Формування Державного бюджету України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Вступ

Державні фінанси є основою економічного життя держави, зростання матеріального добробуту населення. Переважна частина державних фінансових ресурсів зосереджується в бюджетах різних рівнів, які створюють бюджетну систему держави.

Бюджет завжди був важливим інструментом впливу на розвиток економіки і соціальної сфери. За його допомогою держава, здійснюючи розподіл і перерозподіл валового внутрішнього продукту, могла змінювати структуру виробництва, впливати на результати господарювання, здійснювати соціальні перетворення.

В умовах ринкової економіки бюджет не втрачає своєї ролі, він є основним інструментом регулювання соціально-економічних процесів. Надходження до бюджету прямо залежать від стану виробництва. У свою чергу, можливість утримувати соціальну сферу, забезпечувати соціальні гарантії населенню залежить від стану надходжень до бюджету. Формування дохідної та видаткової частини бюджету пов'язане з основними макропоказниками економічного і соціального розвитку держави на відповідний рік.

Саме в бюджеті переплітаються великий спектр різнорівневих інтересів та суперечностей. Бюджет є досить потужною і подеколи небезпечною зброєю в руках державної влади. Він є об'єктом боротьби ідеологій, наукових концепцій, політичних переконань, уявлень про справедливість.

У країнах з розвиненою ринковою системою нині сформувалися досить ефективні моделі функціонування бюджетної системи. Трансформаційні процеси, які сьогодні відбуваються в Україні, мають свої особливості й потребують вивчення надбань світової фінансової науки та пошуку шляхів ефективного використання цього досвіду. Нині в Україні у сфері бюджету концентруються найгостріші проблеми економічного й соціального життя держави. Це бюджетний дефіцит і державний борг, повнота мобілізації коштів до бюджету та ефективність їх витрачання.

Економічний зміст бюджету та його ланок розкривається в процесах формування та розподілу грошових ресурсів, які за своєю сутністю дуже різноманітні й охоплюють усі рівні державного управління. Рух валового внутрішнього продукту на всіх стадіях - від створення до споживання здійснюється за допомогою грошових фондів. Тому залежно від того, як відбувається процес мобілізації та використання бюджетних коштів, як це впливає на формування в кінцевому підсумку фондів споживання та нагромадження, визначається роль бюджету в управлінні економікою. У зв'язку з цим важливе значення має постійне удосконалення системи мобілізації доходів бюджету, краще використання матеріальних, трудових і фінансових ресурсів.

Основна мета магістерської роботи полягає в дослідженні особливостей формування Державного бюджету України. Поставлена мета обумовила необхідність вирішення ряду взаємопов'язаних завдань:

— дослідити теоретичні основи формування Державного бюджету України;

— розглянути зарубіжний досвід формування бюджетів;

— проаналізувати процес формування і виконання Державного бюджету України за останні роки;

— напрацювати можливі шляхи покращення бюджетної політики України.

Предметом дослідження виступають відносини з приводу формуванню

Державного бюджету України.

Об'єктом дослідження магістерської роботи виступає Державний бюджет України.

В якості інформативної бази магістерської роботи виступили нормативно-правові акти з питань формування Державного бюджету, літературні джерела з теми дослідження, матеріали спеціалізованої періодичної преси.

В дослідженні застосовано логіко-діалектичний метод пізнання, методи системного аналізу, абстракції, синтетичних оцінок, метод багатовимірного статистичного аналізу, групувань, вибірок тощо.

Магістерська робота складається із вступу, основної частини та висновків. У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дослідження, визначаються мета, завдання, предмет, об'єкт, інформативна база та методи дослідження. Основна частина присвячена дослідженню визначеної проблеми і складається з трьох розділів. У першому розділі міститься інформація про виникнення і сутність бюджету, концептуальні підходи до формування державного бюджету в умовах ринкової економіки та законодавчу базу формування бюджету. Другий розділ містить: завдання бюджетної політики за аналізований період; аналіз доходів та видатків; інформацію про бюджетний дефіцит. У третьому розділі розглядаються напрямки удосконалення бюджетного процесу в Україні. У висновках сформульовано основні результати магістерської роботи.

Розділ 1. Теоретико - методологічні основи формування бюджету

1.1 Виникнення і сутність бюджету

Термін "бюджет" має декілька основних значень. Як економічна категорія, бюджет є системою економічних за своїм змістом відносин з приводу утворення, розподілу і використання централізованого фонду грошових коштів держави. Ці економічні відносини виникають в результаті розподілу валового внутрішнього продукту країни.

За матеріальним змістом бюджет - це сам централізований фонд грошових коштів держави.

В юридичному аспекті державний бюджет виступає у формі закону, який приймається найвищим органом законодавчої влади України.

Бюджетне законодавство України визначає бюджет як план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду.

Необхідність в існуванні державного бюджету обумовлюється природою держави, яка за своїм призначенням покликана виконувати загальносуспільні завдання і функції, а також об'єктивно існуючим законом вартості, існуванням товарно-грошових відносин та іншими факторами.

Бюджету в системі державних фінансів належить центральне місце. Він, як система економічних розподільних відносин, охоплює фактично все суспільство, на відміну від інших ланок фінансової системи, які мають більш обмежене функціонування. Це пов'язано з тим, що бюджет повинен забезпечити виконання державою її основних функцій - управління, оборони, регулювання економіки, соціальної.

Сутність бюджету, його економічну природу складають економічні відносини. При функціонуванні цих відносин чітко виділяються три учасники - держава, господарюючі суб'єкти та населення:

— держава має необхідність у фінансових ресурсах для виконання своїх функцій;

— господарюючі суб'єкти всіх форм власності та напрямків діяльності які постачають грошові ресурси державі, так і можуть їх отримувати від неї в залежності від місця і ролі в системі економічних відносин;

— населення, яке може бути платником податків, так і отримувачем грошових коштів (допомога матерям, малозабезпеченим, інвалідам, пенсіонерам, тощо).

