публичный власть бюджетный москва



Выводы

Использование бюджетных ресурсов в городе должно финансово обеспечивать поступательное развитие территории города Москвы. Этому будет способствовать организация бюджетного процесса, жестко увязывающая расходование финансовых ресурсов с основными приоритетами развития территории города Москвы. Применяемые сегодня процедуры и методы организации бюджетного процесса не в полной мере обеспечивают максимальную отдачу от использования бюджетных средств. Один из путей преломления такой тенденции - использование программно-целевого бюджетирования, как направления реформирования финансовой обеспеченности развития территории города Москвы.

Применение программно-целевого бюджетирования на всех стадиях бюджетного процесса, а не только на стадии планирования бюджета, позволяет добиться мультипликативного и синергетического эффекта в финансовом обеспечении территориального развития города Москвы.

Применение ориентированного на результат бюджетирования включает в себя два взаимосвязанных процесса: изменение подходов и принципов деятельности органов исполнительной власти города; совершенствование всех этапов бюджетного процесса.

С одной стороны, крайне важно совершенствовать подходы органов исполнительной власти города к осуществлению программного бюджетирования. Внедрение идеологии результативного управления и расходования бюджетных средств возможно только в случае инициативы со стороны самих органов исполнительной власти, их готовности обеспечивать ожидаемый результат наиболее эффективным образом с помощью прогрессивных инструментов бюджетной политики.

С другой стороны, программное бюджетирование провоцирует следующе изменения на всех стадиях бюджетного процесса:

- на стадии составления и утверждения бюджета - увязка приоритетных целей и задач территориального развития города и возможностей их финансового обеспечения; формирование программного бюджета;

- на стадии исполнения бюджета - осуществление непрерывного контроля и мониторинга исполнения программ;

- на стадии составления отчетности об исполнении бюджета - анализ достижения среднесрочных целей государственных программ; оценка эффекта (в т.ч. синергетического) от их реализации.



2. Практика применения программно-целевых методов в процессе бюджетного обеспечения развития города Москвы

2.1 Анализ практики программно-целевого планирования бюджета в современных условиях развития городской агломерации

Как было отмечено, на современном этапе развития бюджетной системы РФ, субъектов РФ основой планирования бюджетных расходов является программно-целевой метод, значение и роль которого в условиях совершенствования бюджетной системы значительно усилились.

В соответствии с Законом города Москвы от 10 сентября 2008 г. № 39 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве» формирование Закона о бюджете города Москвы на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов осуществлялось с применением принципов программно-целевого планирования.

Очевидно, что применение органами исполнительной власти города Москвы единых подходов и принципов программно-целевого планирования и исполнения расходов бюджета города Москвы позволит обеспечить оптимизацию расходных обязательств и ориентацию деятельности органов государственной власти города Москвы на достижение долгосрочных социально-экономических целей.

Говоря о практике программно-целевого бюджетирования в городе Москве, необходимо отметить, что принятые к реализации Государственные программы города Москвы на среднесрочную перспективу 2012-2016гг. являются не первым опытом внедрения программных принципов в бюджетный процесс столичного мегаполиса.

В городе Москве накоплен богатый опыт реализации программно-целевого бюджетирования, сформировавшийся путем использования отдельных элементов этого метода, без сведения их в единую систему, подкрепленную нормативно и методологически. Переломным моментом в практике программного бюджетирования в столице является принятие в 2011 году перечня первоочередных государственных программ города Москвы на 2012-2016гг., который стал первым шагом к систематизации и упорядочению целевого бюджетирования. Анализ сложившейся после этого системы бюджетного планирования будет неполным без сопоставления с выявленными опытным путем проблемами, существовавшими ранее.

В городе действовали несколько видов стратегических, программных и плановых документов, определяющих развитие города в целом, отдельных направлений (отраслей), территорий: прогноз социально-экономического развития города Москвы; Генеральный план города Москвы; стратегии по отдельным направлениям; городские целевые программы; программы, комплексные планы, планы, планы мероприятий; Программа Правительства Москвы; программа социально-экономического развития административного округа города Москвы. Несмотря на все многообразие плановых документов, они не составляли единой логической системы, а были во многом разрозненными и противоречивыми по отношению друг к другу. Процесс разработки и введения в действие взаимосвязанных документов был не всегда согласованным.

В городе отсутствует основополагающий документ планирования развития - Стратегия социально-экономического развития города Москвы, наличие которой предусмотрено Указами Президента РФ от 12.05.2009 № 536 «Об основах стратегического планирования в РФ» и № 537 «О Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 года»Указ Президента РФ от 12.05.2009 N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года". - Консультант+ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://konsultant.ru..

Отсутствие данного документа нарушает логику всего процесса планирования развития города, а, следовательно, и финансового обеспечения этого развития. Очевидно, что до 2011 года наибольший горизонт планирования развития столицы имел прогноз социально-экономического развития города Москвы на очередной финансовый год и плановый период (в совокупности - 3 года).

Если обратиться к корпоративным принципам планирования развития компании (выше было отмечено, что внедрение программно-целевого принципа тесно связано с заимствованием корпоративного опыта), то можно определить, что крупнейшие корпорации мира имеют горизонты стратегического планирования от 10 до 50 лет. При этом плановые документы на такой долгосрочный период носят не просто декларативный характер, а включают в себя анализ направлений развития, необходимых объемов финансовых ресурсов, существующих и перспективных источников этих ресурсов.

