Экономическая сущность и назначение государственных внебюджетных фондов

Современная финансовая и в том числе бюджетная система России сформировалась на базе союзной финансовой и бюджетной систем и должна сохранять определенную историческую преемственность.

В то же время условия ее формирования были крайне неблагоприятными, как с финансовой, так и с политической точек зрения. Это касается, прежде всего, финансового состояния сферы материального производства, в которой потенциально формируются все финансовые ресурсы, в том числе и ресурсы, позднее распределяемые во внебюджетные фонды. Так, начало и середина 90-х годов характеризуются резким падением всех экономических, производственных показателей, в том числе и формирующих в реальном выражении облагаемую отчислениями на социальное страхование базу.

В этот период в связи с кризисным состоянием экономики и базы для начисления страховых взносов -- фонда оплаты труда работающих -- значительно ухудшилось финансовое обеспечение такой важнейшей обязанности государства, как социальная защита и социальное обеспечение государства. Финансовых ресурсов, аккумулируемых во внебюджетных государственных фондах социального назначения, было явно недостаточно для финансового обеспечения системы социальной защиты населения. Конечно, на величину и стабильность поступления страховых взносов во внебюджетные фонды в 90-х годах существенно повлияли и такие факторы, как инфляция, реформирование финансовой системы, но все-таки определяющим обстоятельством явилось состояние реального сектора экономики, в первую очередь резкое сокращение объемов промышленного и сельскохозяйственного производства. Все это определило направления реформирования связанные и с поиском оптимальной структуры государственных внебюджетных фондов, что привело к обособлению от бюджета и выделению на сегодняшний день трех государственных внебюджетных фондов. Помимо этого реформирование предопределяло поиск наиболее приемлемого варианта финансирования наиболее значимых социальных фондов

Так с 1 января 2001 г. основным источником формирования доходов 1 внебюджетных фондов является единый социальный налог (ЕСН), заменивший обязательные отчисления от фонда оплаты труда работающих. Так, в 2003 г. средства ЕСН, включая поступающие из федерального бюджета, должны были сформировать более 91,7% доходов Пенсионного фонда России и 97,3% доходов Федерального фонда обязательного медицинского страхования. База для начисления ЕСН существенно не изменилась по сравнению с ранее принимавшейся для начисления страховых взносов, но отказ от отчислений и переход к уплате ЕСН привел к значительным изменениям в порядке финансового обеспечения деятельности государственных внебюджетных фондов. Скачко Г.А. Адаптация бюджетного учета к условиям деятельности органов управления государственными внебюджетными фондами //Бух. Учет.-2006.-№14.-47-50с.

Ранее действовавшая система исчисления и уплаты обязательных платежей во внебюджетные фонды предполагала наличие отдельных четырех самостоятельных нормативных баз (по числу действовавших до 1 января 2001 государственных фондов), наличие четырех самостоятельных фискальных органов. На практике это приводило к тому, что формирование налоговых баз для отчислений в разные фонды могло отличаться в некоторых деталях, нормативные документы по вопросам социального страхования нуждались в длительном согласовании, но это не исключало противоречий, а налогоплательщики и банки подвергались контролю со стороны представителей всех четырех фондов. В то же время налоговая инспекция при контроле за налогом на прибыль и другими налогами, предполагающими проверку правильности формирования затрат на производство и реализацию продукции, работ и услуг, также проверяла правильность и своевременность исполнения обязательств плательщиками страховых взносов.

Таким образом, необходимость унификации налоговой базы, упорядочения системы контроля за платежами в государственные внебюджетные фонды привела к введению ЕСН, в составе которого были консолидированы взносы в три фонда -- Пенсионный, Фонд социального страхования и фонды обязательного медицинского страхования.

Рассмотрим отдельно реформирование каждого из государственных внебюджетных фондов. Наиболее значительные изменения за последние годы претерпел пенсионный фонд РФ.

Относительная финансовая самостоятельность в деятельности Пенсионного фонда (с 1 января 1992 г.), т.е. отделение его финансовых ресурсов от бюджетных средств в начале 90-х годов, сыграла огромную положительную роль в своевременном обеспечении пенсионных выплат. Однако, казалось 6ы прочные основы деятельности Фонда к середине 1995 г. пошатнулись -- впервые были нарушены сроки выплаты пенсий в отдельных регионах Российской Федерации. Причиной этому послужило следующее. Во-первых, базой налогообложения по взносам в Пенсионный фонд и другие внебюджетные фонды является фонд оплаты труда, который и ранее, и сейчас в целях минимизации налогообложения существенно занижается страхователями. Наблюдались регулярные задержки субсидий со стороны бюджета на выплату пенсий военнослужащим, социальных пенсий и т.п., которые Пенсионный фонд выплачивал за счет собственных средств. Регулярно в течение финансового года повышалась расходная часть бюджета Пенсионного фонда посредством принятия законов о повышении и индексации пенсий без соответствующего финансового подкрепления со стороны Правительства. В результате профицит бюджета Пенсионного фонда обернулся в дефицит. Ответной реакцией Правительства Российской Федерации стало принятие Концепции реформирования системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации.

В соответствии с Концепцией пенсии должны складываться из трех частей: базовой пенсии, которая учитывает прожиточный минимум пенсионера и степень его трудоспособности; трудовой пенсии, которая учитывает трудовой стаж и заработок; негосударственной пенсии, которая включает добровольные отчисления работодателей в рамках дополнительных и профессиональных пенсионных систем и личные пенсионные накопления граждан в негосударственных пенсионных фондах и страховых компаниях. Мероприятия Концепции были реализованы значительно позднее с принятием закона от 17 декабря 2001 г. №173-ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ». На этом первом этапе была лишь создана система индивидуального (персонифицированного) учета в системе обязательного пенсионного страхования (закон принят в 1996 г.; в июне 1997 г. при Пенсионном фонде создается информационный центр персонифицированного учета, а с 1 января 1998 г. подача сведений в Пенсионный фонд носит обязательный характер).