У роботах [15-16] сказано, що сутність бюджету реалізується через його функції: розподільчу та контролюючу.

Через розподільчу функцію держава контролює в своїх руках всі джерела бюджетних надходжень, щоб потім використати їх з найбільшою ймовірною ефективністю. Це перерозподіл між міністерствами, відомствами, напрямками галузей, територіальний розподіл.

Основа контрольної функції - рух бюджетних ресурсів як в частині збору, так і розподілу бюджетних ресурсів. Суспільство в особі специфічних державних або недержавних структур контролює і вирівнює бюджетний розподіл.

Функціонування бюджету здійснюється у взаємодії двох його особливих економічних форм - доходів і видатків, кожна з яких має специфічне суспільне призначення.

Тому суть бюджету полягає не в тому, що це певна сума грошових коштів, які знаходяться на певному рахунку, а втому, що він передбачає напрями спрямування доходів на певні видатки, а сама сума може бути лише зафіксованою в певний період величиною коштів, які надійшли і які вже використані.

У роботі [13] розкрито суть слова "бюджет", що походить від нормандського bouqe, що в перекладі означає "кишеню", "мішок", "шкіряний мішок". Це слово почали використовувати англійці, змінивши його на budget, що в дійсності виявилося шкіряним мішком, у якому приносили в парламент документи, де були відомості про державні доходи і витрати, а потім словом budget стали називати доповідь канцлера, з якою він виступав у парламенті.

Бюджет як явище в історії людського суспільства з'явився порівняно недавно - в епоху капіталізму (феодалізм не знав єдиного документа, який об'єднував би всі доходи і видатки держави).

Бюджет в усіх країнах світу є основою державних фінансів і основним фондом грошових коштів держави.

Бюджет у сучасному його розумінні сформувався в результаті тривалого історичного процесу еволюції суспільства: трансформації натурального господарства у грошово-мінове, становлення держави, ускладнення економічного і фінансового життя.

Перші спроби складання бюджету у формі кошторисів доходів і витрат, у Європі зафіксовані у Франції в часи Пилипа Красивого в 1302 році. Надалі складання бюджету було припинено, тому що глава держави, як правило, повновладно і безконтрольно розпоряджався всіма державними коштами. Фінанси держави не були відділені від королівських.

Повернулися до складання кошторисів доходів і витрат у часи міністра фінансів Сюлли (1599-1611). Це введення продовжив міністр фінансів Франції Неккер (1777-1781р. і 1788-1790) і йому належить ідея публічності в народному господарстві. Саме Неккер створив фінансові основи, на яких пізніше базувалися правила складання бюджету, що існують до наших днів.

Першим роком, коли був сформований бюджет вважається 1781 р., саме тоді міністр фінансів Франції Жак Неккер представив звіт королю Людовіку ХVІ про стан фінансів нації. Вперше був оприлюднений офіційний документ, який вміщував середні звітні дані за декілька років про державні доходи і видатки країни. До цього часу на рівні держави складалися окремі кошториси та рахунки, дуже часто неповні, лише за основними параметрами фінансового господарства.

Сам термін "бюджет" набув розповсюдження у офіційних документах лише на початку ХІХ ст.. Уявлення про бюджет як офіційний звіт про публічні доходи і видатки відображало початкову практику складання цього документу в кінці ХVІІІ ст. саме у вигляді фактично зібраних доходів і здійснених видатків. Подальший розвиток і ускладнення економічного і фінансового життя, посилення ролі держави вимагало переходу до визначення попередніх розмірів доходів і на цій основі здійснення видатків. Отже з офіційного звіту про доходи і видатки бюджет поступово перетворюється в документ, який відображав передбачувані доходи і видатки.

Окремі історичні свідчення про особливості утворення державних доходів і оподаткування на українських землях належать до часів, коли формувалися початки Київської держави (IXX століття). Державні доходи складалися головним чином з данин населення; оподаткуванню підлягало також і хліборобське господарство. Частіше всього данину сплачували натурою: хутром, шкірою, медом, худобою, збіжжям, а також грошима.

Окрім данини, іншими джерелами державних доходів були мито на державних кордонах, торгове мито у містах, грошові кари визначені судами за різні провини. Досить розповсюдженим явищем в Київській державі було встановлення натуральних повинностей на потреби держави: будівництво мостів, доріг, гребель та ін.

За князівської епохи в Україні з'являються особливі княжі агенти, обов'язком яких стало справляння повинностей, податків, збирання данини городники, мостники, митники, метальники, вирники. Всі державні доходи зосереджувалися в розпорядженні князів, причому як особисті потреби князя та його сім'ї, так і загальнодержавні потреби задовольнялися з державної скарбниці.

На українських землях, які входили до складу Великого князівства Литовського, Речі Посполитої, Росії фінансова система, а в її складі державні фінанси закономірно набували рис, притаманних даним державам.

Новий етап державотворення в Україні і становлення державних фінансів справедливо пов'язується із Козацькою добою. Вперше реформування державного скарбу і відокремлення коштів гетьмана провела козацька демократія за І. Брюховецького (1663-1668 рр.). Такий принцип організації державних фінансів Запорозької Січі пізніше був закріплений Конституцією П.Орлика (1710р.) і далі розвинутий гетьманами Д. Апостолом та К.Розумовським, які внесли значний вклад у справу реорганізації скарбового діловодства. Основним фондом державного скарбу на той час були так звані рангові маєтності, поступлення від яких спрямовувались на утримання державних установ, урядовців, забезпечення заслужених осіб. Постійними державними доходами залишались податки.

