Перечень государственных программ в комплексной форме повторяет направления расходов в разрезе функциональной классификации бюджета, а их наполнение полностью соответствует бюджетным затратам в «допрограммном бюджете» Курченко Л.Ф., Сабетова Т.А. Разработка ведомственных целевых программ при программно-целевом бюджетировании // Финансы, 2011, №2, с.20-24.. Например, одна из самых объемных по ресурсам программа «Социальная поддержка жителей города Москвы» (21,9% финансирования) включает повышение социальных выплат отдельным категориям граждан, создание комфортных условий для обслуживания населения в учреждениях социальной защиты населения, продолжение выплаты льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг и услуг связи, обеспечение мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по оплате проезда на общественном городском транспорте. Таким образом, принятие программы по данному направленью ничего не изменило в планировании финансирования, составлении отчетности, проведении контроля, и главное - определении критериев и показателей, по которым можно судить об эффективности расходования бюджетных ресурсов для достижения актуальных целей социально-экономического развития.

В связи с результатами проведенного анализа и выявленными проблемами внедрения программных методов планирования бюджета были сформулированы конкретные предложения по оптимизации бюджетного программирования в условиях развития города Москвы, а также рассмотрены возможности улучшения качества контроль за эффективностью и результативностью расходов на развитие территории города Москвы.

Выводы

В основе программно-целевого бюджетирования должна лежать система плановых документов, обеспечивающих социально-экономическое развитие территории города Москвы. В то же время, плановые документы города Москвы не агрегированы в логическую систему, подкрепленную нормативно и методологически, во многом разрозненны и противоречивы по отношению друг к другу. Об этом свидетельствует и отсутствует основополагающего документа планирования - Стратегии социально-экономического развития города Москвы, что нарушает логику всего процесса планирования финансового обеспечения территориального развития. Основными характеристиками существовавших до 2012 года документов были: неизмеримость целей и ожидаемых результатов; неконкретность программных мероприятий; двойное финансирование и неопределенность ресурсного обеспечения; размывание ответственности за достижение целей и задач; недостаточная согласованность и многочисленные повторы и пересечения. Внешние проверки Контрольно-счетной палаты Москвы констатировали наличие нарушение и недостатки во всех 75 действовавших в 2009-2011 годах государственных целевых программах.

Устранение перечисленных выше недостатков производится путем внедрения программно-целевых методов финансового обеспечения развития территории города Москвы. Определены 4 приоритетных направления территориального развития столицы, приняты 16 государственных программ, финансирование которых составляет более 90% бюджетных ресурсов.

Бюджеты города Москвы последний лет характеризуются социальной ориентацией бюджетных расходов, недостаточно выраженным инвестиционным характером, недостаточно финансированием решения главных проблем в развитии города: транспортной и инфраструктурной. Построенный по программно-целевому методу бюджет на 2012 год сохраняет отмеченные выше тенденции и особенности, а также удельные веса различных расходов.

Принятие бюджета в программном разрезе не привело к пересмотру приоритетов расходования бюджетных средств, к формулированию и утверждению целевых индикаторов по расходованию бюджетных ресурсов. Перечень государственных программ в комплексной форме повторяет направления расходов в разрезе функциональной классификации бюджета, а их наполнение полностью соответствует бюджетным затратам в «допрограммном бюджете». Это свидетельствует о формальном переложении тенденций расходования бюджетных средств в форму государственных программ без изменения практики управления и расходования бюджетных средств, что противоречит принципам и условиях внедрения программно-целевого бюджетирования в практику бюджетного процесса.



3. Совершенствование системы финансирования развития территории города Москвы в условиях перехода к программно-целевому принципу формирования бюджета

3.1 Развитие контроля эффективности и результативности расходов в условиях программно-целевого формирования бюджета

Анализ регионального опыта и научных публикаций по проблемам территориального развития свидетельствует о том, что расходование бюджетных средств на достижение целей и задач развития территории города Москвы имеет наибольший эффект при внедрении программно-целевого бюджетирования на всех стадия бюджетного процесса. Однако сложность и многогранность программно-целевого подхода к управлению государственными и муниципальными расходами может свести к нулю весь мультипликативный и синергетический эффект от перехода на программное финансирование территориального развития без системы непрерывного финансового контроля.

Финансовый контроль играет важнейшую роль в управлении социально-экономическими процессами на любом уровне, поскольку призван следить не только за обеспечением финансовых интересов всех участников общественного воспроизводства, но и укреплять систему ответственности по исполнению законодательства и других правовых нормативных актов в финансовых взаимоотношениях.

При внедрении программно-целевого бюджетирования в публично-правовых образованиях непрерывному финансовому контролю отводится исключительная роль. В связи с осуществлением бюджетного программирования развития территории города Москвы финансовый контроль осуществляется с рядом новаций на всех стадиях бюджетного процесса:

а) на стадии разработки проекта программы осуществляется возможная оценка реализуемости приоритетов социально-экономического развития московского мегаполиса, прогноза и программы социально-экономического развития Москвы органами исполнительной власти города, а также высшим независимым органом финансового контроля;

б) в ходе реализации программы осуществляется контроль распределения и доведения средств бюджета до исполнителей программных мероприятий, распределения полномочий участников государственных программ, а также контроль достижения целевых индикаторов реализации программы;

в) при подведении итогов программы и обсуждении ее результатов производится контроль эффективности реализации государственных программ, включая контроль эффективности использования бюджетных средств.

