Правове регулювання місцевих податків та зборів в Україні

Звертаючись до праці В. Лебедева, де він розкриває, зокрема, позицію Л. Штейна в питанні систематизації державних доходів, та трансформуючи деякі положення на місцеві бюджети, джерела доходів останніх можна поділити на три групи: І група -- доходи механічні (від діяльності органів місцевої влади - ліцензування, патентування, сертифікація тощо); II група -- доходи фізичних та юридичних осіб у вигляді податків; III група -- кредит [36]. До другої групи можна також віднести збори та деякі інші обов'язкові платежі, до третьої групи -- гранти, дарунки, пожертвування. У зарубіжній правовій літературі часом аналізується поділ доходів на первинні (або основні) та вторинні (похідні). Такий поділ можна зустріти у праці болгарського вченого А.Ангелова "Финансово право на HP Болгария", Софія, 1967 р. У науковій фінансово-правовій літературі десь до першої половини 30-х pp. XX ст. питання класифікації доходів бюджетів не розглядалося, досліджувалися питання доходів держави та місцевих органів влади, які включали в себе також і бюджетні доходи. У 1899 р. вийшла друком праця І.Янжула, в якій автор грунтовно дослідив питання державних доходів [95].

Ми можемо використати певні ідеї вченого при дослідженні класифікації доходів місцевих бюджетів. Цікавим, на нашу думку, видається критерій класифікації доходів, як-то залежно від способу їх надходження: приватно-правовий та суспільно-правовий спосіб [87]. Відповідно до цього всі джерела бюджетних доходів можна поділити на два класи: на приватно-правові та суспільно-правові доходи. До першого класу належать такі доходи, які отримуються в силу певного акта чи договору. Це, по-перше, дари та добровільні пожертвування з боку юридичних та фізичних осіб, гранти та подарунки у вартісному обрахунку тощо. Іншим та важливішим видом приватно-правових доходів є надходження від майна, деяких промислів і мита, яке позбавлене примусового характеру. До другого класу -- суспільно-правових доходів належать ті, які стягуються уповноваженими на те органами в примусовому порядку з платників. Ці доході можуть бути поділені також на три групи: 1) регалії та державні промисли; 2) мита; 3) податки.

Доходи місцевих бюджетів можна також поділити на три такі групи: 1) доходи неподаткового характеру від майна і підприємств, які передаються містам; 2) відрахування від загальнодержавних податків і зборів та деяких неподаткових джерел і нарахування до них; 3) місцеві податки і збори [41]. Такий поділ зустрічається у фінансовій літературі на початку XX ст. Подібну класифікацію доходів можна застосовувати і нині, але з включенням до тієї чи іншої групи вже нових видів доходів.

Раніше до першої групи доходів місцевих бюджетів відносили: доходи від комунальних підприємств загального користування -- трамваїв, електричних станцій, а також від підприємств промислових, торговельних, сільськогосподарських і транспортних, які не увійшли до загальнодержавних союзних і республіканських трестів; доходи від лісових розробок, доходи від земель міст і додаткова рента з них; доходи від земель, лісів і надр, які були передані містам; доходи від продажу різного виду запасів (фондів), які утворились на місцях і не були визнані загальнодержавними.

До другої групи належали відрахування від: єдиного сільськогосподарського податку; держмита; промислового податку; загальнодержавних неподаткових доходів, які збиралися в певній місцевості (місцеві доходи від експлуатації земельного майна, торф'яних боліт і рибопромислових угідь загальнодержавного значення, доходи від продукції рибних господарств тощо). В державному бюджеті є лише закріплені доходи. Водночас місцеві бюджети мають власні доходи, які вони одержують із джерел, що є їх власністю; регулюючі доходи (це поняття запозичено з бюджетної практики СРСР), розмір відрахувань яких встановлюється щороку; закріплені доходи, які надходять до місцевих бюджетів за нормативами, що встановлюються на певний строк [95]. Самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі законом загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів відповідно до законів України. Втручання державних органів у процес складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів не допускається, за винятком деяких випадків (пп. 4, 5 ст. 61 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні"). Законом від 5 грудня 1990 р. у редакції 1995 р. "Про бюджетну систему України" було зафіксовано, що основу самостійності місцевого бюджету складають власні та закріплені доходи, а регулюючі доходи залишилися просто "поза законом". Дещо прояснив ситуацію з доходами місцевих бюджетів БК України, але розмежування доходів і видатків між ланками бюджетної системи в ньому не знайшло повного вирішення.

Так, Податковий кодекс України, як вже зазначалося, не оперує такими термінами, як власні та регулюючі доходи; доходи, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування (закріплені доходи) перераховані в ст. 64 БК. Доходи, які закріплюються за певним бюджетом, є закріпленими. Оскільки Кодекс, прямо не перераховуючи закріплені доходи, просто визначає склад доходів окремих бюджетів (наприклад, ст. 66), тобто закріплює певні доходи за певними бюджетами, то ці доходи можна назвати закріпленими. Окрім цього, БК України встановлює нормативи відрахувань від податку з доходів фіхичних осіб, від плати за землю, тому ці доходи також можна назвати закріпленими. До прийняття БК у бюджетному законодавстві України існувала плутанина з віднесенням прибуткового податку з громадян, плати за землю, податку на додану вартість (далі -- ПДВ), акцизного збору та інших податків і зборів до закріплених, власних чи регулюючих доходів. Перелік доходів місцевих бюджетів постійно здійснювався з прийняттям чергового закону про держбюджет на наступний рік, з внесенням змін до чинних на той час інших законів [4].

