации, что обращало их, по сути, в прямое подчинение субъекту. Постановление Конституционного Суда фактически развязало руки региональной власти в направлении определения условий учреждения местного самоуправления в административно-территориальных единицах. А разработанный представительным органом субъекта федерации перечень административно-территориальных единиц позволял исполнительным органам власти на законном основании рассматривать города областного и районного подчинения в качестве своих непосредственных придатков.

В Постановлении Конституционного Суда по «удмуртскому делу» говорится о том, что «определение уровня, на котором создаются муниципальные образования -- с тем, чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и, как таковые, по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, -- может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов РФ.

Учитывая соотношение вопросов местного значения и вопросов государственного значения, их уровень и объем в рамках того или иного города, республика вправе создать органы государственной власти и в определенных городах, наделив их статусом городов республиканского значения, приравняв их к районам, что должно быть закреплено в административно-территориальном устройстве, определяемом Конституцией Удмуртской Республики. В таком случае муниципальными образованиями могут стать части города, его районы и т. д.».

1.2 Функции муниципального менеджмента

Муниципальное управление -- это управление социальными общностями на основе территориального принципа. Целью муниципального управления является обеспечение оптимальных условий для функционирования и развития территориальных общностей, располагающих статусом относительно самостоятельной хозяйственной единицы.

Непременным атрибутом в системе муниципального управления являются нормативы, закладываемые в основу государственной политики выравнивания социального качества территорий. Нормативы, определяющие границы функционирования муниципалитета, следует разделить на следующие группы: по доходам (заработная плата, детские пособия, пенсии и т.д.), по обеспеченности жилой площадью, в т.ч. по строительным нормам, по техническому обслуживанию жилища (температура в квартире, наличие воды, газа и т.д.), по соблюдению льгот (по инвалидности, потери кормильца и т.д.), по профессиональной принадлежности и т.д. При этом соответствующие показатели могут быть разделены на два блока: материально-технический и функционально-территориальный. Содержание первого блока определяется состоянием муниципального фонда; опись имущества, находящегося в собственности муниципалитета, а также контролируемого местными органами власти, жилой и нежилой фонды, торговые места, строения, производственные объекты и т. д. К содержанию другого блока следует отнести реализацию функций жизнеобеспечения территории, заключающихся в экономической и технологической поддержке объектов материально-технической сферы и претворению в жизнь мероприятий, составляющих стратегию развития муниципалитета. Общую схему муниципального управления иллюстрирует рис.1 (см. приложение рис.1).

Наличие материально-технической сферы, закрепленной за муниципальным образованием в виде собственности, является условием извлечения стабильного дохода, обращенного на поддержание жизнеобеспечения и развития территории. К перечню объектов материально-технической сферы относятся недвижимость муниципального образования, представленная в виде земельных ресурсов, жилых и нежилых строений, основные и оборотные средства муниципальных предприятий, банковские кредитные ресурсы, а также контролируемые органами муниципальной власти материальные активы. Основным источником извлечения муниципального дохода является активная политика специализированных административных ведомств по проведению землеотводов, аренды помещений, находящихся в муниципальной собственности, определение на их основе местных налогов и сборов и пр.

Располагающее соответствующей материально-технической сферой муниципальное образование участвует в реализации основополагающих направлений своей текущей политики, представленной в функционально-территориальной сфере, отображающей полномочия муниципальных органов власти в решении вопросов местного значения. К наиболее характерным направлениям такой политики, определяющей основные категории расходных статей муниципалитета, следует отнести ЖКХ и жилищную политику; социальную помощь, в т.ч. помощь учреждениям социальной сферы; взаимодействие с общественными организациями по широкому кругу проблем местного значения; поддержание инженерной инфраструктуры и систем жизнеобеспечения; благоустройство территорий; организация досуга, а также работа по информированию населения.

Разнообразие целей, положенных в основу муниципального управления, унифицируется общностью проявляющихся в текущей деятельности функций, лежащих в исключительной компетенции местных органов власти и направленных на удовлетворение первоочередных интересов членов местных территориальных общностей. Критерием отбора определяющих муниципальное образование функций является муниципальный интерес, служащий способом оценки для управленческих действий по реализации целей и задач в развитии территориальной общности.