Названные изменения свидетельствуют о смене вектора осуществления контроля от выявления только фактов нарушения к определению эффекта от выделения бюджетных средств на определенные направления бюджетных расходов, а также устранению параллелизма и дублирования в работе контрольных органов. Эта смена требует не просто совершенствования контроля, но его трансформации в комплексный мониторинг оценки принимаемых и реализуемых целевых программ развития территории, их соответствия критериям и параметрам долгосрочных и среднесрочных планов развития территории, финансовой стратегии и тактике публично-правового образования. Этот мониторинг должен базироваться на оценке результативности и эффективности принимаемых государственных программ, а также деятельности органов исполнительной власти по их реализации.

Таким образом, в условиях перехода экономики на инновационный путь развития акцент государственного финансового контроля смещается от контроля деятельности органов власти по управлению бюджетными средствами к контролю достижения качественного результата при эффективном управлении бюджетными средствами.

К потенциальным возможностям контроля, которые могут быть реализованы в условиях программно-целевого бюджетирования, относятся:

- анализ состояния экономики и располагаемых финансовых ресурсов, резервов экономического роста, прогнозирование основных макроэкономических показателей развития;

- квалифицированная оценка финансовой составляющей стратегических планов и программ при планировании основных направлений социально-экономического развития;

- контроль качества управления общественными финансами в интересах избранной стратегии развития;

- постоянный мониторинг реализации принятых управленческих решений, выявление отклонений от намеченных планов и программ.

Важным вопросом при рассмотрении контроля государственных программ является необходимость определения таких понятий, как «эффект», «результативность», «эффективность», которые непосредственным образом влияют на осуществление контроля и мониторинга при программном бюджетировании территориального развития города Москвы.

Программа всегда работает на удовлетворение интересов и общества, и общественных групп, и физических лиц, и юридических лиц. Проверка соответствия программы этим интересам сопрягается с финансовым контролем. Чтобы проверить, насколько реализация программы соответствует разноаспектным интересам, требуется вмешательство финансового контроля. Охарактеризовать это соответствие можно как раз через показатели эффективности Айрапетян Н.Г. Роль внешнего финансового контроля в программно-целевом управлении. - Сайт Контроль-счетной палаты Москвы [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// www.ksp.mos.ru..

Известный принцип бюджетной системы - принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств. Он означает, что «при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств» "Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 03.12.2011). - Консультант+ [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://konsultant.ru.. Этот принцип применяется при определении эффективности реализации целевой программы, реализуемой за счет бюджетных средств.

Среди ученых и практикующих специалистов в области финансов нет единого мнения о значении понятия «эффективность». Однако ни кем не ставится под сомнение утверждение о том, что эффективностью обладает только целенаправленное взаимодействие, направленное на достижение конкретных целей и задач. Можно сказать, что эффективность - это характеристика процессов и взаимодействий управленческого характера, отражающая отношение полученных результатов с произведенными затратами. Необходимо отметить, что общая эффективность государственной программы выступает интегральным показателем, суммирующим следующие составные части:

- бюджетную эффективность, как соотношение полученных в ходе реализации программы результатов с объемом бюджетных ресурсов, затраченных на их достижение;

- трудовую эффективность, как соотношение результатов программы с объемом трудовых ресурсов, которые потребовались для их получения;

- материально-техническую эффективность, как соотношение затраченных материальных и технических ресурсов и достигнутых результатов; и другие виды эффективности.

Таким образом, для расчета общей эффективности государственной программы необходимо рассчитать цифровое значение каждого вида эффективности по нормативно утвержденным методикам, определить с помощью метода экспертных оценок коэффициент значимости каждого вида эффективности для каждой конкретной государственной программы (сумма коэффициентов равна 1), сложить произведение цифрового значения и коэффициента по каждому виду эффективности (см. (4))

(4)

где ОЭ - общая эффективность, Эi - эффективность каждого вида i, КЗi коэффициент значимости каждого вида эффективности i (сумма всех КЗi равна единице), n - количество рассчитанных видов эффективности.

В то же время, понятие «эффективности» в оценке государственных программ территориального развития имеет меньшее значение, чем понятие «результативность». Это связано с самой логикой программно-целевого подхода к финансовому обеспечению развития территории публично-правового образования: наиболее важным показателем при оценке государственной программы выступает именно степень достижения поставленных в тексте программы актуальных задач и целей развития территории субъекта РФ, в частности города Москвы.

Под понятием «результативность целевой программы» следует понимать отношение достигнутых в ходе реализации программы показателей социально-экономического развития территории, выраженных через конкретные целевые индикаторы, к плановым значениям этих же показателей.

