Экономическая сущность и назначение государственных внебюджетных фондов

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Внебюджетные фонды - один из методов перераспределения национального дохода государства в пользу определенных социальных групп населения. Государство мобилизует в фонды часть доходов населения для финансирования своих мероприятий. Средства, обобществленные внебюджетными фондами, используются для процесса воспроизводства. Внебюджетные фонды решают две важные задачи: обеспечение дополнительными средствами приоритетных сфер экономики и расширение социальных услуг населению.

Переход к рынку изменил содержание хозяйственного механизма в стране, организационные структуры отдельных его частей, в т.ч. модернизировал финансовую систему. Превращение экономики России из административно-командной системы в рыночную привело на практике к децентрализации и ослаблению роли государства, проявлением чего стало реформирование государственной системы финансирования. Один за другим возникли и выделились из бюджетной системы внебюджетные фонды, часть из которых затем опять была консолидирована в бюджеты в виде целевых фондов.

Прежняя хозяйственная система аккумулировала в Государственном бюджете практически все финансовые ресурсы государства. Высокая степень концентрации и централизации финансов имела свои преимущества, главные из которых заключались в возможности мобилизации значительных финансовых ресурсов для решения глобальных национальных задач в рамках отдельных территорий, сфер, отраслей или межотраслевых комплексов. Однако недостатком такой централизации финансовых средств было малоэффективное их использование в масштабе всей хозяйственной системы и отдельных объектов финансирования.

На историческом переходе от одной хозяйственной системы к другой Россию поразило множество кризисных явлений, взаимообуславливающих друг друга. Экономический и финансовый кризисы обусловили резкое снижение уровня жизни подавляющего числа населения, безработицу. В этих условиях, с одной стороны, возникает потребность в концентрации ограниченных инансовых ресурсов на государственном уровне с целью обеспечения наиболее насущных социальных и общеэкономических потребностей. С другой стороны, в условиях финансового кризиса, обусловившего дефицит финансовых ресурсов, у центральной власти возникает необходимость ранжировать общественные потребности по степени важности и для удовлетворения наиболее насущных из них образовать целевые денежные фонды, тем самым, оградив эти потребности от значительного недофинансирования. Эта мера аналогична выделению в бюджете защищенных статей.

Постепенно из бюджета выделились внебюджетные фонды, среди которых основное место заняли социальные фонды. Создание внебюджетных фондов необходимо государству для более эффективного использования своих финансовых ресурсов.

Специфика внебюджетных социальных фондов - четкое закрепление за ними доходных источников и, как правило, строго целевое использование их средств.

БК РФ включает в число государственных внебюджетных фондов РФ:

- Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР);

- Фонд социального страхования Российской Федерации (ФСС);

- Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФОМС);

В настоящее время с принятием второй части Налогового кодекса, множества поправок в бюджетный кодекс, а так же различных постановлений в сфере социальной защиты населения координальным образом изменены основные функции всех страховых внебюджетных фондов. Все это безусловно определяет актуальность темы исследования в современных условиях.

Цель данной работы - отразить сущность государственных внебюджетных фондов России и определить направления совершенствования их деятельности с учетом роли в системе развития Российской Федерации.

Исходя из этого, были поставлены следующие основные задачи:

Во-первых, рассмотреть предпосылки, цели образования внебюджетных фондов;

Во-вторых, изучить основные задачи, установленные теми нормативными актами, которыми эти фонды были утверждены;

В-третьих, проанализировать деятельность государственных внебюджетных фондов России и выяснить проблемы, с которыми они сталкиваются на современном этапе.

И, наконец, определить возможные пути решения проблем совершенствования деятельности государственных внебюджетных фондов РФ, а также перспективы их дальнейшего развития.

Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений.

При написании данной работы использованы законодательные и нормативные документы, специальная литература, учебная литература, монографии, материалы периодической печати, а также интернет-источники.

1 Экономическая сущность и назначение государственных внебюджетных фондов

1.1 Понятие государственных внебюджетных фондов и исторические предпосылки из возникновения

Важным звеном финансовой системы являются внебюджетные фонды государства - совокупность финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении центральных или региональных местных органов самоуправления и имеющих целевое назначение. Порядок их образования и использования регламентируется финансовым правом.

Внебюджетные фонды - один из методов перераспределения национального дохода органами власти в пользу определенных социальных групп населения. Государство мобилизует в фонды часть доходов населения для финансирования своих мероприятий. Внебюджетные фонды решают две важные задачи: обеспечение дополнительными средствами приоритетных сфер экономики и расширение социальных услуг населению.

Термин внебюджетные фонды применяется к фондам денежных средств, образуемых вне какого-либо бюджета, т.е. за его границами. Общественное значение имеют государственные внебюджетные фонды, фонды денежных средств, образуемых вне бюджета государства. Государственные внебюджетные фонды во многих странах появились исторически раньше, чем возник единый бюджет государства, они всегда носили целевой характер: за счет средств таких специальных фондов правительства осуществляли финансирование операций временного характера, отдельных мероприятий и программ чрезвычайных ситуаций, непредвиденных расходов. Для образования доходов специальных внебюджетных фондов использовались и специальные доходные источники, открывались отдельные специальные счета в банках.

Необходимость создания государственных внебюджетных фондов иногда также диктуется наличием в государстве долгосрочных программ общегосударственного значения или наличием у государства ранее принятых (по крайней мере, до начала бюджетного года) обязательств среднесрочного или долгосрочного характера, сроки реализации которых не укладываются в один бюджетный год. Бюджетная система Российской Федерации:Учебник/Под.ред.М.В. Романовского, О.В.Врублевской.- М.: Юрайт-М-,2001.- 463с.