В Росії перші згадки про загальні кошториси державних доходів і видатків та кошториси окремих міст (як попередники бюджету в сучасному його розумінні) датовані ще 1645 роком. Єдиних підходів до розробки кошторисів в той час не існувало, регулярне їх складання на державному рівні почалося лише з 1803 р.

У роботі [16] відображена інформація проте, що безпосередня заслуга у становленні і зміцненні російського бюджету належить видатному державному діячу М.М. Сперанському, автору відомого "Плану фінансів" складеного ним у 1809 р. Одним з позитивних наслідків плану М.М. Сперанського було те, що він став підставою для запровадження єдиних правил складання щорічних державних розписів, вони проіснували до 1862 р. Сам розпис тримався суворо в таємниці і був недоступним для широких мас громадськості.

Діяльність у галузі бюджету в Росії до 1862 р. характеризувалася надзвичайною секретністю і безконтрольністю, бюджетній практиці була притаманна також значна розпорошеність державних коштів. Бурхливий розвиток капіталізму в середині XIX ст. змусив царський уряд провести ряд реформ, зокрема фінансову реформу 1862 р., яка докорінно змінила бюджетну справу в Росії, були запроваджені такі принципи організації бюджету як єдність (або повнота) бюджету, єдність каси, гласність та контроль за витрачанням державних коштів.

У Законі України "Про бюджетну систему України" вказано, що "Бюджет - це план утворення і використання фінансових ресурсів для забезпечення функцій, які здійснюються органами державної влади України, органами влади Автономної Республіки Крим та місцевими радами народних депутатів".

Підводячи підсумок такому короткому історичному екскурсу, слід зазначити, що бюджет це складне економічне явище, без якого ні одна економічна система розвиватись не може.

Об'єктивна необхідність бюджету зумовлена тим, що з його допомогою держава мобілізує кошти для виконання покладених на неї функцій, здійснюється перерозподіл валового національного продукту між галузями діяльності, територіями країни внаслідок нерівномірності їхнього розвитку, між окремими верствами населення з метою підтримки найбільш незахищених категорій тощо.

В даний час майже не залишилося держав, що свою діяльність не фінансували б з державного бюджету країни. Фінансові відносини, що складаються в держави з підприємствами, організаціями, установами і населенням, називаються бюджетними. Специфіка цих відносин, як частини фінансових, полягає в тому, що вони, по-перше, виникають у розподільному процесі; по-друге, зв'язані з формуванням і використанням централізованого фонду коштів, необхідного для задоволення загальнодержавних потреб.

Бюджетні відносини різноманітні (між секторами економіки, сферами суспільної діяльності, галузями народного господарства, територіями країни) і охоплюють усі рівні господарювання (державний, місцевий).

Бюджетним відносинам властивий об'єктивний характер. Він обумовлений тим, що в руках держави щорічно повинна концентруватися визначена частка національного доходу, необхідна для задоволення соціально-культурних потреб громадян, рішення оборонних задач, покриття загальних витрат державного керування.

У процесі функціонування бюджетні відносини одержують відповідне їм матеріально-речовинне втілення: вони матеріалізуються в бюджетному фонді країни, що має складну організаційну структуру.

Конкретний розмір бюджетного фонду, що відображає ступінь централізації фінансових ресурсів у руках держави, залежить від ряду факторів: рівня розвитку економіки, методів господарювання на підприємствах, в організаціях, установах, розв'язуваних суспільством економічних і соціальних задач.

У відповідності з визначенням, яке наведено в роботі [2], бюджетна система України - це сукупність державного бюджету та місцевих бюджетів, побудована з урахуванням економічних відносин, державного і адміністративно-територіальних устроїв і врегульована нормами права.

Поняття система походить від грецького systema - ціле, складене із частин, з'єднане.

Згідно ст.7 Бюджетного кодексу України бюджетна система грунтується на таких принципах:

1) принцип єдності бюджетної системи України - єдність бюджетної системи України забезпечується єдиною правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю порядку виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку і звітності;

2) принцип збалансованості - повноваження на здійснення витрат бюджету повинні відповідати обсягу надходжень до бюджету на відповідний бюджетний період;

3) принцип самостійності - Державний бюджет України та місцеві бюджети є самостійними. Держава коштами державного бюджету не несе відповідальності за бюджетні зобов'язання органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування. Органи влади Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування коштами відповідних бюджетів не несуть відповідальності за бюджетні зобов'язання одне одного, а також за бюджетні зобов'язання держави. Самостійність бюджетів забезпечується закріпленням за ними відповідних джерел доходів, правом відповідних органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування на визначення напрямів використання коштів відповідно до законодавства України, правом Верховної Ради Автономної Республіки Крим та відповідних рад самостійно і незалежно одне від одного розглядати та затверджувати відповідні бюджети;

4) принцип повноти - до складу бюджетів підлягають включенню всі надходження до бюджетів та витрати бюджетів, що здійснюються відповідно до нормативно-правових актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування;

5) принцип обгрунтованості - бюджет формується на реалістичних макропоказниках економічного і соціального розвитку держави та розрахунках надходжень до бюджету і витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методик та правил;

6) принцип ефективності - при складанні та виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення запланованих цілей при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів;

7) принцип субсидіарності - розподіл видів видатків між державним бюджетом та місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами повинен грунтуватися на максимально можливому наближенні надання суспільних послуг до їх безпосереднього споживача;

8) принцип цільового використання бюджетних коштів - бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями;

9) принцип справедливості і неупередженості - бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами;

10) принцип публічності та прозорості - Державний бюджет України та місцеві бюджети затверджуються, а рішення щодо звіту про їх виконання приймаються відповідно Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим та відповідними радами;

11) принцип відповідальності учасників бюджетного процесу - кожен учасник бюджетного процесу несе відповідальність за свої дії або бездіяльність на кожній стадії бюджетного процесу.