Именно определение результативности должно иметь приоритетный характер относительно определения эффективности. Если представить, что в ходе оценки программы она была признана нерезультативной, то есть плановые цели и задачи не были достигнуты, то вопрос об эффективности бюджетных средств, которые были направлены, по сути, на не-достижение целей и задач, не будет стоять остро. Куда важнее будет определить, во-первых, причину отсутствия результата реализации программы, а во-вторых, причину нецелевого характера расходования бюджетных средств.

В отношении результативности государственной программы так же справедливо утверждение об интегральном характере этого понятия. Общая результативность программы будет складываться из ее составных компонентов: экономическая результативность, бюджетная результативность, организационная результативность и т.д. Алгоритм расчетов аналогичен расчету общей эффективности государственной программы (формула (4)).

Выше было сказано, что в условиях программно-целевого бюджетирования развития территории города Москвы финансовый контроль обязан трансформироваться в комплексный мониторинг оценки принимаемых и реализуемых государственных программ, их соответствия критериям и параметрам долгосрочных и среднесрочных планов развития территории, финансовой стратегии и тактике столичного мегаполиса.

Мониторинг результативности позволяет определить и применять на практике конкретные индикаторы для измерения полученного эффекта и эффективности программ на регулярной основе. Такая информация полезна при формировании и обосновании бюджетных расходов, а также при определенеии наилучших путей использования имеющихся ресурсов. В процессе мониторинга исполнители программ могут влиять на их эффективность.

При программно-целевом бюджетировании под мониторингом следует понимать наблюдение и аналитическое обследование состояния программных источников финансирования и расходования выделяемых средств, анализ эффективности достижения на всех этапах реализации программы поставленных целей и задач социально-экономической и бюджетной политики публично-правового образования. Мониторинг в качестве метода государственного (муниципального) контроля обязан иметь функциональный механизм реализации и проводиться в соответствии с разработанной и принятой методикой, на основе которой анализируются не только отклонения фактических значений ключевых показателей от плановых, но и производится оценка комплексных интегральных параметров, характеризующих степень выполнения программы в целом или ее отдельных этапов.

Для формирования полномасштабной системы мониторинга эффективности расходования бюджетных средств целесообразно создание трехуровневой системы индикаторов по направлениям: оценка реализации бюджетного процесса; оценка деятельности главных распорядителей бюджетных средств; оценка деятельности государственных учреждений по предоставлению бюджетных услуг (качество предоставления бюджетных услуг).

В качестве примера можно детально рассмотреть первое направление - оценку реализации бюджетного процесса. Необходимо отметить, что при разработке системы индикаторов важно учитывать собственно цели, ради которых разрабатывается система. В связи с этим можно предложить классификацию системы индикаторов по четырем основным направлениям, исходя из логики построения бюджетного процесса:

а) индикаторы оценки качества планирования (соотношение плановых и фактических показателей; наличие и исполнение перспективного финансового плана (мониторинг исполнения плана), среднесрочное планирование и т.д.);

б) индикаторы оценки структуры бюджета (доля текущих расходов, доля капитальных расходов, долговая нагрузка, доля расходов на заработную плату и т.д.);

в) индикаторы оценки качества исполнения бюджета (кредиторская и дебиторская задолженности, казначейское исполнение бюджета, лимиты потребления энергоресурсов, публикация бюджета в СМИ);

в) индикаторы качества контроля и аналитический работы и последующего применения результатов в планировании (опросы населения, аудит бюджета, доля нецелевого использования средств и т.д.)

В значительной степени на уровне оценки бюджетного процесса осуществляется лишь сопоставление планируемых и фактических показателей. Соответственно, аналитические расчеты и дальнейшие выводы могут подготавливаться исключительно на основе отслеживания динамики изменения данных показателей. Это требует налаживания четкой системы мониторинга по данным индикаторам.

Предложенная классификация является лишь примером и требует переработки в зависимости от поставленных целей.

Оценка деятельности главных распорядителей бюджетных средств предполагает оценку финансовым органом субъекта Федерации качества управления главных распорядителей бюджетных средств и эффективности их деятельности. Такая оценка должна базироваться на соответствующей системе индикаторов (например, по видам деятельности главного распорядителя, по видам предоставляемых услуг и т.п.), осуществляться систематически (например, ежегодно), ее результаты должны использовать при планировании расходов бюджета на очередной финансовый год.

Оценка деятельности бюджетных учреждений по предоставлению бюджетных услуг (качество предоставления бюджетных услуг) предполагает проведение анализа, паспортизации бюджетных услуг и введения соответствующих индикаторов оценки результативности и эффективности для каждой из таких услуг.

В целом важно отметить, что вся система мониторинга (набор индикаторов) будет действующим механизмом только в случае, если будет предусмотрена процедура ее внедрения в существующий бюджетный процесс, что, очевидно, потребует изменений существующей системы.

Проведение государственного финансового контроля (в особенности мониторинга) государственных программ города Москвы позволит выявить факты нецелевого, неэффективного и незаконного выделения и расходования бюджетных средств. Также мониторинг позволит определить отклонения заданных уровней целевых показателей и их фактических значений на каждом этапе реализации программ.