В полной мере это относится и к крупнейшим городам мира. Так, в Нью-Йорке успешно реализуется программа «Нью-Йорк 2030», позволившая городу с высочайшими темпами роста преступности и падения бизнес-привлекательности стать ведущим финансовым, экономическим, политическим центром не только США, но и всего мира. В этом же ключе реализация стратегий развития городов повлияла на Сидней (Австралия), Питтсбург (США), Лондон (Великобритания) и другие мировые города.Бюджетирование, ориентированное на результат: обзор опыта и подходы к внедрению на региональном уровне. - М.: Ленанд, 2007. - 144 c. - Программа развития ООН (ПРООН).

В отношении Москвы, которая стоит в одном ряду с перечисленными выше города, при этом превосходя по сложности управления и объемам финансовых ресурсов большинство мировых корпораций, нельзя было сказать ни о каких 10,20,50-летних горизонтах планирования. Но даже трехгодичное тактическое планирование реализовывалось не очень успешно.

Так, прогноз социально-экономического развития города Москвы утверждается Постановлением Правительства Москвы сроком на три года. Постановлением Правительства Москвы от 6 сентября 2011 г. N 410-ПП «О прогнозе социально-экономического развития города Москвы на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов» утверждены основные параметры прогноза функционирования экономики и социальной сферы города на очередной финансовый год и плановый период, то есть на тот же период, который охватывает и утвержденный бюджет города. Таким образом, не происходит расширения горизонта бюджетного планирования и прогнозирования.

В то же время, высшим руководством страны ставится задача разрабатывать долгосрочные бюджеты в рамках стратегических экономических прогнозов на срок до 20 лет.

Задача долгосрочного прогнозирования заключается в интегрировании краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных бюджетных планов и прогнозов. Параметры бюджетной, налоговой и долговой политики, включаемые в годовые и среднесрочные бюджеты, должны базироваться на показателях, определенных в рамках долгосрочного планирования. Иначе невозможно достижение целевых показателей развития городской инфраструктуры, экономики, социальной сферы города. Также отсутствие такой увязки осложняет проведение контроля за эффективностью и результативностью бюджетных расходов, о чем будет сказано в третьей части выпускной квалификационной работы.

Важно понимать, что основным преимуществом базирования бюджетной и налоговой политики на долгосрочных прогнозах развития заключается в возможности отойти от инерционного подхода, когда бюджетные ресурсы и бюджетные ассигнования устанавливаются индексным методом, исходя из сложившихся тенденций предыдущих лет.

На сегодняшний момент по заказу Правительству Москвы ведущими научными заведениями страны Национальным исследовательским университетом «Высшая школа экономики» и Российской академией народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ ведутся работы по разработке указанной выше стратегии развития города Москвы на период до 2025 года.

Следующей особенностью системы планирования, действовавшей в городе Москве, было наличие не предусмотренных законодательством Российской Федерации ежегодной программы Правительства Москвы и программы социально-экономического развития административных округов и районов города Москвы, а также многочисленные «основные направления», «комплексы мер», «планы мероприятий». Структура последних была различна, финансирование в ряде случаев было конкретно определено, в ряде - заменено ссылками общего характера.

Особо стоит отметить, что в ряде случаев названные выше документы действовали параллельно с программами, размывая ответственность за реализацию государственной политики в этом направлении, осложняя процесс распределения и эффективного использования финансовых ресурсов. Например, постановлением Правительства Москвы от 19.01.2010 № 20-ПП «О ходе реализации Комплексной программы мер социальной защиты жителей города Москвы на 2009-2011 гг. и задачах по ее выполнению в 2010 году» был утвержден Комплекс мероприятий по социальной защите жителей города на 2010 год. При этом во многом этот «Комплекс мероприятий по …» дублировал мероприятия названной Комплексной программы, предполагая существенно иное финансирование по разделам. Однако сама Комплексная программа изменениям не подвергалась.

Совокупность действовавших программно-плановых документов можно охарактеризовать многочисленными повторами и пересечениями, недостаточной согласованностью. Анализ системы планирования обнаружил наличие случаев расхождения формулировок и значений показателей Прогноза социально-экономического развития города Москвы, Генплана, городских целевых программ и программ социально-экономического развития административных округов.

Наиболее ярко проиллюстрировать проблему недостаточной ясности и четкости в выработке комплексных методов решения проблем можно на примере транспортного комплекса столицы.

В 2009-2011 годах в городе Москве действовали 7 городских целевых программ в сфере транспорта и дорожно-транспортной инфраструктуры:

1). Городская целевая программа развития наземного городского пассажирского транспорта в городе Москве на 2007-2009 гг.;

2). Целевая среднесрочная программа восстановления и модернизации трамвайных путей в городе Москве на 2008-2010 гг.;

3). Программа первоочередных мер по повышению надежности энергоснабжения наземного городского пассажирского электрифицированного транспортав городе Москве на 2007-2009 гг.;

4). Городская целевая программа повышения надежности энергоснабжения наземного городского пассажирского электрифицированного транспорта в городе Москве на 2010-2012 гг.;

5). Городская целевая программа реализации транспортной политики в сфере грузовых автомобильных перевозок на 2007-2009 годы;

6). Городская целевая программа возрождения и развития региональных перевозок с использованием малой авиации на 2007-2010 годы;

7). Городская целевая программа строительства гаражей-стоянок в городе Москве на период 2008-2010 гг. Сабетова Т.А. Оптимизация программно-целевого бюджетирования как инструмент эффективной системы бюджетного планирования. // Вестник АКСОР. Научно-практический журнал. - 2009 (8). - Специальный номер. - С. 45.

