Развитие бюджетных отношений в Республике Саха (Якутия)

Исследование показало, что одной из основных причин снижения неналоговых поступлений, помимо кризисных явлений, является прекращение арендных отношений между АК «АЛРОСА» и Правительством РС (Я). Акционерная компания «АЛРОСА» ежегодно арендовала имущество научно-производственного объединения «Якуталмаз» (13 тысяч объектов), находящегося в собственности Правительства РС (Я). Однако, в 2006 г. после подписания мировых соглашений между Правительством РФ и Правительством Республики Саха (Якутия) имущественный комплекс НПО «Якуталмаз» был внесен в уставный капитал АК «АЛРОСА», результате чего бюджет Республики лишился ежегодных арендных платежей на сумму в 9 млрд. руб. (Рис. 2.2.2).

Рис. 2.2.2. Размер доходов от использования имущества, находящегося в государственной собственности РС (Я) с 2006-2010 гг. На основе данных, полученных с сайта http://sakha.gov.ru/minfin

Как видно из рисунка 2.2.2 за пять лет, с 2006 по 2010 гг. доходы от использования государственного имущества сократились в 17 раз. Это привело к резкому сокращению доли неналоговых доходов в доходной базе консолидированного бюджета Республики, что свидетельствует о неэффективном управлении государственным имуществом. В 2003 г., когда преимущественный объем (80%) неналоговых доходов бюджета РС (Я) составляла арендная плата АК «АЛРОСА», эксперты утверждали, что сокращение или полное отсутствие поступлений от данного предприятия приведет к резкому уменьшению доходов республиканского бюджета, падению доходов местных бюджетов, поскольку арендная плата является одним из источников формирования Фонда финансовой поддержки муниципальных образований Республики Саха (Якутия), а также росту дефицита регионального бюджета, снижению его устойчивости Антоневич Е.Э. Состояние и перспективы межбюджетных отношений в Республике Саха (Якутия) // Научная сессия профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов по итогам НИР 2003 года. / Под ред. В.Е. Леонтьева. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2004. - С. 354, что мы и наблюдаем с 2003 по 2008 год.

Вместе с тем, согласно этому же мировому соглашению Правительство РФ обязано компенсировать Правительству Республики Саха (Якутия) выпадающие доходы от арендных платежей АК «АЛРОСА» в сумме 9,05 млрд. руб. за счет финансовой помощи из федерального бюджета, что и привело к резкому увеличению межбюджетных трансфертов в доходах консолидированного бюджета РС (Я) ? табл. 2.2.2. Данная сумма финансовой помощи (9,05 млрд. руб.) ? фиксированная, не зависит от результатов работы компании и не предусматривает влияния негативных инфляционных процессов. Кроме того, чрезмерное увеличение безвозмездных поступлений может привести к еще большей финансовой зависимости бюджета региона от федерального центра и снижению ответственности органов власти РС (Я) за мобилизацию дополнительных источников доходов.

Таблица 2.2.2

Укрупненная структура доходов консолидированного бюджета Республики Саха (Якутия) за 2007-2010 гг. На основе данных, полученных с сайта http://sakha.gov.ru/minfin млрд. руб.

Таким образом, более трети в 2007 г. и более половины доходов бюджета в 2009-2010 гг. формировались за счет финансовой помощи из федерального бюджета (34,1 % в 2007 г., 51,4 % и 50,1 в 2009-2010 гг.). В то время, как налоговые и неналоговые доходы сократились с 2007 по 2009 гг. на 4,4 % и на 7,3 %, соответственно.

Рассмотрение и оценка практики формирования доходов бюджетов Республики Саха (Якутия) позволили автору выделить следующие особенности бюджета РС (Я):

1. Структура налоговых поступлений формируется в основном за счет налога на прибыль организаций (35,7%), налога на доходы физических лиц (25,7%) и налога на добычу полезных ископаемых (17,1%). Неустойчивое положение доходной базы бюджета республики во многом связано с сырьевой ориентацией экономики и зависимостью от углеводородного и алмазного экспорта, подверженного высокому влиянию внешних факторов.

2. Резкое сокращение неналоговых доходов (на 41% по сравнению с 2006 г.), в результате передачи в собственность АК «АЛРОСА» производственных мощностей стратегически важной компании НПО «Якуталмаз», свидетельствует о малоэффективном управлении государственным имуществом.

3. Ежегодно бюджет Республики Саха (Якутия) более чем на 50% формируется за счет финансовой помощи из федерального бюджета, что можно оценить как крайне негативное явление, способное привести в будущем к увеличению финансовой несамостоятельности бюджета региона и снижению ответственности органов власти за выявление и мобилизацию дополнительных источников доходов.

4. Высокую централизацию доходов консолидированного бюджета Республики Саха (Якутия) в региональном бюджете, в 2010 г. доля последнего составила 90,6 %, т.е. на все местные бюджеты приходится всего 9,4 % доходов. Анализ данных Министерства финансов РС (Я) в 2012 г. показал, что соотношение будет следующее: 91,5% придется на республиканский бюджет, 8,5% ? на все местные.

Высокая финансовая зависимость от федерального бюджета, неэффективность использования государственного имущества и низкая финансовая устойчивость - характерные особенности настоящего положения дел. Деятельность руководства РС (Я) по решению этих сложнейших вопросов, мероприятия по увеличению доходной базы получили отражение в «Основных направлениях бюджетной и налоговой политики на 2010 г. и на плановый период 2011 и 2012 гг.», где основными задачами бюджетной политики в области увеличения собственных доходов республики провозглашались «рост налогового потенциала в соответствии с прогнозом развития экономики республики» и «увеличение доходов от использования недвижимости, в том числе на основе решения вопросов оформления собственности на земельные участки и недвижимое имущество».