С появлением единого государственного бюджета и по мере расширения сферы деятельности государства, осуществления правительством различных экономических, политических, социальных, оборонных и иных функций возникает дополнительная потребность в финансировании этих функций, в связи с чем неизбежно возникает вопрос о том, за счет каких средств должны финансироваться некоторые государственные функции: из единого бюджета государства или за счет средств, обособленных в специальных фондах, т.е. вне бюджета. В случае принятия решения о финансировании из фондов денежных средств, аккумулированных вне бюджета, обязательно должен решаться вопрос об источниках формирования -- доходной части фонда, способах их связи (взаимоувязки) с конкретными статьями расходов. Именно наличие определенной связи между конкретными источниками доходов фондов и целями, на которые расходуются аккумулированные за счет этих доходов средства, является общей чертой всех внебюджетных специальных фондов, отличающих их от государственного бюджета. Напротив, значительная часть различных видов доходов государственного бюджета не имеет жесткого закрепления за разными видами расходов. Такая связь осуществляется в современных условиях в исключительных случаях, например для федерального бюджета Российской Федерации для некоторых доходных источников (земельный налог, за земли городов и поселков, централизуемый в федеральный бюджет, арендная плата за объекты федеральной собственности) установлено строго целевое направление на определенные виды финансирования. Более того, тенденция уменьшения количества целевых бюджетных фондов в составе бюджетов прослеживается и на региональном, и на муниципальном уровнях.

Такому положению есть объективные причины, поскольку закрепляемость отдельных видов доходов за конкретными расходами снижает оперативность управления денежными средствами, уменьшает величину денежных средств, мобилизуемых в бюджет и необходимых для финансирования текущих расходов, препятствует сосредоточению ресурсов на приоритетных направлениях. Технически для целевых бюджетных фондов зачастую заводятся отдельные от счета бюджета счета, что усложняет процесс зачисления и списания средств, в том числе для плательщиков, которым необходимо знать несколько внебюджетных и бюджетных счетов, для банков, налоговых органов.

В то же время, если принимается решение о финансировании программ, мероприятий из средств внебюджетных государственных фондов, то связь между доходными источниками и финансированием определенных видов расходов должна быть всесторонне проанализирована, в первую очередь с точки зрения целесообразности, возможности и эффективности ее реализации при функционировании внебюджетного фонда, устойчивости, возможности прогнозирования и планирования в обозримом будущем; желательно также представление статистических данных в динамике за ряд предыдущих лет по предлагаемым для формирования фондов доходным источникам и расходам. При недооценке роли информации о состоянии базы доходных источников и прогнозируемых ее изменениях возможно неэффективное использование средств фонда. Так, например, если оплата труда сотрудников, распоряжающихся средствами фонда, будет установлена в процентах к поступлениям, а сами поступления не зависят от их деятельности и находятся в компетенции других органов, то оплата труда в таком случае не будет иметь стимулирующего воздействия. Государственные и муниципальные финансы России: уч.пособие/ Л.С. Гринкевич, Н.К. Сагайдачная, В.В. Казаков, Ю.А. Рюмина.-М.:КНОРУС, 2007.-560с.

Первоначально внебюджетные фонды появились в виде специальных фондов или особых счетов задолго до возникновения единого центрального денежного фонда государства- бюджета. Государственная власть с расширением своей деятельности нуждалась во все новых расходах, требовавших средств для своего покрытия. Эти средства концентрировались в особых фондах, предназначенных для специальных целей. Такие фонды носили, как правило, временный характер. С выполнением государством намеченных мероприятий они заканчивали свое существование. В связи с этим количество фондов постоянно менялось: одни возникали, другие аннулировались.

В целом наблюдалась тенденция к увеличению количества и объема таких фондов, вызванная новыми задачами и функциями, стоящими перед государством, особенно в результате появления, а затем и расширения его предпринимательской деятельности. Множественность фондов создавала определенные финансовые неудобства (в одних фондах - нехватка средств, а в других - избыток) и требовала дополнительных расходов на управление ими.

С укреплением централизованного государства начинается период унификации специальных фондов. На основе объединения различных фондов был создан государственный бюджет, который после рассмотрения и утверждения его парламентом превращается в закон, обязательный к исполнению.

Впервые государственные социальные страховые фонды были введены в Германии. Они осуществляли социальное обеспечение по болезни - с 1883 года, по старости - с 1889, по безработице - с 1927 года. В 1920 году в США был принят первый федеральный закон о социальном страховании старости. Сейчас в западных странах функционирует разное количество социальных фондов. Например, в США действуют три наиболее крупных общенациональных фонда:

страхования по старости и на случай потери кормильца;

страхования государственных служащих;

помощи нуждающимся.

Кроме того, фонды социального страхования включают автономные фонды, предназначенные для определенных видов страхования. Окунев Л.П. Налоги и налогообложение в России. -- М.: Финстатинформ, 2004. -- 438с.

Значительное количество внебюджетных фондов в странах с рыночной экономикой было создано в период мирового экономического кризиса (1929-1933 годов). Главная цель их создания -- поддержание и укрепление экономических позиций предприятий и предпринимателей при нестабильной экономической ситуации, при временных финансовых затруднениях. После Второй мировой войны фонды экономического содействия были созданы во всех развитых странах мира. Например, во Франции с момента окончания войны действует Фонд модернизации, который после объединения с другими фондами был преобразован в Фонд экономического и социального развития.