В режиме реального функционирования органов государственного и муниципального управления в рамках каждого его элемента проявляются действия обеспечивающих воспроизводство этой структуры субъектов, сгруппированные в перечень типовых функций, способствующих этому воспроизводству. Состав этих функций отображает по сути дела идеальную модель поведения эффективного менеджера, воплощающего в своих действиях последовательное исполнение необходимого круга задач в разрезе полного производственного цикла. Взаимоотношение этих функций представлено на рис. 2. (см. приложение рис.2).

Выделенные выше функции являются функциями муниципального менеджмента, выступающими средством эффективного социально-экономического регулирования региональных систем. Функции муниципального менеджмента -- это виды деятельности государственных и муниципальных служащих по поддержанию и развитию региональных социально-экономических систем. Перечень функций задается порядком подготовки, принятия и реализации решений в сфере государственного и муниципального управления. Благодаря функции планирования территориальное образование определяет перспективные направления своей деятельности, распределяет имеющиеся ресурсы в соответствии со сложившимися на различных территориальных уровнях потребностями и выработанными приоритетами.

На основе разработанных планов осуществляется организация деятельности государственных и муниципальных органов власти по исполнению запланированных целей н задач. Для реализации этой функции проектируется организационная структура управления территорией, определяется перечень функциональных подразделений аппарата управления, его территориальных уровней, избирается модель местного самоуправления.

Спроектированная таким образом организационная структура региональной власти является основой налаживания многоуровневой, внутренне дифференцированной схемы контроля, обеспечивающего своевременное и бесперебойное выполнение запланированных целей на основе тесного взаимодействия субъектов контроля как со службами самого аппарата, так и находящимися на территории региона предприятиями и учреждениями. Функция контроля должна быть дополнена функцией мотивации, обусловливающей внутреннее стремление исполнителей действовать в соответствии с целями и задачами организации.

Организация деятельности государственных и муниципальных органов власти, налаженная схема контроля за реализацией основных функций управления выступают предпосылкой для принятия решений, главным критерием эффективности которых является, с одной стороны, соответствие планам, а с другой -- предвосхищение результатов от выбранных вариантов решения, определяемых на основе проведенного прогноза, являющегося составной частью функции прогнозирования -- важнейшего средства разработки и корректировки организационных планов

стратегический планирование муниципальный образование



Глава 2. СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

2.1 Понятие стратегического планирования

В понятие “планирование” входит определение целей и путей их достижения. Планирование необходимо для достижения следующих целей:

повышение контролируемой доли рынка

предвидение требований потребителя

выпуск продукции более высокого качества

обеспечение согласованных сроков поставок

установление уровня цен с учетом условий конкуренции

поддержание репутации у потребителей.

Задачи планирования определяются каждым муниципальным образованием самостоятельно в зависимости от деятельности, которой она занимается. В целом же задачи стратегического планирования сводятся к следующему:

1. Планирование развития муниципального образования.

2. Планирование собственной линии поведения на национальном рынке.

3. Улучшение социальной политики.

Таким образом основной задачей планирования является формирование максимальной социально-политической устойчивости.

2.2 Роль и место стратегического планирования в процессе управления муниципальным хозяйством

Местное самоуправление представляет собой средство регулирования воспроизводственного процесса в интересах населения, проживающего на данной территории. Оно выступает необходимым условием для обеспечения соответствия интересам жителей решений, принимаемых органами власти и управления. Последние должны способствовать устойчивому социально-экономическому развитию территории, созданию действенной социальной защиты населения и стабилизации уровня его потребления. В этом смысле местное самоуправление есть форма и способ развития разнообразных способностей населения, создания стимулов к труду, в том числе мотивации выполнения управленческих функций.

Как уже было отмечено в предыдущих главах, муниципальное хозяйство, В силу двойственности своей природы действует в двух различных по своей сути средах, испытывает на себе различия влияния, которые должны учитываться при Организации управления муниципальным хозяйством.

Являясь властным институтом, органы местного самоуправления действуют в рамках определенной социальной среды, которая оказывает влияние на цели, предмет деятельности, а также на выбор методов управления.

Как самостоятельный субъект хозяйственной деятельности органы местного самоуправления вынуждены учитывать и влиять на всю совокупность производственных отношений и хозяйственных интересов на территории муниципального образования.

Таким образом, муниципальное хозяйство испытывает на себе воздействие как по вертикали, так и по горизонтали. Данная система отношений показана на рис.3 приложения.