До регулюючих доходів відносять: частину надходжень від акцизного податку, від ПДВ і податку на прибуток підприємств, міжбюджетні трансферти. Доходи бюджетної системи побудовані таким чином, щоб з них можна було покривати всі бюджетні видатки, щоб органи місцевого самоврядування були зацікавлені в отриманні доходів з кожного можливого джерела. Усі бюджетні доходи зараховуються в певному порядку, який забезпечує необхідну деталізацію і правильне групування однорідних даних. Таке групування доходів (як і видатків) з присвоєнням окремим підрозділам (розділам, групам, підгрупам, статтям) бюджету відповідних порядкових номерів називається бюджетною класифікацією. До прийняття БК України застосовувалася структура бюджетної класифікації України, затверджена постановою Верховної Ради України від 12 липня 1996 р. "Про структуру бюджетної класифікації України". На виконання ст. 8 БК України Міністерство фінансів України видало наказ від 27 грудня 2001 р. № 604 "Про бюджетну класифікацію та її запровадження". Проте даний наказ не зареєстрований у Міністерстві юстиції України. Відповідно до бюджетної класифікації доходи бюджетів поділяються на групи (податкові та неподаткові надходження, доходи від операцій з капіталом, офіційні трансферти, державні цільові фонди). Групи доходів поділяються на підгрупи (залежно від видів платежів), підгрупи -- на статті (залежно від видів доходних джерел), які інколи можуть поділятися на підстатті. Отже, можна стверджувати, що існує досить багато підстав для класифікації доходів місцевих бюджетів, проте не будь-яка класифікація може відповідати реаліям сьогодення. Головним критерієм сприйняття чи, навпаки, несприйняття класифікації є її практична користь, що проявляється в правотворчій діяльності та в процесі формування доходної бази місцевих бюджетів.

1.3 Принципи формування місцевої системи оподаткування

Місцеве оподаткування є складовою частиною системи оподаткування. Вся система фінансування виробничої й соціальної інфраструктури, підготовки й перепідготовки робочої сили, комунально-побутового обслуговування здійснюється переважно через місцеві органи самоврядування.

До введення нових місцевих податків необхідно підходити з урахуванням реальних надходжень за їх рахунок. Наприклад, податок на продаж нерухомості навряд чи забезпечить значне збільшення коштів, що надходять до місцевих бюджетів. Розрахунки за нерухомість здійснюються за безготівковим розрахунком або за готівку через біржі, отже, з появою цього податку розрахунки набудуть готівковий характер, минаючи канали, що уловлюють податки, (дарування, довгострокова оренда, заповіт). Подальше збільшення ставок податку на рекламу тільки збільшить собівартість і відіб'ється на споживанні.

Ефективність структурних перетворень багато в чому визначається тим, які бюджетні ресурси одержують у своє розпорядження місцеві органи й через які фінансові канали. У ряді випадків місцеві органи фактично не мають реального самостійного бюджету, а виходить, і не мають у своєму розпорядженні можливості дієво здійснювати свої повноваження. При цьому місцевий податковий механізм мас яскраво виражений фіскальний характер і реалізує заходи щодо покриття податковими надходженнями бюджетних видатків, що збільшуються, на місцях.

Особливе місце в реалізації податкової реформи необхідно приділити правовому регулюванню місцевих податкових важелів як основного фінансового джерела формування бюджетів місцевого самоврядування. Структурна перебудова податкових доходів вимагає єдиного державного регулювання місцевих бюджетів, певної стабільності формування дохідної частини. При цьому особливо важливим є захист місцевих бюджетів від необґрунтованого й необмежного тиску згори.

Незважаючи на те, що регулювання місцевого оподаткування забезпечується цілим рядом нормативних актів, область дії яких поширюється на закони, що визначають компетенцію органів місцевого самоврядування, специфіку побудови бюджетної системи й взаємини її структурних елементів, необхідно підкреслити основні проблеми податкового регулювання.

Законодавче регулювання місцевого оподаткування ґрунтується на декількох принципах, які лежать в основі системи місцевих податків і зборів, що формується.

1. Податкова система України включає два рівні: державний і місцевий.

2. Державна податкова система ґрунтується на стабільних джерелах надходжень за рахунок податків і інших відрахувань, які не змінюються протягом відносно тривалого періоду.

3. Взаємини державної та місцевих податкових систем будуються на основі конституційного закріплення й законодавчого регулювання основних принципів, що розмежовують їх сферу дії.

4. Законодавче закріплені принципи, що розмежовують сферу дії місцевих і державної податкових систем, підлягають неухильному дотриманню в рамках реалізації податкової дисципліни.

5. Податкова політика, що проводиться органами державної влади й місцевого самоврядування, є основою забезпечення єдності податкової системи.

Реалізація цих принципів повинна враховувати те, що основна маса соціальних програм фінансується з місцевих бюджетів. Таким же є джерело фінансування житлово-комунального господарства. На міському рівні формується енергетична політика, механізм продовольчих закупівель для населення, розвиток інфраструктури. Тому закріплення за місцевими бюджетами ролі філій загальнодержавного бюджету тільки збільшить існуючі проблеми й диспропорції між центром і місцями.

До певного часу в Україні не було чіткий законодавчої визначеності відносно місцевих податків і зборів. Етапним став 1993 рік, коли був прийнятий Декрет Кабінету Міністрів України "Про місцеві податки і збори" №56-93 від 20 травня 1993 р. Пізніше Законом України від 16 червня 1993 р. був внесений ряд змін до Декрету. Основний зміст цього специфічного нормативного акта полягає в характеристиці конкретних видів податків і зборів, а кілька заключних, статей розкривають механізм їх обчислення, вилучення, компетенції місцевих органів самоврядування.

Етапним для регулювання місцевого оподаткування став і початок 1994 року, коли був прийнятий Закон України від 2 лютого 1994 р. "Про внесення змій і доповнень до Закону Української РСР "Про систему оподаткування". Якщо попередній закон, що регулює податкову систему, не проводив чіткого розмежування між державними й місцевими податками, то ст. 15 Закону України від 2 лютого 1994 р. присвячена переліку місцевих податків і зборів.

При відносній урегульованості на законодавчому рівні механізму місцевого оподаткування багато органів місцевого самоврядування дотепер не прийняли відповідних рішень про введення таких платежів. У той же час три чверті таких органів одержують дотації з вищестоящих бюджетів, що значно простіше, ніж організувати власний механізм надходження коштів.