Одним из первых государств, создавших внебюджетные фонды реконструктивной финансовой корпорации, были США. Там до настоящего времени функционирует Фонд перестройки и развития экономики.

Западногерманский фонд выравнивания бремени Второй мировой войны, появившийся после ее окончания, в настоящее время продолжает использоваться для финансирования промышленности, модернизации производства. В Венгрии существует специальный фонд поддержки предприятий, стать прибыльными после их реконструкции.

С начала 60-х годов в экономически развитых государствах большое внимание уделяется созданию научно-технических фондов. Доходная часть этих фондов формируется как за счет бюджетных средств (поступления из бюджета, ссуды государства, бессрочные авансы, субсидии), так и за счет средств крупных компаний, взносов университетов и других источников. Средства фондов используются для финансирования программ по фундаментальным исследованиям, строительства научных центров, подготовки кадров и других проектов.

В последнее время в промышленно развитых странах в 5-8 раз возросли фонды социального назначения. Это позволяет государствам проводить активную социальную политику. Для формирования этих фондов используются страховые взносы застрахованных лиц; страховые взносы предпринимателей; субсидии и беспроцентные ссуды государства.

Россия не имеет длительной истории существования внебюджетных государственных фондов, поскольку в условиях централизованного государства, каким являлась царская Россия, состав и размеры доходов и расходов государства почти до конца ХIХ в. хранились в тайне, а отчеты об исполнении росписей не публиковались. Законы 1894, 1897 и 1900 годов установили деление доходов и расходов на обыкновенные и чрезвычайные, поэтому в России существовало два вида бюджетов: обыкновенный и чрезвычайный. Основные функции государства финансировались за счет средств обыкновенного бюджета, сформулированного за счет традиционных источников. Именно этот бюджет составлялся на основе смет министерств, рассматривался в Государственной думе и Государственном совете, проект обыкновенного бюджета был предметом общественного обсуждения и политической борьбы; после принятия Думой бюджет утверждался царем и приобретал силу закона. Но эти правила о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов не касались чрезвычайного бюджета, который не публиковался, не утверждался, его доходная и расходная части содержались в тайне. Чрезвычайный бюджет был многоцелевым: за счет его средств покрывались расходы, вызванные чрезвычайными обстоятельствами (стихийные бедствия, эпидемии, войны), погашался государственный долг и покрывался дефицит обыкновенного бюджета. Как следует из этого, один чрезвычайный бюджет в России выполнял функции многих внебюджетных специальных фондов и с финансовой точки зрения был адекватен условиям существования централизованного государства. В то же время при отсутствии открытости бюджета недостатки чрезвычайного бюджета не выявлялись и не устранялись, а процесс расходования бюджетных средств был под контролем чрезвычайно узкого круга лиц.

В СССР существовал единый государственный бюджет, который являлся основным финансовым планом образования и использования общегосударственного фонда денежных средств Советского государства. В него включался бюджет Государственного фонда социального страхования. Поскольку проект бюджета Государственного фонда социального страхования составлялся Всесоюзным центральным сове том профессиональных союзов на основе проектов бюджетов по государственному социальному страхованию, представляемых республиканскими, краевыми и областными советами профессиональных союзов, а затем после утверждения исполнялся ими, а также городскими, районными комитетами отраслевых профессиональных союзов, фабричными, заводскими и местными комитетами профессиональных союзов на основе утвержденных для них бюджетов и смет, то этот бюджет в финансовой системе СССР являлся отдельным самостоятельным звеном. Он по форме был целевым бюджетным фондом, а по статусу, процедуре рассмотрения, утверждения и исполнения больше приближался к внебюджетному фонду социального назначения.

В финансовой системе Российской Федерации государственные внебюджетные фонды возникли по Закону РСФСР от 10 октября 1991 года «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». С 1 января 1992 года взимались обязательные страховые взносы для образования различных социальных фондов: Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Государственного фонда занятости населения Российской Федерации, федерального и территориального фондов обязательного медицинского страхования. Плательщиками взносов являлись работодатели (юридические и физические лица - предприниматели), а также граждане при формировании Пенсионного фонда. Средства этих фондов принадлежат страховщикам, имеют строго определенные цели и не входят в состав государственного бюджета.

В современных условиях, как в России, так и во всем мире, наряду с бюджетом вновь повышается значение внебюджетных фондов, увеличиваются количество и объем этих фондов. Внебюджетные фонды имеют ряд особенностей и преимуществ:

· У органов государственной власти появляются дополнительные средства для вмешательства в хозяйственную жизнь и финансовой поддержки предпринимательства, особенно в условиях нестабильной экономики;

· Строго целевое использование средств этих фондов обеспечивает более эффективный контроль, так как их автономность от бюджета и предназначение требует особого внимания со стороны государства;

· Возможность использования для покрытия бюджетного дефицита при определенных условиях - наличии активного сальдо

Решение названной задачи может быть достигнуто двумя способами: выделением из государственного или местного бюджетов определенной целевой части или образованием по решению законодательного органа нового внебюджетного фонда с конкретным назначением. Сейчас используются два способа.