По мнению автора, такое решение задач по увеличению доходов бюджета республики не может рассматриваться как единственное и оптимальное. Увеличение налогового потенциала в зависимости от прогноза развития экономики республики в расчете, в основном, на внешних потребителей, - это и есть жесткая привязка экономики к внешней конъюнктуре. В результате чего формирование бюджета будет практически полностью зависеть от внешнего рынка, в случае Республики Саха (Якутия) - от цен на нефть или спроса на алмазы. Экономический рост должен основываться не только и не столько на внешних факторах спроса и притоке бюджетных ресурсов из-за рубежа, но в определяющей степени - на внутренних ресурсах и стимулах.

Что касается увеличения доходов от использования недвижимости, то здесь мы солидарны с положением, что это будет сводиться «к продаже имущества и земельных участков, находящихся в государственной собственности» Гаврильева Т.Н., Гуляев П.В., Докторова О.Г. Бюджетная политика в Республике Саха (Якутия). - Новосибирск: Наука, 2008. - С. 37. Так, например, с 2006 по 2009 гг. были реализованы пакеты акций таких АО с долей государства, как ОАО «Алмазы Анабара», ОАО «Вилюйская ГЭС-3», ОАО «Якутский хлебокомбинат», ОАО «Сахапроект», ОАО «Сахателеком».

Кроме того, автор считает, что одной из первоочередных задач, как уже указывалось выше, должно являться осуществление мероприятий по реализации программы развития малого и среднего бизнеса.

Важной проблемой для региональных бюджетов является обоснование распределения доходов между бюджетами всех уровней. И в настоящее время достаточно актуальны слова д.э.н. Л.И.Прониной: «Оптимальное распределение налоговых доходов между бюджетами всех уровней, преимущественно путем использования принципа распределения ставок налогов и законодательного закрепления на постоянной (долговременной) основе нормативов распределения налоговых поступлений между бюджетами различного уровня, позволит сократить дотационность в бюджетной системе РФ, повысит заинтересованность, а также ответственность на каждом уровне этой системы за собираемость налогов, рост налогового потенциала, обозначит сужение сферы перераспределительных процессов, уменьшит необходимость оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам» Пронина Л.И. О налоговых доходах местных бюджетов во второй части Налогового кодекса РФ // Финансы. 2000. № 9. - С.24.

Особого внимания заслуживает предложенный авторским коллективом учебника «Бюджетная система РФ» один из вариантов решения вопроса по выравниванию условий развития отдельных регионов: «целесообразно исследовать возможности перехода к таргетированной системе налогообложения для достижения определенных целей, поставленных задач. Частично это уже применяется в свободных экономических зонах, однако эти методы после серьезной аналитической обработки можно было бы распространить и на целые регионы (субъекты РФ) - со значительным снижением налоговых ставок как с юридических, так и с физических лиц. Это будет способствовать движению частного капитала в такие регионы, более быстрому решению экономических и социальных задач без существенных потерь для бюджета, так как приток капитала позволит заметно расширить налоговую базу, как для собственного развития, так и для выполнения обязательств перед федеральным бюджетом» Бюджетная система Российской Федерации: Учебник для вузов. 4-е изд. / Под. ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. - СПб.: Питер, 2008. - С. 84.

С точки зрения обоснованного распределения доходов между бюджетами всех уровней очень важным является положение Бюджетного послания Президента РФ на 2012-2014 гг. о том, что российская налоговая система должна отвечать современным вызовам в условиях глобализации экономики, обеспечивать справедливое налогообложение доходов экономических агентов и способствовать устойчивому развитию России как федеративного государства. Кроме того, требуется повысить роль налогов, взимаемых с компаний, работающих в нефтегазовом секторе, а также в алкогольной и табачной отраслях. Одновременно необходимо принять решения для ускоренного введения налога на недвижимость и расширения патентной системы налогообложения малого предпринимательства.

Все это чрезвычайно актуально и для Республики Саха (Якутия), так как, на взгляд автора, взаимоотношения данного региона с федеральным центром строятся, как уже указывалось, в основном, на перераспределении дотаций. Происходит покрытие разрыва между доходами и расходами республики, а не решение структурных и институциональных проблем. Республиканским органам власти практически невыгодно проявлять финансовую инициативу и независимость от федерального центра даже при условии роста налогооблагаемой базы. Автор убежден, что при сохранении существующей системы перераспределения доходов между федеральным бюджетом и бюджетами регионального уровня, невозможно стимулировать субъекты Федерации к созданию новых производств, развитию промышленности и инфраструктуры.

Оценка практики формирования доходов бюджета Республики Саха (Якутия) была бы неполной без исследования структуры и динамики доходов местных бюджетов, позволяющего конкретизировать проблемы формирования доходов низового уровня бюджетной системы РС (Я). Выводы, сделанные на основе данного анализа, тесно взаимосвязаны с совершенствованием правового положения муниципальных образований в данное время.

В 2009 г. в Республике Саха (Якутия) было сформировано 445 муниципальных образований, исполнение бюджетов которых осуществлялось в соответствии с Законом Республики Саха (Якутия) «О Государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на 2009 г.» с внесенными в него дополнениями и изменениями. В доходную часть местных бюджетов в 2009 г. поступило 49,7 млрд. руб. Причем доля собственных доходов составила лишь 18,9% всех доходов свода местных бюджетов, из них 16,7% - налоговые доходы, 2,2% - неналоговые доходы. В 2009 г. из республиканского бюджета в виде межбюджетных трансфертов поступило 40,4 млрд. руб., что составляет 81,14% от всей доходной базы МО. Более 80 % - этот показатель красноречиво говорит сам за себя.