С 1 января 2002 г. с принятием целого ряда новых законов начался новый этап пенсионной реформы.

С введением ЕСН также изменились функции Пенсионного фонда. Контроль за налогоплательщиками находится теперь в компетенции налоговых органов. Пенсионный фонд, а не отделения социального обеспечения, осуществляет расчеты и назначения пенсий.

Принятие новых законов в области пенсионного страхования в Российской Федерации изменило структуру финансовых потоков Пенсионного фонда (за счет поступлений из федерального бюджета на выплату базовой части трудовых пенсий, государственных пенсий и др.). Введен отдельный учет на лицевых счетах застрахованных лиц страховой и накопительной частей, трудовых пенсий, организована работа по капитализации накопительной части, идет оформление договоров с управляющими компаниями, спецдепозитарием, проводится разъяснительная работа и среди населения, и среди страхователей.

Долгое время в СССР, а потом и в Российской Федерации действовала распределительная пенсионная система, основанная на принципе солидарности поколений, когда работающее население финансирует выплату пенсий неработающему населению.

По данным Института социологии РАН, распределительная система обеспечения старости работает эффективно, если соотношение числа пенсионеров и занятых находится на уровне не ниже чем 1: 10.

У нас в стране это соотношение еще в 2003 г. составляло 1: 21. Кроме того, российское общество быстро стареет. В настоящее время в населении страны доля лиц старше трудоспособного возраста составляет немногим меньше 21%. Согласно прогнозам Госкомстата Российской Федерации, доля этой возрастной категории достигнет к 2010 г. 22,7%, а к 2015 г. -- 25,1%. По имеющимся оценкам, при сохранении существующих тенденций к 2050 г. соотношение численности плательщиков пенсионных взносов и пенсионеров может составить 1 : 1, т.е. один работающий будет содержать одного пенсионера.

Альтернативой распределительной системе является накопительная система. Однако анализ пенсионных систем развитых зарубежных стран позволяет утверждать, что к настоящему времени полностью отказались от распределительной системы и перешли к чисто накопительной лишь 5 государств (Чили, Боливия, Сальвадор, Мексика и Казахстан). В большинстве стран существуют смешанные многоуровневые системы, которые включают и накопительные, и распределительные элементы.

Анализ структуры трудовой пенсии по старости в соответствии с законом Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. №173-ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ» свидетельствует, что смешанный подход будет определять реальный размер пенсий будущих пенсионеров (для лиц 1967г. рождения и моложе). Структура трудовой пенсии по старости представлена в приложении 8.

Пенсионная реформа всколыхнула всю финансовую систему Российской Федерации и, по мнению ряда специалистов, проводится Правительством рано, без адекватных социально-политических, макроэкономических и организационно-правовых условий. Наиболее проблемными считаются следующие моменты. Население не доверяет государству. Отсутствует стабильность экономического развития страны и наблюдается высокий уровень инфляции, который обесценивает любые варианты капитализации средств. Налоговую базу по единому социальному налогу Правительство по-прежнему не меняет, а уровень теневых доходов и скрытых зарплат остается высоким. Снижение ставки единого социального налога с 35,6 до 26% не привело к легализации доходов, а лишь усложнило деятельность социальных внебюджетных фондов. Возникший в 2005 г. дефицит базовой части трудовой пенсии (74 млрд. руб.) компенсирован за счет Стабилизационного фонда, а на покрытие дефицита страховой части пенсии (80 -- 84 млрд. руб.) используется резерв Пенсионного фонда, сформированный до начала пенсионной реформы, который к концу 2004 г. составлял около 97 млрд. руб. По оценкам Счетной палаты, если власти выполнят обещание поднять пенсии в 1,87 раза и не пересмотрят сниженные с 2005 г. ставки ЕСН, в ближайшие три года дефицит бюджета Пенсионного фонда вырастет втрое; с 218,5 млрд. руб. в 2005 г. до 656,9 млрд. руб. в 2008 г. С другой стороны, по данным Госкомстата, уровень оплаты труда у 40% работающих ниже прожиточного минимума, следующие 40% рассматриваются как низкооплачиваемые -- им и сегодня, и завтра накапливать нечего. Пенсионный фонд имеет значительные финансовые обязательства перед нынешними пенсионерами, при этом сохраняется крайне низкий уровень их пенсионного обеспечения. Не проработаны многие переходные механизмы: как сохранить и учесть ранее существовавшие льготы, профессиональные пенсии. Мищенко В.В. Актуальные проблемы профессионального пенсионного страхования в Российской федерации//Финансы и кредит.- 2007.-№25.-с.77-81 По данным Всемирной организации здравоохранения, ожидаемая продолжительность жизни мужчин в Российской Федерации составляет 58,8 лет (для сравнения: в Великобритании --74,7, Германии --74,1, Франции --74,4, Японии -- 76,9, США -- 73,5), кроме того, планируется увеличение срока выхода на пенсию.

В соответствии с Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 гг.) основными направлениями проведения Пенсионной реформы в ближайшее время являются: Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" (с изменениями от 29 мая, 31 декабря 2002 г., 23 декабря 2003 г., 29 июня, 20 июля, 2, 28 декабря 2004 г., 4 ноября 2005 г., 2 февраля, 27 июля 2006 г., 19 июля 2007 г.)