Кроме того, Среднесрочной программой жилищного строительства в городе Москве на период 2006-2008 гг. и заданиях до 2010 года в целях реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» было предусмотрено строительство транспортно-пересадочных узлов, трамвайных линий, станций метро, магистралей, транспортных развязок, реконструкция московской кольцевой железной дороги, строительство троллейбусных и автобусных парков, троллейбусных линий. Одновременно, мероприятия по строительству дорожно-мостовых объектов предусмотрены постановлением Правительства Москвы от 22.05.2007 № 390-ПП «О ходе реализации и задачах дорожно-мостового строительства в городе Москве на 2007-2011 годы», а в части строительства объектов метрополитена в постановлении Правительства Москвы от 30.10.2007 № 961-ПП «О плане метростроении в городе Москве на 2008-2010 гг.».

Отдельные мероприятия в сфере транспорта и дорожно-транспортной инфраструктуры содержат еще семнадцать городских программ, действовавших в 2009-2011 годах.

В то же время городской целевой программы, комплексно охватывающей все сферы развития транспортного комплекса города Москвы (взаимоувязанного развития метрополитена, наземного пассажирского и грузового транспорта, дорожно-транспортной сети, железнодорожного городского и пригородного транспорта), в 2009-2011 годах не существовало.

Программные мероприятия по развитию транспортного комплекса и показатели результативности их выполнения, находящиеся в различных городских программах, носят фрагментарный характер и в некоторых случаях дублируются между собой, что свидетельствует о недостаточном выполнении Департаментом экономического политики и развития города Москвы одной из своих задач и функций по «координации работы органов исполнительной власти города Москвы по формированию программ», закрепленной в пункте 2.8 Положения о Департаменте экономического политики и развития города Москвы.

Указанные программы в значительной мере пересекаются по составу показателей ожидаемых результатов, при этом не совпадают по значениям, также пересекаются и по программным мероприятиям (Приложение 1).

Что касается системы ожидаемых результатов программы развития наземного транспорта и модернизации трамвайных путей, то она не отражала в полной мере ситуацию в транспортной сфере города Москвы. Так, показатели являлись агрегированными и не представляли изменение состояния в разрезе округов и районов города, что препятствовало оценке реального воздействия реализуемых программ на решение проблем транспортной системы города. Сайт Контрольно-счетной палаты Москвы [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// www.ksp.mos.ru.

Необходимо обратить особое внимание на переход ряда задач и мероприятий на протяжении ряда лет в программно-плановые документы на следующие периоды, так и не находя решения. Например, вопрос об использовании московской кольцевой железной дороги для пассажирских перевозок рассматривается достаточно давно, однако до настоящего времени вопрос не решен. В программе повышения надежности энергоснабжения наземного транспорта на 2010-2012 годы повторяются мероприятия аналогичной программы на 2007-2009 годы, при этом стоимость большей части повторяющихся мероприятий возросла в два-три раза.

Это, с одной стороны, характеризует как нормальную практику невыполнения целевых индикаторов и показателей реализуемых на тот период программных документов, а с другой - свидетельствует о недостаточном уровне внутреннего и внешнего контроля за достижением указанных целей, индикаторов и показателей, а также за расходование бюджетных средств по этим мероприятиям.

Таким образом, анализ городских программ, направленных на содержание и развитие транспортного комплекса города Москвы, показал, что они не носили системного и взаимоувязанного характера. Это являлось объективным препятствием для осуществления контроля за исполнением программ, а также оценки влияние результатов отдельных программных мероприятий и программ на изменение ситуации в транспортном комплексе города Москвы.

В период с 2008 по 2011 годы городскими целевыми программами и другими программами, предусматривающими отдельные мероприятия в сфере транспорта и дорожно-транспортной инфраструктуры было предусмотрено 615 146,7 млн. рублей, в том числе из бюджета города Москвы 373 956,8 млн. рублей, вместе с тем вопросы транспорта и дорожно-транспортной инфраструктуры с каждым годом становятся все острее и острее. Сайт Контрольно-счетной палаты Москвы [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// www.ksp.mos.ru.

Названные выше несоответствия не исчерпывают весь список проблем системы программно-целевого планирования, существовавшей в городе до 2011 года.

По данным Контрольно-счетной палаты Москвы во всех 75 действовавших в 2009-2011 годах государственных целевых программах имелись нарушения и недостатки.Сайт Контрольно-счетной палаты Москвы [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// www.ksp.mos.ru. Наиболее распространенными являлись:

1) неизмеримость целей и ожидаемых результатов;

2) неконкретность программных мероприятий, а также пересечение их с мероприятиями иных программ или текущей деятельностью государственных органов и организаций, неопределенность ресурсного обеспечения

Результаты экспертиз, проведенных КСП Москвы в 2009-2010 годах, показывают наличие в подавляющем большинстве проектов программ указанных нарушений и недостатков, а также недостаточность анализа проблемной ситуации и соответствующие упущения в предлагаемых мерах.

Сведения об объемах финансового обеспечения большинства целевых программ были существенно неполны, сохранялись основные недостатки финансирования, имевшие место в предыдущие годы. В определении финансовых потребностей программ не учитывались значительные объемы поддержки отдельных отраслей и категорий предприятий за счет бюджета города Москвы, например, субъектов малого и среднего предпринимательства.

Рассмотрение и утверждение каждой отдельной программы без ограничения объема бюджетного финансирования приводило к тому, что при формировании проекта бюджета возникала проблема недостаточности средств на реализацию всех действующих программ (утвержденными программами предусмотрено финансирование из бюджета города Москвы в 2011 году в общем объеме 1 037,5 млрд. рублей). Для большинства целевых программ финансирование устанавливалось бюджетом города Москвы в объеме менее предусмотренного программой.