Динамичное изменение экономической обстановки нередко предопределяет необходимость принятия достаточно быстрых управленческих решений, в том числе и в области перераспределения финансовых ресурсов. Между тем использование бюджетных средств регламентируется законодательными органами власти, тогда как внебюджетных фондов - исполнительными органами. Следовательно, во втором случае существует реальная возможность расходования средств внебюджетных фондов в более оперативном режиме. Кроме того, бюджет, утверждаемый в виде Закона, предполагает парламентский контроль; внебюджетные фонды не подлежат непосредственному контролю со стороны законодательных органов, в том числе в части строгого соответствия сумм расходования средств ранее утвержденным показателям. Это также повышает оперативность реагирования внебюджетных фондов на экономическую обстановку.

Разнообразие внебюджетных фондов обуславливает сложные многоступенчатые связи между этими фондами и другими звеньями финансовой системы. Различают односторонние, двухсторонние и многосторонние финансовые связи.

При односторонних связях денежные средства идут в одном направлении: от финансовых звеньев к внебюджетному фонду. Такая связь появляется при формировании фондов или при использовании ими средств. Например, валютные фонды многих стран образуются за счет средств центрального бюджета в форме безвозвратных субсидий. Односторонняя связь появляется и в том случае, когда внебюджетный фонд перечисляет часть своих ресурсов другим финансовым звеньям. Так, дорожный фонд США, созданный за счет специальных налогов, при наличии излишков предоставляет займы федеральному бюджету.

При двухсторонних связях денежный поток движется между внебюджетным фондом и другими звеньями финансовой системы в двух направлениях. Так, фонды социального страхования образуются не только за счет страховых взносов, но и средств центрального бюджета. Одновременно при наличии активного сальдо они приобретают государственные ценные бумаги и становятся кредитором бюджета.

При многосторонних связях внебюджетный фонд одновременно приходит в соприкосновение с разными финансовыми звеньями и другими внебюджетными фондами, т.е. деньги движутся в разных направлениях между ними. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов/Под ред.Л.А. Дробозиной.-М.:Финансы, ЮНИТИ, 2003-479с.

С помощью внебюджетных фондов возможно:

влиять на процесс производства путем финансирования, субсидирования, кредитования отечественных предприятий;

обеспечить природоохранные мероприятия, финансируя их за счет специально определенных источников и штрафов за загрязнение окружающей среды;

оказывать социальные услуги населению путем выплаты пособий, пенсий, субсидирования и финансирования социальной инфраструктуры в целом;

предоставлять займы, в том числе зарубежным партнерам, включая иностранные государства.

Внебюджетные фонды по основным направлениям своей деятельности освобождены от уплаты налогов, государственных и таможенных пошлин.

1.2 Типы государственных внебюджетных фондов и их функции в современной экономике

В современном обществе существует объективная потребность в образовании централизованных общественных фондов со специфическим общественным назначением -- на пенсионное обеспечение, социальное страхование и обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь. В любом обществе всегда имеются нетрудоспособные члены общества -- люди, потерявшие трудоспособность, инвалиды, лица, потерявшие трудоспособность временно и нуждающиеся в ее восстановлении, и т.п.

При первичном распределении национального дохода, при его дальнейшем перераспределении наряду с другими образуются доходы, которые в дальнейшем предназначаются на специфические социальные цели. Конкретные формы образования централизованных фондов денежных средств социального назначения определяются государством, которое регламентирует процесс обособления денежных средств в фондах.

По мнению некоторых специалистов, внебюджетные средства следует толковать более широко -- как ресурсы, включающие денежные и иные виды средств всех форм владения, использование которых не регламентировано бюджетным законодательством. При этом наблюдается большое разнообразие внебюджетных фондов. Ряд государственных внебюджетных фондов аккумулируют средства, адекватные бюджетным, и поэтому их внебюджетность формальна и во многих случаях малообоснованна. Часть фондов, возникших в качестве внебюджетных, была консолидирована в бюджеты, и это создало институт целевых бюджетных фондов, который до этого существовал в бюджетах в неявной форме, т.е. по отдельным бюджетным средствам устанавливалась прямая связь доходов с расходами и последние были ограничены определенным кругом финансируемых объектов.

Значительная часть внебюджетных фондов является юридическими лицами, но некоторые из них представляют лишь средства на внебюджетном счете, управление которыми поручено существующим структурам: федеральным, региональным, муниципальным, общественным или даже коммерческим.

К внебюджетным относят также фонды, аккумулирующие средства различных общественных, коммерческих организаций и средства граждан, например негосударственные пенсионные фонды. Общая теория денег и кредита./Под ред. Е.Ф.Жукова.- М.:ЮНИТИ,200.-359с.

Таким образом, внебюджетными являются любые денежные фонды (за исключением бюджетов), возникающие в результате перераспределения первичных доходов.

В зависимости от решаемых задач внебюджетные фонды можно классифицировать по цели создания, периоду функционирования и охвату проблем.

В зависимости от цели создания внебюджетные фонды делятся на экономические, социальные, научно-технические, внешнеэкономические, экологические, культурно-просветительские и т.п., с последующим их подразделением по конкретным функциональным, отраслевым и прочим признакам. Например, группа экономических фондов включает инвестиционные, валютные, дорожные и другие фонды. Социальные фонды охватывают фонды социального страхования, медицинского страхования, пенсионного обеспечения, социальной поддержки населения и пр.

В зависимости от предполагаемого периода функционирования программы или условно намеченного времени для осуществления конкретных целей фонды могут быть бессрочного, долгосрочного или краткосрочного действия. Примером первого является экологический фонд, второго -- фонд регионального развития, третьего -- фонд помощи беженцам. Однако деление это весьма условно.