Анализ выявленных отклонений целесообразно проводить путем факторного анализа, что позволит оценить степень воздействия на любое отклонение различных факторов, с дальнейшей целью разработки корректирующих действий по оптимизации бюджетных процессов и нивелирования отрицательных факторов, снижающих эффективность, результативность реализации программы. Такой анализ целесообразно проводить по следующей схеме:

а) сбор информации о плановых и фактических значениях ключевых показателей программы за оцениваемый период;

б) определение отклонения фактических значений ключевых показателей от их плановых значений в оцениваемом периоде;

в) расчет степени достижения плановых значений ключевых показателей в оцениваемом периоде с помощью формулы;

г) оценка полученных результатов с учетом степени достижения плановых значений ключевых показателей, рассчитанной на предыдущем шаге и с использованием шкалы оценок, представленной в диссертации;

д) анализ выявленных отклонений фактических значений ключевых показателей от плановых показателей с использованием факторного анализа;

е) разработка корректирующих воздействий для нивелирования негативных факторов, вызывавших фактическое отклонение ключевых показателей программы;

ж) корректировка ключевых показателей программы.

Анализ отклонений, ориентированный на последующие управленческие решения, предполагает более детальный факторный анализ влияния различных отклонений параметров (объем финансирования, управленческие ресурсы и т.д.) на итоговый показатель реализации государственной программы. Контроль проводится поэтапно: установление всех факторов, влияющих на результат программы; определение суммарного отклонения результатов от планового значения; определение отклонения результатов в результате отклонения каждого отдельного фактора; составление таблицы приоритетов влияния, в которой все факторы располагаются по порядку, начиная с более значимых; составление окончательных выводов и рекомендаций в части управленческих решений, направленных на выполнение государственной программы.

Важнейшей задачей государственного финансового контроля и мониторинга в условиях реализации программного бюджета является создание системы объективной, актуальной бюджетной информации, которая бы отражала в мельчайших деталях весь процесс реализации государственных программ, служила основой для осуществления управленческих решений по результатам анализа выявленных отклонений фактических и плановых результатов. Без создания такой системы невозможно оперативное, экономически и организационно адекватное реагирование органов управления финансами на выявленные отклонения.

Резюмируя, можно сказать, что являясь важной частью бюджетного процесса, контроль в условиях программно-целевого управления приобретает определяющую и доминирующую позицию в достижении актуальных целей социально-экономического развития территории города Москвы.

3.2 Оптимизация бюджетного целевого программирования развития территории города Москвы

Ряд проблем и особенностей, выявленных в процессе анализа теоритической базы и практики применения программно-целевого бюджетирования территориального развития города Москвы, не позволяют использовать его преимущества в полной мере в управлении бюджетным процессом и развитием территории столичного мегаполиса.

Выявленные недостатки программно-целевого бюджетирования носят системный характер и их можно свести в единое целое, раздельно выделив организационные и финансовые проблемы. К организационным проблемам относится отсутствие научно-обоснованного механизма определения приоритетов использования бюджетных ресурсов на достижение целей развития территории города; отсутствие количественно и качественно измеряемых целей и ожидаемых результатов; неопределенность процедур проведения мониторинга результативности программ.

Финансовые проблемы включают недостаточную обоснованность использования бюджетных ресурсов; нечеткость в определении объемов, источников и направлений затрат на достижение установленных программой целей и задач; отсутствие взаимосвязи между объемами финансирования и результативностью целевой программы.

Предлагаемые пути решения указанных проблем можно разделить на три взаимодополняющих блока:

а) разработка системы планирования социально-экономического развития территории столичного мегаполиса;

б) совершенствование порядка разработки и реализации государственных программ города Москвы;

в) создание системы стимулов государственных органов к осуществлению программно-целевого бюджетирования.

Без совершенствования системы планирования социально-экономического развития столичного мегаполиса невозможна сама реализация программно-целевого бюджетирования в целях поступательного и сбалансированного развития территории города Москвы. В предыдущих разделах работы была освещена важность такой системы, ведь основным преимуществом базирования бюджетной и налоговой политики на долгосрочных прогнозах развития территории заключается в возможности отойти от инерционного подхода, когда бюджетные ресурсы и бюджетные ассигнования устанавливаются индексным методом, исходя из сложившихся тенденций предыдущих лет.

Москве необходим переход к качественно новой модели роста. На протяжении последних двух десятилетий экономика столицы радикально трансформировалась. Развивавшаяся в XX веке как город индустриальной эпохи Москва в постсоветский период потеряла значительную часть своих промышленных мощностей. Одновременно бурными темпами развивались сервисные сектора, торговля, финансы, строительство и рынок недвижимости. Сегодня с точки зрения общей структуры своей экономики Москва стоит в одном ряду с другими ведущими постиндустриальными мегаполисами мира.