Нельзя было назвать программно-целевым и бюджетное инвестирование. Доля «программных» расходов в Адресной инвестиционной программе города Москвы (далее - АИП города Москвы) с 2007 года составляла менее 20 процентов. Первоначальное формирование АИП города Москвы и актуализация ее Департаментом экономической политики и развития города Москвы, как правило, опережало утверждение и актуализацию целевых программ. Так как для реального ввода в работу образовательных, лечебно-профилактических и иных государственных учреждений необходимы не только квадратные метры, но и их кадровое обеспечение, оснащение, организация функционирования, АИП города Москвы необходимо было формировать преимущественно (а в перспективе - полностью) на основе целевых программ.

Стоит сказать, что существовавшее положение дел зависело не только от объективных сложностей программно-целевого бюджетирования в мегаполисе в кризисный и посткризисный период в условиях многолетнего реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, но и от управляемых для органов исполнительной власти города Москвы факторов.

Проблемой являлось как наличие ряда существенных недостатков и устаревших положений в действующих правилах формирования и реализации программ, так и крайне низкая дисциплина их исполнения. Основная причина этого - фактическое отсутствие ответственности руководителей органов исполнительной власти города Москвы за качество программ, организацию их выполнения и итоги их реализации, в том числе своевременную актуализацию программ. Важность инициативы самих органов власти в программно-целевом бюджетировании характеризовалась в предыдущем подразделе данной работы.

Таким образом, проведенный анализ позволил выявить ряд критических характеристик системы программно-целевого планирования, существовавшей в городе Москве до 2011-2012 годов. Разработка и утверждение программ не влияла на распределение бюджетных ресурсов между их распорядителями как на исполнение действующих, так и вновь принимаемых расходных обязательств. Цели, задачи, мероприятия (содержательный блок государственной программы) были прописаны не четко, размыто. Существовала практика дублирования целей, задач, мероприятий по их реализации. Финансирование государственных программ зачастую не соответствовало возможностям регионального бюджета, при этом объемы выделенных финансовых ресурсов в соответствии с законом о бюджете не соответствовали паспорту государственной программы. За счет бюджетных ресурсов, предусмотренных на реализацию программ, финансировались текущие мероприятия органа исполнительной власти Курченко Л.Ф., Сабетова Т.А. Реформирование региональной бюджетной политики на основе программно-целевого бюджетирования // Региональная экономика: теория и практика, 2010, №42, с.48-53..

Основная задача при реализации программного бюджета города Москвы в 2012-2014 году - учесть все вышеперечисленные недостатки и несоответствия, что позволит достичь четыре обозначенные выше приоритета при эффективном и результативном расходовании бюджетных средств.

Анализ структуры бюджета города Москвы в 2011-2014 году наглядно демонстрирует увеличение доли программных расходов (таблица 1): в связи с использованием программно-целевого метода формирования бюджета города, удельный вес программных расходов 2012 года по сравнению с 2011 годом возросла более чем в 6 раз.



Таблица 1. Показатели программных расходов в бюджете города Москвы в 2011-14 гг.

	2011	2012	2013	2014
	млн.р.	уд.в.	млн.р.	уд.в.	млн.р.	уд.в.	млн.р.	уд.в.
Расходы всего	1487,3	100%	1711,8	100%	1804,2	100%	1945,5	100%
Расходы по государственным программам	208,7	14%	1537,6	90%	1663,9	92%	1806,3	93%
Непрограммные расходы	1278,6	86%	174,1	10%	140,3	8%	139,2	7%

Постановлением Правительства Москвы от 2 февраля 2011 г. № 23-ПП утвержден Перечень первоочередных государственных программ города Москвы, включающий перечень государственных программ, направленных на решение широкого круга задач социально-экономического развития города Москвы.

На данный момент приняты шестнадцать Постановление Правительства Москвы от 2 февраля 2011 г. N 23-ПП "Об утверждении перечня первоочередных государственных программ города Москвы" (в ред. ППМ от 28 июня 2011 г. N 281-ПП). - Консультант+ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://konsultant.ru. государственных программ города Москвы на 2012-2016гг., в соответствии с которыми будет развиваться столичный мегаполис, а также в разрезе которых планируется исполнение бюджета. Все государственные программы можно разделить на четыре группы по тем главным приоритетам развития города, которые они призваны обеспечить (таблица 2).

Кардинальное уменьшение доли непрограммных расходов в общем объеме расходов бюджета, сокращение количества целевых программ (государственных программ) свидетельствуют о попытке городских властей выстроить не совокупность разрозненных мер и методов, но единую целостную систему программно-целевого бюджетирования в городе Москве. Важным элементом этого направления деятельности Правительства Москвы стало утверждение Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ города Москвы (далее - Порядок).

Таблица 2 Перечень государственных программ города Москвы на среднесрочную перспективу (2012-2016гг.) с разбивкой по приоритетам

Приоритет	Наименование государственных программ
Новое качество жизни	Жилище
	Культура Москвы
	Развитие индустрии отдыха и туризма
	Развитие коммунально-инженерной инфраструктуры
	Социальная поддержка жителей города Москвы
	Спорт Москвы
	Столичное здравоохранение
	Столичное образование
	Энергосбережение в городе Москве
Инновационное развитие	Стимулирование экономической активности
	Информационный город
Транспортная система	Развитие транспортной системы
Управление и безопасность	Безопасный город
	Градостроительная политика
	Имущественно-земельная политика города Москвы
	Открытое правительство

В Порядке дается четкое нормативное определение государственной программы: «государственной программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов политики Правительства Москвы (регулятивные и финансовые меры), обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей в сфере социально-экономического развития».