В организации управления муниципальным образованием все указанные выше интересы пересекаются. Следовательно, при формировании стратегической цели развития необходим детальный анализ и учет данных влияний на каждом этапе планирования.

С точки зрения вертикальных воздействий, которые изображены на схеме, принципиально важно определить пределы компетенции органов местного Самоуправления. Именно в пределах собственных полномочий и предметов ведения органы местного Самоуправления могут строить свои планы и перспективы. По этому составление любого стратегического плана начинается с четкого определения предметов ведения и полномочий, закреп ленных за данным уровнем власти.

Не менее важно на этапе определения Стратегических приоритетов развития детально изучить и составить перечень всех региональных и федеральных программ, реализуемых на территории муниципального образования.

На основе данного анализа можно определить роль и место органов местного самоуправления в иерархии интересов, определить, какие нагрузки по развитию территории берут на себя органы власти и управления иного иерархического уровня.

Таким образом, орган местного самоуправления определяет коридор, в границах которого стратегические цели и задачи его деятельности будут дополнять, а не противоречить общим стратегическим установкам государства. Тем самым достигается иерархия целей и задач и взаимная согласованность стратегических задач всей системы государственного управления.

На втором этапе проводится углубленный анализ горизонтальных интересов, т.е. интересов субъектов деятельности на территории муниципального образования. Его основу составляет анализ интересов населения и хозяйствующих субъектов. Он, как правило, оформляется в виде социального и экономического пас портов муниципального образования.

Данный этап позволяет не просто выделить стратегические приоритеты в рамках обозначенного выше «коридора», но и определить впоследствии методы реализации стратегических планов развития территории, сделать эти стратегические планы общественно значимыми.

Анализ стратегий и деятельности хозяйствующих субъектов позволяет произвести инвентаризацию, и сопоставить интересы местного сообщества с интересами действующих на территории муниципального образования хозяйствующих субъектов.

На третьем этапе производится оценка ресурсов территории, поскольку наличие или отсутствие определенного вида ресурсов могут также ограничить сферу, в рамках которой должны лежать приоритеты развития муниципального образования. Важно, чтобы ресурсная составляющая рассматривалась не как ограничитель развития, а как граница выбора.

2.3 Стратегическое планирование развития муниципального образования как средство достижения целей

Планирование в схеме развития территориального образования предполагает разработку последовательности выполнения намеченных целей и задач, ориентированных на поддержание жизненного уровня населения, условий его проживания, совершенствования и развития.

С точки зрения сроков планирования финансовой деятельности территориальных образований традиционно выделяют три вида планов: краткосрочный (1 год), среднесрочный (3 года) и долгосрочный (свыше 5 лет).

Планирование является исходной функцией в муниципальном менеджменте и призвано заложить основные ориентиры в функционировании и развитии территориального образования на определенный срок. На основе планов разработки программы развития территориального образования устанавливаются приоритеты и ценностные предпочтения. Благодаря функции планирования территориальное образование не только определяет для себя перспективы собственного развития, но и устанавливает связь между органами управления и населением, проживающим на территории. Открытость и взвешенность планов является гарантией их исполнения и обеспеченности ресурсами.

Основу планирования составляет набор документов, призванных упорядочить механизм пропорционального развития территории на среднесрочную и долгосрочную перспективу. Прежде всего, это концепция социально-экономического развития территории, охватывающая все стороны ее жизни и базирующаяся на тщательно отработанной версии корпоративной миссии и геополитического потенциала территории. Целью экономической концепции, по словам Р.И. Шнипера, является «заблаговременное рассмотрение отраслевых и общетерриториальных проблем, с которыми регион сталкивается в далекой перспективе и по которым должна быть начата подготовка решений».

В качестве некоторых направлений в разработке такой концепции новосибирский ученый выделяет следующие: достигнутый в регионе уровень развития производительных сил и накопления богатства; место в территориальном разделении труда; монопольное положение в отношении уникальных, остродефицитных или конкурентоспособных ресурсов; величину ресурсов и необходимый уровень концентрации производства для их эффективного использования; характер использования преимуществ в территориальном разделении труда; интересы сопредельных регионов и государств и пр.

Разработанная концепция должна подкрепляться экономической стратегией, содержание которой составляет анализ и оценка перспектив развития ключевых отраслей региональной экономики, сформировавшихся вокруг ведущих производственных центров. Экономические стратегии трансформированы в набор соответствующих программ (проектов) с наличными ресурсами и сложившейся организационной моделью управления.