Серйозною проблемою стало також введення місцевими органами самоврядування податків і зборів, не передбачених Декретом Кабінету Міністрів від 20 травня 1993 р. Рішення про збори за видачу копій і довідок прийняли у Вінницькій, Київській, Полтавській, Харківській областях. Збір за видачу ордера на квартиру у випадку обміну житла уведений у Полтавській області, збір за обстеження земельних ділянок - у Київській і Полтавській областях. Севастопольська міська рада рішенням від 29 грудня 1994 р. незаконно ввела на своїй території рекреаційний збір, збори за в'їзд і знаходження іноземних громадян на території міста, за використання морських акваторій. Усього в Україні встановлено понад 50 різноманітних податків і зборів, які не передбачені чинним законодавством. При цьому в багатьох випадках місцеві органи влади зобов'язують відповідні податкові інспекції контролювати повноту й своєчасність надходження цих незаконних платежів, застосовувати фінансові санкції, нараховувати штрафи.

Таким чином, закріплюється парадоксальна ситуація - платник зобов'язаний сплачувати платежі, що діють незаконно, а в разі відмови від них на нього поширюється система штрафів. І інший зріз цього парадокса: наскільки правомочні місцеві органи влади рекомендувати податковим інспекціям контролювати сплату незаконних платежів. Місцеві податкові інспекції підлеглі податковим адміністраціям і в кінцевому підсумку Державній податковій адміністрації України. Діяльність органів податкової служби підлегла й визначається Міністерством фінансів, а з органами державної виконавчої влади вони тільки взаємодіють (Закон України "Про внесення змін і доповнень до Закону України "Про Державну податкову службу в Україні").

Перш ніж створювати місцеву податкову систему, необхідно виробити основні принципи виділення податків і зборів у місцеву систему.

1. Конкретні місцеві податки і збори повинні бути значимі для даної території, зрозумілі для платників, якоюсь мірою традиційні й логічні (наприклад, курортний збір).

2. Розвиток місцевої податкової системи повинен відображати тенденцію збільшення частки місцевих податків у дохідній частині бюджетів на місцях.

3. Відрахування від загальнодержавних податків до місцевих бюджетів повинні встановлюватися фіксованими розмірами ставок на відносно тривалий період.

Реалізація цих принципів повинна рівною мірою охоплювати всі елементи місцевої системи податків і зборів. У ній можна виділити три основних елементи.

Перший - податкові надходження від державних податків, що розподіляються пропорційно між Державним і місцевим бюджетами. Наприклад, Законом України "Про внесення змін і доповнень до Закону Української РСР "Про бюджетну систему Української РСР" від 28 квітня 1995 р. розмежовуються частини податку на додану вартість між Державним бюджетом України і республіканським бюджетом Автономної Республіки Крим (ст. 11, 12); податку на прибуток підприємств - між Державним бюджетом України й місцевими бюджетами (ст. 11-15).

Другий - податкові надходження, закріплені повністю за місцевими бюджетами й не мають формальних аналогів на рівні Державного бюджету.

Третій - місцеві неподаткові доходи.

Особливістю реалізації другого елемента місцевої системи податків і зборів є повне зарахування місцевих податків виключно до бюджетів тих територій, на яких він уведений. Оподатковувана база місцевих податків може бути визначена шляхом установлення фіксованої кількості податків; надання права місцевим органам самоврядування введення місцевих податків, що відповідають чинному законодавству; закріплення на державному рівні частки надходжень від місцевих податків і зборів.

Законодавче регулювання системи місцевих податків повинне бути націлене на закріплення за місцевими бюджетами таких дохідних джерел, які забезпечували б стабільне надходження доходів. Тому в місцевому оподаткуванні основний упор повинен бути зроблений на немайнові й прибуткові податки.

Таким чином, місцева податкова система включає в себе наступні види доходів місцевих органів самоврядування:

А. Місцеві податки, сформовані й закріплені на державному рівні (податок на землю, прибутковий податок). Даний вид податків формує основу місцевих бюджетів, регулювання їх має здійснюватися на державному рівні, і кошти їх повинні повністю надходити до місцевих бюджетів.

Б. Місцеві податки, формовані на місцевому рівні (туристичний збір, єдиний податок, податок на нерухомість тощо). Регулювання даних податків здійснюється на місцях з метою управління дефіцитом місцевих бюджетів.

В. Місцеві податки, сформовані як відрахування від державних податків (частка ПДВ, частка податку на прибуток, частку акцизного податку). Дані податки і їх частки регулюються на державному рівні.

Г. Місцеві неподаткові доходи (пеня, ліцензійні збори, патент) також поповнюють доходи й відображають фіскальну функцію.

Практика застосування податкового законодавства й специфіка місцевих податків дає можливість класифікувати місцеві податки залежно від джерела оплати. Декретом Кабінету Міністрів України від 20 травня 1993 р. №56-93 ця проблема не була остаточно врегульована. Відповідно до такої класифікації здійснюється розподіл місцевих податків і зборів на дві групи:

1. Платежі, що відносяться на фінансові результати діяльності підприємств (податок на рекламу; збір за паркування автотранспорту; збір за право проведення кіно- і телезйомок).

2. Платежі, що відносяться на прибуток (дохід), що залишається в розпорядженні господарства (збір за право торгівлі; збір за право використання місцевої символіки; збір за участь у перегонах на іподромах тощо).

Перш ніж перейти до конкретної характеристики окремих податків і зборів, варто підкреслити, що в основу цього переліку буде покладена класифікація, заснована на ст. 15 Закону України "Про внесення змін до Закону Української РСР "Про систему оподаткування" від 18 лютого 1997 р. й статтях 3-17 Декрету Кабінету Міністрів України № 56-93 від 20 травня 1993 р. Справа в тому, що ряд загальнодержавних податків, зазначених у ст. 14 Закону України від 18 лютого 1997 р., також надходить до місцевих бюджетів (прибутковий податок з громадян, плата за землю, податок на промисел), однак компетенція місцевих органів самоврядування не поширюється на ці податкові важелі [9].

Місцеві податки і збори у країнах з розвиненою економікою становлять до 30 % податкових надходжень до державного бюджету і значну частину до місцевих. Наприклад, у США вони становлять від 65 до 66 % доходів органів місцевого самоврядування, у Франції від 60 до 70 %, у Німеччині - від 45 до 46 % [56, с. 121].