1) завершение формирования нормативной правовой базы обеспечения проведения пенсионной реформы; совершенствование законодательства Российской Федерации в части регулирования профессиональных пенсионных систем, порядка финансирования выплат накопительной части трудовой пенсии и особенностей инвестирования пенсионных накоплений, формируемых в пользу граждан пенсионного возраста; особенностей финансирования выплат накопительной части трудовой пенсии, сформированной в негосударственных пенсионных фондах; прав застрахованных лиц на добровольное вступление в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию. Также предстоит повысить уровень пенсионного обеспечения с тем, чтобы в среднесрочной перспективе размеры социальных пенсий полностью обеспечивали прожиточный минимум пенсионеру и, соответственно, были бы повышены базовые части трудовых пенсий;

2) разработка мер по развитию механизмов обязательного пенсионного страхования, дополнительного пенсионного обеспечения и добровольного пенсионного страхования, в том числе путем: повышения привлекательности негосударственных организаций в сфере обязательного пенсионного страхования за счет расширения предлагаемых ими форм пенсионных продуктов; уточнения правового статуса Пенсионного фонда Российской Федерации и негосударственных пенсионных фондов; разработки мер по повышению эффективности инвестирования средств пенсионных накоплений и предотвращения конфликта интересов в сфере формирования и инвестирования пенсионных накоплений, определения порядка инвестирования пенсионных накоплений в ценные бумаги иностранных эмитентов; установления требований к раскрытию информации негосударственными пенсионными фондами; развития институциональной основы актуарной деятельности

Введение единого социального налога отрицательно сказалось и на деятельности Фонда социального страхования. Прежде всего проблема связана со снижением отчислений в Фонд с 5,4% до 4%, затем до 3,2% в 2005 г. и, наконец, до 2,9% с 1 января 2006 г. Это привело к тому, что ЕСН, заменивший с взносы, не смог обеспечить все расходы, осуществляемые по обязательному государственному страхованию.

Помимо снижения размера отчислений организациями в Фонд на государственное социальное страхование, Налоговым кодексом была введена регрессивная шкала уплаты ЕСН в зависимости от суммы налогооблагаемой базы каждого работника нарастающим итогом. В результате, чем выше заработок работника, тем меньше отчислений единого социального налога делает за него организация в государственные внебюджетные фонды, кроме того, действует достаточно широкий перечень льгот по уплате ЕСН. В результате по ряду предприятий и сфер деятельности наблюдается недостаток средств на выплату больничных, пособий и выплат в связи с несчастными случаями и профзаболеваниями. Очень наглядно иллюстрирует эту тенденцию нефтяная отрасль. Для всех районов Крайнего Севера и районов, приравненных к ним, размер больничных не ограничен. Рост расходов на выплату пособий за счет роста заработной платы и снижение начислений по ЕСН приводят к тому, что на каком-то этапе Фонд начинает дотировать все предприятия с высокой заработной платой, которые ранее являлись донорами.

Существенные потери доходов Фонда привели к пересмотру структуры расходов, сокращению расходов, носящих нестраховой характер; необходимости оптимизации расходов на профилактические меры заболеваемости путем введения предельного размера оплаты стоимости путевок для застрахованных и их детей на санаторно-курортное лечение и оздоровление; пересмотру суммы, которой ограничивается максимальный размер пособия по временной нетрудоспособности, и введению такого же ограничения по пособию по беременности и родам. А также были внесены изменения в ЕСН, которые касались порядка применения регрессивной шкалы.

Можно сказать, что подмена страховых взносов социальным налогом в части деятельности Фонда социального страхования лишает их целевого назначения, они утрачивают возмездный и эквивалентный характер. Утрачивается взаимосвязь индивидуального вклада страхователя с размером пособий, которые легко можно рассчитать исходя из величины размера оплаты труда и периода уплаты страховых взносов. Другое направление деятельности Фонда, связанное с обязательным страхованием от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний также требует постоянного изучения и совершенствования.

Федеральным законом от 22 декабря 2005г. №179-ФЗ были установлены Федеральный закон от 22 декабря 2005 г. № 179-Ф3 «0 страховых тарифах на обязательное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на 2006 г.» (изменение к Федеральному закону от 2 января 2000 г. №10-Ф3) // Российская газета. 2005. -27 декабря.

ставки тарифов на 2006 г. по 32 классам риска, в диапазоне от 0,2% -- 1-й класс до 8,5% -- 32-й класс риска, от суммы начисленной оплаты труда по всем основаниям (доходу) застрахованных (для сравнения в 1005 году предусматривалось только 22 класса профессионального риска).

Данные изменения позволили более конкретно и точно определять класс профессионального риска, выделить основной вид деятельности, например, отнести все бюджетные организации к 1 классу профессионального риска. Однако определенные организационно - экономические проблемы остались. И, прежде всего несоразмерность установленных страховых тарифов производимым выплатам по возмещению вреда.

Следовательно, работа по установлению страхователям тарифов, адекватных их расходам на выплаты возмещений, продолжается. Специалисты Фонда социального страхования в первую очередь предлагают определиться с интегральным показателем. Для его формирования можно использовать следующие показатели: данные о наличии несчастных случаев (включая отдельной строкой случаи с летальным исходом) в целом, а также среди женщин, молодежи, коэффициенты их частоты и тяжести, продолжительность нетрудоспособности вследствие травм и профзаболеваний на одного работающего, уровень подготовленности руководителей и ответственных за состояние охраны труда и др.