Данная проблема характерна не только для Республики Саха (Якутия), но и для ряда других регионов. До настоящего времени актуально высказывание В.А. Кирпичикова: «Местные бюджеты фактически формируются субъектами Федерации: ими устанавливаются нормативы отчислений от основных бюджетообразующих налогов, доходы сокращаются исходя из дефицита бюджета субъекта Федерации. В результате, местные бюджеты представляют собой скорее сметы доходов и расходов, чем самостоятельно формируемый бюджет». Кирпичиков В.А. Финансовые и правовые проблемы местного самоуправления // Финансы. 2003. №9. - С.12

Исследование структуры и динамики местных бюджетов позволила выявить следующие негативные тенденции: существующий объем налоговых доходов местных бюджетов Республики Саха (Якутия) не может обеспечить их финансовую самостоятельность; прослеживается очень высокая зависимость местных бюджетов от межбюджетных трансфертов из республиканского бюджета; финансовая помощь на местном уровне является основным источником формирования доходов и финансирования расходов бюджетов МО.

Характер вышеизложенных проблем формирования доходов бюджетов Республики Саха (Якутия) предполагает необходимость их решения по следующим направлениям. Автор считает, что одним из перспективных мероприятий по обеспечению устойчивого развития собственной доходной базы бюджетов РС (Я) должно являться активное использование механизма финансового поощрения регионов, достигших наилучших результатов в сфере развития предпринимательства, привлечения инвестиций и, как следствие, обеспечивающих увеличение поступления доходов в бюджеты всех уровней. В Бюджетном послании на 2012-2014 гг. главой государства отмечалось, что на эти цели Правительство РФ будет предусматривать в федеральном бюджете дотации в размере не менее 10 млрд. рублей ежегодно.

Необходимо создание «фонда экономического стимулирования», который будет предназначен для поощрения регионов, добивающихся результатов в приросте собственных налоговых доходов, промышленного производства и инвестиций. Для реализации этого проекта Минфином России будет составлен рейтинг субъектов РФ. Регионы будут отбираться по трем критериям: налоговые доходы, динамика промышленного производства в несырьевом секторе и прямые инвестиции в несырьевой сектор. В результате планируется отобрать 15-20 «субъектов-передовиков». Правительство РФ предусматривает на поощрение этих регионов 10-20 млрд. руб., которые субъекты РФ смогут направить на инфраструктурные проекты, новое инфраструктурное развитие, что, в конечном счете, будет стимулировать развитие предпринимательской деятельности в регионе.

Автор убежден, что применительно к условиям Республики Саха (Якутия) целесообразным является использование такого стимулирующего рост доходов инструмента и на уровне районов. Источником формирования означенного фонда могут служить средства республиканского бюджета, а также и часть поощрения из федерального бюджета - в случае его получения Республикой. Показателем для отбора районов на первом этапе реализации механизма стимулирования может служить процент роста налоговых доходов (от … до … %) по градации, разработанной Минфином РС (Я). На последующих этапах, после оценки первых полученных результатов, перечень показателей может быть дополнен исходя из приоритетности экономических и финансовых задач, заявленных Правительством Республики Саха (Якутия) на очередной плановый (или прогнозируемый) период.

Важным направлением в системе мероприятий по повышению результативности исполнения региональных бюджетов и собираемости налоговых и неналоговых платежей и сборов является реализация инвестиционных проектов на территории РС (Я) путем их реализации на условиях софинансирования из средств федерального бюджета в рамках целевых программ.

Не менее важным направлением выступает разработка мероприятий по обеспечению государственной поддержки и финансирование предпринимательской активности в сфере среднего и малого бизнеса. Так, принятие Закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в РС (Я)» в 2008 году позволило увеличить число субъектов малого и среднего предпринимательства с 40330 в 2008 г. до 48000 в 2010 г. Это привело к увеличению налоговых поступлений в республиканский бюджет с 1,4 млрд. руб. в 2008 г. до 1,6 млрд. руб. в 2010 г. Мы считаем, что достаточно радикальным и результативным шагом в продвижении этого вопроса была бы разработка и реализация региональной целевой программы «Создание стартовых условий и поддержка среднего и малого бизнеса в Республике Саха (Якутия)», что имело бы немалую и фискальную значимость ? рост поступлений налогов в бюджет РС (Я).

Таким образом, наращивание доходов бюджета Республики Саха (Якутия) - это целый комплекс экономических, организационных, правовых мероприятий, логично связанных между собой и представляющих неотъемлемую часть общей системы мер по модернизации экономики, бюджетного процесса в части межбюджетных отношений, контроля и других.

2.3 Современные формы и методы межбюджетных отношений в РС (Я), направления их развития

В настоящее время и в среднесрочной перспективе одна из важнейших составляющих развития бюджетных отношений в регионах Российской Федерации - проблема межбюджетных отношений. Возможности субъектов РФ по выполнению возложенных на них расходных обязательств существенно отличаются между собой и зависят от ряда причин, таких как различный экономический потенциал, налоговый потенциал региона, уровень развития производства, природно-географические особенности, демографическая ситуация и др.

На бюджеты регионов все в большей степени возлагаются полномочия по обеспечению комплексного развития России, решению большинства социальных проблем, прежде всего вопросов здравоохранения и образования. В Российской Федерации имеется существенная дифференциация субъектов РФ по уровню бюджетной обеспеченности. Соответственно, возникает необходимость в ее выравнивании за счет предоставления финансовой помощи из федерального бюджета, вследствие чего количество регионов, в определенной, а то и существенной степени зависящих от поступлений из федерального бюджета, увеличивается.