У зарубіжних країнах місцеві податки і збори виступають основним джерелом доходів до місцевих бюджетів.

Наприклад, у Бельгії їх нараховується близько 100, в Італії - 70, у Франції - понад 50 [79, с. 106]. Разом з тим у багатьох інших країнах цих податків невелика кількість.

З року в рік надходження від місцевих податків, зборів (обов'язкових платежів) зростали. Про це свідчать такі дані: у 1993 році вони становили 310 тис. гривень, що дорівнювало 0,67 % від загального обсягу місцевих бюджетів; у 1994 році - 9019,2 тис. гривень, що становило 0,27 %; у 1995 році - 125016,7 тис. гривень, що становило 0,88 %; у 1996 році - 279,5 млн. гривень, що становило 1,17 % від загального обсягу місцевих бюджетів [12, с. 11].

Водночас в Україні, незважаючи на зростання надходжень від місцевих податків і зборів, їх частка у формуванні місцевих бюджетів залишається мізерною. Цей показник протягом тривалого періоду за даними одних авторів коливається від 3% до 4,2 % [90, с. 220].

За даними інших, місцеві податки і збори становлять не більше 1 - 2 % консолідованого бюджету України і приблизно 5 - 6 % загального обсягу місцевих бюджетів [19, с. 219].

Так, надходження від місцевих податків і зборів у доходах Зведеного бюджету України становили: у 2000 р. - 485 тис. грн, у 2001 р. - 513,6 тис. грн, у 2002 р. - 542,4 тис. грн, а в 2003 р. - 592,4 тис. грн [60, с. 13].

Місцеві податки і збори повинні втілювати в собі ту частину дохідної бази місцевих бюджетів, щодо якої центральні органи влади не мають жодних повноважень стосовно вилучення і навіть урахування в складі доходів при складанні проектів місцевих бюджетів. Ці кошти повною мірою повинні бути власністю місцевого самоврядування, на яке вони опираються при виконанні своїх завдань і функцій [78, с. 185].

Місцеве самоврядування - політико-правовий інститут народовладдя, через який здійснюється управління місцевими справами в низових адміністративно-територіальних одиницях шляхом самоорганізації жителів певної території за згодою і при сприянні держави [90, с. 731].

Місцеве самоврядування зародилося ще в часи Середньовіччя в Європі і розвивалося як форма громадського самоврядування.

В Україні ідеї і практика місцевого самоврядування мають давні традиції, починаючи з вічових зборів Київської Русі, інститутів козацької демократії, запровадження магдебурзького права, функціонування земських установ під час перебування України в складі Російської імперії.

Подальшого розширення повноважень органи місцевого самоврядування набули після видання Указу Президента України „Про місцеві податки і збори" від 25 травня 1999 року № 565/99 [21].

Основна мета Указу полягала в зміцненні та стабілізації фінансів місцевих органів влади України в умовах різкого скорочення обсягів централізованого фінансування.

Було передбачено розширення повноважень органів місцевого самоврядування щодо справляння місцевих податків і зборів, а також вказано об'єкти оподаткування, мінімальні і граничні ставки платежів, обов'язкові пільги та основні положення обчислення, сплати і контролю за надходженням місцевих податків і зборів. Це дозволило органам місцевого самоврядування чітко визначити порядок справляння місцевих податків і зборів, встановити дієвий та ефективний контроль за своєчасністю їх надходжень, а також оптимально врахувати специфічні особливості регіонів [87, с. 144-145].

Місцеві податки і збори - це податки і збори, що встановлюються органами місцевого самоврядування відповідно до ст. 143 Конституції України [90, с. 734].

Декретом Кабінету Міністрів України від 20 травня 1993 року „Про місцеві податки і збори" органам місцевого самоврядування надавалося право самостійно встановлювати і визначати порядок сплати місцевих податків і зборів, відповідно до переліку і в межах граничних ставок, а також запроваджувати пільгові ставки, повністю відміняти окремі місцеві податки і збори чи звільняти від сплати певні категорії платників і надавати відстрочки в оплаті [39].

До місцевих належать податки та збори, що встановлені відповідно до переліку і в межах граничних розмірів ставок, визначених Кодексом, рішеннями сільських, селищних і міських рад у межах їх повноважень, і є обов'язковими до сплати на території відповідних територіальних громад.

Згідно ст.12.3. ПК України, "сільські, селищні, міські ради в межах своїх повноважень приймають рішення про встановлення місцевих податків та зборів". Встановлення місцевих податків та зборів здійснюється у порядку, визначеному Кодексом. Відповідно до ст. 12.3.2. ПК України, при прийнятті рішення про встановлення місцевих податків та зборів обов'язково визначаються об'єкт оподаткування, платник податків і зборів, розмір ставки, податковий період та інші обов'язкові елементи, визначенні статтею 7 ПК України з дотриманням критеріїв, встановлених розділом XII Кодексу для відповідного місцевого податку чи збору. Копія прийнятого рішення про встановлення місцевих податків чи зборів надсилається у десятиденний строк з дня оприлюднення до органу державної податкової служби, в якому перебувають на обліку платники відповідних місцевих податків та зборів. Рішення про встановлення місцевих податків та зборів офіційно оприлюднюється відповідним органом місцевого самоврядування до 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосовування встановлюваних місцевих податків та зборів або змін (плановий період). В іншому разі норми відповідних рішень застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим періодом. У разі якщо сільська, селищна або міська рада не прийняла рішення про встановлення відповідних місцевих податків та зборів, що є обов'язковими згідно з нормами Кодексу, встановлюються податки з застосуванням мінімальної ставки.

Центральний орган державної податкової служби затверджує форми податкових декларацій (розрахунків) з місцевих податків та зборів згідно з порядком, встановленим Кодексом, а у разі потреби надає методичні рекомендації щодо їх заповнення.

Сільським, селищним, міським радам не дозволяється встановлювати індивідуальні пільгові ставки місцевих податків та зборів для окремих юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців і фізичних осіб або звільняти їх від сплати таких податків та зборів.