До настоящего времени совершенно не учитывался показатель со стояния технологического оборудования, коэффициент обновления основных фондов. Кроме того, действующая система отнесения к классу профессионального риска не стимулирует страхователей к проведению профилактики профессиональных и производственно обусловленных заболеваний. Поэтому при отнесении к классу профессионального риска нужно учитывать степень вредности условий труда, обусловливающих высокую степень риска не только во время работы, но и через многие годы после прекращения воздействия вредного фактора.

Для того чтобы экономически заинтересовать работодателя снижать несчастные случаи на производстве и профессиональные заболевания, т.е. обновлять основные фонды предприятий, обеспечивать работникам нормальные условия труда, Фонду социального страхования дополнительно разрешено применять следующие меры стимулирующего характера:

1) принимать решения о направлении страхователем до 20% страховых взносов, перечисленных за предыдущий год в Фонд, за вычетом расходов Фонда на выплату обеспечения по страхованию по страховым случаям, произошедшим у данного страхователя, на частичное финансирование предупредительных мероприятий, включал финансирование медицинских осмотров, санаторно-курортное оздоровление работников, занятых на работах с вредными и опасными производственными факторами;

2) применять скидки и надбавки к страховому тарафу.

Практика показывает, что воспользоваться фондом предупредительных мероприятий могут в первую очередь крупные страхователи.

Попытку создания в Российской Федерации цивилизованной системы медицинского страхования можно отнести к одним из самых печальных экспериментов российского Правительства.

Поменяв источники государственного финансирования здравоохранения, мы не улучшили ни финансового обеспечения медучреждений, ни качества медицинского обслуживания.

Так, по данным Всемирной организации здравоохранения, Россия находится на 130-м месте по поддержке государством здравоохранения. Чтобы обеспечить минимально приемлемый уровень медицинской помощи, необходимо расходовать не менее 500 дол. в год на одного жителя. В Российской Федерации расходуется около 80 дол.

При этом сохраняется неутешительная динамика: доля расходов на здравоохранение в Российской Федерации в процентах от ВВП в 2001 г. составила 3,1%, 2002 г. -- 3%, 2003 г. -- 3,1%, 2004 г. -- 2,8%, а в 2005--2006 гг. -- около 3%.

По данным социологических обследований, в настоящее время примерно 60% всех расходов в стране производится за счет различных государственных источников и примерно 40% составляют расходы граждан. То есть в реальной жизни, когда государство не в состоянии оплатить лечение в полном объеме, пациент, чтобы получить качественную помощь, вынужден доплачивать сам.

Причин, по которым столь расходятся ожидаемые и достигнутые результаты, несколько.

Проводимая реформа не была подготовлена организационно и методически. Законодательно-правовое обеспечение участников системы обязательного медицинского страхования осуществлялось «с колес». Представленная в приложении типовая схема финансирования медучреждений различается по субъектам Российской Федерации: ряд территорий не имеют страховых медицинских организаций -- их функции выполняют фонды обязательного медицинского страхования; ряд субъектов не имеют фондов и 7% субъектов Российской Федерации не имеют ни фондов, ни страховых медицинских организаций -- все нововведения системы обязательного медицинского страхования реализуются через соответствующие управления здравоохранения.

Установленный тариф взносов в Территориальный фонд обязательного медицинского страхования -- 3,4% до 1 января 2005 г. и 2,0% с 2006 г. -- не обеспечивает потребности в финансировании медучреждений, поэтому доля участия государства (финансирование из бюджета) остается высокой. Территории столкнулись с той же проблемой, что и в межбюджетных отношениях,-- наблюдались существенные различия в возможных доходах (разный налоговый потенциал) и в требуемых расходах (различия в численности, составе населения, количестве медучреждений, их оснащенности, квалификации врачей, состава и видов заболеваний и т.д.), а на выравнивание различий направлялось до 2005 г. -- 0,2%, в 2005 г. -- 0,8% и с 1 января 2006 г. -- 1,1% в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, чего явно недостаточно в масштабах страны. Разрыв в финансировании территориальных программ ОМС составляет от 40 руб. до 2,5 тыс. руб. в расчете на одного жителя по регионам, или достигает 60 раз. Признано, что в ФФОМС для последующего перераспределения централизуется недостаточный объем средств. Так, например, бюджет ФФОМС на 2004 г. был утвержден в сумме 6,4 млрд. руб., в то время как, по расчетам специалистов, эту сумму необходимо было увеличить минимум в 5 раз. База налогообложения -- фонд оплаты труда -- занижается. Кроме того, явно недостаточен тариф взносов на неработающее население. Вплоть до 2000 г. наблюдались регулярные задержки платежей за неработающее население из бюджетов субфедеральных уровней в территориальные фонды обязательного медицинского страхования. В результате программу государственных гарантий оказания населению бесплатной медицинской помощи стали формировать исходя из финансовых возможностей, а не фактических потребностей в медицинской помощи. Дефицит финансирования Базовой программы ОМС на 2005 г. оценивался в 40% от ее стоимости. Так, расходы на реализацию Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи увеличиваются ниже уровня инфляции. Виды и объемы медицинской помощи, предполагаемые программой, превышают финансовые возможности бюджета и средств ОМС. Не удается преодолеть негативную тенденцию опережающего роста расходов над доходами. Снижение ставок ЕСН в 2005 г. сократило поступления в систему ОМС, по официальным оценкам, на 16 млрд. руб. По оценкам экспертов, дефицит средств ОМС в 2005 г. составит 29 млрд. руб. Возмещение выпадающих доходов из федерального бюджета предусмотрено лишь частично -- в сумме З млрд. руб. на обязательное медицинское страхование неработающего населения (детей).