Одним из дотационных регионов на протяжении долгого периода времени являлась Республика Саха (Якутия). Прежде чем приступить к исследованию современного состояния и возможностей развития межбюджетных отношений в этом регионе, представляется целесообразным определить авторскую позицию по содержанию термина «межбюджетные отношения». Обратимся к трактовке межбюджетных отношений, регламентированной Бюджетным кодексом РФ: межбюджетные отношения - взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Мы считаем, что такое определение не в полной мере отражает суть межбюджетных отношений с точки зрения бюджетного федерализма. В государствах с федеративным устройством взаимоотношения между уровнями бюджетной системы основываются на базовых положениях бюджетного федерализма, в то время как сам он и его основополагающие принципы выражаются и реализуются в самой системе межбюджетных отношений. Четкость и прозрачность ключевых терминов бюджетного федерализма являются одним из важных и обязательных условий преодоления противоречий и совершенствования межбюджетных отношений, которые, в свою очередь, представляют собой механизм и своеобразный индикатор реализации бюджетного федерализма. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ. Ст. 6 Исходя из этого посыла, наиболее полным и точным представляется определение д.э.н. Ивановой Н.Г.: «Межбюджетные отношения - это целый комплекс финансово-правовых норм, в круг которых включаются взаимоотношения между различными уровнями власти по поводу:

· разграничения расходных обязательств и ответственности за их выполнение;

· разграничения налоговых полномочий и доходных источников;

· бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи». Бюджетная система Российской Федерации: Учебник для вузов. 4-е изд. / Под. ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. - СПб.: Питер, 2008. - С. 363

Автор в полной мере разделяет эту точку зрения.

В рамках исследования форм и методов межбюджетных отношений мы считаем необходимым привести краткую ретроспективу развития этого экономического института. Так, до начала реформы межбюджетных отношений в Российской Федерации фактически действовала единая система поддержки бюджетов субъектов РФ в форме дотации. Система нуждалась в совершенствовании, и одним из первых шагов в данном направлении стал переход от прямого счета дотаций бюджетам субъектов РФ к так называемому долевому распределению дотаций между бюджетами регионов. Новый порядок распределения дотаций имел ряд преимуществ. Во-первых, государственные органы власти в регионах были избавлены от громоздких ежегодных расчетов, предоставляемых в Министерство финансов РФ. Во-вторых, новый порядок расчета финансовой помощи минимизировал субъективизм чиновников, и, следовательно, был более справедливым.

Следующим шагом явилась Концепция о реформировании межбюджетных отношений, принятая в 1999г. Ее положения реализовывались в период 1999-2001 гг., за этот период были сформулированы единые принципы формирования межбюджетных отношений, определены формы финансовой помощи регионам и, самое главное, сформулированы основные элементы межбюджетных отношений.

Далее была принята программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. В рамках этой программы была проделана большая работа по разграничению расходных полномочий, ликвидированы нефинансируемые мандаты, а также на постоянной основе закреплены доходы за бюджетами разных уровней, включая местные бюджеты. Впервые Бюджетным кодексом РФ за местными бюджетами были закреплены доходы, а также окончательно сформировался механизм поддержки региональных и местных бюджетов.

В период 2006-2008 гг. совершенствование межбюджетных отношений проходило в рамках реализации Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации. По заключению заместителя директора Департамента межбюджетных отношений Минфина России Бежаева О.Г., - «она не предусматривала кардинальных изменений в системе межбюджетных отношений, а была рассчитана на повышение эффективности сформированной системы и качества управления региональными бюджетами, на выработку соответствующих стимулирующих механизмов. Данная Концепция, кроме того, ставила целью укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ, улучшение качества управления финансами, создание стимулов для увеличения доходов, а также обеспечение принципа гласности, прозрачности при формировании региональных и местных бюджетов» Бежаев О.Г. Межбюджетные отношения в ближайшей перспективе // Бюджет. №7 2010. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://bujet.ru/article/83766.php.

Мировой финансовый кризис предопределил принятие еще одного программного документа -- Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 г., одобренной распоряжением Правительства РФ от 08.08.2009 г. № 1123-р. Мероприятия данной Концепции направлены на совершенствование системы межбюджетных отношений, сформированной в предыдущие годы.

В процессе развития межбюджетных отношений сформировалась четкая структура межбюджетных трансфертов. Так, из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы межбюджетные трансферты предоставляются в виде: дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ; субсидий бюджетам субъектов РФ; субвенций бюджетам субъектов РФ; иных межбюджетных трансфертов субъектов РФ; межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

В Республике Саха (Якутия) в соответствии со статьей 14 Закона «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в РС (Я)» финансовая помощь из республиканского бюджета местным бюджетам предоставляется в следующих формах: 1) дотаций из фонда финансовой поддержки МО на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности; 2) субсидий на финансирование отдельных расходов; 3) субвенций из региональных фондов компенсаций.

В свою очередь, выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности МО осуществляется путем: предоставления дотаций из республиканского бюджета; изменения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, передаваемых бюджетам МО; передачи субвенции из местного бюджета в республиканский на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности.

Общий объем и распределение дотаций из фонда финансовой поддержки муниципальных образований утверждаются законом Республики Саха (Якутия) о республиканском бюджете на очередной финансовый год. Размер дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности по муниципальным образованиям определяется по единой методике, утвержденной Правительством Республики Саха (Якутия).