Бюджетна система заснована на економічних відносинах і юридичних нормах сукупності бюджетів, які розробляються, затверджуються і виконуються органами державної влади і місцевого самоврядування всіх рівнів.

Сукупність всіх бюджетів, що входять до складу бюджетної системи України є зведеним бюджетом України, який називають консолідованим бюджетом.

Бюджет Автономної Республіки Крим (АРК) об'єднує республіканський бюджет та бюджети районів і міст республіканського підпорядкування АРК.

До місцевих бюджетів належать обласні, міські, районні, районні в містах, селищні і сільські бюджети.

Бюджет області об'єднує обласний бюджет та бюджети районів і міст обласного підпорядкування.

Бюджет району складається з районного бюджету, бюджетів міст районного підпорядкування, селищних та сільських бюджетів. Селищні та сільські бюджети створюються за рішенням районних, міських рад народних депутатів за наявності необхідної фінансової бази. Районні, міські ради визначають доходи відповідних селищних і сільських бюджетів.

Бюджет міста, який має районний поділ, об'єднує міський бюджет та бюджети районів, що входять до його складу.

Управління бюджетом є комплексним процесом. Так, з одного боку, суспільство використовує бюджетний механізм як інструмент управління економікою та сферою соціально-культурного розвитку держави. З іншого, бюджетна система України є самостійною, тобто об'єктом управління, що вміщує державний та місцеві бюджети, позабюджетні фонди.

Відповідно до цих ланок держава утворила органи, які забезпечують процес управління бюджетом, а саме: Міністерство фінансів, Державне казначейство, Державну податкову адміністрацію, Державну контрольно-ревізійну службу та їхні органи на місцях, органи управління позабюджетними фондами тощо.

За допомогою цих органів держава здійснює реалізацію бюджетної політики. Поєднання вказаних двох аспектів управління бюджетною системою означає, що виступаючи об'єктом управління, бюджетні показники використовуються як важелі у системі управління економікою. Кожен з органів управління забезпечує керівництво окремим напрямком бюджетної діяльності.

Залежно від ролі, місця, функцій та обсягів діяльності органи державного управління бюджетною системою поділяються на такі групи:

— загальнодержавні органи управління;

— органи оперативного управління бюджетною діяльністю.

Робота цих органів взаємопов'язана і спрямована на реалізацію засад бюджетної політики України.

В управління бюджетною діяльністю вирізняють два аспекти: бюджетну стратегію і тактику. Бюджетна стратегія спрямована на розробку таких важелів, які були б націлені на виконання завдань перспективного характеру. За допомогою бюджетної тактики органи управління забезпечують реалізацію поточних завдань функціонування та розвитку бюджетної системи України на певному історичному етапі.

Загальне управління бюджетною системою в Україні здійснюється органами державної влади та управління, а саме: Верховною Радою та Кабінетом Міністрів України.

На адміністративно-територіальних рівнях управління забезпечується Верховною Радою та Радою міністрів АРК, обласними, міськими, районними, сільськими і селищними радами, обласними, міськими (Києва та Севастополя), районним державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських, сільських та селищних рад народних депутатів. У роботі сказано, що до повноважень Верховної Ради України віднесено:

— ухвалення законів, у тому числі і тих, які забезпечують функціонування бюджетної системи;

— затвердження державного бюджету України та внесення змін до нього;

— контроль за виконанням державного бюджету України, прийняття рішення щодо звіту про його виконання;

— затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля;

— затвердження рішень про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, передбачених державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням;

— призначення на посади та звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати;

— затвердження переліку об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, визначення правових засад вилучення об'єктів права приватної власності та інші.

Отже, Верховна Рада України, як найвищий законодавчий орган, визначає основні напрями внутрішньої та зовнішньої бюджетної політики держави, структуру органів державного управління бюджетною системою, їхні функції, права, обов'язки та відповідальність.

Крім цього Верховна Рада України здійснює контроль за використанням коштів державного бюджету за допомогою Рахункової палати, систематично заслуговує звіти уряду про хід виконання державного бюджету на сесійних засіданнях Верховної Ради України, вживає заходів, спрямованих на зміцнення бюджетної системи.

Кабінет Міністрів України як найвищий орган у системі виконавчої влади у своїй діяльності з управління бюджетною системою керується Конституцією та законами України, актами Президента України.

До компетенції Кабінету Міністрів України у галузі бюджету належать:

— забезпечення проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, економічної безпеки та природокористування;

— забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснює внутрішню і зовнішню політику держави, виконання Конституції та законів України;

— розробка та реалізація загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України;

— здійснення управління об'єктами державного власності відповідно до закону;

— розробка проекту закону про державний бюджет України і забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою державного бюджету, надання Верховній Раді України звіту про його виконання;

— організація і забезпечення здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи;

— спрямування та координування роботи міністерств, інших органів виконавчої влади;

— виконання інших функцій, визначених Конституцією та Законами України, актами Президента України.

Отже, діяльність Кабінету Міністрів України спрямована на реалізацію головних напрямків внутрішньої та зовнішньої бюджетної політики держави, а також на координацію роботи інших органів виконавчої влади щодо управління бюджетною системою.

1.2 Концептуальні підходи до формування державного бюджету в умовах ринкової економіки

Науковці визнають бюджет найдієвішим інструментом впливу держави (уряду) на економічні процеси у країні. У наукових дискусіях XX ст. саме бюджету віддавалася перевага у досягненні повної зайнятості, цінової стабільності, економічного розвитку та інших макроекономічних цілей.

Виникнення бюджетних відносин неможливе поза державою. Вони є органічною складовою економічної структури суспільства, їх функціонування об'єктивно визначено тим, що для виконання державою своїх функцій необхідна матеріальна база.

Як свідчить досвід країн з ринковою економікою, бюджет як основний інструмент державного регулювання соціально-економічних процесів має великі можливості.