До повноважень сільських, селищних, міських рад щодо податків та зборів належать:

- встановлення ставок єдиного податку в межах ставок, визначених законодавчими актами;

- визначення переліку податкових агентів згідно із статтею 268 ПК України;

- до початку наступного бюджетного періоду прийняття рішення про встановлення місцевих податків та зборів, зміну розміру їх ставок, об'єкта оподаткування, порядку справляння чи надання податкових пільг, яке тягне за собою зміну податкових зобов'язань платників податків та яке набирає чинності з початку бюджетного періоду.

Офіційно оприлюднене рішення про встановлення місцевих податків та зборів є нормативно-правовим актом з питань оподаткування місцевими податками та зборами, який набирає чинності з урахуванням строків, передбачених ПК України. До місцевих податків належать: податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки; єдиний податок. Місцеві ради обов'язково установлюють податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, єдиний податок та збір за провадження деяких видів підприємницької діяльності. Установлення місцевих податків та зборів, не передбачених Кодексом, забороняється. Зарахування місцевих податків та зборів до відповідних місцевих бюджетів здійснюється відповідно до Бюджетного кодексу України.

Разом з тим у нинішніх умовах органи місцевого самоврядування не повною мірою використовують можливості власних джерел доходів своїх бюджетів, зокрема, шляхом встановлення місцевих податків і зборів, враховуючи наявні умови та реальні можливості [32, с. 64].

На нашу думку, позитивним, наглядним прикладом у цьому аспекті є державно-правовий експеримент з питань зміцнення та розвитку місцевого самоврядування, який проходив в у місті Ірпінь, селищах Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське, Київської області. Ним передбачалося створення сучасної ефективної моделі місцевого самоврядування.

Ці положення закріплені в Законі України „Про державно-правовий експеримент розвитку місцевого самоврядування в м. Ірпінь, селищах Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське, Київської області" від 5 квітня 2001 року № 2352-III [12].

Згідно з цим Законом Ірпінській міській і перерахованим селищним радам надається право встановлювати відповідні місцеві податки і збори, кошти від яких зараховуються до відповідних місцевих бюджетів.

Крім того, до міського і селищного бюджетів також зараховуються в повному обсязі податки на промисел, на доходи фізичних осіб тощо.

Як позитивний результат проведеного державно-правового експерименту, доходи від місцевих податків і зборів Ірпінського регіону становили: у 2000 році - 76,5 % планового показника, у 2001 році - 98,9 %, у 2002 році - 105,3 %.

Особливо позитивні результати внаслідок проведеного експерименту можна показати на селищі міського типу Коцюбинське, де зареєстровано близько 200 суб'єктів підприємницької діяльності різних форм власності. У місцевий бюджет селища замість запланованих 1,8 млн грн у 2001 році від сплати місцевих податків і зборів поступило 2,4 млн грн [84, с. 67].

Було доцільно набутий позитивний досвід формування місцевого бюджету за рахунок місцевих податків, зборів (обов'язкових платежів) набутий за результатами проведеного експерименту в м. Ірпіні, селищах Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське, Київської області поширити на всю територію України.

Місцеві податки і збори підлягають удосконаленню за рахунок їх реформування.

До основних напрямів реформування необхідно віднести:

1. Розширення прав органів місцевого самоврядування у податковій сфері, які, зокрема, повинні отримати право впроваджувати на своїй території власні податки та збори, не передбачені державним законодавством про оподаткування на місцевому рівні за умови подання фінансово-економічного обґрунтування і проекту відповідного рішення на затвердження у вищий представницький орган для того, щоб уникнути податкового свавілля органів самоврядування. На місцях завжди є об'єкти, що можуть поповнити місцевий бюджет, але їх оподаткування не врегульоване законодавством.

2. Фіскальні повноваження повинні отримати різні рівні місцевого самоврядування (територіальні громади, райони, області) для того, щоб, з одного боку, забезпечити бюджети власними доходами, а з іншого - щоб мати реальні фіскальні важелі впливу на соціально-економічний розвиток відповідних самоврядних одиниць. Йдеться про запровадження регіональних податків на рівні районів і областей.

3. Майнові податки, а саме: на нерухомість (будівлі, споруди, приміщення, землі) і її рух (успадкування, подарунки), на транспортні засоби, - повинні стати важливим джерелом місцевих бюджетів, як у країнах із розвиненою економікою, причому держава повинна затвердити стандарти оцінки об'єктів майнового оподаткування, щоб уникнути зловживань органами самоврядування, а також гарантувати обґрунтовану систему пільг.

4. Розширення переліку місцевих податків і зборів за рахунок включення до їх складу таких, що є платою за місцеві послуги, відображають політику місцевої влади, а також цільових зборів і зборів фіскального характеру. Серед них податки і збори за розваги і видовища, екологічні, ресурсні, на благоустрій населених пунктів, на туристів, на мисливство і рибальство, на торгівлю спиртними напоями на розлив тощо [90, с. 224].

Узагальнюючи викладене не можна не погодитись з наступними висновками:

1. У сучасних умовах місцеві податки і збори відіграють незначну роль у формуванні місцевих бюджетів.

2. Сучасні органи місцевого самоврядування мають право вводити лише ті податки і збори, які визначені законодавством.

3. У сучасних умовах практично відсутнє оподаткування на рівні регіонального самоврядування (обласного, районного) за винятком збору за проїзд територією прикордонних областей автотранспорту, що прямує за кордон.

4. У наш час основні об'єкти оподатковуються державою, а на місцевий рівень передані незначні податки і збори. Не маючи впливу на основні об'єкти оподаткування, органи місцевого самоврядування не мають достатньо фіскальних важелів впливу на місцеві соціально-економічні процеси: створення нових робочих місць, розвиток і розміщення окремих галузей і виробництва, стимулювання інвестиційної та інноваційної діяльності, використання природних ресурсів, охорони довкілля [90, с. 223].