Однако более детальный анализ показывает, что в реальности Москва больше не может полагаться на те источники роста, которые на протяжении 1990-2000-х годов позволяли ей быть наиболее экономически успешным регионом России Краткая версия Отчета по первому этапу выполнения научно-исследовательской работы по теме «Разработка проекта Стратегии социально-экономического развития города Москвы на период до 2025 года». - Департамент финансов города Москвы [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://depfin.mos.ru.. Более того, чрезмерно полагаясь на эти источники, Москва оказалась в тупике: неизбежным побочным продуктом практиковавшейся в столице модели роста стало накопление серьезных проблем, превратившихся в структурные препятствия для развития новых отраслей экономики. К числу этих проблем относятся транспортный коллапс, усугубляемый сложившейся пространственной структурой; низкое качество предоставляемых городом общественных благ и доступным в городе социальных услуг; низкое качество городской среды в целом.

Без реализации долгосрочного прогнозирования и планирования, основной задачей которого является интегрирование краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных бюджетных планов и прогнозов, невозможно определение целевых показателей развития городской инфраструктуры, экономики, социальной сферы города, решение указанных выше проблем.

Важнейшим элементом планирования и прогнозирования развития территории города должна стать система финансовых прогнозов и планов, имеющих двадцатилетний горизонт планирования. В основе указанной системы лежит быть разрабатываемая сейчас ведущими университетами страны Стратегия социально-экономического развития города Москвы на период до 2025 года, которая выступит фундаментом для принципиально новой модели развития столичной агломерации, инструментом преобразования Москвы в современно постиндустриальный, глобально конкурентный мегаполис. Именно на ней должны базироваться все остальные плановые документы, про принципу декомпозиции раскладывающие основные приоритеты развития территории города на долго-, средне- и краткосрочные цели и задачи.

Укрупненно система плановых документов может выглядеть следующим образом (рис. 4):

- Стратегия социально-экономического развития города Москвы на период до 2025 года как документ, определяющий основные направления развития мегаполиса на долгосрочную перспективу;

- Генеральный план развития города Москвы на период до 2025 года как документ, описывающий пространственную организацию агломерации и способы освоения территории в соответствии с приоритетами развития;

- городские государственные программы с горизонтом планирования 5 лет как способ детализации приоритетных направлений развития по принципу декомпозиции;

- бюджет на очередной финансовый год и плановый период (горизонт - 3 года) как финансово-экономическое обоснование достижения стратегических целей по периодам.



Рис. 4. Система плановых документов социально-экономического развития столичного мегаполиса

Также в систему планирования социально-экономического развития региона в условиях реализации програмнно-целевого бюджетирования необходимо включать доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов управления общественными финансами в городе Москве. Одни, с одной стороны, будут выступать элементом контроля за реализацией программных принципов в деятельности субъектов бюджетного планирования, а с другой - будут являться основанием для корректировки и совершенствования как самих государственных программ, так и механизмов их реализации в последующих плановых периодах.

Рассматривание совершенствование планирования в рамках реализации программно-целевого бюджетирования нельзя обойти внимание использование прогрессивных и современных методов финансового планирования. По результатам анализа во втором разделе данной работы было выявлено, что основными методами финансового планирования в городе Москве на сегодняшний день являются индексный и нормативный (в тесной связке с формульным). По многим причинам, в том числе описанным в этой работе, данные методы нельзя считать наиболее оптимальными и соответствующими логике программно-целевого бюджетирования. Без внедрения экономико-математического моделирования в качестве основного инструмента финансового планирования в городе Москве невозможен перед к качественно новой модели управления бюджетными расходами.

Объективная способность экономико-математического моделирования, заключающаяся в нахождении количественного выражения взаимосвязей бюджетных показателей и факторов, их определяющими. Эта связь выражается через экономико-математическую модель, которая представляет собой точное математическое описание математического процесса, т. е. описание факторов, характеризующих структуру и закономерности изменения данного экономического явления с помощью математических символов и приемов (уравнений, неравенств, таблиц, графиков и т. д.).

В экономико-математическую модель должны включаться не все, а только основные факторы. Проверка качества моделей производится практикой. Практика применения моделей показывает, что сложные модели со множеством параметров оказываются зачастую непригодными для практического использования. Планирование основных финансовых показателей на основе экономико-математического моделирования является основой для функционирования автоматизированной системы управления государственными финансами.

Например, с помощью экономико-математического метода можно построить модель зависимости уровня жизни населения от различных факторов, в т.ч. бюджетных расходов.

Следующим направлением оптимизации бюджетного целевого программирования развития территории города Москвы должно стать совершенствование порядка разработки и реализации государственных программ города Москвы.

Одним из предложений по организации разработки государственных программ является реализация шести этапов: определение стратегических целей; формирование тактических задач; разработка программных мероприятий; определение их целевых и промежуточных значений показателей; экономическое обоснование программы; внешняя экспертиза проекта программы Курченко Л.Ф., Сабетова Т.А. Разработка ведомственных целевых программ при программно-целевом бюджетировании // Финансы, 2011, №2, с.20-24.. В рамках проведенного в работе исследования сформулированы некоторые комментарии и предложения к этому порядку.