Медицинские учреждения до настоящего времени остаются государственными структурами. Мощности, состав персонала и деятельность регламентируются жесткими нормативами и административной вертикалью управления. Из-за сохранившегося статуса собственности медицинские учреждения не способны стать полноценными субъектами рынка медицинских услуг. Так, руководитель лечебного учреждения, по существу, лишен права определять, каким должно быть соотношение между удовлетворением спроса в стационарной и амбулаторной помощи. Отсутствуют простые и понятные механизмы развертывания новых, сворачивания или перепрофилирования коек. Процесс формирования штатной структуры медицинского учреждения, нормирование труда медицинских работников остается в регламенте директив и нормативов Министерства здравоохранения, а не формируется путем естественного отбора в рамках рыночной конкуренции и механизмов регулирования этой конкуренции В системе обязательного медицинского страхования выбор медицинского учреждения определяется страхователем, а не гражданином, отсутствует и свободный выбор врача. Цивилизованного рынка медицинских услуг в Российской Федерации нет. Требуется создание соответствующей инфраструктуры рынка.

Таким образом, основными финансово-экономическими проблемами современного российского здравоохранения являются.

Печально, что тяжелое финансовое состояние этой важнейшей сферы социального обеспечения граждан страны государство «заметило» лишь в 2003 г. В Правительстве активно обсуждается реформа отрасли «здравоохранение» и системы обязательного медицинского страхования. Планируется принятие новой редакции Закона «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», цель которого наполнить систему медицинского страхования финансовыми средствами. Увеличение финансирования планируется за счет увеличения взносов за неработающее население из субфедеральных бюджетов. Размер взносов за неработающее население будет устанавливать Правительство. Он будет дифференцирован по территориям, полу и возрасту. Со финансировать взносы будет федеральный бюджет. В итоге взносы за работающих и за неработающих должны быть сбалансированы со стоимостью программы обязательного медицинского страхования, граждане не должны будут платить в кассу или в руки за те услуги, которые им гарантированы. Кроме того, повышение централизации единого социального налога позволит перераспределять излишек средств в нескольких регионах-донорах в пользу нуждающихся регионов.

Здоровье нации как одна из важнейших сфер, определяющих качество жизни граждан, вошло в число приоритетных направлений социально-экономической политики российского Правительства.

В настоящее время реализуется национальный проект «здоровье» нацеленный на укрепление здоровья населения России, снижение заболеваемости, инвалидности, смертности, повышение доступности и качества медицинской помощи, укрепление первичного звена здравоохранения, удовлетворение потребности населения в высокотехнологичных средствах медицинской помощи и др. Средства, выделенные на реализацию проекта, являются дополнительным финансовым вложением в отрасль здравоохранение.

В бюджете 2007 г. предусматривались финансовые средства на реализацию программы стимулирования рождаемости.

С 1 января 2007 г. на всей территории России началось создание единого сводного регистра застрахованных людей по системе ОМС, с целью создания унифицированной системы учета и статистики медицинских услуг, определения тарифов и единых стандартов на лечение, и принять решение, какой орган будет осуществлять надзор за страховыми организациями.

В целом государственная система сохранит уравнительный характер, когда богатый платит за бедного, а здоровый за больного. Но будет использоваться зачетный механизм между обязательным и добровольным медицинским страхованием. Речь идет о том, что застрахованным лицам будет предоставлена возможность получения доплат из средств обязательного медицинского страхования, если они желают получить болёе качественную и технологически продвинутую помощь или если гражданин не обратился в государственную систему и сэкономил деньги.

Планируется реально реализовать право граждан на выбор страховой организации, поликлиники, больницы, врача.

Сохраняется наличие списка заболеваний и видов помощи, оказываемых бесплатно в системе обязательного медицинского страхования, т.е. программы госгарантий по обязательному медицинскому страхованию, но Базовую программу обязательного медицинского страхования планируется конкретизировать, т.е. разработать по каждому заболеванию медико-экономические стандарты, которые увяжут реальное натуральное наполнение каждого вида помощи со стоимостными показателями. Например, сколько стоит конкретная операция, выполняемая с помощью определенного оборудования, какие медикаменты при этом необходимы и т.д. Такие детальные стандарты позволят определить реальные обязательства страховщика в каждом конкретном случае.

Готовится Закон «О фондах обязательного медицинского страхования» в котором должен быть четко определен статус фондов в новой системе, их полномочия, права, обязанности, имущественный режим, прописаны механизмы общественного контроля за их деятельностью. Правительство подготавливает законодательство, позволяющее изменить организационно-правовые формы большинства учреждений здравоохранения, которые будут работать в страховой медицине. При сохранении государственной собственности на имущество этих учреждений они останутся государственными, но тем не менее получат гораздо более широкую самостоятельность в принятии финансовых решений, в том числе в выборе системы оплаты медицинскому персоналу. Единая тарифная сетка перестанет для них быть обязательной. В такой ситуации заработная плата будет у медиков тесно увязана с результатами их работы.

С другой стороны, если врач в этой ситуации допускает некачественное лечение, то оно и не будет финансироваться. Можно будет использовать прямые экономические санкции для учреждения или врача. Это одно из направлений реформы, которое выходит за рамки Закона об обязательном медицинском страховании, но без которого система медицинского страхования работать не будет.

Кроме того, готовится закон, который обеспечивал бы реальную защиту прав пациента в случае злоупотребления его интересами, в случае врачебной ошибки, некачественной, недобросовестной лечебной помощи и т.д.

Одновременно будет вводиться механизм страхования медицинской ответственности врачей. По медицинским профессиям, которые связаны с повышенным риском, например хирургия, педиатрия, акушерство, будет создаваться система, которая позволила бы врачам застраховать свои риски.

