Формування Державного бюджету України

Але навіть за такої привабливої бюджетної концепції виникають великі проблеми. Перша з них полягає в тому, що підйоми та спади в економічному циклі найчастіше різняться глибиною і тривалістю. Тому тривалий і глибокий спад, за яким ітиме відносно короткий підйом, безсумнівно, спричинить значне збільшення дефіциту державного бюджету порівняно з появою незначного додатного сальдо бюджету (надлишку). Таке протиставлення є недоліком розглядуваної концепції, оскільки свідчить про появу циклічного дефіциту державного бюджету. Сутність другої проблеми полягає в перевагах, пов'язаних з інфляцією. За природою інфляція сприяє перерозподілу доходів між дебіторами та кредиторами. Непередбачувана інфляція вигідна дебіторам (отримувачам позик) за рахунок кредиторів (надавачів позик). При цьому наслідки інфляції щодо перерозподілу довільні й непередбачувані.

Держава так само може мати вигоду від інфляції, якщо є отримувачем позик від населення.

Протягом багатьох років у кожної держави накопичується значний державний борг (як зовнішній, так і внутрішній). Інфляція ж дає можливість державі сплатити борги грошима, що втратили частину своєї купівельної спроможності, тобто уряд отримує від населення "дорогі" гроші, а повертає за допомогою інфляції "знецінені".

В умовах інфляції номінальний (офіційний) національний дохід і, як наслідок, податкові надходження збільшуються, а державний борг не змінюється. Це означає, що за допомогою інфляції уряд зменшує реальний державний борг й істотно полегшує його сплату (ідеться тільки про внутрішній державний борг).

Таким чином, можна припустити, що держава зацікавлена в інфляції і свідомо може її провокувати, щоб розрахуватися з власними боргами.

Третій концептуальний підхід до формування бюджету і його використання базується на ідеї функціональних фінансів. Відповідно до цієї ідеї основними є стабілізація і оздоровлення економіки; збалансування ж бюджету як на щорічній, так і на циклічній основі є другорядним. При цьому не варто боятися, що у процесі стабілізації економіки спостерігатимуться стійкі надлишки або дефіцити бюджету.

Згідно з цією концепцією проблеми державного дефіциту або надлишку бюджету незначні порівняно з тими, що зумовлені тривалими спадами або стійкою інфляцією.

В Україні становлення ринкових відносин відбувалося у складних умовах, що пояснюється як об'єктивними, так і суб'єктивними причинами.

Економічна ситуація характеризується спадом національного виробництва практично в усіх галузях, кризою платежів, збільшенням тіньового капіталу, катастрофічним браком бюджетних коштів і, як наслідок, неможливістю держави повноцінно фінансувати економічні та соціальні програми.

За таких обставин реалізація ідеї функціональних фінансів є реальним шансом вийти з економічної кризи, оскільки вона спрямована передусім на розв'язання проблем економіки за допомогою бюджету.

За існування взаємозв'язку бюджету й економіки пріоритет надається останній.

Оскільки тільки сильне конкурентоспроможне вітчизняне виробництво гарантує постійне поповнення дохідної частини бюджету, більшість вітчизняних економістів схвалюють розробку спеціальних державних програм підтримки вітчизняних підприємств і поступової відмови від фінансування нерентабельних виробництв.

Тільки розв'язання проблем, пов'язаних з національним виробництвом, створить гарні передумови для реального оздоровлення економіки і, як наслідок, сприятиме її стабілізації та подальшому зростанню швидкими темпами.

1.3 Законодавча база, як підґрунтя формування державного бюджету

Формування бюджету, а також регламентація доходів та видатків здійснюється згідно з бюджетним законодавством України на основі таких законодавчих та нормативних актів:

Конституція України.

Бюджетний кодекс України.

Закон про державний бюджет України.

Інші закони, що регулюють бюджетні правовідносини.

Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України.

Нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади.

Рішення органів АРК, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування.

При здійсненні бюджетних відносин положення нормативно-правових актів застосовуються лише в частині, в якій вони не суперечать Конституції України, Бюджетному кодексу та Закону про Державний бюджет України.

Розглянемо, як регулюються бюджетні відносини відповідними законодавчими та нормативними актами.

У роботі [1] сказано, що в Конституції України, яка була ухвалена на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р., урегульовані такі питання, що стосуються функціонування бюджетної системи:

1.Механізм прийняття Законів України.

2.Повноваження Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів, органів місцевого самоврядування.

3.Основні бюджетні положення.

Розглянемо окремі положення Конституції. Так, статті 95--98 передбачають, що бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами.

Законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків.

Держава прагне до збалансованості бюджету України.

Таким чином, Конституція обмежує фінансові ресурси, якими може оперувати Уряд протягом бюджетного періоду для забезпечення державної політики. Принципом бюджету визначається його збалансованість; регулярні звіти про доходи і видатки Державного бюджету України мають бути оприлюднені. Держава прагне до збалансованості бюджету України.

Розглянемо повноваження державних органів влади.

Повноваження Верховної Ради України:

прийняття законів;

затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього; контроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішення щодо звіту про його виконання;

затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля;

розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України;

затвердження рішень про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням;

призначення на посади та звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати.