Предоставление дотаций из фонда производится Министерством финансов РС (Я) ежемесячно в соответствии со сводной бюджетной росписью, если иное не предусмотрено законом о республиканском бюджете на очередной финансовый год. Местному бюджету в пределах финансового года могут быть предоставлены целевые бюджетные ссуды на финансирование временных кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов. Лимит средств на предоставление бюджетных ссуд утверждается законом РС (Я) о республиканском бюджете на очередной финансовый год. О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия) Закон Республики Саха (Якутия) от 10.07.2003 г. № 100-III В результате Правительство Республики Саха (Якутия) в условиях снижения доходов республиканского бюджета РС (Я) обеспечивает минимально необходимый уровень местных бюджетов для выполнения принятых муниципальными образованиями обязательств.

Что касается целесообразности рассмотренных форм бюджетного регулирования, то можно обратить внимание на их достаточно противоречивый характер. Этот вопрос исследуется, в частности, Г.Б. Поляком, который заключает, что: «эти источники бюджетов лишены стимулирующих свойств, они создают у местных администраций иждивенческое настроение. Такая практика передачи средств не способствует развитию хозяйственной инициативы местных администраций, снижает их воздействие на экономические процессы на территории и уменьшает на этой основе возможности перевыполнения доходной части их бюджетов». Бюджетная система России: Учебник / Под ред. Г.Б.Поляка. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 1999. - С. 31-32

Также скептически относятся к межбюджетным трансфертам и ряд якутских ученых-экономистов во главе с д.э.н., зам. директора ФГНУ «Института региональной экономики Севера» Т.Н. Гаврильевой. Критикуя выравнивающие способности федеральных трансфертов, они отмечают, что эффективность финансовой помощи из федерального бюджета ограничена тем, что «через этот канал распределяется слишком мало средств, методики распределения финансовой помощи также несовершенны. Они направлены не на выравнивание разницы между налоговым потенциалом регионов и их фактическими расходными потребностями, а на восполнение «разрыва» между неким показателем уровня фактически собираемых налоговых доходов и нормативными расходными потребностями» Гаврильева Т.Н., Гуляев П.В., Докторова О.Г. Бюджетная политика в Республике Саха (Якутия). - Новосибирск: Наука, 2008. - С. 25-26.

Это высказывание представляется вполне аргументированным, т.к. межбюджетные трансферты в процессе выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, где ее уровень ниже минимально необходимого, ограничены возможностями федерального бюджета. Также и на республиканском уровне, финансовая помощь местным бюджетам ограничена именно возможностями вышестоящего бюджета, а не действительными потребностями в финансовой помощи.

Несколько иной точки зрения придерживается д.э.н. Н.Г. Иванова: «Финансовая помощь имеет и целый ряд преимуществ. Ее применение обеспечивает финансирование передаваемых полномочий, позволяет осуществлять выравнивание бюджетной обеспеченности. Кроме того, через механизмы финансовой помощи обеспечивается контроль со стороны центрального правительства за использованием бюджетных средств. Не только российский, но и зарубежный опыт свидетельствует о том, что финансовая помощь - необходимый инструмент межбюджетных отношений, однако «набор» ее конкретных форм определяется как общим состоянием бюджетной системы, так и задачами, решаемыми на данном этапе развития». Бюджетная система Российской Федерации: Учебник для вузов. 4-е изд. / Под. ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. - СПб.: Питер, 2008. - С. 373

Таким образом, межбюджетные трансферты являются немаловажным, а в ряде случаев и определяющим источником формирования бюджетных ресурсов публично-правовых образований. Однако заслуживает безусловного внимания и точка зрения Г.Б. Поляка и Т.Н. Гаврильевой о том, что финансовая помощь в виде дотаций, субсидий, субвенций не имеет стимулирующего характера. В результате вопрос о совершенствовании системы межбюджетных трансфертов, развитием других способов выравнивания бюджетной обеспеченности ? (например, налоговыми механизмами оказания финансовой помощи), приобретает новую актуальность, предполагает необходимость дальнейшего детального исследования и анализа.

Рассмотрим современное состояние и развитие межбюджетных отношений на региональном уровне на примере Республики Саха (Якутия). Структура финансовой помощи, направляемой из республиканского бюджета бюджетам МО за последние три года, представлена в таблице 2.3.1. Анализ структуры финансовой помощи из республиканского бюджета местным бюджетам показывает, что ежегодно увеличивается объем предоставляемых целевых средств в виде субсидий и субвенций - с 18 641 млн. руб. в 2008 г. до 25 540 млн. руб. в 2010 г. Удельный вес последних в объеме межбюджетных трансфертов занимает около 45%. Следует также отметить, что субвенции бюджетам муниципальных районов предоставляются из Республиканского фонда компенсаций в соответствии с единым для каждого вида субвенций методиками.

Таблица 2.3.1

Межбюджетные трансферты из республиканского бюджета Республики Саха (Якутия) бюджетам муниципальных образований в 2008-2010 гг. На основе данных, полученных с сайта http://sakha.gov.ru/minfin, млн. руб.

На 2010 г. перечень полномочий Республики Саха (Якутия), передаваемых органам местного самоуправления, дополнился в связи с передачей на республиканский уровень расходов с 1 января 2010 г. по содержанию специализированных (коррекционных) школ и школ санаторного типа, а также расходов по содержанию противотуберкулезной службы, что вызвало необходимость предоставление дополнительных целевых субвенций.

Как и в предыдущие годы, основной объем расходов приходится на субвенции по образованию, в составе которого субвенции на финансирование расходов по предоставлению государственного образовательного стандарта занимает 58,1% в общем объеме субвенций.

Объем Республиканского Фонда компенсаций составил в 2010 г. 15 872,2 млн. рублей или 102,7% от уровня 2009 г.

Данные таблицы 2.3.1 свидетельствуют о стабильности поступлений межбюджетных трансфертов из республиканского бюджета местным. Большой процент поступлений в виде субвенций и субсидий имеет, в целом, положительный характер и свидетельствует о целевой направленности финансовой поддержки из республиканского бюджета бюджетам муниципальных образований.