И, наконец, низший слой в перечне планов территориального образования составляют рабочие планы мероприятий по претворению в жизнь принятых проектов. Это могут быть также планы по определенным направлениям, рассматриваемым в качестве точек потенциального роста (план финансовой поддержки). Данные планы имеют текущий характер и выполняются с учетом дополнительных обстоятельств и требований конкретных ситуаций.

Объектом планирования выступает производственная система, значение которой заключается в ее способности опережающего отражения сложившихся тенденций развития и состояния объекта. В основу плана закладывается совокупность приоритетов территориального образования, опирающегося на ресурсную базу и финансовые источники.

В рамках осуществления функции планирования ответственное лицо реализует, как правило, одну из нижеперечисленных задач:

* общее руководство реализацией планов и программ на территории;

* увязка реализуемых планов с приоритетными задачами в развитии национального хозяйства;

* разработка межотраслевых балансов и расчет финансового и материального обеспечения избранных приоритетов;

* составление оперативных экономических планов и текущий контроль над их исполнением;

* планирование фискальной политики администрации региона, и разработка предложений по нефискальным методам привлечения средств на развитие территории;

* разработка долгосрочных и среднесрочных планов развития территории.

Составление планов становится возможным благодаря соблюдению ряда принципов:

1. Эквифинальности, т. е. свойства планируемой системы определять свой рост не из собственных предпосылок, а от текущего состояния системы, вызванного ее реальным положением в среде.

2. Мозаичности, т. е. выделения в структуре плана равноправных субъектов планирования.

3. Комплексности -- учета в содержании плана полноты и разнообразия имеющихся в обществе проблем и интересов, выраженных во взаимосвязи и согласованности друг с другом, а также с обеспечивающими их ресурсами.

4. Пропорциональности -- функции плана, связанной с требованием выравнивания и учета при распределении целей и ресурсов между территориальными образованиями в соответствии с местом данной территории в системе национального разделения труда и приоритетами социально-экономического развития.

5. Экологичности -- формообразующей роли среды в обеспечении целостности планируемой системы.

6. Экономичности -- необходимости минимизации расходов по всем направлениям плана.

2.4 Учет интересов населения при определении стратегических приоритетов развития муниципального образования

Учет стратегических ориентиров населения является наиболее важным и значимым в определении стратегических целей и задач, поскольку именно социальное благополучие населения, обслуживание его интересов является целью деятельности муниципального хозяйства.

Однако выделение этих интересов и ориентиров представляет определенную сложность, так как население не является однородным и группируется по различным признакам. Особенно важным в данном случае для нас является социальное самочувствие раз личных слоев общества, поскольку вопросы социальной защиты населения и услуги в данной области занимают примерно две трети расходных полномочий органов местного самоуправления.

В результате реформирования экономики в нашей стране, как известно, сложилась новая социальная структура общества. для того чтобы определить методы, с помощью которых возможно самоуправление населения, необходимо провести социальный анализ сформировавшихся групп.

Прежде всего, отметим глубокую поляризацию общества: сверхбогатые и неимущие. Разрыв в доходах между ними превышает даже принятые в странах с развитой экономикой стандарты. Вот почему не осуществлять в этих условиях социального анализа структуры общества, не учитывать противоречии между различными слоями -- значит ориентировать самоуправление на не коего абстрактного усредненного жителя муниципального образования. И тем самым обрекать разрабатываемые документы и комплексы мероприятий изначально на неудачу, так как они мо гут оказаться невостребованными конкретными участниками общественного процесса, конкретными социальными слоями и группами.

Отметим, что реально денежные доходы населения существенно ниже дореформенного уровня, хотя углубляется дифференциация населения по доходам и их материальной обеспеченности. Усиление дифференциации населения по доходам приводит к образованию социальных групп, по-разному решающих вопросы удовлетворения своих социальных потребностей.

Условно можно выделить три социальных слоя.

Первый - наиболее обеспеченные слои населения. Подход этой группы к решению социальных проблем реализуется в основном за счет повышения качества получаемых социальных благ: строительство жилья в наиболее престижных районах, загородных дач-вилл и коттеджей, обучение детей в платных колледжах и вузах со стажировками за границей, платные услуги здравоохранения в наиболее оснащенных клиниках, отказ от услуг общественного транспорта и т. д. В целом наблюдается ориентация на максимальное развитие частной собственности на объекты социальной сферы и максимальное повышение качества получаемых социальных благ и услуг. Для этого слоя не работают усредненные научно обоснованные нормативы предоставления услуг социальной сферы. Все нормативы ими уже значительно превышены и не являются социальным ориентиром для членов этой социальной группы.