Повноваження Президента України:

звертається з посланнями до народу та із щорічними і позачерговими посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище;

призначає за згодою Верховної Ради України Прем'єр-міністра України; припиняє повноваження Прем'єр-міністра України та приймає рішення про його відставку;

призначає за поданням Прем'єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняє їхні повноваження на цих посадах;

утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади;

скасовує акти Кабінету Міністрів України та акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим;

створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби;

7. підписує закони, прийняті Верховною Радою України;

8. має право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів із наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховною Радою України.

Повноваження Кабінету Міністрів та інших органів виконавчої влади:

Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених у статтях 85, 87 Конституції України. Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента України;

до складу Кабінету Міністрів України входять Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри. Прем'єр-міністр України призначається Президентом України за згодою більше ніж половини від конституційного складу Верховної Ради України. Персональний склад Кабінету Міністрів України призначається Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України. Кабінет Міністрів України складає повноваження перед новообраним Президентом України;

забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України;

забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування;

розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України;

розробляє проект Закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання;

спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади;

виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації.

Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.

Склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій. Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. Голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами.

Місцеві державні адміністрації підзвітні й підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня. Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

Повноваження органів місцевого самоврядування:

органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території. Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду;

матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об'єднувати на договірних засадах об'єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби. Держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою.

Як сказано у роботі [2] на виконання завдань та положень Конституції України, був розроблений і 21 червня 2001 р. прийнятий Бюджетний кодекс України. Кодекс встановив верховенство бюджетного законодавства, оскільки всі нормативно-правові акти мають застосовуватися у частині, що не суперечить йому та Закону про Державний бюджет України (ст. 4). Визначено структуру та принципи бюджетної системи, дано поняття бюджетного процесу та встановлено компетенцію його учасників. У новому аспекті висвітлено міжбюджетні відносини, у тому числі розмежування доходів і видатків між бюджетами різних рівнів.

Крім виправлення численних недоліків і заповнення прогалин старого Закону "Про бюджетну систему України" (прийнятий ще у 1991 р.), завданням Бюджетного кодексу стало сприяння швидшому просуванню України шляхом фіскальної децентралізації.

У цьому плані новий Бюджетний кодекс орієнтується та спирається на два важливі законодавчі акти -- Конституцію України та Закон України "Про місцеве самоврядування", в яких передбачено поступове ослаблення чималої фіскальної влади, зосередженої на обласному та районному рівнях, та створення міцних бюджетів на рівні міст, сіл і селищ, здатних ухвалювати власні видаткові рішення та фінансувати їх переважно з власних джерел доходів. Водночас у законодавстві не було детального механізму практичної реалізації спільної програми фіскальної децентралізації. Оскільки легше децентралізувати видатки, ніж джерела доходів, місцеві бюджети для збалансування у багатьох країнах спираються на трансферти з бюджетів вищого рівня.

Відтепер законодавством передбачено перехід до нормативного планування бюджетів самоврядування, тобто при визначенні централізованих надходжень до місцевих бюджетів точкою відліку є норматив "бюджетної забезпеченості жителів", а не стосунки розподільників з губернаторами. Кодекс орієнтований на формування регіональних бюджетів на формульній, а не на суб'єктивній основі: на базі нормативів бюджетного забезпечення розраховуватиметься необхідний обсяг витрат того чи іншого регіону.

Водночас Кодекс не ставить за мету досягти цілковитої бюджетної децентралізації, оскільки це суперечитиме загальним принципам державності та суверенітету, закладеним у Конституції України. Згідно з Кодексом місцеві бюджети містять бюджети місцевого самоврядування (бюджети власне територіальних громад) та районні, обласні бюджети і бюджет Автономної Республіки Крим.

Говорячи про інші джерела бюджетного права, слід звернути увагу на бюджетну резолюцію, що приймається у вигляді постанови Верховної Ради України, відображає основні напрями бюджетної політики на планований рік та є програмою, на яку уряд має орієнтуватися, складаючи проект Закону про Державний бюджет.

У межах компетенції, визначеної Конституцією України, Бюджетним кодексом та чинним законодавством, уряд та органи центральної виконавчої влади здійснюють поточне нормативно-правове регулювання бюджетною діяльністю. Визначальне місце у цьому процесі відведено органами системи Міністерства фінансів та Державного казначейства.

У сфері бюджетних відносин помітне місце належить бюджетним документам, що регламентують виконання бюджету за доходною та видатковою частинами.

Бюджетні документи поділяються на планові (проекти бюджетів, розписи відповідних бюджетів, кошториси бюджетних установ тощо), оперативні (доручення фінансових органів на перерахування коштів з місцевих бюджетів на реєстраційні рахунки головних розпорядників бюджетних коштів тощо) та звітні (звіти бюджетних установ, фінансових та кредитних організацій про виконання бюджетів).

Бюджетний процес прив'язаний до календарного циклу. Бюджетне законодавство розглядає весь цикл бюджетних процедур - планування, затвердження, виконання та звіт про виконання бюджету. На відміну від цього тендерне розглядає лише тендерні процедури, випускаючи такі важливі моменти, як планування закупівель та моніторинг за виконанням контрактів.