По охвату проблем внебюджетные фонды могут быть общего (Фонд регионального развития) и более конкретного характера (например, Фонд развития автомагистралей в республике, крае или области).

Наиболее близки системе бюджетов государственные внебюджетные фонды. Их, в отличие от целевых бюджетных фондов, следует рассматривать как отдельные части системы государственных финансов. Самые известные из них -- это фонды социального назначения: пенсионный, социального страхования, обязательного медицинского страхования.

Другие внебюджетные фонды характеризуются либо территориальной, либо экономической или отраслевой направленностью. Это многочисленные внебюджетные фонды территорий, включая территориальные фонды обязательного медицинского страхования; внебюджетные фонды научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР) различных отраслей, а также финансового регулирования ряда отраслей и некоторые другие государственные и негосударственные отраслевые внебюджетные фонды.

Итак, значительное количество внебюджетных фондов образовано в рамках субъектов РФ - это так называемые региональные или территориальные, а также фонды, образуемые органами власти на местах. Кроме того, существует большое количество отраслевых и межотраслевых внебюджетных фондов.

Внебюджетные фонды межотраслевого и отраслевого назначения, создаются с целью финансовая поддержка конкретных институтов, проектов, развития и стимулирования производства.

В федеральных министерствах и других федеральных органах исполнительной власти, а также в организациях, осуществляющих координацию деятельности по разработке, финансированию и реализации комплексных и целевых научно-технических программ, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, действуют отраслевые и межотраслевые внебюджетные фонды НИОКР.

Федеральное агентство по науке и инновациям осуществляет регистрацию внебюджетных фондов, образуемых федеральными министерствами и другими федеральными органами исполнительной власти, организациями, а также ведение реестра этих фондов.

Отраслевые и межотраслевые внебюджетные фонды НИОКР образуют:

· Федеральное агентство по науке и инновациям - Российский фонд технологического развития;

· федеральные министерства - внебюджетные фонды министерств;

· другие федеральные органы исполнительной власти внебюджетные фонды ведомств;

· организации, ассоциации - внебюджетные фонды объединений.

Внебюджетные фонды министерств, ведомств и объединений создаются по согласованию с Федеральное агентство по науке и инновациям не наделяются правами юридического лица и действуют от имени федеральных министерств, других федеральных органов исполнительной власти и объединений, в которых они образованы. Внебюджетные фонды формируются за счет отчислений предприятий и организаций в размере до 1,5% от себестоимости реализуемой продукции, работ, услуг, а суммы, отчисленных средств, включаются организациями в себестоимость продукции. Отчисления не производятся, если реализуемая продукция изготавливалась для государственных нужд и ее производство финансировалось за счет бюджетных ассигнований.

Предприятия и организации на договорной основе ежеквартально перечисляют средства в следующие внебюджетные фонды:

- предприятия и организации, входящие в объединение - во внебюджетный фонд объединения, в который они входят;

- предприятия и организации, входящие в несколько независимых друг от друга образующих внебюджетные фонды объединений, - во внебюджетный фонд объединения, по своему выбору;

- предприятия и организации, не входящие в объединение, но находящиеся в ведении федерального министерства или другого федерального органа исполнительной власти, - во внебюджетный фонд соответствующего министерства или ведомства;

- предприятия и организации, не входящие в объединение, и не находящиеся в ведении федерального министерства или другого федерального органа исполнительной власти, - во внебюджетный фонд по своему выбору.

Выделение из внебюджетных фондов средств на проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ осуществляется на договорной основе. Контроль за целевым использованием средств внебюджетных фондов осуществляют Федеральное агентство по науке и инновациям и Минфин РФ. Финансы и кредит. Уч. пособие / Под. ред .А.М. Ковалевой. - М.: Финансы и статистика,2006.-512с.

Кроме вышеперечисленных классификаций в литературе определены и другие признаки для классификации и выделения групп государственных внебюджетных фондов.

В зависимости от оснований, выделенных для классификаций, внебюджетные фонды подразделяются

по срокам действия на:

· постоянные

· временные;

по формам собственности различают:

· межгосударственные (международные),

· государственные,

· территориальные,

· местные;

по целевой направленности использования средств :

· социальные,

· экономические,

· фонды личного и имущественного страхования,

· кредитные,

· инвестиционные,

· резервные,

· военно-политические,

· научно-исследовательские и другие .

Внебюджетные фонды имеют строго целевое назначение и управляются автономно. По признаку целевой направленности расходования средств их можно объединить в три группы. Первая включает внебюджетные фонды социального страхования, имеющие общегосударственное значение. Вторая группа охватывает внебюджетные фонды межотраслевого и отраслевого назначения. В третью входят различные внебюджетные фонды территориального назначения.

Переход к рыночной экономике характеризуется повышением уровня социального риска, сопряженного с безработицей, материальной необеспеченностью работников и другими явлениями, характерными для экономического кризиса. В этих условиях становится проблематичным поддержание сложившегося уровня финансирования существующей системы социальной защиты, базирующейся на доходах государственного бюджета возникает объективная необходимость в установлении связи между получением социальных выплат и созданием фонда финансовых ресурсов, из которого они осуществляются. Капкаева Н.З., Журкина Н.С. Государственные целевые бюджетные и внебюджетные фонды/Уч. пособие.-Изд.3-е,перераб и доп.- Казань: Изд-во КГФЭИ, 2006.-152с.