Використовуючи фінансове програмування, розвинені держави через бюджет впливають на структурну перебудову економіки, науково-технічну політику, норму нагромадження, самозабезпечення енергетичними ресурсами, ефективність зовнішньоекономічних зв'язків, обсяг валового національного продукту.

Загалом на державний бюджет покладено виконання таких функцій:

— перерозподіл національного доходу;

— стабілізація процесу суспільного відтворення;

— здійснення державної соціальної політики.

Бюджет є основним засобом впливу на стан економіки. Розміри бюджету (а особливо його дефіциту), характер податкової політики і структура видатків допомагають визначити темпи економічного розвитку, тенденції зміни зайнятості, процентні ставки та цінові зміни. Бюджет об'єднує основні фінансові категорії (податки, державний кредит, державні видатки) в їх взаємодії. Тому під час прийняття окремих бюджетних рішень необхідно враховувати, що визначена державою бюджетна політика обов'язково впливатиме на всі економічні показники.

Концептуальні підходи до регулювання соціально-економічних процесів у країнах з ринковою економікою побудовані відповідно до теорії циклічності економічного розвитку.

Регулярність повторення економічних циклів, їх дестабілізуючий вплив на економіку загалом і визначають необхідність державного антициклічного регулювання.

Використання бюджету як інструменту державного регулювання економіки базується на принципі акселерації. Західні економісти давно звернули увагу на це явище і почали використовувати його на практиці. Воно полягає в тому, що відносно невеликі інвестиції сприяють значному приросту національного доходу.

Феномену акселерації присвячені дослідження західних економістів А. Афтальона, Дж. Кларка і П. Самуельсона, їхні погляди зводяться до того, що підвищення попиту на предмети споживання приводить до підвищення попиту на засоби виробництва і відповідно на інвестиції.

Принцип акселерації має і зворотну дію, оскільки спричинює нестабільність в економіці. Відповідно до фази циклу акселерація має певну спрямованість: у фазах пожвавлення і підйому вона сприяє збільшенню інвестицій, отже, прискорює цикл; у фазі кризи і депресії акселерація посилює спад економіки, оскільки інвестиції скорочуються швидше, ніж виробництво.

Наукові дослідження у сфері використання бюджету як інструменту державного регулювання економіки, як правило, визначаються двома стратегічними напрямами: зміною державних витрат (державних закупівель) і зміною податкових ставок.

Ці апробовані практикою ринкового господарювання напрями широко використовуються. їх вплив виявляється в таких загальних тенденціях:

— збільшення державних витрат підвищує сукупний попит і відповідно приводить до збільшення обсягу випуску продукції та підвищення рівня зайнятості;

— збільшення податків зменшує особисті доходи домогосподарств і відповідно призводить до зменшення витрат, обсягів випуску продукції і зниження рівня зайнятості.

Пріоритетним у цих напрямках є використання системи державних замовлень у період подолання економічного спаду, що передбачає позитивну дію акселерації або ефекту мультиплікатора.

Ефект мультиплікатора -- це тенденція, відповідно до якої певні зміни обсягу планових інвестицій чи будь-якого іншого компонента сукупного попиту зумовлюють значно більше підвищення останнього.

Ефект мультиплікатора дослідив Дж. Кейнс, який заперечував не тільки ефективне функціонування економіки на основі ринкових механізмів, а й саме їх існування. Він наполягав на розширенні участі уряду у стабілізації економіки. Не всі положення кейнсіанської теорії витримали перевірку часом, але загалом підходи Дж. Кейнса до державного регулювання економічних процесів становлять інтерес і нині.

Ефект мультиплікатора має безліч можливостей застосування у практичній економіці та економічній політиці. Так, навіть незначні за абсолютною величиною зміни обсягів планових інвестицій (або будь-якої іншої складової планових витрат) посилюватимуться дією ефекту мультиплікатора і впливатимуть на сукупний попит.

Останній, за визначенням більшості сучасних економістів, стимулюватиме розвиток економіки саме в напрямах його дії. У реальній економіці можлива і зворотна дія ефекту мультиплікатора.

Ігнорування механізмів регулювання державного впливу на економічні процеси може призвести до тривалого затягування депресії. Таке явище спостерігалось у США і існує нині в Україні.

Але, як свідчить досвід високорозвинених країн, уряд завжди має достатній набір інструментів, за допомогою яких можна вивести економіку із ситуації нестабільності. Основним таким інструментом і є державний бюджет та його складові: державні закупівлі, податки тощо.

Крім економічної сфери державний бюджет істотно впливає також на соціальну сферу. У країнах із соціально орієнтованою ринковою економікою роль бюджету в соціальних процесах значно підвищується. Це зумовлено передусім тим, що саме бюджетні кошти разом з позабюджетними фондами є фінансовою базою соціальних перетворень, переходу на новий, вищий рівень соціального обслуговування населення країни.

Крім того, державний бюджет покликаний пом'якшувати соціальні наслідки розшарування населення за матеріальним станом (рівнем доходів), що зумовлено переходом до ринку.

Характерними ознаками перехідного періоду є інфляція і кризи, що посилюються й неухильно призводять до зниження життєвого рівня населення. У таких умовах бюджет обов'язково має бути соціально спрямований, тобто передбачати можливість фінансування соціальних програм. Соціальна політика держави має бути спрямована на підтримку тих, хто з об'єктивних причин опинився у найскрутнішому становищі: пенсіонерів, дітей, студентів, працівників бюджетної сфери. Отже, соціально-економічна роль бюджету має підпорядковуватися розв'язанню основного завдання сучасного етапу розвитку України -- структурній перебудові економіки при стримуванні та пом'якшенні кризових та інфляційних процесів.