Офіційно бюджетний процес починається з Постанови Верховної Ради України про Основні напрями бюджетної політики на наступний рік (Бюджетна резолюція), хоча реально він починається раніше, відповідно до плану, затвердженого міністром фінансів, про початок підготовки бюджету: реально - в лютому-березні року, що передує плановому. На цей момент здійснюються формування бюджетної політики й планування основних показників. Бюджетна резолюція узаконює ці підходи. І хоча процедура затвердження Бюджетної резолюції на перший погляд носить формальний характер, уряд однак рідко коли дотримується параметрів, запропонованих ним же в Бюджетній резолюції, однак вона є досить важливим моментом. З однієї сторони парламент може висловити свої пріоритети, з іншої - уряд може оцінити ступінь реакції на ті параметри і нововведення, які пропонуються в ній, для того щоб прийняти рішення як про рамкові параметри бюджету, які затверджуються, так і доцільність та глибину змін у бюджеті та в механізмі застосування закону про бюджет.

Місцеві бюджети починають формуватися практично в серпні, коли міністерство фінансів доводить параметри трансфертів, розраховані на підставі формули. Здебільшого це занижені показники, які базуються на песимістичному сценарії розвитку економіки.

До 15 вересня відповідно до Конституції Державний бюджет подається до Верховної Ради. Якщо вона його не відхиляє за формальними ознаками, як, наприклад, через невідповідність Основним напрямам бюджетної політики, то бюджет вважається прийнятим до розгляду.

Перше читання бюджету готується Комітетом Верховної Ради з питань бюджету. В цей час депутати та цілі фракції подають до комітету свої пропозиції, здебільшого в бік збільшення їхніх видатків. Головні розпорядники коштів теж дружно відвідують кабінети Бюджетного комітету, що по суті означає зраду уряду, який пропонує збалансовану позицію від імені всіх міністерств. Хоча Бюджетним кодексом передбачається, що ці пропозиції повинні бути збалансовані (збільшення одних видатків повинне супроводжуватися зменшенням інших або пропозицією нових джерел доходів), однак на практиці таке відбувається рідко. Тому Бюджетний комітет здебільшого героїчно вишукує додаткові джерела доходів чи "надуває" існуючі, оскільки жорсткої методики розрахунку доходів немає, а заборони міняти обсяг доходів, як це є, наприклад, у Швеції, українське законодавство не передбачає.

Тим більш, що довіряти уряду особливих підстав нема: Рахункова палата не має права контролювати надходження до бюджету відповідно до роз'яснень Конституційного суду. Бюджетний комітет готує висновки й пропозиції до проекту бюджету, які повинні бути збалансовані та позбавлені внутрішніх протиріч і подає на затвердження Верховній Раді. Затвердження цього документу є формальним розглядом проекту бюджету в першому читанні.

Далі з бюджетом працює уряд. Відповідно до Кодексу на друге читання уряд має подавати лише первинний текст й ті пропозиції, які містились у Висновках та пропозиціях. При цьому цифрові показники не повинні мінятися, якщо в період з 15 вересня до подання в другому читанні не змінилися більш як на 2 відсотки. Часто уряд подає на друге читання практично новий текст, а цифрові показники завжди міняються. Якщо врахувати, що на перше читання проект готується в песимістичному сценарії, то такі зміни завжди легко пояснити.

Факт затвердження бюджету в другому читанні означає старт для підготовки й затвердження місцевих бюджетів.

Закон України "Про Державний бюджет України" приймається на наступний за звітним роком. На жаль, практично жодного року за роки незалежності він не був прийнятий вчасно.

В Україні календарний і бюджетний роки збігаються. У цьому Законі передбачається формування в конкретних обсягах джерел доходів та видатків бюджету, необхідні нормативи відрахувань, дотації і субсидії областям, джерела покриття дефіциту бюджету (при плануванні), поточні пояснення до здійснення виконання бюджету.

Інші закони, що регулюють бюджетні правовідносини. До них можна віднести:

1. Закон України " Про прожитковий мінімум ".

2. Закон України " Про місцеве самоврядування ".

3. Закон України "Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим".

4. Закон України " Про місцеві державні адміністрації".

Закон України "Про прожитковий мінімум". прийнятий Верховною Радою України 15 липня 1999р. Цей закон складається з семи статей, де подано визначення прожиткового мінімуму (наведено в словнику офіційних термінів), принципи формування набору продовольчих товарів та послуг, їх перелік, порядок установлення та затвердження прожиткового мінімуму.

Так, у ст. 2 передбачено, що прожитковий мінімум застосовується для:

-- загального оцінювання рівня життя в Україні, що є основою для реалізації соціальної політики та розроблення окремих державних соціальних програм;

-- установлення розмірів мінімальної заробітної плати та мінімальної пенсії за віком, визначення розмірів соціальної допомоги сім'ям з дітьми, допомоги у зв'язку з безробіттям, а також стипендій та інших соціальних виплат, виходячи з вимог Конституції України та законів України;

-- визначення права на призначення соціальної допомоги;

-- установлення величини неоподатковуваного мінімуму доходу громадян;

-- формування Державного бюджету України та місцевих бюджетів.

Ст. З передбачає, що набір продуктів харчування та набір непродовольчих товарів визначаються в натуральних показниках, набір послуг -- у нормативах споживання не рідше одного разу на п'ять років.