Государственные внебюджетные социальные фонды были введены в действие, закреплены соответствующими законодательными актами в системе финансовых отношений России, в начале 90-х годов (1990 - 1993 гг.). С помощью института внебюджетных социальных фондов предполагалось снизить зависимость ресурсного обеспечения системы социальной защиты населения от бюджета, ограниченность доходов которого особенно болезненно сказывалась на социально значимых отраслях, финансируемых в сметном порядке из различных звеньев бюджетной системы. В результате функционирования внебюджетных социальных фондов у государства появились дополнительные финансовые ресурсы для обеспечения социальных гарантий, что было особенно важно в условиях хронического дефицита бюджета, постоянного недофинансирования в области образования, культуры, здравоохранения и т.д.

Образование внебюджетных социальных фондов было обусловлено не только необходимостью изыскания дополнительных ресурсов для финансирования социальных гарантий, но и необходимостью развития обязательного государственного социального страхования. С помощью социальных внебюджетных фондов предполагалось модернизировать систему социальной защиты населения, перейти от социальной помощи к обязательному социальному страхованию.

Реформирование системы социальной защиты осуществлялось, исходя из мирового опыта. В мировой практике известны ее основные формы (институты) социальной защиты населения Поляк Г.Б. Территориальные финансы: уч. пособие.-М.:Вуз. Учебник, 2006.-479с.:

1. социальное страхование (с публично-правовым статусом);

2. социальная помощь, оказываемая государством и муниципалитетами

3. частная страховая инициатива

4. социальные услуги, оказываемые предприятиями.

В начале 90-х годов в России, в силу переходного периода, еще не было условий для развития частной страховой инициативы, а у предприятий - финансовых ресурсов для социального обеспечения своих работников на добровольных началах, в результате чего, на первый план вышло государственное обязательное социальное страхование. Основной функцией государственного социального страхования является резервирование части доходов граждан на случай наступления социальных рисков. В рамках социального страхования размер социальных выплат, как правило, связан с индивидуальным вкладом страхуемого и его страхователя (работодателя). Развитие обязательного социального страхования, как формы социальной защиты населения, позволяет перенести часть социальных расходов государства на работодателей и работающее население. Для осуществления обязательного социального страхования проведено было аккумулирование финансовых ресурсов, что было реализовано через образование государственных внебюджетных социальных фондов.

В настоящее время достаточно широко распространено определение внебюджетных фондов как формы перераспределения и использования финансовых ресурсов государства. Так, Родионовой В.М., дано такое определение: «Внебюджетные фонды - это форма перераспределения и использования финансовых ресурсов, привлекаемых государством для финансирования некоторых общественных потребностей и комплексно расходуемых на основе оперативной самостоятельности» Финансы, денежное обращение и кредит. Под.ред М.В. Романовского и др.-М.: Юрайт-М,2001.-543с.

Берлин С.И. дает следующее определение: «Внебюджетные фонды - это форма перераспределения и использования финансовых ресурсов, привлекаемых государством для финансирования, не включаемых в бюджет, некоторых общественных потребностей и комплексно расходуемых на основе оперативной самостоятельности строго в соответствии с целевым назначением фондов». Вахрин П.И., Нешитой А.С. Финансы и кредит.-М.Изд-во «Дашков и К»,2005.-586с.

По мнению Ковалева В.В., «Внебюджетные фонды - это специфическая форма перераспределения и использования финансовых ресурсов страны для финансирования конкретных социальных и экономических потребностей общегосударственного либо регионального значения». Финансы:Учебник/Под ред.В.В.Ковалева.-М.:ТК Велби,2003, -476с.

Ряд авторов придерживается мнения о том, что внебюджетные фонды являются фондами денежных средств (финансовых ресурсов) государства, имеющих целевое значение. Например, Бабич А.М. и Павлова Л.Н. считают, что: « Внебюджетные фонды - это целевые фонды финансовых ресурсов, предназначенные для решения централизованных задач на уровне государства, муниципалитетов и отраслей экономики, обеспечивающие дополнительными источниками финансирования приоритетные направления социально-экономического развития общества». Бабич А.М., Павлова Л.Н. Финансы. Денежное обращение. Кредит. Уч-к.-М.:ЮНИТИ-ДАНА, 2005.-483с.

Сущность любой экономической категории проявляется через ее функции, поэтому для того чтобы раскрыть экономическую сущность государственных внебюджетных фондов необходимо рассмотреть выполняемые ими функции. Система государственных внебюджетных фондов была сформирована не сразу, создание отдельных фондов не совпадало во времени, каждый из них вводился в действие отдельными законодательными актами, но, тем не менее, всем этим фондам присущи одинаковые черты, связанные со спецификой их функционирования. Деятельность каждого отдельно взятого фонда направлена на решение определенного круга задач, в первую очередь социальных; практически идентичны источники формирования доходной части, каждый фонд ответственен за результаты своей деятельности и т.д. Поэтому для государственных внебюджетных фондов характерно единство функций.

Государственные внебюджетные фонды выполняют распределительную, фискальную, регулирующую, воспроизводственную и страховую функцию.

Распределительная функция государственных внебюджетных фондов заключается в том, что они участвуют как в первичном, так и во вторичном распределении валового внутреннего продукта. Первичное распределение характерно для фазы образования фондов за счет страховых платежей работодателей. Привлечение в государственные внебюджетные фонды средств государственного бюджета, добровольных взносов юридических и физических лиц, получение доходов от размещения временно свободных финансовых ресурсов, а также использование средств государственных внебюджетных фондов на финансирование социальных выплат и др. относятся к области перераспределения.