Разработка финансовой модели обеспечения системы социального страхования в современных условиях

Фонды денежных средств -- как бюджетные, так и внебюджетные -- должны быть адекватны общеэкономическому со стоянию государства, поскольку существует и взаимосвязь, и взаимодействие, и взаимозависимость между бюджетом и другими фондами денежных средств, с одной стороны, и положением дел в экономике -- с другой.

Рассмотрим общие принципы формирования фондов денежных средств всех государственных внебюджетных фондов, т.е. всей системы социального страхования в стране фигурирующие в Федеральном законе «Об основах обязательного социального страхования (ФЗ № 165):

1) устойчивость финансовой системы обязательного социального страхования на основе эквивалентности страхового обеспечения и средств этого страхования;

2) всеобщий обязательный характер социального страхования, доступность для застрахованных лиц реализации своих социальных гарантий;

З) государственная гарантия соблюдения прав застрахованных лиц на защиту от социальных страховых рисков и исполнение обязательств по обязательному социальному страхованию независимо от финансового положения страховщика;

4) государственное регулирование системы обязательного социального страхования;

5) паритетность участия представителей его субъектов в органах управления системы обязательного социального страхования;

6) обязательность уплаты страхователями страховых взносов и (или) налогов;

7) ответственность государства за целевое использование средств обязательного социального страхования;

8) обеспечение надзора и общественного контроля;

9) автономность финансовой системы обязательного социального страхования.

Однако при несомненной правильности каждой из перечисленных принципиальных позиций их количество в какой-то мере усложняет понимание. Поэтому представляется важным выделить наиболее значимые принципы, в которое включаются; 1) личная ответственность; 2) солидарная взаимопомощь; 3) оптимальная поддержка «сверху» (субсидиарность) 4) взаимная ответственность за исполнение нормативных обязательств.

Принцип личной ответственности считается основным в построении и развитии современных национальных систем социального страхования Данный принцип воплощается в финансовом механизме компенсации последствий социального риска усилиями самих работников; именно они должны делать взносы, т. е. выступать одновременно и страховщиками, и застрахованными. Участие в уплате страховых взносов оказывает чрезвычайно важное психологическое воздействие на формирование мотивационных установок работников. Делая регулярные страховые взносы (т.е. резервируя часть заработной платы на строго определенные законом виды страховых выплат), они обретают чувство сопричастности и ответственность за формирование лично- коллективной системы социальной защиты.

Принцип солидарной взаимопомощи (работодателей и работников) логично дополняет охарактеризованный первый, ибо индивидуальная ответственность за социальные риски сама по себе не гарантирует страховую защиту. Есть риски, реализация которых не зависит от отдельного человека (например, профессиональные и связанные с техногенными катастрофами); их природа определяется сложным комплексом технических, экономических и социальных причин. Кроме того, страховое событие может наступать на ранних этапах трудовой деятельности застрахованного, когда он еще не накопил достаточных страховых прав; в таких ситуациях значительная утрата трудоспособности ставит застрахованного в сложное положение. Выйти из него помогает применение принципа солидарной взаимопомощи в организации социального страхования.

Принцип субсидиарности касается того, что в исключительных случаях индивид и общественные структуры передают свои функции «вышестоящим» структурам аналогичного рода и государству. Организационные, правовые и экономические механизмы построения субсидиарных отношений базируются на децентрализации властных полномочий и на соответствующем распределении компетенций, финансов, функций и ответственности между отдельными субъектами страхового процесса. Вмешательство государства необходимо только в той мере и лишь в тех сферах, в какой и в которых профессиональные группы или другие общественные структуры не могут полноценно выполнять свои обязанности. Основная целевая функция государственной власти состоит в координации деятельности этих структур, а ее надзорная функция является дополнительной.

Рассматриваемый принцип реализуется в различных формах. Это и деятельность самоуправляемых товариществ взаимного страхования (в которых ключевую роль играют представители работников и работодателей), и многократно акцентированная автономия финансовых ресурсов по отношению к госбюджету, и многообразие видов страхования (пенсионное, медицинское, по безработице, от несчастных случаев на производстве). Привлечение основных социальных субъектов (работодателей и работников) к реальному управлению страховыми учреждениями способствует ослаблению конфликтов в этой весьма хрупкой сфере социальных отношений.

Принцип взаимной ответственности по исполнению субъектами страховых отношений установленных законом обязанностей проистекает из публично-правового характера института обязательного социального страхования. В демократическом обществе индивид в трудовые отношения, в которых его индивидуальная ответственность (в плане защиты от социальных рисков) должна дополняться ответственностью государства и работодателя. В России государственная власть еще не сформировала механизмов, основанных на данном принципе, достаточно вспомнить как часто и произвольно изменяется законодательство в сфере социальной защиты. Например, вспомним о введении и отмене страхового взноса работников в ПФР (в размере 1% заработной платы), а также страхования по безработице; об использовании не по назначению финансовых ресурсов ФСС и ПФР и об отказах гражданам в полной реализации их накопленных пенсионных прав, заработанных по ранее действовавшим пенсионным законам.

Объективный, массовый и повседневный характер социальных рисков и уязвимости в этом смысле всех субъектов трудовых отношений определяет заинтересованное в солидарных действиях всех общественных и государственных организаций по созданию институтов соответствующей защиты, прежде всего -- института социального страхования.