Ст. 4 передбачає, що прожитковий мінімум установлюється Кабінетом Міністрів України після проведення науково-громадської експертизи формування набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг.

Прожитковий мінімум на одну особу, а також окремо для тих, хто відноситься до основних соціальних і демографічних груп населення за поданням Кабінету Міністрів України щорічно затверджується Верховною Радою України до початку розгляду Державного бюджету України; щорічно переглядається відповідно до зростання індексу споживчих цін разом із уточненням показників Державного бюджету України та публікується в офіційних виданнях, наведено в роботі.

Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" (1997р.). У підзаголовку до цього закону сказано, що відповідно до Конституції України він визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Закон складається з п'яти розділів. Розглянемо окремі положення цього закону, які стосуються бюджетної системи.

У першому розділі " Загальні положення " визначаються основні терміни -- територіальна громада, місцевий референдум, представницький орган місцевого самоврядування, районна та обласні ради, виконавчі органи рад, бюджет місцевого самоврядування, районний та обласний бюджет, бюджет розвитку та мінімальний бюджет тощо (основні терміни з цього закону подані в словнику офіційних термінів).

У другому розділі регламентуються повноваження сільських, селищних, міських рад, виконавчих органів цих рад, сільського, селищного, міського голови та районних і обласних рад. Досить детально описано порядок формування, організація роботи органів та посадових осіб місцевого самоврядування за всіма основними напрямами, включаючи бюджетні питання.

"Матеріальна і фінансова основа місцевого самоврядування" - третій розділ. У цьому розділі розглянуті такі питання, як право комунальної власності, детально регламентовані питання доходів і видатків місцевих бюджетів, використання вільних бюджетних коштів, створення і використання позабюджетних коштів, механізм установлення і використання місцевих податків і зборів, участь органів місцевого самоврядування у фінансово-кредитних відносинах.

У наступному розділі передбачена відповідальність конкретних органів та посадових осіб за вчинені дії, а також урегульовані окремі питання діяльності. Так, передбачено, що місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань.

Органи та посадові особи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними територіальним громадам. Вони мають періодично, не менш ніж 2 рази на рік інформувати населення про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, місцевого бюджету. У законі передбачено механізм дострокового припинення повноваження місцевих рад та інших органів місцевого самоврядування й організація нових позачергових виборів.

Останній п'ятий розділ " Прикінцеві та перехідні положення" містить особливості застосування цього закону та інших нормативних актів до міст Києва та Севастополя, поширення дії Закону України "Про державну службу" на посадових осіб місцевого самоврядування та перелік нормативних актів, що втратили чинність у зв'язку з уведенням у дію цього закону.

Закон України "Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим". Конституція Автономної Республіки Крим була прийнята на другій сесії Верховної Ради АРК 21 жовтня 1998 р., затверджена Верховною Радою України 23 грудня 1998 р. і набула чинності з дня опублікування, тобто з 14 січня 1999 р.

Конституція містить 5 розділів з 48 статтями. Уже в ст. 1 наголошено, що АРК є невід'ємною складовою України і здійснює повноваження, визначені Конституцією України. Тим самим віддається пріоритет на території АРК Конституції України в разі розбіжностей з нормативними актами АРК.

У ст. 26 "Повноваження Верховної Ради АРК" передбачені певні повноваження і з бюджетних питань, а саме:

визначення порядку управління майном, яке належить Автономній Республіці Крим;

затвердження бюджету АРК і внесення змін до нього, контроль за його виконанням, прийняття рішень щодо звіту про його виконання;

установлення податків і пільг щодо оподаткування згідно із законами України;

за поданням Ради міністрів АРК затвердження програм АРК з питань соціально-економічного і культурного розвитку; раціонального природокористування, охорони навколишнього середовища відповідно до загальнодержавних програм.

Закон України "Про місцеві державні адміністрації", підписаний Президентом України 9 квітня 1999 р., набрав чинності 15 травня 1999 р.

Закон містить 7 розділів і 50 статей. Так, ст. 6 Закону України " Про місцеві державні адміністрації " передбачає, що голова місцевої державної адміністрації у межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів -- накази, які є обов'язковими для виконання.

Ст. 18 "Повноваження в галузі бюджету та фінансів" передбачає, що місцева державна адміністрація:

- складає і подає на затвердження проекти відповідного бюджету та забезпечує його виконання;

- подає в установленому порядку до органів виконавчої влади вищого рівня фінансові показники і пропозиції до проекту Державного бюджету України, пропозиції щодо обсягу коштів Державного бюджету України для їх розподілу між територіальними громадами, розмірів дотацій і субвенцій, дані про зміну складу об'єктів, що підлягають бюджетному фінансуванню;

- отримує від усіх суб'єктів підприємницької діяльності незалежно від форм власності інформацію, передбачену актами законодавства для складання і виконання бюджету;

- здійснює фінансування підприємства, установ і організацій освіти, культури, науки, охорони здоров'я, фізичної культури і спорту, соціального захисту населення, переданих у встановленому порядку в управління місцевій державній адміністрації вищими органами;

- регулює ціни та тарифи за виконання робіт та надання житлово-комунальних послуг підприємствами, а також визначає і встановлює норми їх споживання, здійснює контроль за їх додержанням.

Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України. Кабінет Міністрів України в межах повноважень, передбачених Конституцією України та законами України, видає відповідні акти, які не можуть суперечити Конституції України, законам України, указам Президента України.

Ці нормативні акти регулюють поточні питання, які виникають унаслідок здійснення повноважень.

Якщо питання є компетенцією ще одного державного органу, то може бути спільна постанова, наприклад Постанова Кабінету Міністрів України і Національного банку України № 13 від 14 січня 1997 р. "Про впровадження казначейської системи виконання Державного бюджету", де передбачено відповідний механізм.

Нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади. Це можуть бути укази Президента, які регулюють поточні актуальні питання, не врегульовані законами України, а також постанови, рішення, накази міністерств, відомств, зокрема Міністерства фінансів, Державного казначейства, Головної Державної податкової адміністрації тощо.

Рішення органів АРК, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування. Місцеві органи влади -- органи місцевого самоврядування та державні адміністрації в межах своїх повноважень, згідно з Конституцією України, Законів України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про місцеві державні адміністрації" та інших нормативних актів, де передбачені їхні повноваження, можуть видавати нормативні акти місцевого значення.

Щодо функціонування бюджетної системи це можуть бути рішення про затвердження місцевих бюджетів, планів соціально-економічного і культурного розвитку, надання пільг окремим платникам у сплаті податків.

Отже, бюджетне законодавство України побудоване за принципами, визначеними у статтях 8, 95 та 143 Конституції України, що полягають у верховенстві закону та незалежності окремих ланок бюджетної системи країни, що будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами.

Розділ 2. Аналіз стану державного бюджету України за 2007-2009 рр.

2.1 Основні завдання бюджетної політики у 2007-2009 рр.

Бюджетна політика - це складова фінансової політики держави, змістом якої є розподіл і перерозподіл фінансових ресурсів. В економічній літературі надаються два підходи до розуміння сутності бюджетної політики. У вузькому розумінні вона зводиться до формування, виконання та регулювання державного бюджету країни. У широкому розумінні бюджетна політика включає заходи уряду, спрямовані на забезпечення повної зайнятості та виробництво не інфляційного ВВП способом зміни державних видатків, системи оподаткування та підходів до формування державного бюджету в цілому, а також маніпулювання державними видатками та доходами з метою впливу на економічний розвиток суспільства.

Зміст і роль бюджетної політики в кожній державі визначаються її цілями, які ставляться залежно від існуючих економічних проблем. Головними цілями бюджетної політики на сучасному етапі є:

- стабілізація економіки та забезпечення сталого зростання виробництва;

- стимулювання розвитку пріоритетних сфер діяльності та структурних перетворень;

- досягнення структурного зміщення економічних пропорцій на користь виробників, які працюють безпосередньо на задоволення потреб населення,

- стимулювання інфляційних процесів;

- забезпечення бюджетних надходжень для фінансування невідкладних соціальних програм;

- створення сприятливих умов для стимулювання ділової інвестиційної активності, розвитку підприємництва.

Як бачимо цілі бюджетного регулювання є досить суперечливими. Заходи бюджетної рестрикції завжди пригноблюють економічну активність і провокують спад виробництва, а заходи бюджетної експансії щодо запобігання падіння обсягів виробництва і стимулювання його зростання, по суті означають розширення попиту, передусім інвестиційного, а слідом за ним - і споживчого, що обов'язково веде до підвищення цін.

Таким чином, роль бюджетної політики є багатоаспектною і залежить від конкретно - економічних реалій, етапу та моделі розвитку економічної системи країни. Бюджетно-податкове регулювання потребує гнучкого та обережного ставлення уряду до засобів і методів його здійснення, особливо за умов зміни характеру бюджетно-податкової політики на переломних етапах розвитку держави. Бюджетна політика виконує три основні функції: фіскальну, економічного регулювання та вирівнювання доходів.

Фіскальна функція полягає у забезпеченні необхідних ресурсів для урядової діяльності ( військово-оборонні витрати, реалізація економічних та соціальних програм, підтримка уряду).

Функція економічного регулювання полягає у використанні податків та видатків бюджету як інструментів управління економікою та досягнення певних цілей економічної політики (економічного зростання, структурної перебудови).

Функція вирівнювання доходів полягає у використанні бюджетного регулювання як інструмента перерозподілу ВВП за допомогою прогресивної шкали оподаткування, а також системи трансферних виплат бідним, безробітним, інвалідам, сиротам та ін..

Головною проблемою реалізації бюджетної політики є забезпечення оптимального поєднання суперечливих, але взаємопов'язаних функцій бюджетно-податкового регулювання з урахуванням специфічних інтересів різних соціальних груп населення.

Бюджетна політика реалізується через спеціалізовані державні органи оперативного управління, насамперед через фінансовий апарат, склад і структура якого знаходяться у відповідності з державним устроєм країни.

Розробка та реалізація бюджетної політики як центральної складової соціально-економічної політики держави потребує аналізу стану та проблем національної економіки країни, виявлення можливостей з урахуванням передумов, цілей, наявних бюджетних ресурсів, побічних ефектів, а отже контролю та аналізу за використанням бюджетних ресурсів, що вимагає бюджетного моніторингу.