В документе отсутствует положение об увязке государственной программы и ее целевых индикаторов со стратегией социально-экономического развития города, что нарушает важный принцип декомпозиции целей и планов.

Порядком сделана попытка унифицировать и стандартизировать структуру государственных программ: каждая программа включает в себя паспорт, текстовую часть, приложения в разрезе разработанных форм таблиц, подпрограммы (с той же структурой).

Паспорт государственной программы города Москвы имеет указанный в документе перечень последовательных элементов:

- ответственный исполнитель программы (координатор);

- соисполнители программы;

- подпрограммы программы;

- цели программы;

- задачи программы;

- основные целевые индикаторы и показатели программы;

- этапы и сроки реализации программы;

- объемы бюджетных ассигнований программы;

- ожидаемые результаты реализации программы.

При таком расположении элементов паспорта программы наблюдается нарушение логической цепочки процесса программно-целевого бюджетирования.

Программа должна быть представлен в виде трех взаимосвязанных блоков: содержательный блок (цели, задачи, мероприятия, целевые индикаторы); организационный блок (программа, подпрограммы, их исполнители); финансовый блок (объемы и источники финансирования). При этом определяющим должен быть именно первый, содержательный блок. Во-первых, необходимо определить одну из целей социально-экономического развития, для реализации которой предназначена государственная программа. В зависимости от выбранной цели необходимо определить ответственного исполнителя государственной программы. Исходя из сформулированной цели, следует выявить и определить задачи, список которых будет основой для составления перечня подпрограмм и соисполнителей государственной программы (ответственных исполнителей подпрограмм). Для каждой задачи (подпрограммы) следует определить перечень мероприятий по ее выполнению.

При этом на каждом уровне (цель-задачи-мероприятия) должны быть определены целевые индикаторы и показатели. Таким образом, основой составления содержательного блока программы является принцип декомпозиции.

Второй, организационный блок, не имеет связей соподчинения между своими элементами (ответственный исполнитель, соисполнители, структурные подразделения), однако определяет зоны персональной ответственности каждого органа исполнительной власти в процессе достижения приоритетных социально-экономических целей.

Планирование и обоснование финансового блока должно строиться по принципу обобщения, то есть «снизу вверх». Первоначально необходимо определить необходимый объем финансовых ресурсов для реализации каждого намеченного мероприятия. После этого, суммируя объем необходимых средств для осуществления всех мероприятий какой-либо задачи, определяется предельный объем денежных средств для выполнения данной задачи. Соответственно, суммарный объем финансирования государственной программы (то есть достижения цели социально-экономического развития) должен быть составлен из объемов бюджетных ресурсов по каждой подпрограмме (задаче).

В текстовой части требуется дать характеристику текущего состояния, основные проблемы соответствующей отрасли, приоритеты политики Москвы в сфере реализации государственной программы. Отсутствие четких параметров информации, необходимой в этом разделе, ведет к искажению понимания Порядка: в одних программах переписываются основные направления социально-экономического развития, в других ? приводится рейтинг разных частных компаний, в третьих - идет мало внятное описание Курченко Л.Ф., Сабетова Т.А. Разработка ведомственных целевых программ при программно-целевом бюджетировании // Финансы, 2011, №2, с.20-24.. В разделе анализа рисков в утвержденных программах указываются такие, как некомпетентность разработчиков программ, нецелевое использование средств, неполное освоение бюджетных средств, недофинансирование, что вызывает особую озабоченность и некоторое недоверие к разрабатываемым программам.

И в соответствии с паспортом программы, и в соответствии с текстовой частью рассматриваемых методических указаний необходимо осветить показатели (индикаторы) ожидаемых конечных результатов, оценку эффективности и результативности государственной программы. В данном разделе различных программ даны разнообразные показатели: рост в процентах, ввод мощностей в натуральных физических единицах, объем бюджетного финансирования и иные единичные, не комплексные показатели.

В целом, стоит отметить, что данный Порядок повторяет недостатки прежних городских целевых программ и носят довольно расплывчатый характер Курченко Л.Ф., Сабетова Т.А. Разработка ведомственных целевых программ при программно-целевом бюджетировании // Финансы, 2011, №2, с.20-24..

Анализу какой-либо конкретной государственной программы наглядно иллюстрирует указанные выше недостатки.

Программа носит преимущественно ведомственный характер Об итогах экспертизы проекта государственной программы города Москвы на среднесрочный период (2012-2016 гг.) «Развитие здравоохранения города Москвы (Столичное здравоохранение)». - Сайт Контрольно-счетной палаты Москвы [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// www.ksp.mos.ru.. Так, сфера реализации Программы ограничена деятельностью учреждений здравоохранения, подведомственных Департаменту здравоохранения города Москвы, в то время как в соответствии со ст.1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан «охрана здоровья граждан - это совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера...».

Характеристика текущего состояния сферы реализации Программы носит фрагментарный характер, анализ проблемной ситуации неполон, так как не содержит: анализа итогов реализации приоритетного национального проекта «Здоровье» в городе Москве и программных мероприятий органов исполнительной власти города Москвы в данной отрасли за предыдущий период; анализа структуры и состояния отрасли. Отсутствует характеристика таких важных параметров, как: сводных данных о фактической оснащенности (финансовой, материально-технической, кадровой, научно-методической и пр.) и техническом состоянии зданий сети учреждений и организаций здравоохранения города Москвы как работающих, так и не работающих в системе обязательного медицинского страхования; сводных данных о результатах финансово-хозяйственной деятельности учреждений здравоохранения города Москвы, в том числе об использовании закрепленного за ними имущества; сведений об обеспеченности объектами здравоохранения стационарного и амбулаторно-поликлинического назначения в территориальном разрезе с указанием их типа, емкости и транспортно-пешеходной доступности; анализа рынка услуг (товаров и работ), оказываемых организациями и учреждениями здравоохранения (объемы спроса и предложения услуг, в том числе платных, их ценовая доступность, качество, виды и пр.) и т.д.