На жаль, бюджет України в умовах фінансової кризи поки що не може повною мірою виконувати такі функції. Лише в разі реальної стабілізації виробництва країна може отримати фінансові ресурси для створення стабільної системи соціального забезпечення. Іншими словами, надходження в бюджет безпосередньо залежать від стану виробництва, тому необхідно не тільки вдосконалювати розподіл і перерозподіл ВВП, а насамперед забезпечити розвиток виробництва.

Стан економіки визначає бюджетні показники. Останні кілька років бюджет України формувався у складних умовах. Насамперед це відбувалось через неефективне функціонування економіки; поглиблення фінансової кризи; зменшення податкової бази (понад половину підприємств збиткові, частина з них взагалі не працює, а частина підприємств знаходиться в "тіньовій економіці"); масову кризу платежів і значний обсяг бартерних операцій; практично повне зупинення інвестиційної діяльності державного та приватного секторів економіки; високий рівень інфляції; підвищення рівня безробіття; зниження рівня життя населення.

Зазначені фактори провокували незбалансованість державного бюджету в напрямі перевищення видатків над доходами (дефіцит бюджету). Іноді незбалансованість бюджету спостерігається як перевищення доходів над видатками (профіцит бюджету).

Саме по собі перевищення бюджетних видатків над доходами не катастрофічно, оскільки характерною особливістю державних бюджетів майже всіх країн світу є їх незбалансованість, тобто наявність дефіциту.

Нині не існує держави, якій би не доводилося стикатися з бюджетним дефіцитом. Мало того, останніми десятиліттями хронічний дефіцит державних бюджетів був характерною ознакою більшості економічно розвинених країн. Наприклад, за цей період бездефіцитний бюджет лише тричі затверджувався у Великобританії.

В роботі [14] сказано, що у світовій практиці якість бюджетного дефіциту диференціюється, бюджетний дефіцит може бути пов'язаний:

— з необхідністю здійснення великих державних вкладень у розвиток економіки, і в цьому разі дефіцит бюджету відображає не кризовий стан суспільних процесів, а намагання забезпечити прогресивні зміни у структурі суспільного виробництва;

— з надзвичайними ситуаціями (війнами, стихійними лихами тощо), коли звичайних резервів недостатньо і потрібно використовувати особливі резерви;

— із кризовими явищами в економіці, її спадом, неефективністю фінансово-кредитних зв'язків, нездатністю уряду контролювати фінансову ситуацію в державі; у цьому разі дефіцит є надзвичайним явищем, що потребує вжиття заходів зі стабілізації економіки, прийняття відповідних політичних рішень.

Бюджетний дефіцит в Україні, пов'язаний із кризою в економіці, він є наслідком спаду виробництва (що призводить до зменшення податкових надходжень до бюджетів усіх рівнів), зниження ефективності функціонування окремих галузей, несвоєчасного здійснення структурних змін в економіці або її технічного переоснащення та інших об'єктивних і суб'єктивних чинників, що впливають на економічну і соціальну політику держави.

Бюджетний дефіцит потребує вжиття державою дієвих заходів щодо його зменшення. В економічно розвинених країнах сформувався відповідний механізм управління бюджетним дефіцитом. Він добре відомий і не залежить від типу економіки.

У програмі скорочення бюджетного дефіциту слід передбачити такі заходи, які, з одного боку, стимулювали б приплив коштів у бюджетний фонд держави, а з іншого -- сприяли б скороченню державних видатків. Перелічимо основні з цих заходів:

— випуск державних цінних паперів;

— зміна напрямів інвестування бюджетних коштів у народному господарстві з метою підвищення фінансової віддачі з кожної гривні;

— широке використання фінансових пільг і санкцій, які дають змогу враховувати специфічні умови господарювання і стимулювати збільшення суспільного виробництва;

— скорочення сфери державної економіки та державного фінансування.

Існують також заходи скорочення дефіциту бюджету, пов'язані з небезпечними для економіки наслідками, хоча, на перший погляд, вони допомагають розв'язати проблему дефіциту. До них належать емісія грошей і посилення податкового пресу. Якщо неефективність і негативний вплив на економіку підвищення податків вже не викликає сумніву, то з емісією не все так просто.

Теорія і практика державного регулювання США, Японії та інших розвинених країн підтверджують необхідність і доцільність випуску грошей в обіг відповідно до реальних потреб економіки.

Якщо додаткова емісія спрямована на розвиток виробничих сил і сприяє науково-технічному прогресу у виробництві, то таке збільшення грошової маси не тільки не стає інфляційним, а навпаки, за умов реального підвищення суспільної продуктивності праці протистоятиме інфляції.

В Україні в умовах скорочення виробництва існувала практика подолання інфляції шляхом замороження заробітної плати, затримання її виплати, скорочення соціальної допомоги. З 1995 по 1999 р. загальна заборгованість із заробітної плати та соціальних виплат постійно збільшувалася і тільки з 2000 р. почала зменшуватись. Зниження рівня інфляції шляхом штучного обмеження купівельної спроможності населення призводить до перманентного скорочення сукупного попиту і до дедалі зростаючого згортання виробництва. Але якщо вдатися до емісійного погашення боргів населенню і скорочення на цій основі дефіциту бюджету, то це зумовить інтенсивне розкручування інфляційної спіралі.

За емісійного фінансування бюджетного дефіциту в Україні існувала висока ймовірність того, що емісійні кошти, спрямовані на погашення заборгованості із заробітної плати, не надійдуть у вітчизняний сектор ринку. Це пояснювалося схильністю населення до купівлі імпортних товарів та іноземної валюти. Отже, без адекватних заходів, спрямованих на зменшення попиту на імпортні товари, нормалізацію валютного обороту, звуження тіньового сектору економіки і підвищення ефективності вітчизняного виробництва, емісійні кошти не стануть ресурсом відродження національної економіки.