Выше было проиллюстрировано, что государственные программы непосредственным образом вписываются в систему плановых документов социально-экономического развития столичного мегаполиса. Именно поэтому первоначальным шагом по разработке должно быть определение острых проблем, диспропорций в развитии города Москвы, которые в долгосрочной перспективе должны быть решены и переломлены. Предвосхищаемые результаты деятельности органов власти по преодолению этих диспропорций и проблем должны выступать стратегическими целями государственных программ с обязательным наличием следующих характеристик: специфика, измеряемость, достижимость и четкость формулировок.

По основному принципу составления государственных программ - принципу декомпозиции - стратегические задачи должны быть разбиты по тактическим задачам. При этом необходимо, что бы выполнение всей совокупности тактических задач обеспечивало полную реализацию стратегических целей, т.е. задачи максимально полно характеризовали цель программы. Отличие задач от цели государственной программы выражается в том, что цель является конкретным конечным состоянием городской среды и характеризует результат, а задачи представляют описание конкретных путей достижения цели.

При этом и определение целей, и формирование задач должно происходить с применением серьезного математического и статистического аппарата, с глубоким анализом международного опыта реализации стратегического и тактического планирования, особенностей реализации моделей планирования в различных субъектах Российской Федерации.

Следующим этапом разработки государственных программ должно стать формирование программных мероприятий в рамках выполнения поставленных задач. Здесь также необходимо соблюдать принцип максимальной характеристики, когда совокупность мероприятий полностью определяет достижение задачи.

Параллельно указанному процессу определения целей, задач и мероприятий необходимо формирование целевых индикаторов. Целевыми индикаторами должны выступать конкретные, количественно измеримые, математически определенные показатели, которые способны объективно охарактеризовать степень промежуточного и полного выполнения мероприятия, выполнения задачи, достижения цели. Целевые индикаторы обязаны удовлетворять следующим параметрам:

- измеримость - индикатор поддается измерению в неизменных величинах;

- обоснованность - индикатор максимально полно отражает ту цель (задачу, мероприятие) развития территории города, которую необходимо оценить;

- однозначность - показатель должен иметь четкое, общепринятое определение и единицы измерения;

- достижимость - поставленное целевое значение индикатора должно быть достижимо с использование имеющихся ресурсов;

- специфичность и конкретность - целевой индикатор должен относится к конкретной программе.

Таким образом, необходимо формировать каталог промежуточных и конечных целевых индикаторов реализации государственных программ, которые будут структурно соответствовать древу целей программы. Указанный каталог должен содержать не только перечень целевых индикаторов с указанием их соответствия конкретной цели, задаче, мероприятию, но и описание методики расчета степени их (индикаторов) выполнения. Также обязательным элементом такого каталога является прогноз значений целевых индикаторов, характеризующих уровень достижения целей.

Только после формирования каталога целевых индикаторов возможно переходить к процессу экономического обоснования объемов бюджетного финансирования государственной программы, направленной на достижение социально значимых целей и задач развития территории города Москвы.

Несмотря на планирование древа целей программы «сверху-вниз» логика определения объемов финансового обеспечения для выполнения этого древа целей требует планирования финансов «снизу-вверх». Первоначально необходимо определить объемы финансирования по каждому программному мероприятию. При это должны использоваться уже указанные математико-экономические методы планирования, наряду с традиционными формульными, индексными, нормативными методами. Соответственно, объем финансирования реализации конкретной задачи будет равен сумме бюджетных средств, выделяемых на выполнение всех программных мероприятий на эти цели. В свою очередь, совокупное финансирование государственной программы будет определять по объемам средств на выполнение задач программы.

Важнейшим этапом формирования программы является утверждение организационного механизма реализации программы: ответственный исполнитель программы, соисполнители программы - с одной стороны, программа, подпрограммы, планы мероприятий - с другой. Организационный механизм реализации напрямую связан с древом целей государственной программы:

а) анализ цели государственной программы позволяет определить наиболее подходящий для ее реализации орган исполнительной власти, который становится ответственным исполнителем государственной программы;

б) анализ задач программы определяет наиболее соответствующие по профилю деятельности органы власти, которые, в свою очередь, становятся соисполнителями программы (ответственными исполнителями подпрограмм государственной программы). Соисполнители программы также ответственны и за реализацию программных мероприятий.

Таким образом, процесс формирования государственной программы города Москвы, а также ее структуру необходимо представлять в виде трех логически взаимосвязанных блоков (Приложение 3):

а) содержательный блок, включающий в себя цели, задачи, программные мероприятия и каталог целевых индикаторов; построен по принципу декомпозиции и соподчиненности;

б) финансовый блок, содержащий объемы финансирования реализации государственной программы; составляется по принципу «снизу-вверх»;

в) организационный блок, иллюстрирующий систему реализации программы и наличие исполнителей программы; в блоке отсутствуют отношения соподчиненности.

Важно отметить, что выделение организационного блока позволяет сформулировать такое важнейшее понятие, как центры ответственности. Центр ответственности - структурное подразделение Правительства Москвы (орган исполнительной власти), которое полностью контролирует те или иные аспекты реализации государственной программы (цель, задачи, мероприятия), а его руководитель самостоятельно принимает управленческие решения в рамках этих аспектов и несет ответственность за достижение указанных аспектов. Центрами ответственности в системе программно-целевого бюджетирования являются ответственный исполнитель государственной программы и соисполнители государственной программы.