Фискальная функция государственных внебюджетных фондов проявляется при формировании их доходной части. Основным источником средств, зачисляемых в бюджет, например, социальных фондов, является поступления единого социального налога, ставки которого в части зачисления в различные государственные социальные внебюджетные фонды устанавливаются законодательно.

Регулирующая функция действует не изолированно, а в тесном единстве с распределительной. Как было сказано выше, через государственные внебюджетные фонды осуществляется перераспределение валового внутреннего продукта. Это перераспределение направлено на поддержание необходимого уровня жизни тех членов общества, которые в силу объективных причин не участвуют в трудовом процессе, т. Е. через систему государственных социальных внебюджетных фондов государство регулирует соотношение доходов различных слоев населения, сокращает разрыв в уровне материального обеспечения неработающих членов общества.

Воспроизводственная функция государственных внебюджетных фондов заключается в их содействии воспроизводству трудовых ресурсов, а точнее - в создании необходимых для этого условий. Различные социальные пособия, медицинское обслуживание временно нетрудоспособного и неработающего населения содействует восстановлению трудоспособности работников. Реабилитация инвалидов, создание для них возможности заниматься общественно полезным трудом снижает нагрузку на государство в области финансирования соответствующих социальных программ и создает дополнительные трудовые ресурсы.

Государственные внебюджетные фонды непосредственно связаны с институтом обязательного социального страхования, являясь его финансовой базой. Именно через внебюджетные фонды заключаются договоры различных видов социального страхования, например, выдача медицинских страховых полисов, страховых свидетельств государственного пенсионного страхования. Можно сказать, что внебюджетные социальные фонды являются страховыми организациями и выступают в роли страховщика, т.е. выполняют функцию страхования.

Выводы

1. Внебюджетные фонды - один из методов перераспределения национального дохода органами власти в пользу определенных социальных групп населения. Государство мобилизует в фонды часть доходов населения для финансирования своих мероприятий. Внебюджетные фонды решают две важные задачи: обеспечение дополнительными средствами приоритетных сфер экономики и расширение социальных услуг населению.

2. В современных условиях, как в России, так и во всем мире, наряду с бюджетом вновь повышается значение внебюджетных фондов, увеличиваются количество и объем этих фондов. Внебюджетные фонды имеют ряд особенностей и преимуществ:

- У органов государственной власти появляются дополнительные средства для вмешательства в хозяйственную жизнь и финансовой поддержки предпринимательства, особенно в условиях нестабильной экономики;

- Строго целевое использование средств этих фондов обеспечивает более эффективный контроль, так как их автономность от бюджета и предназначение требует особого внимания со стороны государства;

- Возможность использования для покрытия бюджетного дефицита при определенных условиях - наличии активного сальдо

3. Создание внебюджетных фондов необходимо государству для более эффективного использования своих финансовых ресурсов. Специфика внебюджетных социальных фондов - четкое закрепление за ними доходных источников и, как правило, строго целевое использование их средств.

БК РФ включает в число государственных внебюджетных фондов РФ:

- Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР);

- Фонд социального страхования Российской Федерации (ФСС);

- Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФОМС);

4. В зависимости от цели создания внебюджетные фонды делятся на экономические, социальные, научно-технические, внешнеэкономические, экологические, культурно-просветительские и т.п., с последующим их подразделением по конкретным функциональным, отраслевым и прочим признакам.

5. Внебюджетные фонды имеют строго целевое назначение и управляются автономно. По признаку целевой направленности расходования средств их можно объединить в три группы. Первая включает внебюджетные фонды социального страхования, имеющие общегосударственное значение. Вторая группа охватывает внебюджетные фонды межотраслевого и отраслевого назначения. В третью входят различные внебюджетные фонды территориального назначения.

6. Государственные внебюджетные фонды выполняют распределительную, фискальную, регулирующую, воспроизводственную и страховую функцию.

2 Особенности деятельности государственных внебюджетных фондов РФ

2.1 Цели и правовые основы функционирования государственных внебюджетных фондов РФ

Внебюджетные социальные государственные фонды представляют собой особую сферу финансовых отношений и вместе с тем -- форму практического использования государством финансовых отношений в виде законодательного закрепления и оформления соответствующих финансовых документов. В связи с этим чрезвычайно важной является законодательная основа функционирования государственных социальных внебюджетных фондов, в которой определяются взаимосвязи государства со всеми участниками отношений по поводу формирования централизованных фондов денежных средств социального назначения, их использования, перераспределения.

В настоящее время таким общим для всех фондов законом является Федеральный закон от 16 июля 1999 г. 165-Ф3 «0б основах обязательного социального страхования», который в соответствии с нормами и принципами международного права устанавливает основы государственного регулирования обязательного социального страхования, определяет правовое положение субъектов обязательного социального страхования, а также регулирует отношения в системе обязательного социального страхования.

Федеральным законодательством (ст. 4 ФЗ 165) определены основные принципы осуществления обязательного социального страхования в Российской Федерации, которыми необходимо руководствоваться как исходными при организации системы государственного социального страхования:

· устойчивость финансовой системы обязательного социально го страхования, обеспечиваемая на основе эквивалентности страхового обеспечения и страховых взносов;

· всеобщий обязательный характер социального страхования, доступность для застрахованных лиц реализации своих социальных гарантий;

· государственная гарантия соблюдения прав застрахованных лиц на защиту от социальных страховых рисков и исполнения обязательств по обязательному социальному страхованию независимо от финансового положения страховщика;

· паритетность участия представителей субъектов обязательно го социального страхования в органах управления системы обязательного социального страхования;

· обязательность уплаты страхователями страховых взносов в бюджеты фондов конкретных видов обязательного социального страхования;

· ответственность за целевое использование средств;

· автономность финансовой системы обязательного социального страхования.