В роботі [23] зазначено, що основні напрями бюджетної політики визначаються Верховною Радою України в спеціальній постанові, яка має назву бюджетної резолюції, зазначено в роботі

У 1992 році Україна сформувала самостійну бюджетну систему. Одночасно зі здобуттям цього неодмінного атрибуту державної самостійності на весь зріст постало питання здійснення відповідної бюджетної політики, спрямованої на утвердження національної незалежності, забезпечення глибинних ринкових перетворень та стійкого довгострокового розвитку національної економіки та суспільства в цілому. На жаль, слід констатувати, що на шляху побудови такої політики постали прояви трансформаційної кризи, зокрема:

- низька ефективність дій держави у новому середовищі;

- структурні деформації та диспропорції економіки;

-недосконалість конкурентного середовища, недосконалість та нерозвиненість внутрішнього ринку;

- суттєве падіння життєвого рівня населення України;

- наростання конфлікту інтересів між впливовими політико-економічними групами, між ними та державою.

Внаслідок цього вироблення бюджетної політики відбувалося під постійним пресом різноманітних груп впливу, потреб оперативного збалансування макроекономічного становища, вимог міжнародних фінансових організацій. Зміна параметрів соціально-економічної системи в процесі просування шляхом ринкових перетворень також обумовлювала постійну зміну вимог, які висувалися до бюджетної політики в Україні. Відтак пошук адекватних напрямів та інструментів національної бюджетної політики триває й досі.

Як зазначено в роботі [6] бюджетна політика на 2007 рік та середньострокову перспективу спрямована на виконання завдань, визначених у щорічному Посланні Президента України до Верховної Ради України та на формування сприятливого макроекономічного середовища економічного зростання в Україні.

Основними завданнями бюджетної політики на 2007 було:

— забезпечення реальної збалансованості бюджету;

— виконання програм енергозбереження;

— сприяння розвитку підприємницької діяльності;

— удосконалення механізмів соціального страхування;

— забезпечення реалізації соціальних гарантій та соціального захисту вразливих верств населення.

Основними факторами макроекономічної стабільності та поступового економічного зростання повинні стати передбачувані помірні інфляційні процеси, стабільна монетарна, бюджетна і боргова політика та жорстка фінансова дисципліна.

У роботі [26] зазначено пріоритетні завдання та головні параметри бюджетної політики :

1) створення рівних умов для розвитку реального сектору економіки та досягнення макроекономічної стабільності:

— удосконалення правової системи та визначення правових механізмів виконання завдань Уряду, пов'язаних з досягненням збалансованості бюджету;

— захист економічних інтересів держави шляхом посилення боротьби з контрабандою та порушенням митних правил;

— утримання обсягу державного боргу відносно ВВП на економічно безпечному рівні;

— державна підтримка впровадження енергозберігаючих технологій та розвитку альтернативних видів палива, спрямованих на скорочення споживання традиційних видів енергоносіїв і здійснення ефективних заходів з реформування житлово-комунального господарства;

— законодавче вирішення питань щодо внесення змін або зупинення дії законів, виконання яких не забезпечене фінансовими ресурсами або призводить до втрат доходів бюджету у 2007 році та наступних роках;

— забезпечення прозорості приватизації державного майна шляхом застосування механізму продажу активів держави тільки на відкритих аукціонах, розроблення та впровадження механізму спрямування надходжень від приватизації державного майна, в першу чергу, на здійснення інвестицій у сферу енергозбереження та видатків розвитку;

— розширення бази та вирівнювання умов оподаткування внаслідок скасування пільг;

— запровадження оподаткування доходів від отримання спадщини, подарунків, операцій з майном та нерухомістю;

— удосконалення системи оподаткування підакцизних товарів;

— удосконалення спрощеної системи оподаткування суб'єктів малого підприємництва;

— уніфікація ліцензій, дозволів, сертифікатів з метою зменшення вартісного навантаження на суб'єктів підприємницької діяльності;

— удосконалення процедури продажу через відкриті аукціони земельних ділянок несільськогосподарського призначення разом з розташованими на них об'єктами приватизації;

— створення сприятливих умов для розвитку партнерських відносин держави та приватного сектору економіки у сфері будівництва, реконструкції, ремонту і експлуатації автомобільних доріг загального користування;

— продовження земельної реформи, зокрема проведення нормативної грошової оцінки земель, їх інвентаризації;

— створення нормативно-правової бази для виконання в Україні вимог Рамкової конвенції ООН про зміну клімату та ефективної реалізації механізмів Кіотського протоколу до неї;

— удосконалення державної системи контролю за дотриманням вимог природоохоронного законодавства;

2) забезпечення реалізації справедливої державної політики щодо соціального захисту та соціального забезпечення населення:

— підвищення до кінця року розмірів мінімальної заробітної плати до рівня не менш як 450 гривень на місяць та поквартальне збільшення прожиткового мінімуму з урахуванням індексу споживчих цін;

— збільшення власних доходів цільових соціальних фондів шляхом розширення бази нарахувань страхових внесків, зокрема їх запровадження на всі види заробітної плати та грошового забезпечення з одночасним реформуванням та легалізацією заробітної плати у всіх галузях;

— законодавче врегулювання питань впровадження єдиного порядку призначення та перерахунку пенсій для всіх категорій пенсіонерів;