Таким чином, дефіцит бюджету виникає як з об'єктивних, так і з суб'єктивних причин. Найпоширенішою з них є обмежені можливості держави щодо мобілізації необхідних доходів. Це пояснюється недостатнім урахуванням можливої зміни обставин, тим більше в перехідних економіках, де часто відсутній необхідний досвід макроекономічного прогнозування. Зменшення обсягу надходжень до державного бюджету може також спостерігатися через зниження експортних цін, зменшення обсягів виробництва понад передбачуваний рівень, зниження попиту на вітчизняну продукцію. Це небезпечне тим, що за стійкої тенденції до випередження темпів підвищення державних видатків порівняно з темпами збільшення державних доходів короткострокова бюджетна незбалансованість поступово перетворюється на довгострокову. За відсутності перспектив економічного розвитку у країні її внутрішні і зовнішні борги збільшуються швидкими темпами. Що довше це відбувається, то важче вийти з такого становища.

Наочне підтвердження тому -- країни з перехідною економікою, де найбільшу загрозу для макроекономічної стабільності становлять інтереси суб'єктів економічної діяльності, які намагаються споживати більше, ніж виробляють. Це стосується насамперед підприємств, на яких підвищення заробітної плати перевищує підвищення продуктивності праці й які не можуть функціонувати без державних дотацій. Стосується це також уряду, видатки якого надмірні й неефективні.

Як звичайні інвестори уряди вдаються до позик й інвестують їх у проекти, доходи від яких перевищують процентні виплати за позику.

Відмінність полягає в тому, що часто доходи уряду визначаються рівнем зростання ВВП, а не прибутком для приватних підприємств. З огляду на це Україна має витрачати запозичені кошти переважно на реформи, оскільки саме вони можуть стимулювати зростання ВВП. Натомість запозичені кошти витрачаються на фінансування державного апарату і не завжди обґрунтовану підтримку збиткових підприємств та окремих груп громадян.

Зниженню бюджетного дефіциту сприяє скорочення витратної частини бюджету: вивільнення його від більшої частини фінансування виробничої сфери, за винятком фінансування великих міжрегіональних програм, субсидування окремих капіталомістких галузей і сільського господарства, максимальне скорочення дотацій збитковим підприємствам тощо.

Держава продовжує контролювати значну частину економіки України за допомогою бюджету. При цьому важливо, щоб дефіцит бюджету зменшувався реально, а не номінально. Так, майже щороку після проголошення Україною незалежності реальний дефіцит бюджету перевищував планові показники, тобто завжди перевищував дефіцит, схвалений Верховною Радою і офіційно зазначений у фіскальній статистиці. А це, у свою чергу, суттєво знизило довіру населення до держави та її політики.

У роботі [25] зазначено, що різним типам бюджетних дефіцитів відповідають різні стратегії бюджетно-податкової політики.

Сальдо державного бюджету може змінюватися під дією як так званих вбудованих стабілізаторів економіки (циклічний дефіцит), так і через здійснення дискреційної бюджетно-податкової політики (структурний дефіцит).

У результаті здійснення дискреційної політики співвідношення дохідної та видаткової частин бюджету змінюється тільки в результаті безпосереднього свідомого та цілеспрямованого втручання уряду. Наприклад, у період економічного спаду уряд може прийняти рішення про збільшення видатків та (або) зменшення податкових ставок (стимулююча фіскальна політика). Таким чином, фактично цілеспрямовано створюється дефіцит державного бюджету для подолання спаду або депресії. І навпаки, якщо в економіці посилюється інфляція, уряд приймає рішення про зменшення видатків та (або) збільшення податків (стримуюча фіскальна політика).

Такі рішення уряду пов'язані зі значними внутрішніми часовими лагами, оскільки, по-перше, зміна структури бюджетних видатків або ставок оподаткування потребує тривалого обговорення у Верховній Раді, а по-друге, необхідний деякий час, щоб можна було пересвідчитись у позитивних результатах таких рішень. Різке збільшення дефіциту державного бюджету через певний час компенсується стабільними надходженнями до бюджету за рахунок "відродженого" виробництва.

Недискреційна політика, навпаки, здійснюється без безпосереднього втручання уряду. Основою такої політики є вбудовані стабілізатори, що "вмикаються" автоматично як реакція на певні економічні процеси в суспільстві.

"Вбудована" стабільність виникає у зв'язку з тим, що насправді податкова система в Україні забезпечує вилучення такого чистого податку (чистий податок дорівнює загальному податку мінус трансфертні платежі та субсидії), який змінюється пропорційно до чистого національного продукту (ЧНП).

Наведене означає, що зі збільшенням ЧНП майже всі види податків автоматично збільшуються, і навпаки, зі "зменшенням" ЧНП податкові надходження різко скорочуються.

Прямо протилежно при фіскальній політиці "поводяться" трансфертні платежі, або "від'ємні податки". Залежність між ними та ЧНП обернено пропорційна. Виплати допомог з безробіття, різних субсидій під час економічного підйому різко зменшуються і різко збільшуються під час економічної кризи.

Економічне значення взаємозв'язку та пропорційної залежності між ЧНП та обсягом податкових надходжень дуже велике. Це зумовлено двома обставинами.

По-перше, податки можуть бути подані як втрата певної потенційної купівельної спроможності в економіці. У такому разі з метою підтримки стабільності, коли економіці загрожує інфляція, доцільно знизити купівельну спроможність, щоб не спричинити ще більшу інфляцію. І навпаки, коли у країні спостерігається спад виробництва, уповільнення економічного розвитку або криза, доцільно послабити податковий тиск, тобто мінімізувати вилучення потенційної купівельної спроможності. Це сприятиме активізації ділової активності у країні.