Об успешной реализации отмеченных цели и принципов не может быть и речи без отработки специфических финансовых механизмов социального страхования, четко увязанных с налоговой политикой и с политикой заработной платы. Речь, разумеется, идет о механизмах, обеспечивающих функционирование системы в целом и каждого государственного внебюджетного фонда в отдельности.

Поскольку каждый вид социальных рисков имеет свои особенности и по -разному проявляется для различных категорий работающих граждан, развитие соответствующих форм защиты и организации социального страхования тоже должно иметь свою специфику. Только учитывая это, можно адекватно рассчитывать объемы финансовых ресурсов, необходимых для страхования конкретных рисков, не допуская необоснованного скрытого перераспределения средств. Хотелось бы отметить такие общие задачи ее построения, как: 1) определение и задействование источников финансирования (способов привлечения средств), до статочного для обеспечения гарантий социальной защиты; 2) оптимизация распределения финансового бремени между основными субъектами страхования; 3) нахождение оптимальных пропорций распределения и перераспределения ресурсов на основе сочетания принципа эквивалентности (по схеме «взносы -выплаты») и солидарной взаимопомощи.

Современные финансовые модели социального страхования базируются на следующих принципиальных положениях: а) финансирование обеспечивается в основном за счет взносов работодателей (включаемых в себестоимость продукции) и взносов работников (удерживаемых из зарплаты); б) имеет место и государственное дотирование (так, в Германии госдотации превышают 20%, в Австрии они достигают 25, а в Канаде -- 30% общего объема страховых средств). Если взносы олицетворяют суть системы социального страхования, то госдотации свидетельствуют об общенациональной солидарности в удовлетворении страховых потребностей; первые играют роль источника, обеспечивающего выплату компенсаций утраченного дохода пропорционально его величине, вторые предназначаются для обеспечения минимального уровня страховых пособий, коль скоро для этого недостает поступающих страховых взносов.

С учетом всего вышеизложенного и итогов макроэкономических расчетов в табл. 3.2.1 предлагаются параметры искомой финансовой модели социального страхования: здесь отражены их общий -- «субъектный» -- ее аспект (примерно 60% общего объема страховых средств формируют работодатели, остальную часть -- работники и государство), так и аспект «отраслевой».

Таблица 3.2.1

Предполагаемое распределение страховых взносов в фонды обязательного социального страхования, % объема фонда заработной платы

Минимальный размер заработной платы работника, с которого целесообразно отчислять обязательные страховые взносы в пределах 5-7% от ее нетто-величины (нижний предел), можно принять за пороговую величину, размер которой не дол жен составлять менее 50% средней заработной платы в промышленности; верхний же предел его заработной платы (выше которого обязательные страховые взносы работника не взимаются) логично установить как пороговую величину на уровне не выше 150% средней заработной платы в российской индустрии.Роик В. Становление системы социального страхования в России: достигнутые рубежи, ключевые проблемы и пути их решения//Российский экономический журнал.-№3, 2007год

Отмеченное лимитирование размера оплаты труда, с которого отчисляются страховые взносы, связано с необходимостью недопущения чрезмерного сокращения покупательной способности заработной платы, остающейся после уплаты налогов и страховых платежей (установление нижнего ее предела), а также достижения оптимального и справедливого перераспределения бремени страховых взносов (определение верхнего предела). Кроме того, для снижения общего финансового бремени работников (налоги и страховые взносы) потребуется несколько (на 2--3 процентных пункта) снизить величину налоговых платежей (совокупное финансовое обременение работника не должно превышать 15--18% его заработной платы).

Предложенная дифференцированная по видам финансовая модель системы социального страхования, как представляется, в большей степени обеспечивает учет природы различных рисков, что, стоит повторить, крайне важно для адекватного определения объемов финансовых ресурсов, необходимых для их страхования, а также исключает необоснованное скрытое «межотраслевое» перераспределение финансовых средств.

Выводы

1. Современная финансовая и в том числе бюджетная система России сформировалась в то же время, когда условия ее формирования были крайне неблагоприятными как с финансовой, так и с политической точек зрения. Так, начало и середина 90-х годов характеризуются резким падением всех экономических, производственных показателей, в том числе и формирующих базу облагаемую отчислениями на социальное страхование.

2. Таким образом, необходимость унификации налоговой базы, упорядочения системы контроля за платежами в государственные внебюджетные фонды привела к введению ЕСН, в составе которого были консолидированы взносы в три фонда -- Пенсионный, Фонд социального страхования и фонды обязательного медицинского страхования.

3. Снижение ставки единого социального налога с 35,6 до 26% не привело к легализации доходов, а лишь усложнило деятельность социальных внебюджетных фондов. Возникший в 2005 г. дефицит базовой части трудовой пенсии (74 млрд. руб.) компенсирован за счет Стабилизационного фонда, а на покрытие дефицита страховой части пенсии (80--84 млрд. руб.) используется резерв Пенсионного фонда, сформированный до начала пенсионной реформы, который к концу 2004 г. составлял около 97 млрд. руб. По оценкам Счетной палаты, если власти выполнят обещание поднять пенсии в 1,87 раза и не пересмотрят сниженные с 2005 г. ставки ЕСН, в ближайшие три года дефицит бюджета Пенсионного фонда вырастет втрое; с 218,5 млрд. руб. в 2005 г. до 656,9 млрд. руб. в 2008 г. Аналогичная картина наблюдается и при анализе деятельности и других фондов.

4. Поскольку каждый вид социальных рисков имеет свои особенности и по -разному проявляется для различных категорий работающих граждан, развитие соответствующих форм защиты и организации социального страхования тоже должно иметь свою специфику.