Второй социальный слой -- наименее обеспеченное население. Здесь доходы настолько низки, что решается только одна задача -- выживание. Получаемые денежные средства идут только на питание. Все самостоятельные расходы на улучшение условий проживания либо платные услуги предприятий социальной сферы полностью исключены. Соответственно используемый минимальный спектр услуг предприятий социальной сферы и городского хозяйства представляет собой в основном те услуги, которые можно получать бесплатно: образование, здравоохранение, бесплатный проезд на общественном транспорте для определенного круга лиц. Состав этого социального слоя неоднороден. Здесь есть лица, относящиеся к нему временно: безработные, работающие, но длительное время не получающие заработную штату, временно нетрудоспособные. И есть круг лиц, которые длительное время будут нуждаться в социальной защите со стороны общества: одинокие пенсионеры, лица без определенных занятий, лишившиеся жилья или не имеющие семьи. Соответственно и формы социальной помощи должны учитывать эту неоднородность.

Третий социальный слой обычно называют средним, поскольку сюда относятся те группы граждан, которые имеют средний уровень доходов. Это работающая часть населения и члены их семей. Спецификой современной России является то, что для подавляющей части населения заработная плата не позволяет решать задачи улучшения условий проживания или приобретения личного транспорта в приемлемые сроки, как это делают представители среднего слоя в странах с развитой экономикой. Однако значительную часть услуг социальной сферы и предприятий городского хозяйства представители среднего слоя получают на штатной основе: они основные получатели платных услуг общественного транспорта, системы газо-, водо- и теплоснабжения жилья. Этот слой использует услуги торговых предприятий, предприятий общественного питания, платных детских дошкольных учреждений и т.д. Хотя внешней формой таких услуг является платность, по существу, значительная часть из них имеет смешанную форму оплаты: и непосредственно гражданами, и организациями из государственного бюджета. Это относится и к предприятиям общественного транспорта, предприятиям коммунального хозяйства, к оплате жилья, услуг детских дошкольных учреждений. Зачастую вышеуказанное можно отнести и к организации общественного питания на предприятиях, если они участвуют в частичном финансировании соответствующих учреждений (прямо или косвенно). Таким образом, для среднего социального слоя определяющим является комбинированное финансирование услуг социальной сферы: частично за счет прямых собственных затрат, частично за счет финансирования из бюджета.

Стратегический выбор приоритетов развития территории муниципального образования, безусловно, должен опираться на анализ социальных ожиданий населения. Однако мы должны учитывать, что социальное благополучие выступает лишь целью, которую призваны реализовать органы местного самоуправления. Само население при осуществлении стратегического выбора выступает и как важнейший ресурс, который будет использоваться в ходе реализации основных направлений деятельности муниципального образования.

С этой точки зрения при определении главных ориентиров мы должны иметь достаточно полный анализ характеристик местного населения, поскольку в противном случае ориентиры органов местного самоуправления могут не совпасть с интересами проживающих на территории муниципального образования граждан.

2.5 Требования к разработке стратегического планирования развития муниципального образования

Особое место в реализации функции планирования на местном уровне отводится стратегическому планированию. Интерес к стратегическому планированию местных органов власти стал проявляться в западноевропейских странах с середины 80-х гг. XX в. В США методы стратегического планирования стали использоваться государственными и местными органами власти чуть раньше -- с начала 70-х гг. В Великобритании с 2000 г. каждый орган местного самоуправления обязан разработать документ, раскрывающий направления и механизмы развития территорий в соответствии с определенными коллективными целями. Именно в русле стратегического планирования должна распределяться ресурсная база конкретной территории, должны определяться приоритеты общественного развития и вырабатываться механизмы достижения стратегических целей. Поэтому для того, чтобы превратиться в полноценный субъект стратегического планирования, гражданское общество на локальных территориях должно объединиться и сформулировать свои принципы взаимоотношения с местной властью в решении вопросов местного значения. Такая политика не может не соответствовать интересам государства и общества, гармонизируя их интересы вокруг повседневных нужд и забот конкретного человека.