Концепция центров ответственности требует поэтапного расширения полномочий и ответственности главных распорядителей бюджетных средств при исполнении бюджета. Стимул для более эффективного использования средств создается только в том случае, если они достигаются в тех сферах, за которые непосредственно несет ответственность главный распорядитель (бюджетное учреждение), которые заложены в его участок ответственности в рамках городской программы. С одной стороны, центры ответственности должны аккумулировать весь объем информации относительно ходе реализации государственной программы, достижения целевых индикаторов, а с другой стороны - производить анализ полученной информации и осуществлять корректирующее воздействие по результатам анализа, как на саму программу, так и на ход ее реализации.

Анализ международной практики внедрения программного бюджетирования показал, что этот процесс невозможен без создания системы стимулов государственных органов к осуществлению программно-целевого бюджетирования.

Повышение эффективности деятельности государственных органов по реализации принципов программно-целевого бюджетирования при обеспечении территориального развития города Москвы может быть осуществлено следующим образом:

а) применение методов управления по результатам (создание систем отчетности и оценки деятельности на основании сбалансированных систем показателей эффективности результативности деятельности, создание систем мотивации руководителей, иных госслужащих и прочего персонала бюджетного сектора, ведение и использование реестра функций главных распорядителей бюджетных средств);

б) реструктуризация бюджетной сети;

в) проведение государственных закупок товаров и бюджетных услуг на конкурсной основе с использованием механизма государственных (муниципальных) заданий;

г) аутсорсинг бюджетных услуг;

д) применение подушевого финансирования.

Необходимо отметить, что для внедрения порядка, предусматривающего связь между результатами деятельности руководителей и служащих субъектов бюджетного планирования и их вознаграждением, необходимо принятие, прежде всего, политического решения, а уже потом разработки системы действий экономического характера. Меры экономического характера можно разделить на следующие группы:

а) разработка системы показателей эффективности и результативности деятельности государственных органов, принятия и исполнения управленческих и иных решений, а также правового, организационного и документационного обеспечения исполнения указанных решений;

б) разработка порядка установления оплаты труда чиновников в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности на основе срочных контрактов;

в) определение перечня должностей государственной службы, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности.

Система показателей для оценки эффективности и результативности деятельности госслужащих должна быть определена нормативным правовым актом регионального уровня. В число таких показателей могут входить: эффективность и результативность деятельности субъектов бюджетного планирования; принятие и исполнение управленческих и иных решений; правовое, организационное и документационное обеспечение исполнения указанных решений.

Обобщенными показателями эффективности и результативности деятельности являются характеристики достижения результатов деятельности (стратегических целей, тактических задач, результатов бюджетных целевых программ и направлений непрограммной деятельности) государственных органов, установленные в докладах о результатах и основных направлениях деятельности.

На основании докладов субъекта бюджетного планирования его руководитель утверждает ответственных за достижение плановых и целевых значений специфических показателей лиц, с которыми может быть заключен срочный служебный контракт.

При заключении срочных служебных контрактов с указанными лицами специфические показатели, их фактические значения на дату начала срока действия служебного контракта (отчетного периода), а также их целевые (плановые) значения включаются в их срочный служебный контракт.

Срочный служебный контракт должен предусматривать не менее одного специфического показателя эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, условия выплаты премии за достижение гражданским служащим целевых (плановых) значений этого показателя. В служебный контракт может быть включено детальное описание специфических показателей и их целевых (плановых) значений.

Выводы

При внедрении программно-целевых принципов в бюджетный процесс города Москвы особое внимание необходимо уделять контролю эффективности и результативности реализации государственных программ.

Важно понимать, что без комплексной системы мониторинга результативности государственных программ невозможен и сам контроль. Мониторинг результативности позволяет определить и применять на практике конкретные индикаторы для измерения полученного эффекта и эффективности программ на регулярной основе. Такая информация полезна при формировании и обосновании бюджетных расходов, а также при определенеии наилучших путей использования имеющихся ресурсов. В процессе мониторинга исполнители программ могут влиять на их эффективность.

Выявленные в процессе анализа недостатки программно-целевого бюджетирования носят системный характер и их можно свести в единое целое, раздельно выделив организационные и финансовые проблемы. К организационным проблемам можно отнести отсутствие научно-обоснованного механизма определения приоритетов использования бюджетных ресурсов; отсутствие количественно и качественно измеряемых целей и ожидаемых результатов; неопределенность процедур проведения мониторинга результативности программ.

Важнейшим элементом планирования и прогнозирования развития города должна стать система финансовых прогнозов и планов, имеющих двадцатилетний горизонт планирования. В основе данной системы находится разрабатываемая Стратегия социально-экономического развития города Москвы на период до 2025 года, цели которой по принципу декомпозиции разбиваются по государственным программам (5 лет) и бюджетам города Москвы (3 года). В основу планирования должен лечь метод экономико-математических моделей вкупе с индексным, формульным и нормативным методами.