В Бюджетном послании на 2012-2014 гг. Президентом РФ высказывалось предложение увеличить долю субсидий, распределяемых между бюджетами субъектов РФ до начала финансового года федеральным законом о федеральном бюджете, а также закрепить за субъектами РФ право самостоятельно определять объемы расходов, осуществляемых за счет соответствующих субвенций, по каждому из установленных направлений их расходования. Реализация этих двух положений бюджетного послания крайне актуальна и для Республики Саха (Якутия).

Что касается дотаций, то в Республике Саха (Якутия) продолжается процесс совершенствования разработанных методик распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. В 2009 г. в рамках антикризисных мероприятий объем дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов был увеличен на 864 млн. руб., что позволило оказать нуждающимся муниципальным образованиям необходимую финансовую помощь.

Анализ таблицы 2.3.1 показывает, что республиканская финансовая помощь оказывает существенное влияние на формирование доходной базы бюджетов МО, в значительной степени компенсируя их дефицит. Автором 445 бюджетов муниципальных образований РС (Я) классифицированы на группы - в зависимости от доли межбюджетных трансфертов (рис. 2.3.1).

Сложившаяся группировка муниципальных образований, во-первых, показывает, что подавляющее число МО (80,2 %) более чем на 90 % балансируют свои бюджеты за счет межбюджетных трансфертов. При этом, конечно, о реализации принципа самостоятельности бюджета каждого уровня, декларированного БК РФ, говорить не приходится. Во-вторых, мы видим высокую дифференциацию территориальных муниципальных единиц по уровню доходов. 

Рис. 2.3.1. Группировка МО по доле межбюджетных трансфертов в общем объеме доходов бюджета. На основе данных, полученных с сайта http://sakha.gov.ru/minfin

Лишь у двух муниципальных образований из 445 наименьший удельный вес финансовой помощи в общей сумме доходов, т.е. они достаточно устойчивы. У 357 территориальных единиц финансовая помощь свыше 90% (в основном это дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности и средства по взаимным расчетам, направляемые на финансирование передаваемых на местный уровень расходов республиканского бюджета). В результате чего проблема дефицита местных бюджетов в Республике Саха (Якутия) продолжает оставаться остро актуальной. Муниципальные образования не могут исполнить значительный объем бюджетных обязательств в силу слабости своей доходной базы, только малая часть из них в состоянии полностью профинансировать свои расходные обязательства.

Данные об объемах и структуре межбюджетных трансфертов в 2012-2014 гг. свидетельствуют, что и в перспективе имеет место устойчивая тенденция роста объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам (таб. 2.3.2).

Таблица 2.3.2

Межбюджетные трансферты из республиканского бюджета местным бюджетам РС (Я) в 2012-2014гг. (прогноз) Послание Президента РС (Я) Государственному Собранию РС (Я) «О государственной и налоговой политике в 2012-2014гг.», от 26.10.2011г., млрд. руб.

Таким образом, проведенная автором аналитическая группировка муниципалитетов по уровню финансовой помощи в доходах местных бюджетов наглядно показывает, что главным инструментом регулирования уровня доходов в бюджетах МО в РС (Я) остается распределение финансовой помощи, нежели налоговых и неналоговых платежей.

Мы вполне солидарны с позицией В.А. Гребенниковой и Е.А. Степановой, что «одним из действенных способов повышения заинтересованности органов местного самоуправления в развитии доходной базы является закрепление за местными бюджетами дополнительных (дифференцированных) отчислений от федеральных, региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ» Гребенникова В.А., Степанова Е.А. Совершенствование взаимоотношений между Российской Федерацией и субъектами РФ (муниципальными образованиями) в целях снижения рисков для доходов территориальных бюджетов // Финансы и кредит. 2010. № 46. - С. 33. Данное право ранее было установлено Бюджетным кодексом РФ, но только на переходный период Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ. С 2009 г. соответствующая норма утратила силу.

Механизм замены финансовой помощи дополнительными (дифференцированными) налоговыми отчислениями уже успешно применялся в ряде российских регионов (например, в Вологодской области, Ставропольском крае). Как отмечает в своей статье Л. Калинченко, в процессе замены дотаций дополнительными нормативами отчислений «использовались нормативы отчислений не только от налога на доходы физических лиц, но и других налоговых доходов (налога на прибыль, налога на имущество организаций, транспортного налога и др.). Как показывают результаты реализации данной формы межбюджетного регулирования, она способствовала повышению обеспеченности муниципальных образований. Налоги, закрепленные за бюджетами муниципальных районов области по дифференцированным нормативам отчислений, сформировали в среднем половину их собственных доходов. В отдельных районах области доля доходов по передаваемым на замену дотации налогам достигала 60-80%» Калинченко Л.А. Вместо дотаций - нормативы отчислений от налогов // Экономика и жизнь. 2007. № 21 ? С. 37.

В ряду других мероприятий автору представляется актуальной реализация на территории Республики Саха (Якутия) механизма перераспределения налога на добычу полезных ископаемых, ввиду его высокой концентрации в общем объеме налоговых доходов. До 2006 г. налог на добычу полезных ископаемых распределялся следующим образом: налог на добычу природного горючего газа и углеводородного сырья полностью уходил в федеральный бюджет, на добычу прочих видов полезных ископаемых, в том числе и природных алмазов, распределялся между федеральным и региональным бюджетами в соотношении 60% на 40%.