Целесообразность в разработке стратегического плана развития региона возникает тогда, когда регионы, поставленные в ситуацию самоопределения, вызванную требованиями экономической самодостаточности и самообеспеченности, стремятся сформировать собственную линию поведения на национальном рынке с целью обретения максимальной социально-политической устойчивости. Как и всякая предпринимательская структура, регион в полной мере осознает необходимость формирования собственного хозяйственного портфеля, максимально диверсифицированного и социально привлекательного для местного населения. В связи с этим обстоятельством каждый хозяйствующий субъект должен сформулировать собственную корпоративную миссию, служащую долгосрочным ориентиром в развитии региона. Миссия призвана заложить пакет стратегических целей и задач, стоящих перед регионом, а также сформировать в сознании его жителей самобытность, исключительность и миграционную привлекательность территории. Содержание миссии обусловлено геополитическим положением региона, своеобразием его культурных традиций, экономической ролью в государстве и приоритетами социально-экономической политики.

В содержание миссии региона входят номенклатура продукции ведущих предприятий, обеспечивающих формирование доходной части региональной казны; особое географическое положение региона, его культурное и историческое своеобразие; конкурентное преимущество региона как экономической единицы, условия его туристической или миграционной притягательности.

Формулировка корпоративной миссии предваряет разработку стратегического плана регионального развития. Стратегический план необходим для исполнения таких функций, как привлечение инвестиций; консолидация общества; консолидация интересов городских и региональных властей; выделение общественных приоритетов; совершенствование и рационализация системы управления.

Стратегический план не является уделом интересов узкокорпоративной группы и предполагает максимально полный учет интересов существующих в регионе экономических и политических сил и, как следствие этого, может быть разработан в строго определенной последовательности, обусловливающей порядок разработки и реализации фундаментальных задач. На первом этапе осуществляется отраслевая тематиэация плана, на втором -- экономическая, на третьем -- политическая. Если отраслевая тематизация анализирует текущее состояние базовых отраслей региональной экономики, а экономическая -- предполагает разработку экономически возможных приоритетов в реализации этих отраслей, то политическая тематизация призвана помочь достижению консенсуса между ведущими политическими силами как на местном уровне, так и на уровне взаимоотношения между структурами государственной власти.

В содержание стратегического плана на этапе отраслевой тематизации входит по меньшей мере три элемента: анализ состояния отрасли, выделение проблем, а также прогноз и перспективы развития отрасли.

Анализ состояния отрасли целесообразно проводить по трафарету SWОТ-анализа, характерной чертой которого является оценка текущего положения отрасли с точки зрения разработки конкретных стратегий. Метод SWОТ включает в себя оценку фирмы по четырем параметрам:

S -- сила; W -- слабость; О -- возможности; Т -- угрозы

При проведении анализа необходимо придерживаться определенного порядка.

1. Выделение набора показателей, адекватно представляющих отраслевую систему.

2. Оценка динамики развития этих показателей.

3. Определение характера взаимодействия между показателями.

4. Описание внешних условий, в рамках которых функционирует отрасль.

Сделанные на основе предварительного анализа выводы заносятся в трафарет SWОТ в соответствующем порядке. Цель этого метода заключается в определении характеристик среды функционирования отрасли в разрезе четырех вероятных состояний (см. приложение табл.1);

* сильных сторон отрасли и открываемых в связи с этим возможностей;

* сильных сторон отрасли и имеющихся угроз;

· слабых сторон отрасли и открываемых в связке этим возможностей;

* слабых сторон отрасли и возможных угроз.

В квадранте № 1 описываются достижения отрасли, подчеркивающие прочность ее позиций как внутри города, так и за его пределами. Анализ осуществляется с позиций того, какие перспективы открываются в связи с существующим положением отрасли.

В квадранте № 2 доследуются существующие и наиболее вероятные угрозы, возникающие в связи с проявлением сильных позиций отрасли. Определяются конкретные факторы этих угроз и условия, им благоприятствующие.

В квадранте № 3 определяются наиболее уязвимые позиции отрасли, влияющие на ее развитие. Уязвимость оценивается, исходя из открывающихся возможностей этой отрасли в связи с общими тенденциями мирового развития. Сюда заносятся как раз те проблемы, отсутствие решения которых не дает отрасли успешно развиваться, однако нацеливает на перспективу их преодоления.

В квадранте № 4 обусловливаются наиболее слабые позиции отрасли, наличие которых напрямую угрожает самому ее существованию. Здесь же перечисляются основные факторы такой угрозы.