Процесс разработки государственной программы должен включать составление трех взаимосвязанных блоков: содержательного (с указанием целей, задач, программных мероприятий, каталога целевых индикаторов), финансового (с финансированием по каждому мероприятию, задаче, цели) и организационного (с указанием центров ответственности).

Меры по стимулированию применения принципов программно-целевого бюджетирования органами власти в городе Москве можно условно разделить на две группы:

а) разработка системы показателей эффективности и результативности деятельности государственных органов, принятия и исполнения управленческих и иных решений, а также правового, организационного и документационного обеспечения исполнения указанных решений;

б) разработка порядка установления оплаты труда чиновников в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности на основе срочных контрактов, а также определение перечня должностей, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности.

4. Правовое обеспечение

Как уже было сказано выше, в условиях глобализации экономики эффективное и ответственное управление финансами имеет первостепенное значение для обеспечения финансовой безопасности и устойчивого экономического роста. В последние годы многими странами приложены серьезные усилия по модернизации управления финансами. Новые подходы предусматривают усиление внимания к средне- и долгосрочному бюджетному планированию, повышению ответственности за результаты использования средств налогоплательщиков. В Российской Федерации этот процесс переведен на комплексную модернизацию системы управления общественными финансами, включающую проведение налоговых реформ, формирование новой системы межбюджетных отношений и внедрение среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат.

Принятие в 1998 году Бюджетного кодекса Российской Федерации означало переход к качественно новому этапу регулирования бюджетных отношений в Российской Федерации. Многие вопросы, влияющие на ход бюджетного процесса Российской Федерации, получили стабильное регулирование именно в нормах данного кодифицированного акта, тогда как ранее, напротив, многие вопросы относились на усмотрение законодателя в рамках ежегодно формируемого правового акта о бюджете (например, распределение налоговых поступлений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации).

Значительные изменения были внесены в Бюджетный кодекс Российской Федерации Федеральным законом от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ). По сути, им была создана правовая основа для новой организации бюджетного процесса, повышения эффективности формирования и расходования бюджетных средств, улучшения управления государственными финансами, но главное - для осуществления среднесрочного бюджетного планирования.

Однако, несмотря на привнесенные положительные моменты, справедливости ради, нужно сказать, что в ряде случаев Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ не только не приблизил, но существенно отдалил российскую бюджетную систему от института программно-целевого бюджетного планирования (речь идет, в частности, о заложенных им предпосылках раздельного регулирования в Бюджетном кодексе Российской Федерации целевых и ведомственных программ, а также о значительном сужении круга целевых программ, подпадающих под действие бюджетного процесса Российской Федерации).

Несмотря на более чем десятилетний опыт разработки и реализации целевых программ в условиях рыночной экономики, единые методологические подходы к организации этих работ отсутствуют. Утвержденные на федеральном уровне правила применяются лишь в отношении целевых программ, финансируемых из федерального бюджета. Порядок разработки и реализации региональных целевых программ регулируется органами государственной власти субъектов РФ. В соответствии c федеральным законом Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации» (с изм. от 4 июля 2003 г.). предусмотрено утверждение субъектами РФ собственных правовых актов, устанавливающих требования к разрабатываемым региональным программам.

Активно работа по совершенствованию законодательства по вопросам разработки и реализации целевых программ начата только в последние годы, но некоторые ее результаты усложнили процесс формирования указанных программ.

Так, c 2009 года новой редакцией Бюджетного кодекса РФ существенно изменяется ряд базовых условий формирования целевых программ: федеральные и региональные органы законодательной власти, представительные органы местного самоуправления утрачивают право утверждения долгосрочных целевых программ. Эти программы теперь не имеют статус закона, а принимаются решениями органов исполнительной власти. Однако объем средств, выделяемых из бюджета на реализацию долгосрочных целевых программ, утверждается законом (решением представительного органа местного самоуправления) о соответствующем бюджете.

В новой редакции Бюджетного кодекса РФ не установлен порядок разработки, формирования, утверждения и реализации краткосрочных и среднесрочных целевых программ. Субъекты РФ по-прежнему самостоятельны в определении требований к этим программам. Это служит катализатором для неорганизованного методологически и практически применения программно-целевого метода. Также особо стоит отметить отсутствие трактования понятия «целевая программа» в Бюджетном кодексе РФ.

На федеральном уровне с 1995 года общие принципы, порядок разработки, утверждения и реализации целевых программ регламентированы постановлением Правительства РФ.

В Москве с 2001 года действовал Закон города Москвы «О государственных целевых программам в городе Москве» (утратил силу с 1.01.2009), а с 2006 года в дополнение к названному закону применялся «Порядок разработки, утверждения, финансирования и контроля за ходом реализации городских целевых программ в городе Москве». На сегодняшний день разработку, реализацию и оценку эффективности государственных программ регламентирует «Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ города Москвы» Постановление Правительства Москвы от 4 марта 2011 г. N 56-ПП (в ред. ППМ № з9-ПП от 14.02.3012).