Программа характеризуется рядом противоречий и несогласованностей: содержание Программы не позволяет исключить возможность дублирования мероприятий между подпрограммами и в рамках отдельных подпрограмм. Перечень мероприятий Программы в ряде случаев неполон, неконкретен. Например, не конкретизированы объемы работ по капитальному и текущему ремонту лечебно-профилактических учреждений. Недостаточно конкретно отражена информация о планируемом оснащении учреждений лечебно-диагностическим и другими видами оборудования: не по всем направлениям подпрограмм указаны виды оборудования и их количество, не во всех случаях указаны организации, для которых планируется приобретение оборудования.

Меры государственного регулирования (бюджетные, налоговые, тарифные, кредитные и иные) программой вообще не предусмотрены. Однако данные анализа проблемной ситуации, подтверждающие целесообразность отказа от стимулирования развития негосударственного сектора медицинских услуг, отсутствуют.

В государственной программе отсутствуют обоснования по части планируемых объемов ресурсов на реализацию программных мероприятий. Имеющиеся данные по объемам и источникам финансирования неполны и противоречивыОб итогах экспертизы проекта государственной программы города Москвы на среднесрочный период (2012-2016 гг.) «Развитие здравоохранения города Москвы (Столичное здравоохранение)». - Сайт Контрольно-счетной палаты Москвы [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// www.ksp.mos.ru..

Отдельное внимание в рамках рассмотрения реализации программно-целевого бюджетирования в городе Москве необходимо уделить методам финансового планирования, используемым в бюджетном процессе.

Тенденции по переходу к программно-целевому бюджетированию в городе Москве определяют необходимость ревизии методов финансового планирования, которые применяются ответственными участниками процесса по формированию и рассмотрению бюджета. В городе Москве нормативными правовыми актами Правительства Москвы установлен перечень методов планирования бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств города Москвы, осуществляемых за счет средств бюджета города Москвы: плановый; индексный; формульный; нормативный; иной Приказ Департамента финансов города Москвы от 23.04.2010 №96 «Об утверждении перечня методик планирования бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств города Москвы». - Департамент финансов города Москвы [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://depfin.mos.ru..

Наименее применимым является плановый метод финансового планирования. Он используется для определения необходимого объема финансовых ресурсов для обеспечения того или иного расходного обязательства, например, на проведение выборов в представительные органы различных уровней власти. Расходы на проведение выборов планируются в соответствии с федеральными правовыми актами и с учетом периодичности их проведения. Таким же образом планируются расходы по обеспечению мероприятий Адресной инвестиционной программы города Москвы на очередной финансовый год. Бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности города Москвы в форме капитальных вложений предусматриваются в соответствии с объемами Адресной инвестиционной программы города Москвы, утверждаемой в установленном Правительством Москвы порядке на очередной финансовый год и планируемый период. Таким образом, плановый метод предполагает определение объема расходов бюджета города в соответствии с тем или иным нормативным правовым актом, действующим на территории города.

При планировании необходимых объемов денежных ресурсов активно используется индексный метод финансового планирования. Индексный метод обусловлен развитием рыночных отношений и широко используется всеми субъектами общественного воспроизводства в финансовом планировании. Данный метод основывается на исчислении макроэкономических индикаторов, определяющих ключевые позиции социально-экономического и финансового развития страны, и микроэкономических индексов, относящихся к отдельным предприятиям и организациям, их объединениям, звеньям финансовой системы.

К основным макроэкономическим индикаторам относятся индексы роста внутреннего валового продукта (ВВП) и внутреннего регионального продукта (ВРП), индекс цен производителей, доходы и расходы консолидированного бюджета России в процентах к ВВП, объемы денежной массы в обращении и золотовалютных резервов, ставка рефинансирования на конец периода, официальный курс доллара США (евро) по отношению к российскому рублю на конец периода и некоторые другие. Так, например, при планировании расходов на оплату услуг связи, коммунальных услуг, содержанию помещений и имущества, охранных услуг и прочих работ используется следующая формула с использованием индекса (1):

РО(n+1) = РО(n) х Iпц, (1) Формулы (1)-(3) по Приказу Департамента финансов города Москвы от 23.04.2010 №96 «Об утверждении перечня методик планирования бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств города Москвы». - Департамент финансов города Москвы [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://depfin.mos.ru.

где Iпц - прогнозируемый индекс потребительских цен, РО(n+1) - расходы в очередном финансовом году, РО(n) - расходы в текущем финансовом году

Использование индексного метода как основного метода финансового планирования отрицательно сказывается на качестве этого планирования в городе Москве, так как ему присуще некоторые недостатки: при его применении планирование осуществляется от достигнутого уровня, с его помощью не выявляются резервы роста доходов, пути эффективного и результативного использования финансовых ресурсов. Также в большинстве случаев отрицательно сказывается привязка объема финансирования расходных обязательств с одним показателем (индексом).