5. Фонды денежных средств -- как бюджетные, так и внебюджетные должны быть адекватны общеэкономическому состоянию государства, поскольку существует и взаимосвязь, и взаимодействие, и взаимозависимость между бюджетом и другими фондами денежных средств, с одной стороны, и положением дел в экономике -- с другой.

Заключение

Расширение деятельности государства привело к созданию значительного количества специальных фондов, многие из которых сохранили свою самостоятельность даже после создания государственного бюджета, основанного на объединении различных фондов. Среди них ведущую роль заняли социальные фонды. В Российской Федерации они представлены тремя фондами: Пенсионный фонд РФ, Фонд обязательного медицинского страхования и Фонд социального страхования. Эти фонды носят строго целевое значение и выполняют определенные функции, возложенные на них государством.

В зависимости от цели создания внебюджетные фонды делятся на экономические, социальные, научно-технические, внешнеэкономические, экологические, культурно-просветительские и т.п., с последующим их подразделением по конкретным функциональным, отраслевым и прочим признакам.

Внебюджетные фонды имеют строго целевое назначение и управляются автономно. По признаку целевой направленности расходования средств их можно объединить в три группы. Первая включает внебюджетные фонды социального страхования, имеющие общегосударственное значение. Вторая группа охватывает внебюджетные фонды межотраслевого и отраслевого назначения. В третью входят различные внебюджетные фонды территориального назначения.

В финансовой системе Российской Федерации государственные внебюджетные фонды возникли по Закону РСФСР от 10 октября 1991 года «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». С 1 января 1992 года взимались обязательные страховые взносы для образования различных социальных фондов: Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Государственного фонда занятости населения Российской Федерации (упразднен в 2001г), федерального и территориального фондов обязательного медицинского страхования. Плательщиками взносов являлись работодатели (юридические и физические лица - предприниматели), а также граждане при формировании Пенсионного фонда. Средства этих фондов принадлежат страховщикам, имеют строго определенные цели и не входят в состав государственного бюджета.

Государственные внебюджетные фонды выполняют распределительную, фискальную, регулирующую, воспроизводственную и страховую функцию.

Так, Пенсионный фонд РФ создан в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения; Фонд обязательного медицинского страхования - для обеспечения стабильности государственной системы ОМС; Фонд социального страхования - для обеспечения государственных гарантий в системе социального страхования. Каждый из них формируется в основном за счет перераспределения Национального дохода, а именно за счет специальных налогов и сборов, средств из бюджета и займов.

Каждый из действующих внебюджетных фондов расходует средства исключительно в соответствии с направлением деятельности и (или) в соответствии с действующими положениями о направлениях расходования средств бюджета.

С целью объединения и упрощения отчислений во внебюджетные фонды с 1.01.2001г. был введен единый социальный налог главой 24 части второй Налогового кодекса РФ, в котором были консолидированы взносы в ПФ РФ, ФОМС и ФСС. ЕСН составляет 26% от фонда оплаты труда, причем 20% - в Пенсионный фонд РФ; 2,9% - Фонд социального страхования; 3,1% - Фонд обязательного медицинского страхования.

В системе ЕСН также присутствуют и элементы накопительной пенсионной системы. А именно 6% подлежат выплате непосредственно сразу нынешним пенсионерам; 10% - взносы на страховую часть трудовой пенсии и 4% - для формирования накопительной части трудовой пенсии. Именно последнее вызывает большие споры среди специалистов, так как чрезвычайно трудно разместить такие деньги (около 1 млрд. долларов) с целью их реального прироста, а также при соблюдении максимальной безопасности в условиях российской экономики.

Что касается размеров отчислений в ФОМС - то здесь можно сказать, что сегодня такой тариф страхового взноса не обеспечивает финансового покрытия медицинской помощи населению страны. И хотя доходы фонда в 2007г. в сравнении с предыдущим годом увеличились, при сокращении бюджетного финансирования становится все труднее реализовывать закон об ОМС.

Несмотря и на значительные улучшения в функционировании ФСС, здесь также имеются некоторые проблемы, которые связаны и с неуплатой полностью всех взносов, и с противоречиями в законодательстве, и со сложностью расчетов внесения этих взносов, причем здесь можно сказать, что эти проблемы актуальны не только для ФСС, но и остальных внебюджетных фондов. Таким образом, в России остро стоит проблема разработки единой финансовой модели социального страхования с целью преодоления сегодняшних кризисных явлений и недопущения усугубления ситуации в будущем.

Современные финансовые модели социального страхования базируются на следующих принципиальных положениях: а) финансирование обеспечивается в основном за счет взносов работодателей (включаемых в себестоимость продукции) и взносов работников (удерживаемых из зарплаты); б) имеет место и государственное дотирование. Если взносы олицетворяют суть системы социального страхования, то госдотации свидетельствуют об общенациональной солидарности в удовлетворении страховых потребностей; первые играют роль источника, обеспечивающего выплату компенсаций утраченного дохода пропорционально его величине, вторые предназначаются для обеспечения минимального уровня страховых пособий, коль скоро для этого недостает поступающих страховых взносов.

Предложенная дифференцированная по видам финансовая модель системы социального страхования, как представляется, в большей степени обеспечивает учет природы различных рисков, что, стоит повторить, крайне важно для адекватного определения объемов финансовых ресурсов, необходимых для их страхования, а также исключает необоснованное скрытое «межотраслевое» перераспределение финансовых средств.

Таким образом, фонды денежных средств , в частности, внебюджетные должны быть адекватны общеэкономическому состоянию государства, поскольку существует и взаимосвязь, и взаимодействие, и взаимозависимость между бюджетом и другими фондами денежных средств, с одной стороны, и положением дел в экономике -- с другой.