Одной из наиболее значимых задач на этапе планирования является выявление проблем. Для максимально полного учета сложившихся в отрасли проблем целесообразно воспользоваться трафаретом тематической карточки и карточки проблемы, которые необходимо разослать на предприятия и учреждения отрасли. В дальнейшем карточки собираются тематической комиссией, обрабатываются как качественно, так и количественно. Результаты обработки предполагают процедуру выделения проблем отрасли. Общая схема выявления проблемы, проводимого тематической комиссией, может выглядеть следующим образом.

1. Описание проблемы

2. Выделение основных целей и задач по преодолению проблемы. В рамках этого раздела необходимо выделить приоритеты в развитии отрасли. Здесь важно определить возможные направления в развитии отрасли, расположенные в порядке убывания.

3. Разработка конкретных мероприятий, призванных усилить состояние отрасли и ее конкурентные возможности.

При разработке мероприятий необходимо привести перечень постановлений, ГОСТов, технических заданий, утвержденных программ, проектов и других нормативных документов, способствующих реализации мероприятия. При представлении мероприятий необходимо обозначить стадию жизненного цикла в реализации мероприятия (замысел, научно-исследовательская работа, опытно-конструкторская работа, проектная работа, внедрение проекта, производство, утилизация), состояние используемых ресурсов, а также временные рамки в прохождении этих стадий. Кроме того, требуется привести ожидаемый график финансовых поступлений от реализации представленных направлений, а также указать на целесообразность помощи и участия других отраслей. Описание мероприятий можно представить по следующей схеме (см. приложение табл.2).

Составление прогноза и перспектив развития отрасли является завершающим этапом процесса планирования.

В качестве методологического инструмента прогнозного раздела работы тематической комиссии целесообразно применить один из широко распространенных методов прогноза: метод простой экстраполяции; метод трендовой экстраполяции; морфологическим метод; сценарный прогноз и нормативный метод прогноза (с прогнозом наиболее вероятных путей достижения заранее известной цели -- стандарта, нормы).

Распределение полученной информации по трем разделам является достаточно условным и вполне возможно совмещение этих разделов друг с другом. Критериями качества выполненной работы являются полнота анализа отрасли, вовлеченность в ее разработку максимально возможного большинства ее представителей, репрезентативность в содержании ее проблем, точная оценка экономических и социальных последствий в реализации заявленных программ, реализм и научная достоверность.

Экономическая тематизация задается в рамках жестких бюджетных ограничений, будучи ориентированной на распределение бюджетных средств между заявленными отраслевыми подразделениями программ. На этой стадии стратегического планирования отбираются приоритетные направления в развитии региона, опирающиеся на выявленные на стадии отраслевой тематизации точки роста, максимально адаптированные к социальным и экономическим критериям отбора.

Заключительным этапом процедуры стратегического планирования выступает политическая тематизация, направленная на консолидацию интересов участвующих в обсуждении плана общественно-политических сил. На этом этапе, организованном в виде учредительной конференции, происходит публичное обсуждение плана, разрабатываются меры по его реализации.

Исходным условием составления плана является определение субъекта и объекта планирования. При определении субъекта планирования необходимо выделение группы интересов в разработке и реализации заявленного плана; сил, способных реализовать этот план; ценностей, закладываемых в содержание плана.

При определении объекта планирования необходимо выделение обеспечивающих функционирование региона замкнутых хозяйственных систем; обоснование их отделения друг от друга. При разработке стратегического плана возникает ряд проблем, решение которых дает возможность реализовать все заложенные в нем задачи и функции. Во-первых, проведение инвентаризации и проектирования требует колоссальных материальных и интеллектуальных затрат, что является. Весьма значимым при узкой материальной базе региональной казны. Во-вторых, ведомственная разобщенность и отсутствие специализированного общественного института, ответственного за регулирование сопровождающих организационную работу по подготовке плана процессов. В-третьих, наличие ведомственного интереса, ориентированного на преувеличенную роль отдельных приоритетов, которым придается доминирующий характер. К тому же ведомственный фактор является в структуре региона ключевым организационным звеном в проведении какой-либо политики социального или технологического развития.