В 2006 году Государственной думой РФ был принят закон о внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ, предусматривающий перечисление поступлений от налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) по природным алмазам в бюджеты субъектов РФ в полном объеме. В результате принятия данного закона республиканский бюджет пополнился на 2,6 млрд. руб. Однако ввиду прекращения арендных платежей АК «АЛРОСА» и потери в связи с этим 9 млрд. руб., автор считает актуальным для РС (Я) следующее решение вопроса: перераспределять налог на добычу полезных ископаемых в виде природного горючего газа и углеводородного сырья между федеральным и региональным бюджетами также в соотношении 60% на 40%.

Еще одним инструментом по предотвращению несбалансированности местных бюджетов в Республике Саха (Якутия) с 2008 г. стали выступать бюджетные кредиты из республиканского бюджета РС (Я) сроком до 3-х лет (рис. 2.3.2).

Рис. 2.3.2. План получения бюджетных кредитов местными бюджетами Республики Саха (Якутия) в 2008-2010 гг. На основе данных, полученных с сайта http://sakha.gov.ru/minfin

Как видно из рисунка 2.3.2, объем бюджетных кредитов, запланированных на 2010 г., составлял 450 млн. руб. Однако, при внесении изменений в бюджет Якутии на 2010 г., на XV пленарном заседании Государственного Собрания РС (Я) депутаты увеличили лимит предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам еще на сумму 80 млн. руб. - в целях своевременного расчета местных бюджетов с поставщиками коммунальных услуг по жилищному фонду. В результате чего утвержденный план увеличился с 450 до 530 млн. руб. Предоставление бюджетных кредитов местным бюджетам инициирует ответственность глав муниципальных образований за целевое и экономное расходование бюджетных средств.

В условиях меняющейся финансовой ситуации применение такого механизма вместо увеличения объема дотаций является более эффективным методом выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, кроме того, оно направлено на выстраивание долговременной стратегии развития межбюджетных отношений. Григорьев В.П. Сивцев А.П. Приоритетные направления бюджетной политики в Республике Саха (Якутия) и инструменты их реализации // Роль финансово-кредитной системы в реализации приоритетных задач развития экономики / Под ред. В.Е. Леонтьева, Н.П. Радковской. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2010. - С.82

Президент РФ высказал по этому вопросу следующую точку зрения: в Бюджетном послании на 2012-2014 гг. предлагается рассмотреть возможность последовательного сокращения поддержки региональных бюджетов за счет бюджетных кредитов и перехода к преимущественному использованию рыночных механизмов покрытия дефицитов бюджетов субъектов РФ, а объем предоставляемых бюджетных кредитов в очередном финансовом году увязать с предполагаемым объемом возвращаемых бюджетных кредитов.

С точки зрения автора, исследование проблемы выравнивания бюджетной обеспеченности было бы неполным без анализа перераспределения полномочий между уровнями власти. Данный вопрос представлен в Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике в 2012-2014 гг. Так, в одном из положений этого Послания подчеркивается необходимость повышения значимости выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований по сравнению с субсидированием и одновременного усиления ответственности за выполнение показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.

В Послании отмечается, что вопросы достижения устойчивых темпов экономического роста, проведения модернизации экономики, оказания адресной социальной поддержки гражданам не могут быть решены без участия субъектов РФ и муниципальных образований. Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления должны иметь больше возможностей влиять на формирование инвестиционного климата и решение социальных вопросов, но для этого им необходима прочная финансовая основа.

Однако ряд расходных полномочий субъектов РФ и муниципалитетов регулируется актами федерального законодательства и решения об увеличении тех или иных расходных позиций, включая заработную плату, зачастую принимаются по решению федерального центра. В результате чего вопрос перераспределения полномочий между уровнями государственной власти в пользу регионов и муниципальных образований для Республики Саха (Якутия) более чем актуален. Ряд задач и полномочий эффективнее решать и выполнять на местах, поэтому на региональный уровень следует передать полномочия, в большей степени отвечающие целям и задачам органов государственной власти в субъектах РФ, на муниципальный уровень ? полномочия, отвечающие целям и задачам органов местного самоуправления.

Вместе с тем, перераспределение полномочий между уровнями государственной власти должно иметь дифференцированный подход ? в зависимости от специфики экономики и финансов региона. Для Республики Саха (Якутия) представляется актуальной передача таких полномочий как: установление предельных индексов роста тарифов на услуги ЖКХ; регулирование цен и тарифов на газ; ведение учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду; утверждение правил охоты; организации санитарно-авиационной скорой медицинской помощи; выплаты региональной социальной доплаты к пенсии; охраны лесов от пожаров. В то же время доставку грузов для жителей арктических районов страны необходимо финансировать совместно с федеральными органами власти. Перечисленные полномочия непосредственно связаны с жизнедеятельностью и социальным обеспечением проживаемого на территории Республики населения.

Таким образом, исследование современного состояния и развития межбюджетных отношений в Республике Саха (Якутия) показало, что в результате значительной дифференциации социально-экономического положения как субъектов РФ, так и муниципальных образований в каждом из них, финансовая помощь продолжает оставаться важным источником формирования доходов их бюджетов. Однако межбюджетные трансферты для регионов со сложными экономическими, транспортными, климатическими и иными объективными условиями, таких как Республика Саха (Якутия), не могут в полной мере компенсировать недостающий объем финансирования их расходных обязательств. В результате необходимо не только постепенное развитие механизма межбюджетных отношений путем совершенствования форм и инструментов предоставления финансовой помощи, но, прежде всего, реструктуризация и развитие экономики регионов в целом.

Рассмотрение особенностей формирования бюджетных ресурсов публично-правовых образований Республики Саха (Якутия) выявил необходимость и срочность решения вопроса о реструктуризации экономики в регионе путем перераспределении полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов РФ и местного самоуправления. Это приведет к сокращению трансфертов из вышестоящих бюджетов на выполнение полномочий, возложенных на нижние уровни власти, а также и к росту налоговых поступлений в республиканский бюджет.