В практике бюджетного планирования в Москве применяется формульный метод финансового планирования. Он предполагает определение предельной величины бюджетных ассигнований на реализацию расходных обязательств по определенным формулам, установленным нормативными правовыми актами. С помощью формульного метода определяется объем субсидий управляющим организациям на содержание нераспределенных жилых и нежилых помещений (2):

PO(n+1) = Т х S + Pт х S, (2)



гдеТ- ставки планово-нормативного расхода по содержанию и текущему ремонту в многоквартирных домах; Pт - цена (тариф) на услуги по отоплению жилого (нежилого) помещения;S - площадь нераспределенных жилых (нежилых) помещений

С использованием этого же метода планируется заработная плата всех категорий работников органов государственной власти города Москвы (3):

РО(n+1)= ФОТ xR+Y (3)

где ФОТ - фонд оплаты труда в месяц по соответствующим категориям работников органов государственной власти; R - фондообразующий показатель (кратность к месячному ФОТ по соответствующим категориям работников органов государственной власти, определяемая нормативными актами города Москвы); Y - выплаты сверх фонда оплаты труда в соответствии с нормативными правовыми актами города Москвы

При планировании заработной платы всех категорий работников органов государственной власти города Москвы используется два вида нормативов: R и Y (см. формулу (3)). В этом находит отражение нормативный метод финансового планирования. Нормативный метод применяется при расчете конкретных финансовых показателей на плановый период. Он базируется на установленных нормах и нормативах.

В целях единообразия использования современных методов объективной экономически обоснованной оценки потенциала доходной части бюджета города Москвы используются следующие методы планирования поступлений в бюджет города Москвы: индексный, трендовый, экспертных оценок Приложение 2 к приказу Департамента финансов города Москвы от 13.04.2012 г. № 61 «Методика прогнозирования доходов бюджета города Москвы по основным налогам и сборам». - Департамент финансов города Москвы [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://depfin.mos.ru..

Индексный (детерминистический) метод предполагает установленную зависимость прогнозируемой величины с известными переменными. Ввиду его простоты и информационной гибкости это наиболее актуальный метод для прогнозирования бюджетов территорий. Этот метод предполагает широкое использование системы разнообразных макроэкономических индексов-дефляторов при расчете прогноза бюджетных показателей. Однако при его использовании в планировании доходной части бюджета можно диагностировать те же недостатки, что и при планировании расходов.

Метод экспертных оценок предполагает обобщение и математическую обработку экспертных оценок и заключается в использовании профессиональной интуиции экспертов по бюджетному планированию. Эффективность этого метода зависит от профессионализма и компетентности экспертов. Такое прогнозирование может быть достаточно точным, однако экспертные оценки носят субъективный характер, зависят от «ощущений» эксперта и не всегда поддаются рациональному объяснению.

Трендовый метод (метод экстраполяции) является наиболее распространенным методом прогнозирования поступлений, предполагающим постоянную корреляцию значений исследуемой величины во времени, предполагая, что изменения в будущем предопределяются изменениями в прошлом и настоящем. Недостаток данного метода - игнорирование экономических, демографических и других факторов. Используется, как правило, для краткосрочного прогнозирования поступления доходов в бюджет.

В целях более детальной характеристики существующих проблем в части применения программных принципов в бюджетном процессе необходимо рассмотреть основные направления расходов бюджета города Москвы и их трансформацию в городские программы.



2.2 Основные направления расходов бюджета города Москвы и их трансформация в государственные программы

Анализ практики программного бюджетирования в городе Москве невозможен без выделения основных тенденций расходования средств бюджета столичного мегаполиса и их трансформации в государственные программы.

Необходимо отметить, что структура расходов бюджета города Москвы устойчива и остается неизменной на протяжении последних лет Курченко Л.Ф. Региональные и местные бюджеты (на примере бюджета города Москвы): учебное пособие - М.; Моск. городск. ун-т управления Правительства Москвы, 2010.. В связи с этим в работе рассмотрены показатели расходной части бюджета за один год (без анализа бюджетов за ряд), а удельные веса и структура могут быть распространены на другие периоды. В качестве рассматриваемого года выбран 2011 год в связи с его наибольшей близостью к моменту смены подходов к формированию бюджетов города Москвы.

Выявленные особенности непрограммного бюджета на 2011 год сопоставлены с анализом финансирования государственных программ в 2012 году в разрезе достижения четырех основных приоритетов социально-экономического развития города Москвы.

На основе Приложения 5 к закону города Москвы «О бюджете города Москвы на 2011 год» сгруппированы данные в разрезе основных комплексов расходов бюджета города Москвы. Закон о бюджете В таблице 3 представлена общая структура расходов бюджета города Москвы на 2011 год.



Таблица 3. Структура расходов бюджета города Москвы на 2011 год

Наименование показателей	Сумма (млрд.руб.)	%
ВСЕГО РАСХОДОВ:	1292,8	100
Общегосударственные вопросы	76,4	5,9
Национальная оборона	0,3	0,03
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	41,5	3,2
Национальная экономика	220,7	17,0
Жилищно-коммунальное хозяйство	248,5	19,2
Охрана окружающей среды	5,5	0,4
Социальная сфера	642,8	49,7
Межбюджетные трансферты	56,9	4,4

Представленные данные наглядно демонстрируют социальную направленность бюджета города и финансовой политики того периода: почти половина расходов предназначены для развития социальной сферы (49,7% от общего объема бюджетных расходов). В социальную отрасль в городе Москве включены: образование; культура, кинематография и средства массовой информации; здравоохранение, физическая культура и спорт; социальная политика (таблица 4).