Глава 3. СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО КАК ПРИОРИТЕТНОЕ НАПРАВЛЕНИЕ В СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОМ РАЗВИТИИ ДУЛЬДУРГИНСКОГО РАЙОНА АГИНСКОГО БУРЯТСКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА

3.1. Административно-территориальное деление Дульдургинского района

Дульдургинский район - административно-территориальное образование Агинского Бурятского автономного округа в составе Читинской области. Район образован 16 января 1941 года Указом Президиума Верховного Совета РСФСР №616/207, 339.

Территории района - 7,2 тыс. кв. кв. В состав входят 10 муниципальных образований, 11 населенных пунктов, 1 казачий хутор. (Карта района представлена в приложении на рис.4).

Административный центр - с. Дульдурга. Район расположен в юго-западной части Читинской области. 192 км - от областного центра г. Читы, 90 км - от окружного центра пос. Агинское, 115 км - от ближайшей железнодорожной станции Могойтуй.

Численность населения - 17,8 тыс. человек (на 1 января 2004 г.). Основное коренное население 54,7% - буряты, 42,9% - русские, 2,4% - другие национальности (украинцы, белорусы, армяне, башкиры, татары, чуваши, эвенки, молдаване и др.).

Средний возраст жителей района составляет 30,5 лет. 4,6 тыс. человек - молодежь в возрасте от 14 до 29 лет. Увеличился естественный прирост населения, и на январь 2004 года он составляет 6,2 на 1000 человек.



3.2 Планирование развития сельского хозяйства в Дульдургинском районе АБАО

«В структуре экономики, социальной сферы, промышленности района Дульдургинский район является важной составляющей нашего округа.

Хозяйства района вносят свой весомый вклад в развитие аграрного сектора региона. Племенной репродуктор имени Цырендондокова, расположенный в с. Зуткулей, на протяжении целого ряда лет вносит планомерную работу по созданию нового зуткулейского типа полугрубошерстных овец шубно-мясного направления.

Отдельного внимания заслуживают успехи, достигнутые муниципальными органами власти в деле развития местного самоуправления. В районе имеется также большой опыт работы по развитию личных подсобных хозяйств.

Активная работа окружной и районной администраций позволила в минувшем году претворить в жизнь многие необходимые району проекты, такие как строительство инфекционного корпуса районной больницы и цифровой автоматической телефонной станции.

В 2003 году Дульдурга отметила свое 200-летие. Это важное событие районный центр встречал обновленным, необыкновенно красивым, динамично развивающимся. Несмотря на свой возраст, село, как и в целом район, олицетворяют собой молодость, поиск, бурное развитие» - Глава администрации Агинского Бурятского автономного округа Баир Жамсуев.

Баир Баясхаланович подчеркнул, что Дульдургинский район по своей экономической специализации - сельскохозяйственный. Это подтверждает и руководитель администрации Дульдургинского района Бато Доржиев. Поэтому и не удивительно, что именно сельское хозяйство является одним из приоритетных направлений в развитии нашего района. Восемь предприятий и 36 крестьянско-фермерских хозяйств занимаются производством сельскохозяйственной продукции, получает широкое развитие личное подсобное хозяйство. Основной отраслью остается животноводство и наряду с ним развивается растениеводство, необходимое для укрепления кормовой базы.

Новые экономические условия способствуют выработке современных подходов к производству, переработке и реализации продукции. Как уже отмечалось выше, успешно в этом плане работают работники колхоза «Родина» по выведению полугрубошерстных овец шубно-мясного производства, не отстают труженики племенного хозяйства «Онон» по развитию забайкальской тонкорунной породы.

Результаты работы предприятий, политика, проводимая администрацией округа в сельском хозяйстве, позволяют сельчанам с оптимизмом смотреть в будущее.

В 2002 году администрацией округа, комитетом экономического развития и предпринимательства, комитетом сельского хозяйства была принята Программа стабилизации и развития сельского хозяйства и агропромышленного комплекса АБАО.

Цели и задачи ее - укрепление и обеспечение устойчивого развития положительных тенденций, наглядно проявляющихся последние 2-3 года в сельском хозяйстве округа и района.

Так, например, в 2005 году в целях реализации поставленных задач в сферу сельского хозяйства Дульдургинского района заложено 6 млн. 035 тысяч рублей. Из них средства окружного бюджета - 4 млн. 076 тысяч; средства из федерального бюджета - 1 млн. 380 тысяч; 579 тысяч - средства администрации района. Кроме того, Программой предусмотрены затраты из собственных средств предприятий и средств из муниципальных бюджетов.