Цікавою є пропозиція про збільшення місцевих податків і зборів до місцевих податків і зборів до 28 видів. При цьому пропонуються такі їх види: туристичний; екологічний; за в'їзд і транзит іногороднього транспорту; за ветеринарне обслуговування тварин; за право отримання дозволу на будівництво в міській зоні об'єктів виробничого та невиробничого призначення; за надання земельної ділянки для будівництва індивідуального житла в міській зоні; за право розташування офісів суб'єктів підприємницької діяльності в центральній та історико-архітектурній частинах міста; з юридичних та фізичних осіб за право перерозподілу квартир, гаражів, дачних ділянок і будинків, іншого нерухомого майна та транспортних засобів; із суб'єктів підприємницької діяльності на благоустрій території населених пунктів; з власників квартир та квартиронаймачів за прибирання дворів житлових будинків; з власників двох і більше квартир, дачних будинків у межах міста; за торгівлю алкогольними напоями на розлив у ресторанах, барах, кафе та інших торговельних організаціях; за реєстрацію транспортних засобів іноземного виробництва; за проведення розважальних заходів у містах та інших населених пунктах; за користування спеціально облаштованими зонами відпочинку; за використання незабудованої земельної ділянки в межах міста та іншого населеного пункту; адміністративні збори [80, с. 248].

Заслуговує на увагу пропозиція про введення місцевого збору за реєстрацію філій, представництв, відділень та інших відокремлених підрозділів підприємств, організацій банків, страхових організацій та інших юридичних осіб у певній адміністративно-територіальній одиниці [68, с. 92].

В.І. Кравченко зауважує, що при вдосконаленні законодавства про місцеві податки і збори доцільно передбачити дві групи таких податків. До першої необхідно віднести ті, які повністю регламентуються центральною владою і місцеві органи влади матимуть право на встановлення на них відповідних пільг. Другу групу місцевих податків і зборів може самостійно встановлювати місцева влада [80, с. 237].

На думку деяких авторів, місцеве оподаткування повинно відповідати ряду вимог, основні з яких полягають у тому, що місцеві податки і збори повинні:

- становити стабільну, надійну основу відповідного місцевого бюджету;

- підпорядковуватися до тієї ланки місцевих органів, які найкраще можуть їх справляти;

- бути забезпечена дешевизна в затратах зі справляння при передачі їх до певного бюджету;

- бути пов'язані з повноваженнями відповідних місцевих рад;

- бути пов'язані з місцевим виробництвом, майном і власністю місцевих рад і з відповідним природним середовищем;

- не повинні занадто впливати на соціальну сферу [78, с. 103].

Для зміцнення системи місцевих податків і зборів пропонується:

- передати до місцевих бюджетів податки і збори екологічного характеру;

- надати право місцевим радам отримувати доходи від частини плати за землю;

- запровадити і передати повністю в місцеві бюджети податок на доходи розважальних закладів і податок на відкриття шинкових закладів;

- запровадити так званий „ муніципальний" платіж для сплати всім населенням [78, с. 106].

До основних недоліків наповнення місцевих бюджетів за рахунок місцевих податків і зборів відносять:

- незначну фіскальну роль місцевих податків і зборів;

- невеликий перелік місцевих податків і зборів порівняно з іншими країнами;

- відсутність самостійних прав у органів місцевого самоврядування щодо запровадження на своїй території власних податків і зборів;

- незацікавленість місцевої влади у додатковому залученні коштів від справляння місцевих податків і зборів;

- відсутність взаємозалежності між рівнем суспільних послуг, які надаються на певній території із податковими зусиллями населення;

- зволікання із запровадженням суто місцевого податку - на нерухоме майно фізичних і юридичних осіб;

- нерозвиненість податків, які відображають політику місцевої влади (екологічні податки, плата за певні послуги місцевих органів влади тощо) [67, с. 235].

Таким чином, аналіз існуючих місцевих податків, зборів (обов'язкових платежів) дає підстави зробити такі висновки:

- зі становленням і розвитком податкової системи України кількість місцевих податків, зборів (обов'язкових платежів) була відносно стабільною;

- доцільно було б із внесенням змін до Податкового кодексу України перенести певні податки та збори із категорії загальнодержавних до категорії місцевих, наприклад екологічний податок, але ввести не більше 10 видів місцевих податків та зборів.

РОЗДІЛ 2. ЮРИДИЧНА ПРИРОДА ОКРЕМИХ ВИДІВ МІСЦЕВИХ ПОДАТКІВ ТА ЗБОРІВ

2.1 Податок на нерухоме майно відмінне від земельної ділянки

В Україні дискусія щодо податку на нерухомість складалася неоднозначно. Для цього було декілька причин, більшість із них носили ментально-політичний характер. Поява в українському законодавстві податку на нерухомість бере свій початок ще з 1999 р., коли він уперше був згаданий у Законі "Про систему оподаткування". Але в цьому нормативно-правовому акті не було визначено порядок та базу оподаткування, планувалося це зробити у спеціальному законі, який так і не було прийнято. У Податковому кодексі України введено новий місцевий податок - податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, який, спочатку мав набрати чинності з 1 січня 2012 року, згодом було внесено зміни відповідно до яких, "податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки", має набрати чинності 1 липня 2012 року. Відповідну поправку до Податкового Кодексу України за пропозицією Андрія Пінчука затвердила Верховна Рада у рамках прийняття закону про вдосконалення кодексу (№ 8217).

Оподаткування нерухомого майна має довгу історію, проте з кожним роком проблеми побудови ефективної системи оподаткування нерухомості не зменшуються. Механізм майнового оподаткування постійно вдосконалюється, зокрема реформування системи оподаткування нерухомого майна відбувається в США, Великобританії, Росії. Варто звернути увагу на те, що формування місцевих бюджетів у багатьох країнах засноване на традиційних податках на нерухомість, при обґрунтуванні напрямів реформування податкової системи в Україні значну увагу доцільно приділити створенню ефективної системи майнового оподаткування, зокрема введенню податку на нерухоме майно, відмінне від землі. Прямі податки прості у адмініструванні і, в результаті, сприяють громадянській активності платників, оскільки більшість з них справляється і розподіляється на місцевому рівні.