По-друге, податкова система при здійсненні фіскальної політики передбачає певну стабільність. Залежно від фази економічного циклу у країні обсяг податкових надходжень автоматично змінюється (що, у свою чергу, зумовлює зміни в державному бюджеті) і є дієвим інструментом впливу на інфляцію та рівень безробіття.

На будь-якій фазі економічного циклу перед державою стоять дві першочергові проблеми: боротьба з інфляцією та безробіттям. Складність полягає в тому, що одночасно розв'язати обидві проблеми неможливо; розв'язати можна лише одну з них за рахунок іншої. У різні періоди держава робить вибір по-різному.

Поряд з офіційним (номінальним) дефіцитом державного бюджету як у промислово розвинених країнах, так і у країнах з перехідною економікою існує також прихований дефіцит, що зумовлюється квазібюджетними видатками. До них належать централізовані кредити, що надаються центральним банком (в Україні НБУ) на пільгових умовах. Так, в Україні нагромаджені в комерційних банках, що відокремились на початку економічної реформи від НБУ, великі портфелі прострочених боргових зобов'язань державних підприємств, пов'язаних передусім з виплатою завищеної заробітної плати при надлишковій зайнятості, як правило, сплачуються за рахунок пільгових кредитів НБУ.

Крім того, за рахунок коштів НБУ можуть фінансуватись окремі операції, пов'язані з державним боргом, покриватися збитки від заходів стабілізації курсу обміну валют тощо. У результаті таких квазібюджетних операцій діяльність і уряду, і НБУ стає незрозумілою для економічних агентів. Це, у свою чергу, спричинює недовіру до макроекономічної політики держави. Крім того, висуваючи некомерційні цілі, НБУ, по-перше, втрачає незалежність, по-друге, знижує свій статус "поєднання" бюджетно-податкової та кредитно-грошової політики, що виникає на цій основі.

Це характерно для будь-якої перехідної економіки, часто супроводжується збільшенням збитків центрального банку країни і посиленням інфляції, що значно знижує ефективність заходів з макроекономічної стабілізації загалом.

Можна стверджувати, що прихований (квазібюджетний) дефіцит істотно знижує фактичний бюджетний дефіцит і державний борг (зокрема внутрішній). Дуже часто це робиться цілеспрямовано, наприклад у разі наближення чергових виборів або коли уряд бажає мати щорічний збалансований бюджет.

У роботі [14] зазначено, що існує кілька підходів до складання та використання бюджету. Розглянемо три основні концепції:

— бюджету, який щороку збалансовується;

— бюджету, що збалансовується на циклічній основі;

— функціональних фінансів.

До "Великої депресії" 30-х років XX ст. вважалося, що щорічно збалансований бюджет є метою державних фінансів. Але глибший аналіз свідчить про суттєві недоліки щорічно збалансованого бюджету. Зокрема, такий підхід здебільшого виключає фіскальну діяльність держави як антициклічну, стабілізуючу. Мало того, щорічно збалансований бюджет насправді погіршує коливання економічного циклу. Припустимо, що в економіці раптово виникли такі негативні явища, як тривале безробіття і зниження доходів. Тоді державі для збалансування бюджету необхідно або збільшити податки, або обмежити власні видатки, або поєднати ці заходи. Проблема полягає в тому, що всі ці заходи стримувальні за характером і кожний з них не стимулює ділову активність і сукупний попит, а ще більше знижує їх. Можна уявити й іншу ситуацію. Економіка зазнала інфляції, внаслідок чого збільшились грошові доходи, а отже, автоматично податкові надходження до бюджету. Тоді для збалансування бюджету і ліквідації майбутніх бюджетних надлишків держава повинна знизити податкові ставки або збільшити державні видатки, але обидва ці заходи або їх поєднання спричинять підвищення ділової активності, рівня зайнятості і, зрештою, не знизять інфляцію, а навпаки, посилять її тиск на економіку. Таким чином, концепція щорічно збалансованого бюджету є економічно неефективною, має суттєві суперечності й не здатна забезпечити стабільність економіки в довгостроковій перспективі.

Але, незважаючи на викладене, розглядувана концепція має прибічників. Окремі економісти, підтримуючи щорічно збалансований бюджет, вважають, що небезпеку становлять не дефіцит державного бюджету і державний борг, що збільшуються, а зростання видатків, пов'язане з фінансуванням різних урядових програм. Збільшення кількості урядових програм, а особливо тих, що потребують великих витрат, має контролюватися суспільством і відбуватися тільки в разі збільшення податкових надходжень до бюджету. При дефіцитному фінансуванні цей процес стає суспільно неконтрольованим, оскільки державні програми мають тенденцію до швидшого збільшення, адже опозиція суспільства щодо цього процесу виявляється набагато меншою, коли ці програми фінансуються за рахунок збільшення дефіциту, а не податків. Зростання дефіциту державного бюджету, спричинене збільшенням кількості урядових програм, у цьому разі розглядається як замах уряду на існування приватного сектора. Інша концепція, а саме бюджету, збалансованого на циклічній основі, базується на протилежному підході. Обґрунтування цієї концепції є логічним, простим і зрозумілим.

Ідея збалансованого на циклічній основі бюджету полягає в тому, що уряд реалізує антициклічну політику і водночас збалансовує бюджет. У цьому разі бюджет потрібно збалансовувати не щорічно, а лише протягом економічного циклу.

Щоб протистояти спаду, уряд повинен знизити податки і збільшити державні видатки. Таким чином, фактично цілеспрямовано збільшується бюджетний дефіцит, проте водночас стимулюються ділова активність і підприємництво (ставка робиться на майбутнє). Протягом наступного інфляційного піднесення так само логічно буде збільшити податкові ставки і зменшити державні витрати. По-перше, це сприятиме вилученню з обігу частини потенційної купівельної спроможності, а по-друге, буде створено деякий бюджетний надлишок, що уможливить покриття державного боргу, що виник у період спаду.