Таблица 4. Структура затрат на социальную сферу в бюджете города Москвы на 2011 год

Затраты	Удельный вес в %
Расходы на социальную сферу ? всего в том числе: Образование Культура, кинематография и средства массовой информации Здравоохранение, физическая культура и спорт Социальная политика	100 38,1 6,4 21,2 34,3

Таким образом, в бюджете города Москвы на 2011 год нашли отражение задачи, поставленные Президентом Российской Федерации в Бюджетном послании Президента России о бюджетной политике в 2011-2013 годах, по улучшению сложившийся в стране демографической ситуации, созданию эффективных программ поддержки материнства, детства, семьи, слабо защищенных слоев населения.

На финансирование жилищно-коммунального хозяйства было израсходовано более 19% общего объема расходов бюджета города Москвы. Структуру данных затрат в процентах от суммы финансирования жилищно-коммунального хозяйства составляли расходы на жилищное хозяйство - более 47%, коммунальное хозяйство -¬ более 25%, благоустройство города - более 20%, другие вопросы в данной области - 6%. Важно, что более 50% бюджетных ассигнований на коммунальное хозяйство занимают бюджетные инвестиции.

Затраты бюджета города Москвы на экономику составили в 2011 году более 17% в расходах бюджета (табл. 5). Большую долю в финансировании экономики занимают бюджетные ассигнования на транспорт - более 37% общего объема затрат на экономику в 2011 году. Здесь следует иметь в виду, что в расходах по данной статье более 58 процентов составляют субсидии на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по оплате проезда на различном общественном транспорте. Бюджетные капитальные вложения в данную отрасль составляли более 35% от общей суммы расходов на транспорт.

Таблица 5. Структура расходов бюджета города Москвы на 2011 год на национальную экономику

Наименование показателей	Сумма (млрд.руб.)	%
Национальная экономика, в том числе	220,74	100,00
общеэкономические вопросы	2,4	1,0
топливно-энергетический комплекс	5,1	2,3
сельское хозяйство и рыболовство	7,7	3,5
водное хозяйство	0,1	0,06
транспорт	82,4	37,3
дорожное хозяйство	38,0	17,2
связь и информатика	19,6	8,8
прикладные научные исследования в области национальной экономики	3,5	1,5
другие вопросы в области национальной экономики	61,6	27,9

Более 17% общего объема расходов бюджета города Москвы на экономику приходится на капитальные вложения в дорожное хозяйство - на строительство и реконструкцию автомобильных дорог и искусственных сооружений на них. На национальную безопасность и правоохранительную деятельность пришлось примерно 2% от суммы расходов бюджета.

По результатам анализа расходов на 2011 год очевидно, в городе была сохранена социальная ориентация бюджетных расходов, недостаточно выражен инвестиционный характер бюджета, недостаточно профинансировано решение главных проблем в развитии города: транспортной и инфраструктурной.

Построенный по программно-целевому методу бюджет на 2012 год сохраняет отмеченные выше тенденции и особенности, а также удельные веса различных расходов. Распределение объемов финансовых ресурсов по четырем основным приоритетам социально-экономического развития представлено в таблице 6. Наибольшие доли в расходах бюджета города на 2012 год в разрезе государственных программ имеют «Развитие транспортной системы на 2012-2016 гг.» и «Социальная поддержка жителей города Москвы» - по 22,1% и 22,9% процента соответственно, также программы «Столичное образование» - 17% от общего объема расходов бюджета города и «Столичное здравоохранение» - 13,5%.



Таблица 6

Структура программного бюджета города Москвы на 2012 год

Приоритет	Наименование государственной программы	Сумма (млрд.руб.)	Удельный вес (%)
		программы	приоритета	программы	приоритета
Транспортная система	«Развитие транспортной системы»	339,9	339,9	22,1	22,1
Новое качество жизни	Развитие здравоохранения города Москвы («Столичное здравоохранение»)	207,8	1088,1	13,5	70,8
	Развитие образования города Москвы («Столичное образование»)	266,2		17,3
	«Социальная поддержка жителей города Москвы»	336,5		21,9
	«Жилище»	139,3		9,1
	«Развитие коммунально-инженерной инфраструктуры»	51,7		3,4
	«Энергосбережение в городе Москве»	0,7		0,05
	«Культура Москвы»	35,3		2,3
	«Спорт Москвы»	29,8		1,9
Инновационное развитие	«Информационный город»	35,1	54,4	2,3	3,5
	«Стимулирование экономической активности»	19,3		1,3
Управление и безопасность	«Градостроительная политика»	13,0	55,2	0,8	3,6
	«Имущественно-земельная политика города Москвы»	11,5		0,8
	«Безопасный город»	25,5		1,7
	«Открытое Правительство»	5,2		0,3
Итого расходов по госпрограммам	1537,6	1537,6	100,0	100,0

На сайте Департамента финансов города Москвы размещена информация по сопоставлению структуры бюджета 2011 года со структурой расходов бюджета на 2012 год, при этом бюджетные расходы 2011 года пересчитаны по условиям 2012 года, т.е. сгруппированы по программам (Приложение 2).

Анализ представленной информации позволяет сделать вывод о неизменности структуры основных расходов бюджета города Москвы.

Это свидетельствует лишь о том, что принятие бюджета в программном разрезе не привело к пересмотру приоритетов расходования бюджетных средств, к формулированию и утверждению целевых индикаторов по расходованию бюджетных ресурсов. Произошло формальное переложение существующих тенденций расходования бюджетных средств в форму государственных программ без глубокого, идеологического изменения практики управления и расходования бюджетных средств, что противоречит принципам и обязательным условиях внедрения программно-целевого бюджетирования в практику бюджетного процесса.

При составлении государственных программ и определении объемов финансовых ресурсов для их реализации разработчики исходили не из анализа актуальных проблем города, данных экономико-математического моделирования развития столичного мегаполиса, а сохранили структуру финансирования и основные направления деятельности.