У Європейському Союзі та США податок на нерухомість існує давно і застосовується досить ефективно, формуючи значну частину місцевих бюджетів. Податок на нерухомість сьогодні існує приблизно у 130 країнах. У державних бюджетах його частка складає 1-3%, але, оскільки податок на нерухомість є місцевим, бюджетам муніципалітетів він приносить основну частину доходів. Для прикладу, в деяких штатах Австралії надходження від податку на нерухомість складають більше 90% місцевого бюджету, у США - до 75%, в Канаді - до 80%.

На практиці сформувалося декілька моделей визначення ставок оподаткування, що застосовуються різними державами. У Великобританії, Індонезії, Чилі, Швеції, Південній Кореї та Японії, фіксовані ставки встановлюються центральними органами влади та складають заздалегідь визначений відсоток від вартості, що оподатковується. В інших - Австралії, США, Канаді, Франції, Швейцарії, Нідерландах - місцева влада планує ставку податку на нерухомість, виходячи з бюджетних видатків та наявної бази оподаткування, а ставка податку, відповідно, є змінною.

Зарубіжні дослідження з оподаткування нерухомого майна відображають традиції та досвід побудови систем майнового оподаткування в розвинених країнах зі стійким інституційним середовищем та розвиненими ринковими відносинами. А роботи вітчизняних вчених не охоплюють всього комплексу питань щодо формування системи оподаткування нерухомого майна, особливо податків на нерухоме майно, відмінне від землі. При побудові системи майнового оподаткування в Україні доцільно приділити більше уваги формуванню базових положень з оподаткування нерухомого майна, відмінного від землі, аналізу економічних наслідків запровадження податку на нерухомість.

Варто звернути увагу, що термін "майновий податок" також має на увазі постійний характер податку нерухомість й інші активи, тобто податок сплачується щорічно. Існують також інші податки, пов'язані із землею і нерухомістю, які сплачуються одноразово під час переходу права власності (гербовий збір, податок за перехід права власності, податок на спадок). Такі податки зазвичай не включаються в поняття "податки на нерухоме майно". Необхідно відзначити, що в деяких західних країнах власник землі автоматично стає власником нерухомості, що знаходиться на земельній ділянці, за винятком випадків, коли спеціально обумовлене інше. У більшості західних країн платником податку на нерухоме майно є власник майна (землі і нерухомості). Проте, у Великобританії, користувачі майна також є платниками податків на нерухоме майно.

Практика застосування податку на нерухомість у світі фокусується на наступних шести головних проблемах. Це, зокрема: визначення кола платників податку на нерухоме майно, бази оподаткування, ставки податку та гнучкість податкових надходжень в умовах інфляції, необхідність застосування коригувальних коефіцієнтів, роль державних і місцевих органів влади та розрахунок потоків податкових надходжень.

На основі аналізу міжнародного досвіду оподаткування нерухомості можна сформулювати такі основні положення. Об'єктом оподаткування є сукупна вартість землі та будівель (споруд), що знаходяться на ній. Визначення вартості нерухомості з метою оподаткування може проводитися або вцілому, або за її складовими компонентами. Суб'єкт оподаткування (платник податку) -- це конкретна особа (юридична або фізична), яка володіє чи користується нерухомістю. Податкові зобов'язання, таким чином, можуть виникати у власника чи орендаря, що має враховуватися при побудові податкової системи. Базою оподаткування може бути капітальна вартість нерухомості або вартість рентних платежів. Перша, як свідчить досвід іноземних країн, виступає у вигляді ринкової вартості чи оціночної, тобто визначеної згідно із стандартизованою методикою для цілей оподаткування.

Ставки оподаткування визначаються у вигляді фіксованих як відсоток від бази оподаткування (наприклад, у Великій Британії, Японії, Кореї); змінних, із огляду на передбачувані бюджетні витрати і величини бази оподаткування (наприклад, у США, Канаді, Австралії, Франції). Розмір ставок залежить від особливостей національного законодавства та господарської практики і значною мірою визначається політичними чинниками. Методика визначення розміру бази оподаткування може ґрунтуватися на порівняльному підході на основі цін ринкових угод (наприклад, в Австралії, Швеції); капіталізації ренти від потенційного найкращого та найефективнішого використання (наприклад, у Швейцарії, Данії); витратах на повне заміщення нерухомості (наприклад, у Японії, Кореї); поєднанні зазначених вище підходів (наприклад, у США, Канаді).

Пільги з оподаткування надаються соціально незахищеним платникам податку (пенсіонерам, інвалідам, або залежно від рівня доходів платника); власникам окремих видів нерухомості, як правило, об'єктів культури, освіти, призначених для суспільних, релігійних цілей, державного управління. Пільги можуть бути безстроковими або надаватися на певний термін, наприклад на період будівництва.

Слід також зазначити, завдяки тому, що до доходів від нерухомості застосовується юрисдикція того регіону, на території якого вона знаходиться, яку неможливо застосувати до інших видів доходів фізичних і юридичних осіб, місцеві органи влади мають реальні важелі впливу на платників податку. Розмір податку на нерухоме майно та порядок його стягнення суттєво впливає на цінову політику суб'єктів ринку нерухомості через збільшення витрат власників чи орендарів на утримання нерухомості. Встановлюючи відповідні ставки оподаткування, органи влади впливають на інші сфери діяльності, пов'язані з використанням та будівництвом нерухомості, стимулюючи розвиток того чи іншого сектора ринку нерухомості. Для кожної країни характерні свої особливості стягнення податку на нерухомість. У Великій Британії податок беруть лише з нерухомості, яка використовується з комерційною метою, база оподаткування - річна орендна плата. В Австрії ставка податку на нерухомість становить близько 0,8 % на рік. В Іспанії цей податок встановлюється залежно від кадастрової вартості, визначеної на державному рівні. Мерії й муніципалітети самостійно встановлюють ставку податку в рамках наявних лімітів - від 0,4 до 1 % від кадастрової вартості нерухомості. У Польщі - податок стовідсотково надходить у гміну (сільраду). Орган місцевого самоврядування може його взагалі скасувати, або надати пільги. Суми ставок податку у сфері статутної компетенції встановлюються для окремого податкового року радою гміни шляхом прийняття резолюції. База оподаткування житлової одиниці -- її корисна площа; для будівлі це вартість, яка становить основу для розрахунку амортизації фіксованих доходів особи; для землі -- її площа. У Данії - окружний податок на нерухомість, база - вартість тільки землі. Будинки, інша нерухомість включаються до бази при використанні в інших цілях - 0,6-2,4 %, у Франції - база - вартість майна, зокрема цінні папери, на Кіпрі - база залежить від оподатковуваного доходу громадян, в Італії - база - нерухоме майно, сільськогосподарські та будівельні ділянки, у Литві - база - ринкова вартість нерухомості, яка базується на масовій оцінці нерухомості - це процес оцінки групи одиниць власності, визначених на конкретну дату з використанням стандартних методів, загальних даних та статистичного тестування, у Росії - базою оподаткування є ринкова вартість будинків, квартир, гаражів, споруд.