Именно эти основные правила были абстрагированы из сферы практики государственного социального страхования, а затем распространились на нее в качестве повседневно применяемых норм, закрепленных и поддерживаемых законодательно. Законодательство определяет и основных участников системы социального страхования, субъектов страхования.

Субъектами обязательного социального страхования являются страхователи (работодатели), страховщики, застрахованные лица, а также иные органы, организации и граждане, определяемые в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования.

Страхователи -- организации любой организационно-правовой формы, а также граждане, обязанные в соответствии с федеральными законами уплачивать страховые взносы (обязательные платежи).

Страховщики -- некоммерческие организации, создаваемые в соответствии с федеральными законами для обеспечения прав застрахованных лиц по обязательному социальному страхованию при наступлении страховых случаев.

Застрахованные лица -- граждане Российской Федерации, а также иностранные граждане и лица без гражданства, работающие по трудовым договорам, лица, самостоятельно обеспечивающие себя работой, или иные категории граждан, у которых отношения по обязательному социальному страхованию возникают в соответствии с федеральными за конами о конкретных видах обязательного социального страхования.

Посредническая деятельность в системе обязательного социального страхования не допускается.

Одним из назначений фондов денежных средств, сосредоточенных в государственных внебюджетных фондах социального назначения, является предупреждение возникновения социальных страховых рисков, а в случае их возникновения -- финансовое страховое обеспечение застрахованного лица, поэтому каждому виду социального страхового риска соответствует определенный вид страхового обеспечения. В том случае, когда наступило одновременно несколько страховых случаев, порядок выплаты страхового обеспечения по каждому страховому случаю определяется в отдельности согласно законодательству о конкретных соответствующих видах обязательного социального страхования.

Как видно из перечня видов страхового обеспечения, приведенных в табл.2. 1, с помощью средств государственных внебюджетных фондов государство решает такие важнейшие социальные задачи, как обеспечение социальной защиты населения, повышение его жизненного уровня, оказание социальных услуг, сохранение улучшение здоровья. Все эти задачи решаются в рамках выполнения государством его социальной функции, а средства, мобилизованные в фонды, служат источником финансирования различных видов социального обеспечения.

Что касается источников финансирования социальной защиты населения, мировая практика социального страхования свидетельствует, что надежным методом ее финансового обеспечения в рыночных условиях является трехканальное формирование фондов.

Таблица 2.1 соответствия видов социальных страховых рисков и видов страхового обеспечения

Вид социального страхового риска	Вид страхового обеспечения
Необходимость получения медицинской помощи; временная нетрудоспособность	Оплата медицинскому учреждению расходов, связанных с предоставлением застрахованному лицу необходимой медицинской помощи; пособие по временной нетрудоспособности; пособие на санаторно-курортное лечение; оплата путевок на санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей
Трудовое увечье и профессиональное заболевание	Пособие на санаторно-курортное лечение; оплата путевок на санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей; пособие в связи с трудовым увечьем и профессиональным заболеванием
Инвалидность	Пособие на санаторно-курортное лечение; оплата путевок на санаторно-курортное лечение и оздоровление членов их семей
Материнство	Пособие по беременности и родам; ежемесячное пособие по уходу за ребенком до достижения установленного законом срока, единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности; едино врёменное пособие при рождении ребенка
Наступление старости	Пенсия по старости
Потеря кормильца	Пенсия по случаю потери кормильца

При этом считается, что наиболее оправдал себя механизм, когда большая часть нагрузки приходится на работодателей (50--60%), а меньшая распределяется между работниками (10--20%) и государством (30--40%), которое призвано прежде всего заботиться о наиболее уязвимых слоях населения. Государственные и муниципальные финансы России: уч.пособие/ Л.С. Гринкевич, Н.К. Сагайдачная, В.В. Казаков, Ю.А. Рюмина.-М.:КНОРУС, 2007.-240с.

Удельный вес отдельных источников в финансировании социальной защиты в развитых зарубежных странах представлен в Приложении 1.

Доходы и расходы государственного внебюджетного фонда образуют его бюджет, предназначенный для финансового обеспечения задач и выполняемых функций. Основной причиной возникновения такой формы образования и использования средств в современных условиях является желание обеспечить более низкий уровень рисков по сравнению с бюджетом. Финансы, денежное обращение и кредит./Под ред В.К. Сенчагова, А.И. Архипова.- М.: ТК Велби, Изд-во Проспект,2007.-720с.

Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов разрабатываются их органами управления и представляются в органы исполнительной власти, которые передают их на рассмотрение законодательных или представительных органов власти. Они представляются одновременно с проектами соответствующих бюджетов на очередной финансовый год.

Бюджеты федеральных внебюджетных фондов выносятся на рассмотрение и утверждение Государственной думы и Совета Федерации и принимаются в форме федеральных законов одновременно с принятием закона о федеральном бюджете.

Бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов выносятся на рассмотрение законодательных или представительных органов власти субъектов Российской Федерации и принимаются в форме законов субъектов Российской Федерации одновременно с принятием законов о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год.