Совершенствование методологии и методики межбюджетных отношений ? это комплексная проблема, затрагивающая: вопросы наращивания доходов региональных и местных бюджетов; обеспечение результативного и эффективного использования бюджетных средств при оптимизации их объемов и структуры; а также развитие форм и инструментов распределения мобилизируемых доходов и расходных обязательств между уровнями власти в соответствии с возложенными на них полномочиями. Поэтому в третьей главе диссертационной работы приоритетно рассматриваются необходимые преобразования в системе администрирования расходами бюджетов в Республике Саха (Якутия).

ГЛАВА 3. НЕОБХОДИМЫЕ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ В СИСТЕМЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЯ РАСХОДОВ БЮДЖЕТАРЕСПУБЛИКИ САХА (ЯКУТИЯ)

3.1 Основные направления и инструментарий повышения эффективности бюджетных расходов

Развитие бюджетных отношений в Российской Федерации направлено на использование новых методологических подходов и механизмов организации бюджетного процесса на федеральном, региональном и муниципальном уровне. Прежние этапы развития бюджетной системы в основном предполагали внедрение единообразных правил и методик, прежде всего в сфере межбюджетных отношений. Однако переход к рыночным отношениям существенно изменил направление развития бюджетных отношений в сторону повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами, что подразумевает под собой и преобразования в системе администрирования расходами бюджетов всех уровней.

Курс на повышение эффективности бюджетных расходов вытекает из основной цели проводимой Правительством РФ программы бюджетных преобразований - совершенствование бюджетной политики и бюджетных инструментов регулирования с целью обеспечения инновационного развития экономики и укрепления финансовой системы. Для этого, констатирует д.э.н. Иванова Н.Г., необходимо, чтобы «федеральные и региональные органы власти, а также органы местного самоуправления, реализуя закрепленные за ними полномочия, формулировали четкие цели развития страны, региона или муниципального образования, отвечали перед обществом за достигнутые результаты, обеспечивали преемственность и предсказуемость бюджетной политики, прозрачность своих бюджетов». Бюджетная система Российской Федерации: Учебник для вузов. 4-е изд. / Под ред. О.В.Врублевской, М.В.Романовского. - СПб.: Питер, 2008. - С. 400

Потребность в преобразованиях системы управления расходами бюджетов всех уровней иллюстрируется данными Министерства финансов Республики Саха (Якутия): согласно этим данным на 15 декабря 2009 г., в 2010 г. предполагался дефицит республиканского бюджета в размере 4 млрд. руб., или 4,4 % к общему объему доходов. Тогда как по данным Минфина РС (Я) от 15 декабря 2010 г. республиканский бюджет был закрыт с профицитом в 3,8 млрд. руб. что составляло 3,9 % от общего объема расходов. Разброс показателей демонстрирует, в том числе, отсутствие достаточно обоснованных методик расчета и анализа факторов, влияющих на исполнение расходов бюджета республики. При этом Республика Саха (Якутия) занимает лидирующие позиции по объему доходов и расходов в Дальневосточном федеральном округе, что говорит о существенных объемах бюджетных ресурсов, которые аккумулируются в этом субъекте РФ. Вместе с тем, задача повышения эффективности бюджетных расходов является одной из ключевых как для России в целом, так и для Республики Саха (Якутия), в частности.

На совместном заседании Коллегий Министерства финансов РС (Я), Министерства экономики и промышленной политики РС (Я) и Главного контрольного управления при Президенте РС (Я) от 23 июня 2011 г. были подведены итоги выездных мероприятий по оценке эффективности бюджетных расходов в городах Республики Саха (Якутия), которые весьма информативны и вызывают интерес. По данным комиссии, за период с 2009 по 2010 гг. выявлены финансовые нарушения в объеме 24,8 млрд. руб., а это практически четверть (26,1%) от всего объема доходов республиканского бюджета. В том числе нарушения бюджетного законодательства составили 889,2 млн. руб., из них нецелевое использование средств - 265,1 млн. руб., неэффективное использование средств - 624,1 млн. руб. Совместное заседание Коллегий Министерства финансов РС (Я), Министерства экономики и промышленной политики РС (Я) и Главного контрольного управления при Президенте РС (Я) от 01.07.2011 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.yakutia24.sakha.ru/yakutiya/sostoyalos-sovmestnoe-zasedanie-kollegiy-ministerstva-ekonomiki-i-promishlennoy-politiki-rs-ya-ministerstva-finansov-rs-ya-i-glavnogo-kontrolnogo-upravleniya-pri-prezidente-rs-ya Объем выявленных финансовых нарушений в РС (Я) свидетельствует о низком уровне финансовой дисциплины и делает актуальным применение, наряду с традиционными формами и видами контроля, методики и практики аудита эффективности бюджетных расходов в регионе.

Одним из негативных моментов организации контрольно-аналитической работы в Республике Саха (Якутия) применительно к бюджетным процедурам как раз и является отсутствие методики и практики аудита эффективности бюджетных расходов. Исследование структуры и функций контрольных органов в Республике Саха (Якутия) показало, что проведение аудита эффективности целесообразно возложить на Счетную палату РС (Я). Этот орган внешнего государственного контроля обладает организационной и функциональной независимостью. Проведение аудита эффективности расходов Счетной палатой РС (Я) позволит улучшить деятельность исполнительных органов власти, усилить прозрачность их деятельности, и, в конечно счете, повысить результативность государственного финансового контроля на всех стадиях бюджетного процесса.