Дискусія навколо необхідності запровадження вказаного податку в Україні триває близько 10 років. Враховуючи його соціально-економічна новизну, жоден з урядів не наважувався ініціювати масштабну кампанію по його затвердженню. Однак, в рамках прийняття Податкового кодексу ця норма була інтегрована в загальний пакет податкових новел, щоправда остаточної легітимності податок набере лише у наступному 2012 році. До цього має бути проведена відповідна підготовка як ресурсно-інформаційної інфраструктури, так просвітницька робота серед потенційних платників. Не виключено, що головним стримуючим фактором у терміновому затвердженні норми про цей прогресивний податок були можливі очікувані соціальні хвилювання населення.

Отже, Податковим кодексом України введено новий місцевий податок - податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, який набере чинності з липня 2012 року. При цьому місцеві ради повинні будуть встановлювати даний податок в обов'язковому порядку. Відповідно до Податкового кодексу України місцеві ради обов'язково установлюють податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки.

У чинному Податковому кодексі України податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки юридично регламентується статтею 265 ПК України. Зокрема, у статті визначено платників податку - юридичних та фізичних осіб/власників об'єктів житлової нерухомості, особливості оподаткування в разі перебування об'єктів житлової нерухомості у спільній частковій або спільній сумісній власності кількох осіб, об'єкти оподаткування, базу оподаткування, порядок обчислення бази оподаткування органом державної податкової служби на підставі даних Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, що безоплатно надаються органами державної реєстрації прав на нерухоме майно, особливості обчислення бази оподаткування об'єктів житлової нерухомості, що перебувають у власності юридичних осіб. Також, у вказаній статті Податкового кодексу України, розкрито суть та зміст пільг із сплати податку, порядок зменшення бази окремо для квартири та житлового будинку, зменшення один раз за базовий податковий (звітний) період до об'єкта житлової нерухомості, у якій фізична особа - платник податку зареєстрована в установленому законом порядку, або за вибором такого платника до будь-якого іншого об'єкта житлової нерухомості, який перебуває в його власності.

У ПК України розкрито порядок встановлення ставки податку сільською, селищною або міською радою за 1 кв. метр житлової площі об'єкта житлової нерухомості для квартир та житлових будинків. В Кодексі зазначено термін базового податкового (звітного) періоду, порядок обчислення суми податку порядок сплати податку, строки сплати податку. Як відомо, проблема забезпечення житлом була і залишається в Україні однією з найбільш гострих соціальних проблем. Сьогодні в черзі на отримання нового житла перебувають близько 1,5 млн. українських сімей. Реальні ж можливості поліпшити свої житлові умови щороку мають в середньому лише 1,5 - 2 % сімей. При збереженні такої тенденції термін очікування нового житла складатиме щонайменше 50 років. Однією з основних проблем, що заважають наблизитись до вирішення житлової проблеми є стрімке зростання впродовж останніх кількох років ціни житла. В окремих регіонах України вона вже перевищила аналогічні показники багатьох європейських країн при набагато гіршої якості вітчизняних квартир.

Зростання цін на ринку нерухомості в 2008 -- 2011 роках не має під собою економічних чинників. Ситуація створена штучно внаслідок маніпуляцій місцевої влади, відповідальної за видачу земельних ділянок, монополізації ринку, дефіциту малометражного житла, діяльності сумнівних посередників та отримання надприбутків будівельними компаніями. Ціни на квартири на первинному ринку у більшості регіонів перевищують собівартість спорудження житла у кілька разів. Інвестування коштів у нерухоме майно, житлові будинки стало одним із най рентабельніших видів бізнесу, що можуть вести лише дуже багаті люди. Нерідко такі вкладення відбуваються за рахунок тіньових доходів, отриманих незаконним шляхом.

Водночас, існуюча на сьогодні в Україні податкова система дає змогу великим власникам і далі накопичувати нерухоме майно, оскільки податок на нього відсутній. Натомість, наша держава є однією із світових лідерів за рівнем диференціації доходів і статків населення; країні характерна значна матеріальна нерівність між громадянами України. Величезна кількість малозабезпечених громадян не має можливості навіть у довгостроковій перспективі отримати житло у власність. Слід відзначити, що податок на нерухоме майно (нерухомість) не є фіскальним податком, не є важелем спрямування проти власника і власністю, а є інструментом справедливого перерозподілу соціальних благ.

Прийняттю норми ПК України щодо оподаткування нерухомості передувала низка законодавчих ініціатив різних народних депутатів, урядів та політиків. Лейтмотивом такої активності було прагнення збільшити податкове навантаження на найбільш заможних громадян України. Зокрема, подібні законопроекти подавалися 12.09.2006 №2134 Проект Закону про податок на нерухоме майно, 09.12.1999 № 1054-3 „Про податок на нерухоме майно (нерухомість), відмінне від земельної ділянки". І нарешті, Міністерство фінансів України розробило законопроект про оподаткування об'єктів розкоші. Зокрема, законопроектом передбачалося запровадження щорічного податку з власників елітних квартир на рівні 20 грн. за кожен квадратний метр площі, що перевищує 300 кв. м. В цілому проект передбачав запровадити в рамках податку на нерухомість спеціальний режим оподаткування елітного житла: квартир площею понад 300 кв м, а також житлових, дачних, садових будинків площею понад 500 кв. м.