— створення нормативно-правової бази для запровадження єдиної системи оплати праці працівників бюджетних установ та підприємств державного сектору економіки, включаючи запровадження погодинної ставки та єдиної тарифної сітки;

— підвищення диференційованих рівнів забезпечення прожиткового мінімуму для призначення державної соціальної допомоги малозабезпеченим сім'ям залежно від їх віднесення до соціальних груп;

— визначення Кабінету Міністрів України єдиним органом державної влади з питань затвердження умов оплати праці працівників бюджетних установ та підприємств державного сектору економіки, а також грошового забезпечення військовослужбовців (осіб рядового і начальницького складу);

— підвищення ролі страхових принципів у солідарній системі пенсійного забезпечення, що передбачає подальше поглиблення диференціації розмірів пенсійних виплат залежно від страхового стажу та сплачених внесків;

— виконання програми будівництва та придбання житла для громадян, зокрема із залученням механізму довгострокового іпотечного кредитування та державної підтримки спорудження соціального житла, реформування житлового забезпечення працівників державного сектору економіки;

3) реформування бюджетної сфери:

— приведення кількості головних розпорядників бюджетних коштів у відповідність з основними державними функціями з урахуванням підпорядкованості та координації окремих органів державної влади;

— збереження практики визначення у законі про державний бюджет захищених статей видатків, насамперед соціального характеру;

— збільшення обсягу капітальних видатків з одночасним збереженням у Законі про Державний бюджет України на 2007 рік поділу бюджету на загальний та спеціальний фонди відповідно до законодавства;

— реформування галузі охорони здоров'я;

— реформування галузі вищої освіти, зокрема шляхом проведення підготовки та здійснення переходу від утримання вищих навчальних закладів на систему оплати державного замовлення на підготовку спеціалістів на договірних і конкурентних засадах з одночасним наданням таким закладам більшої економічної самостійності (скасування статусу бюджетних установ);

— удосконалення структури бюджетних видатків на науку;

— удосконалення системи стратегічного та оборонного планування з метою продовження реформування Збройних Сил;

— розвиток природно-заповідної справи;

— збільшення фінансової самодостатності бюджетів територіальних громад шляхом подальшої децентралізації управління бюджетними коштами, що передбачає передачу їм державних повноважень та відповідних бюджетних ресурсів з центрального та обласного рівнів, розширення податкової бази таких бюджетів;

— проведення модернізації фінансового сектору економіки, зокрема реформування казначейського виконання бюджету, удосконалення процедури складення та виконання державного і місцевих бюджетів;

— продовження роботи з виконання програми передачі військових містечок та інших об'єктів соціально-культурної сфери до комунальної власності;

— проведення реформування державної служби охорони при МВС.

Відповідно до вимог Бюджетного кодексу України, Постанови Кабінету Міністрів України від 26 травня 2007 р. №686 "Про схвалення проекту Основних напрямів бюджетної політики на 2008 рік" та Постанови Верховної Ради України від 24 червня 2007 р. №1854-IV "Про Основні напрями бюджетної політики на 2008 рік" Міністерство фінансів України розробило проект Державного бюджету України на 2008 рік.

В роботі [7] сказано, що метою бюджетної політики на 2008 рік є фінансове забезпечення реалізації стратегічних цілей програми діяльності Кабінету Міністрів України - підвищення рівня державних соціальних стандартів надання державних та громадських послуг, зниження рівня бідності в країні.

Основними завданнями бюджетно-фінансової політики на 2008 рік визначено:

- забезпечення збільшення видатків соціальної спрямованості державного та місцевих бюджетів як інструмента досягнення пріоритетних соціальних та економічних цілей;

- сприяння випереджаючому зростанню темпів збільшення реальних доходів населення, передусім заробітної плати, порівняно з валовим внутрішнім продуктом;

- стимулювання інноваційної та інвестиційної діяльності, формування бюджету розвитку як фактора економічного зростання та забезпечення становлення інноваційної моделі розвитку економіки;

- недопущення виникнення простроченої заборгованості із заробітної плати у бюджетній сфері та соціальних виплат, у тому числі громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, скорочення дебіторської та кредиторської заборгованості бюджетних установ та бюджетів усіх рівнів;

- поліпшення умов для розвитку соціальної та гуманітарної сфери шляхом збільшення обсягів видатків на соціальний захист населення, охорону здоров'я та освіту, підвищення ефективності їх використання, зокрема через удосконалення механізму розподілу міжбюджетних трансфертів, продовження застосування та удосконалення механізму середньострокового бюджетного планування відповідно до основних напрямів соціально-економічного розвитку держави;

- посилення взаємоузгодженості бюджетної та грошово-кредитної політики на всіх етапах формування і реалізації як необхідної умови збалансованого економічного зростання;

- продовження роботи з реформування системи соціального захисту, освіти, охорони здоров'я та пенсійного забезпечення відповідно до напрямів, визначених у Програмі діяльності Кабінету Міністрів України, насамперед первинної медичної допомоги, загальної середньої освіти;

- підвищення рівня соціальної підтримки малозабезпечених і соціально незахищених громадян шляхом запровадження пріоритетності політики зростання доходів, у першу чергу, працюючого населення, у тому числі через механізм забезпечення зростання рівня зайнятості працездатного населення.

Декларація цілей та завдань бюджету на 2009 рік ґрунтується на положеннях Програми діяльності Кабінету Міністрів України "Український прорив: для людей, а не політиків" і спрямована на формування сприятливого макроекономічного середовища, проведення послідовної та ефективної податково-бюджетної політики, дотримання жорсткої фінансової дисципліни, формування бюджету на 2009 рік на принципах середньострокового бюджетного планування з чіткими фіскальними та видатковими орієнтирами.

Бюджетна політика на 2009 рік являє собою певну сукупність цілей, реалізація яких приведе до успішної реалізації бюджетної програми на даний рік.

У роботі [8] наведено основні цілі бюджетної політики:

1. Перетворення бюджетної політики на дієвий інструмент соціально-економічного розвитку держави.

Для реалізації даної мети необхідно виконання ряду завдань, основними з яких є:

- Забезпечення збалансованості та стійкості бюджетної системи України за рахунок:

а) утримання загального обсягу державного, боргу, відносно ВВП на рівні не вищому, ніж у 2008 році;

б) визначення дефіциту бюджету на економічно безпечному рівні;

в) збереження частки перерозподілу валового внутрішнього продукту через зведений бюджет на рівні, що не перевищує 32 відсотків;

г) забезпечення збалансованості бюджету Пенсійного фонду України;

д) розвиток внутрішнього ринку державних цінних паперів;

е) визначення у Законі про Державний бюджет України на 2009 рік переліку захищених статей видатків соціального характеру;

- Підвищення ефективності витрачання бюджетних коштів:

а) концентрація капітальних видатків бюджету на створенні інформаційно-комунікаційної, транспортної та комунальної інфраструктури;

б) проведення моніторингу ефективності виконання бюджетних програм шляхом удосконалення критеріїв оцінки їх результативності;

в) поступовий перехід до розподілу коштів за принципом оплати наданих послуг (виконаних робіт), а не за принципом утримання;

- Покращення матеріального становища та добробуту громадян:

а) встановлення мінімальної заробітної плати на рівні прожиткового мінімуму для працездатних осіб;

б) продовження виплати громадянам України компенсації втрат від знецінення грошових заощаджень, вкладених до 2 січня 1992 р. в установи Ощадного банку СРСР та державного страхування СРСР;

в) забезпечення диференціації розмірів пенсій, у тому числі призначених у різні роки;

г) продовження переходу від системи соціального захисту, що ґрунтується на наданні пільг, до політики зростання доходів та підтримки незахищених верств населення.

2. Пріоритетні завдання податкової політики:

- Формування прогнозованої та раціональної податкової політики, що сприятиме відновленню довіри бізнесу до влади, детінізації виробничо-комерційної діяльності та економічному зростанню в державі, створенню єдиного правового поля діяльності суб'єкта господарювання та подальшому інтегруванню України до світової спільноти.

- Розроблення та затвердження Стратегії реформування податкової системи України.

- Поступове зниження рівня податкового навантаження:

а) розроблення згідно із Стратегією реформування податкової системи України законопроектів стосовно внесення змін до законодавства з питань оподаткування;

б) запровадження єдиного соціального внеску;

в) зменшення збору з операцій купівлі-продажу безготівкової іноземної валюти;

- Розширення бази оподаткування та забезпечення більш справедливого розподілу податкового навантаження. Удосконалення системи адміністрування податків:

а) запровадження податку на нерухоме майно (нерухомість),спрямованого на досягнення соціальної справедливості, ставки якого повинні затверджуватися на регіональному рівні (в межах, встановлених законом про такий податок), а надходження в повному обсязі спрямовуватися до місцевих бюджетів;

б) удосконалення системи адміністрування акцизного збору з метою розширення бази оподаткування за рахунок зменшення частки тіньового сектору обігу підакцизних товарів і відповідно наповнення державного бюджету;

в) мінімізація податкових пільг, а також впорядкування діючих податкових пільг, що надаються за галузевою та професійною ознаками, з метою вирівнювання податкового навантаження.

- Формування бюджету з урахуванням адаптації елементів податкового законодавства України до норм законодавства Європейського Союзу та захист економічних інтересів держави:

приведення митного законодавства у відповідність із Міжнародною конвенцією про спрощення і гармонізацію митних процедур;

а) посилення боротьби з порушенням митних правил та контрабандою, зокрема шляхом адекватного встановлення митної вартості товарів;

б) недопущення надання тарифних пільг та преференцій за галузевим (суб'єктним) принципом при здійсненні експортно-імпортних операцій.

3. Виконання пріоритетних державних (цільових) програм у відповідних галузях:

- Покращення якості надання соціальних послуг населенню:

а) удосконалення системи надання пільг, компенсацій та гарантій;

б) децентралізація надання послуг (виконання робіт);

в) підвищення ролі і відповідальності місцевих органів виконавчої

г) влади у формуванні та реалізації високоякісних послуг (виконанні робіт)

д) на рівні громади;

е) підвищення ефективності системи соціального захисту населення від безробіття;

ж) вжиття заходів до подолання дитячої безпритульності та бездоглядності.

- Підвищення якості надання освітніх послуг, розвиток науки, фізичної культури та спорту, відродження культури та духовності: