Анализ проблем формирования и эффективного использования местных бюджетов (на примере бюджета Чесменского муниципального района)

114,48

100,56

К3.3

80,67

115,49

137,64

80,67

143,16

119,17

К3.4

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

К3.5

160,01

153,79

188,52

160,01

69,11

122,58

Подводя итог анализу состоянию бюджета Чесменского муниципального района, можно выделить его сильные стороны и направления его совершенствования. Бюджет наращивает свои налоговые и неналоговые доходы, т.е. становится все более независимым от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. Увеличение налоговых доходов происходит за счет увеличения поступления от НДФЛ. При этом поступления от налогов на совокупный доход, т.. поступления от малого и среднего бизнеса, находящегося на специальных режимах налогообложения, сокращаются. Это свидетельствует об уменьшении предпринимательской активности населения и требует вмешательства местных властей с целью предотвращения ухудшения ситуации. Велика величина возврата остатков субсидий и субвенций и иных межбюджетных трансфертов прошлых лет. Необходимо более активно и обдуманно осваивать выделенные средства из федерального бюджета.

В расходной части бюджета увеличиваются затраты на образование, национальную экономику, здравоохранению, физическую культур и спорт, социальную политику, что свидетельствует о социальной ориентации бюджета.

Показатели финансовой устойчивости бюджета далеки от нормативных, но все же есть положительная динамика за счет того, что бюджет все меньше становится зависимым от межбюджетных трансфертов из регионального бюджета.

Глава 3. Разработка мероприятий, направленных на достижение сбалансированности местных бюджетов

3.1 Проблемы формирования местных бюджетов

Расходы федерального бюджета в 2011 году утверждены на уровне 10,658 трлн. руб., из которых около 1,2 трлн. руб. предусмотрено на межбюджетные трансферты (это 94,3 % от уровня 2010 года). Дотации бюджетам субъектов РФ составят в 2011 году 523,3 млрд. руб., что на 4 % превышает уровень 2010 года. Прирост (21,7 % от уровня 2010 года) обеспечен за счет увеличения дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ, которые в 2011 году запланированы в объеме 115,6 млрд. руб. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ в 2011 году планируются примерно на уровне 2010 года -- 407 млрд. руб. Надо отметить, что бюджетная обеспеченность 10 самых богатых и 10 самых бедных субъектов РФ до выравнивания различалась в 5,8 раза (до кризиса бюджетная обеспеченность различалась в 13 раз). Сейчас в результате принятого решения о централизации НДПИ в федеральном бюджете удалось добиться выравнивания бюджетной обеспеченности, разница составляет 2,4 раза. Тем самым достигнут уровень, который меньше, чем в Евросоюзе.

В Российской Федерации восемь устойчивых регионов-доноров имеют значительный запас средств, 31 субъект РФ имеет превышение собственных налоговых доходов над первоочередными расходами, у 36 субъектов РФ собственные налоговые доходы позволяют покрыть только первоочередные расходы, а у восьми регионов не хватает собственных доходов даже на это. Дотацию на выравнивание будут получать 69 субъектов РФ, причем для этих регионов будет обеспечен уровень бюджетной обеспеченности в 63 % от среднего по России, или 21,3 тыс. руб. на человека. [41]

Субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ в 2011 году предусмотрены в объеме 423,8 млрд. руб. (на 4 % больше по сравнению с 2010 годом). При этом существенно увеличены бюджетные ассигнования по таким направлениям, как строительство и модернизация автодорог (на 79,6 %), жилищно-коммунальное хозяйство (на 30,4 %), господдержка сельского хозяйства (на 16,3 %), культура и кинематография (на 9,3 %), здравоохранение, физическая культура и спорт (на 9,2 %).

Субвенции бюджетам субъектов РФ составят в 2011 году 246,2 млрд. руб. (67,5 % от уровня 2010 года). Снижение общего объема субвенций обусловлено сокращением на 102,2 млрд. руб. субвенции, представляемой в целях полного обеспечения ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны жильем.

Иные межбюджетные трансферты в 2011 году предусмотрены в объеме 46,9 млрд. руб. (79,1 % от уровня 2010 года). Это сокращение обусловлено уменьшением трансфертов на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости в шахтерских городах и поселках.

В целях финансовой поддержки субъектов РФ в 2011 году дополнительно предусматриваются бюджетные кредиты из федерального бюджета в объеме около 113 млрд. руб. Однако при этом увеличивается плата за пользование бюджетными кредитами с ј ставки рефинансирования ЦБ РФ до Ѕ ставки рефинансирования для бюджетных кредитов на частичное покрытие дефицитов бюджетов субъектов РФ и покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов РФ, и до ? ставки рефинансирования для бюджетных кредитов на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования за исключением автодорог федерального значения.

Все вышесказанное свидетельствует о том, что территориальные бюджеты все также как и раньше сильно зависят от финансовой помощи из федерального бюджета. Основная масса финансовых ресурсов поступает в государственный бюджет и затем перераспределяется через систему региональных и местных бюджетов по отдельным территориям.

Динамика бюджетных показателей муниципалитетов свидетельствует о том, что существенного улучшения их финансового положения в ближайшие годы ожидать не приходится. В настоящее время систему местных налогов составляют лишь земельный налог и налог на имущество физических лиц, которые закрепляются за бюджетами поселений и городских округов (муниципальные районы вообще не имеют собственных налогов). При этом в совокупности поступления от этих налогов составляют только несколько процентов от всех доходов местных бюджетов (0,6% от налога на имущество и 3,6% от земельного налога). Такой объем налоговых доходов не может обеспечить финансовую самостоятельность местных бюджетов.

Сохраняется высокая зависимость местных бюджетов от межбюджетных трансфертов (по результатам 2009 года межбюджетные трансферты из бюджетов других уровней в среднем составляют 46,6 % доходной базы местных бюджетов). Распределение налоговых доходов по типам муниципальных образований осуществляется крайне неравномерно: в бюджетах городских округов аккумулируется 63,5 % налоговых доходов, в бюджетах муниципальных районов -- 26,5%, в бюджетах поселений, самой многочисленной категории муниципальных образований лишь 10%.

По состоянию на 1 января 2010 года кредиторская задолженность местных бюджетов по сравнению с уровнем 2008 года увеличилась на 5 млрд. руб. и составила 40,6 млрд. руб. Произошло увеличение муниципального долга на 27 % -- он составил 134,9 млрд. руб., к концу 2010 года он может составить около 159 млрд. руб. Объем государственного долга субъектов РФ за 2009 год вырос на 48 %, составив на 1 января 2010 года 890,5 млрд. руб.

На основании этих данных можно сделать вывод о том, что в 2011 году в большинстве муниципальных образований местные бюджеты будут формироваться в основном за счет финансовой помощи из бюджетов субъектов РФ и их финансовое положение существенно не улучшится. В результате значительного наращивания заимствований расходы на обслуживание госдолга субъектов РФ в 2010 году оцениваются вдвое выше, чем в 2009 году, расходы на обслуживание муниципального долга возросли в 1,5 раза. [41]

С 22 апреля 2009 года было признано утратившим силу постановление Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. № 1394 «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления», срок реализации, которой был первоначально установлен до 2014 года. В 2000-2008 годах в рамках реализации данной программы 469,2 млн. руб. было направлено на:

совершенствование нормативно-правовой базы местного самоуправления;

внедрение передовых методик и технологий по оптимизации местных бюджетов, территориальных основ муниципальных образований и структуры органов местного самоуправления;

создание механизмов и эффективно функционирующих систем подготовки кадров для органов местного самоуправления;

реализацию федеральных инвестиционных проектов и программ социально-экономического развития, создание целостной системы информационного обеспечения муниципальных образований.

Прекращение финансирования этой федеральной целевой программы на пять лет раньше намеченного срока может негативно сказаться на реализации реформы местного самоуправления.

При этом в настоящее время не предполагается утверждение каких-либо новых федеральных целевых программ для развития системы местного самоуправления. В проекте федерального бюджета на 2011-2013 годы предусмотрено выделение средств только на обеспечение мероприятий по реформированию государственной и муниципальной службы в размере 30 млн. руб. ежегодно. За счет данных средств Минрегион России планирует реализовать комплекс мероприятий по подготовке кадров. [41]

Предусмотренных в законопроекте бюджета средств явно недостаточно для реализации органами местного самоуправления таких мероприятий, связанных с завершением реформы, как:

учет, инвентаризация, оформление технической документации и регистрация земельных участков и муниципального имущества;

составление генеральных планов поселений, документов территориального планирования муниципальных районов;

профессиональная подготовка, повышение квалификации выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих.

По данным Счетной палаты РФ, на реализацию данных мероприятий органы местного самоуправления вынуждены ежегодно выделять из местных бюджетов дополнительные средства, исчисляемые миллиардами рублей.

Планируются существенные изменения налогового законодательства, которые могут весьма неблагоприятно отразиться на и без того тяжелом финансовом положении муниципалитетов. Из-за увеличения страховых взносов с 26 % до 34 % произойдет снижение налоговой базы по налогу на прибыль. Хотя Правительство РФ считает, что снижения поступлений от этого налога не произойдет благодаря росту ВВП, многие с этим не согласны, и есть определенные риски, что поступления сократятся. Конечно, это неблагоприятно отразится на региональных и местных бюджетах.

Еще одна сложная проблема состоит в том, что в Налоговый кодекс РФ внесены изменения об отмене авансовых платежей по земельному налогу и НДФЛ: установлен порядок, когда платежи за предыдущий период не могут быть взысканы ранее 1 ноября следующего года. Это означает, что в 2011 году муниципальные образования практически не будут получать поступления от этих налогов, что может привести к кассовым разрывам бюджетов, покрывать которые предлагается за счет бюджетных кредитов. Правительство и федеральный бюджет ничего не предусматривают для смягчения этой ситуации.

В заключении подытожим основные проблемы формирования местных бюджетов. В настоящее время можно выделить следующие основные проблемы, возникающие в работе органов местного самоуправления, не позволяющие оптимизировать расходы местных бюджетов:

- за местными бюджетами не закрепляются дополнительные источники доходов в случае принятия федеральных законов, увеличивающих объем расходных обязательств муниципальных образований;

- на федеральном уровне не принято решение о сокращении или отмене установленных льгот по местным налогам;

- субъекты Российской Федерации не компенсируют расходы местных бюджетов, возникающие в связи с недофинансированием переданных органам местного самоуправления государственных полномочий;

- сведения о налогоплательщиках и объектах налогообложения не направляются органам местного самоуправления;

- Правительством РФ не предусматривается возможность дополнительного финансирования за счет средств федерального бюджета расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с решением вопросов, не отнесенных Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения, но возложенных на органы местного самоуправления отдельными федеральными законами (формирование земельных участков под многоквартирными домами, осуществление регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства на период до 2011 года, финансирование органов милиции и обеспечение жилыми помещениями участковых уполномоченных милиции, ведение учета не только малоимущих граждан, а всех нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена). То есть до конца не исключена практика «нефинасируемых мандатов»;

- до сих пор не решен вопрос о разработке минимальных социальных стандартов.

Данные проблемы являются лишь вершиной айсберга и затрагивают лишь проблемы в предоставлении финансовых средств из бюджетов различных уровней.

3.2 Рекомендации по улучшению финансового положения и платежеспособности муниципальных образований РФ

Сегодня учеными и практиками предлагаются различные пути укрепления экономической базы местного самоуправления в России. Практически все они предполагают увеличение поступлений в местные бюджеты от тех или иных налогов. Некоторые исследования показывают, что для России целесообразна несколько иная модель межбюджетных отношений, учитывающая более рациональные принципы формирования систем управления. [43] Однако необходим комплексный подход в решении проблем самого нижнего уровня бюджетной системы - местных бюджетов. Рекомендуемые меры предполагают осуществление следующих мероприятий:

1. Демократизация межбюджетных отношений (формирование баланса власти по вертикали).

Для этого необходимо соблюдение общепризнанных стандартов: доля местных бюджетов в консолидированном бюджете России составляет 20 %; доходы бюджетов поселений на 75 % формируются за счет собственных источников.

2. Совмещение вектора интересов всех уровней управления путем формирования межуровневых отношений на принципах территориального хозрасчета.

С этой целью налоговые платежи, взимаемые с юридических и физических лиц, осуществляющих свою деятельность на территории поселения, рекомендуется распределять по уровням управления (между поселением, районом, регионом и федерацией) соответственно в пропорции 60 %, 20 %, 10 % и 10 %, сохраняя при этом существующие трансферты.

Внедрение территориального хозрасчета станет важным шагом в направлении демократизации межбюджетных отношений, повысит созидательную активность органов местного самоуправления, приведет к тому, что вышестоящие власти будут заинтересованы в успехе нижестоящих и наоборот.

3. Повышение эффективности управления доходами муниципального образования РФ.

а) Прогнозирование факторов и рисков, влияющих на доходы бюджета муниципального образования.

Основным риском неплатежеспособности муниципальных образований является неверный прогноз бюджетных доходов. С целью увеличения точности данных прогнозов рекомендуется оценить уровень и причины отклонения между планируемыми и фактически полученными доходами (по видам доходов) хотя бы за 3 последних отчетных года.

б) Мероприятия по увеличению поступлений налогов в местные бюджеты по существующим нормативам.

В целях увеличения доходов местного бюджета, а также организации контроля за начислением и поступлением земельного налога и налога на имущество физических лиц, необходимо предусмотреть:

1. Проведение мероприятий по выявлению собственников земельных участков и другого недвижимого имущества и привлечения их к налогообложению.

2. Содействие в оформлении прав собственности на земельные участки и имущество физическими лицами.

3. Установление экономически обоснованных налоговых ставок по местным налогам.

В целях обеспечения полноты учета налогоплательщиков представляется целесообразным проведение органами местного самоуправления работы по выявлению собственников имущества и земельных участков, не оформивших имущественные права в установленном порядке, а также разъяснительной работы с физическими лицами, которые являются потенциальными плательщиками налога на имущество физических лиц.

С целью формирования объективной информации о строениях и сооружениях на территории муниципального образования органам местного самоуправления следует своевременно выявлять вновь построенные объекты, на которые в установленном порядке не оформлены права на собственность.

в) Укрепление налоговой базы местных бюджетов.

Важнейшим перспективным источником расширения доходной базы местных бюджетов является совершенствование системы имущественных налогов, которые в соответствии с мировой практикой должны быть местными налогами. Необходимо увеличение поступлений от местных налогов (земельный налог и налог на имущество физических лиц).

Основным направлением должна стать модернизация земельного налога. Значительное количество земель, которые могли бы служить источниками доходов муниципальных бюджетов, освобождено от уплаты земельного налога в результате принятых на федеральном уровне решений. При этом часть земель вообще не учитывается как объект налогообложения.

В целях исправления такого положения необходимо исключить практику предоставления на федеральном уровне льгот по земельному налогу. Такой подход позволит вести полный государственный учет земель и создаст побудительный мотив у федеральных органов власти вовлекать их в хозяйственный оборот. Помимо этого было бы целесообразно отнести к муниципальной собственности значительную часть земельных участков, которые находятся в ведении федерации.

В целях увеличения налогооблагаемой базы по налогу на имущество организаций было бы целесообразно рассмотреть вопрос о возврате к прежнему порядку уплаты налога, т.е. по месту нахождения имущества, а также четко определить критерии отнесения имущества к движимому и недвижимому при уплате данного налога.

В целях увеличения налогооблагаемой базы по налогу на имущество физических лиц целесообразна разработка законодательного акта по установлению сроков регистрации объектов строительства и внесению изменений в налоговое и административное законодательство в целях установления механизма привлечения физических лиц к ответственности за уклонение от регистрации имущественных прав на объекты недвижимости.

Согласно Федеральному закону №131-ФЗ к вопросам местного значения поселений (городских округов) и муниципальных районов отнесены вопросы соответственно по поддержке и развитию малого и среднего предпринимательства в поселении, а также по содействию его развития на территории муниципального района.

Учитывая, что субъекты малого и среднего предпринимательства в основном применяют упрощенную систему налогообложения (доходы от которой поступают в региональные бюджеты) и систему налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности (зачисляемого в бюджеты городских округов и муниципальных районов), которые являются взаимосвязанными режимами налогообложения, целесообразно рассмотрение вопроса о закреплении за местными бюджетами налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, по нормативу 90 процентов. При передаче указанного налога в местные бюджеты общий объем их налоговых доходов возрастет примерно на 10,3 процента.

В связи с тем, что содействие развитию сельскохозяйственного производства является вопросом местного значения поселений и муниципальных районов немаловажное значение имеет совершенствование механизма взимания единого сельскохозяйственного налога (специальный налоговый режим), который по нормативу 30 процентов поступает в бюджеты поселений и бюджеты муниципальных районов.

Необходимо увеличение доли налога на доходы физических лиц, которая была бы закреплена на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований, не менее, чем на 10 процентных пунктов (с 30 до 40 процентов) в соответствии с дополнительным объемом расходных обязательств.

г) Сокращение недоимки по налогам и сборам.

Другим важным аспектом повышения налоговых поступлений является работа по взысканию накопившейся задолженности по налогам.

д) Мероприятия по привлечению дополнительных неналоговых доходов.

В целях увеличения доходной части местных бюджетов необходимо разработать комплекс мер по поступлению неналоговых доходов, так как муниципальные образования имеют реальные возможности по мобилизации неналоговых доходов.

Увеличению доходов от использования государственного и муниципального имущества способствует систематизация сведений о его наличии и использовании. В этой связи рекомендуются следующие мероприятия:

- проведение инвентаризации имущества, находящегося в государственной (муниципальной) собственности с целью выявления неиспользованного (бесхозного) и установления направления эффективного его использования;

- определение и утверждение перечня сдаваемого в аренду имущества с целью увеличения доходов, получаемых в виде арендной платы или иной платы за сдачу во временное владение и пользование;

- корректировка методики установления арендной платы за сдаваемое в аренду государственное (муниципальное) имущество в направлении максимального ее приближения к рыночной и четкого обоснования исключений из этого правила;

- выявление неиспользуемых основных фондов государственных (муниципальных) учреждений и принятие соответствующих мер по их продаже или сдаче в аренду;

- установление перечня имущества, подлежащего передаче под залог, в доверительное управление и расчет объемов доходов, поступающих в бюджет;

- утверждение программы приватизации муниципального имущества и поступления средств в бюджет.

При привлечении дополнительных неналоговых доходов, не носящих постоянного характера (приватизация имущества), необходимо воздерживаться от использования полученных средств на принятие новых расходных обязательств, носящих постоянный характер.

4. Среднесрочное бюджетное планирование.

Целесообразность выбора трехлетнего бюджета состоит в том, что трехлетний бюджет позволяет значительно расширить практику заключения среднесрочных контактов, обеспечивает большую стабильность межбюджетных отношений, ориентирует бюджетный процесс на достижение необходимых результатов.

а) Переход на трехлетний бюджет.

В настоящее время БК РФ предоставляет субъектам Федерации и муниципальным образованиям возможность выбора между трехлетнем бюджетом и среднесрочным финансовым планом. Выбор трехлетнего бюджета позволит муниципальным образованиям в полной мере использовать возможность заключения среднесрочных контрактов, установить прозрачные и предсказуемые правила бюджетно-налоговой политики на среднесрочную перспективу. Заключение среднесрочных контрактов позволит снизить расходы по муниципальному заказу, то есть будет способствовать увеличению платежеспособности местных бюджетов. При переходе на трехлетний бюджет муниципальное образование должен добиться определенного компромисса между гибкостью бюджета и его предсказуемостью. В этой связи рекомендуется распределять не менее 95%, 80% и 70% бюджетных расходов в разрезе главного распорядителя бюджетных средств (ГРБС) соответственно на первый, второй и третий годы бюджетного цикла. Для улучшения финансового положения и платежеспособности муниципальных образований рекомендуется утверждать не менее 95%, 85% и 70% межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям из бюджета субъекта Российской Федерации соответственно на первый, второй и третий годы бюджетного цикла.

б) Мониторинг потребности в конкретных видах и объемах муниципальных услуг, использование данной информации в среднесрочном бюджетном планировании.

Использование информации о потребности в конкретных видах и объемах государственных и муниципальных услуг в среднесрочном бюджетном планировании способствует улучшению финансового положения и платежеспособности муниципальных образований РФ следующим образом:

- если в ходе мониторинга будет выявлено, что потребность в конкретном виде государственных (муниципальных) услуг существенно ниже, чем существующие мощности государственных (муниципальных) учреждений, это позволит принять обоснованное решение по уменьшению мощности данных учреждений, их сокращению или реорганизации. В результате будут сэкономлены бюджетные средства;

- если в ходе мониторинга будет выявлено, что потребность в конкретном виде государственных (муниципальных) услуг существенно выше, чем существующие мощности государственных (муниципальных) учреждений, это позволит принять обоснованное решение по увеличению мощности данных учреждений или разработке альтернативных методов удовлетворения потребности населения в данной услуге. При этом своевременное обнаружение дополнительной потребности граждан в государственных (муниципальных) услугах позволит заранее принять соответствующие изменения в бюджете, во время найти источники финансирования. Это позволит избежать риска платежеспособности регионов (муниципальных образований) в будущем.

Одновременно с мониторингом количественных характеристик потребности в государственных (муниципальных) услугах необходимо отслеживать и их качество. Для этого рекомендуется создать систему опросов потребителей государственных (муниципальных) услуг и использовать ее в бюджетном процессе.

в) Внедрение практики среднесрочных контрактов.

Одним из важнейших достижений перехода на трехлетнее бюджетное планирование является расширение возможности для органов государственного управления, местного самоуправления, а также для соответствующих учреждений и предприятий государственной и муниципальной форм собственности заключать среднесрочные контракты на предоставление бюджетных услуг. Среднесрочные контакты дают возможность увеличить горизонт планирования расходных обязательств, то есть создают предпосылки повышения платежеспособности муниципальных образований в среднесрочном периоде.

г) Регламентация возможности изменения направлений и сроков использования бюджетных средств ГРБС в рамках трехлетнего бюджета.

Данное направление по улучшению финансового положения и платежеспособности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований является отражением тенденции к повышению самостоятельности ГРБС в условиях расширения горизонта планирования и перехода к бюджетированию, ориентированному на результат. Возможность ГРБС изменять сроки и направления использования бюджетных средств увеличивать вероятность своевременного выполнения расходных обязательств субъекта РФ (муниципального образования), стимулирует наиболее эффективное расходование средств.

5. Оптимизация расходов местных бюджетов.

Одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием оптимального объема средств.

При подготовке мероприятий по оптимизации расходов местных бюджетов следует исходить из того, что основными условиями рационального и эффективного расходования бюджетных средств являются:

а) Организация бюджетного процесса, ориентированного на результат.

В организации бюджетного процесса заложены существенные резервы повышения финансовой устойчивости и платежеспособности муниципального образования. Однако для практической реализации этих резервов необходимо, чтобы совершенствование бюджетного процесса носило комплексный характер и включало в себя ряд направлений, основными из которых являются следующие:

1) Использование реестра расходных обязательств как инструмента оптимизации региональных (муниципальных) расходов.

Под реестром расходных обязательств понимается «свод (перечень) нормативных правовых актов и заключенных органами государственной власти (органами местного самоуправления) договоров и соглашений (отдельных статей, пунктов, подпунктов, абзацев нормативных правовых актов, договоров и соглашений), предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующих бюджетов». В соответствии с БК РФ, формирование реестра расходных обязательств является обязательным для субъектов Федерации и муниципальных образований. Однако далеко не везде реестр расходных обязательств стал реальным инструментом совершенствования бюджетного процесса.

Для того, чтобы решить данную задачу, необходимо осуществить следующие шаги:

- провести инвентаризацию расходных обязательств муниципального образования с целью оценки того, насколько эти обязательства соответствуют полномочиям соответствующего уровня власти, его целям и задачам;

- использовать результаты подобной инвентаризации при определении перечня бюджетных услуг, финансирование которых осуществляется за счет средств соответствующего бюджета, при проведении границы между платными и бесплатными услугами;

- оценить методы определения объема бюджетных средств, необходимых для финансирования каждого из расходных обязательств, осуществив в максимально возможной степени увязку данных объемов с качеством услуг и с количеством их потребителей.

Осуществление подобного комплекса мероприятий будет способствовать повышению финансовой устойчивости муниципальных образований, поскольку позволит отказаться от бюджетных расходов, не соответствующих полномочиям муниципального уровня власти, не способствующих достижению его целей и задач; оптимизировать соотношение между платными и бесплатными услугами.

2) Раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств.

Раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств предусматривает, что первоочередному включению в бюджет подлежат расходы на финансирование действующих расходных обязательств, отраженных в реестре расходных обязательств. Принятие новых расходных обязательств может осуществляться лишь в объеме разницы между объемом действующих обязательств и бюджетными доходами и источниками финансирования дефицита бюджета на плановый период.

Раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств является эффективным инструментом обеспечения финансовой устойчивости муниципальных образований, поскольку позволяет:

- повысить финансовую дисциплину, т.е. избежать ситуации, когда в условиях невыполнения уже принятых обязательств принимаются новые обязательства, в результате чего нагрузка на местный бюджет существенно возрастает;

- обеспечить элементы конкуренции между субъектами бюджетного планирования при распределении бюджета принимаемых обязательств, что повысит их стимулы, как к эффективному расходованию бюджета действующих обязательств, так и к повышению качества заявок на бюджетные ассигнования из бюджета принимаемых обязательств;

- предусмотреть обязательную оценку воздействия расходных обязательств, принимаемых в ходе данного бюджетного цикла, на перспективные действующие обязательства, и оценить, в какой мере данные обязательства могут быть профинансированы за счет прогнозируемых доходов бюджета.

3) Использование инструментов оценки результативности бюджетных расходов и обеспечение учета подобной оценки в бюджетном планировании.

Организация бюджетного процесса должна быть устроена таким образом, чтобы обеспечивать ориентацию бюджетных расходов не на поддержку существующей бюджетной сети, а на предоставление бюджетных услуг и достижение реальных общественно значимых результатов. Обеспечить подобную ориентацию бюджетных расходов возможно различными способами: путем подготовки субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях деятельности, повышения качества целевых программ и т.п. Однако вне зависимости от выбранной формы необходимо, чтобы в ходе бюджетного процесса были обеспечены следующие моменты.

- Количественная оценка результативности бюджетных расходов субъектов бюджетного планирования, отражающая как объем и качество предоставляемых услуг (непосредственные результаты), так и их воздействие на социально-экономическую ситуацию в муниципальном образовании (конечные результаты).

- Анализ результативности деятельности субъектов бюджетного планирования в отчетном периоде, выявление причин невыполнения показателей результативности.

- Зависимость распределения бюджета принимаемых обязательств от их результативности и прогнозируемого вклада в реализацию приоритетов социально-экономической политики органов местного самоуправления.

- Обеспечение участия в оценке результативности деятельности субъектов бюджетного планирования широкого круга заинтересованных участников, обеспечение публичности данного процесса.

Использование механизмов оценки результативности в бюджетном процессе позволяет отказаться от расходов, не способствующих решению вопросов, реально стоящих перед муниципальным образованием; сосредоточить ресурсы на общественно значимых приоритетах, а не распределять их в незначительных объемах между множеством имеющихся проблем, не достигая решения ни одной из них; обеспечить содержательный диалог между всеми заинтересованными сторонами, создавая барьер на пути чисто популистских проектов. Очевидно, что подобные результаты способствуют улучшению финансового положения субъектов Федерации (муниципальных образований).

б) Совершенствование системы управления инвестициями.

Важным шагом повышения эффективности расходования бюджета принимаемых обязательств является совершенствование системы управления инвестициями, осуществляемое по двум направлениям: применение процедуры отбора новых инвестиционных проектов, финансируемых за счет бюджетных средств, мониторинг реализации инвестиционных проектов, осуществляемых за счет средств местных бюджетов, и использование результатов мониторинга при принятии инвестиционных решений.

1) Для разработки и внедрения процедуры отбора новых инвестиционных проектов, финансируемых за счет бюджетных средств, рекомендуется:

- нормативное правовое закрепление положения о необходимости разработки инвестиционного проекта на все капитальные вложения, превышающие установленный в муниципальном образовании уровень. При этом особый порядок разработки инвестиционного проекта необходимо предусмотреть для капитальных вложений, направленных на срочное предотвращение или ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций;

- утверждение методики отбора инвестиционных проектов, включающей критерии отбора инвестиционных проектов и форму представления инвестиционного проекта;

- утверждение порядка экспертизы стоимости инвестиционного проекта;

- отражение бюджетных ассигнований на осуществление бюджетных инвестиций в законе (решении) о бюджете в составе ведомственной структуры расходов раздельно по каждому инвестиционному проекту и соответствующему ему виду расходов;

2) Для мониторинга реализации инвестиционных проектов, осуществляемых за счет средств местных бюджетов, и использование результатов мониторинга при принятии инвестиционных решений рекомендуются следующие меры:

- инвентаризация инвестиционных проектов, оценка объемов незавершенного строительства по объектам, строительство которых осуществляется из муниципального бюджета;

- принятие решения о судьбе каждого объекта незавершенного строительства: завершение строительства, консервация строительства, продажа недостроенного объекта;

- утверждение положения о мониторинге реализации инвестиционных проектов, осуществляемых за счет средств региональных и местных бюджетов.

Результатом реализации данных мер должно стать снижение доли незавершенного строительства, по которому превышены плановые сроки строительства, в общем объеме незавершенного строительства. Кроме того, повышение эффективности бюджетных инвестиций поможет создать оптимальную структуру бюджетной сети, снизит расходы на эксплуатацию данной сети в будущем, что будет способствовать повышению платежеспособности муниципальных образований РФ.

в) Расходование бюджетных средств с учетом организации межмуниципального сотрудничества.

Одним из существенных резервов экономии средств региональных и местных бюджетов является межмуниципальная кооперация, которая подразумевает объединение усилий нескольких муниципальных образований по совместному предоставлению услуг гражданам.

Объединение усилий муниципальных образований целесообразно для решения крупных хозяйственных проблем, вопросов предоставления социальных услуг, требующих значительных финансовых и материальных ресурсов, например:

1) управление объектами водоснабжения, водоотведения, электроснабжения, газоснабжения;

2) организация содержания дорог, утилизации и переработки твердых бытовых и промышленных отходов;

3) содержание мест захоронений;

4) оказание медицинских услуг;

5) предоставление общего среднего и дополнительного образования;

6) совместная организация деятельности культурно-развлекательных учреждений и спортивных сооружений;

7) создание межмуниципальных средств массовой информации и др.

Межмуниципальное сотрудничество для решения вопросов местного значения осуществляется путем создания межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью или некоммерческих организаций для решения вопросов местного значения.

В ряде отраслей возможно совместное финансирование учреждений, служб, или предоставление муниципальной услуги другим муниципальным образованиям. Например, в сфере образования можно осуществлять совместное содержание детских оздоровительных лагерей, учреждений дополнительного образования; в здравоохранении - родильных домов, поликлиник, станций скорой медицинской помощи и т.п.

Такой подход позволит муниципальным образованиям соблюсти взаимный интерес путем максимальной нагрузки имеющихся учреждений, получая при этом финансовые средства из соответствующих бюджетов, с одной стороны и, избегая необходимости расходования бюджетных средств на строительство новых учреждений, - с другой.

6. Повышение прозрачности и стабильности межбюджетных отношений.

Межбюджетные трансферты из бюджета субъекта Российской Федерации бюджетам муниципальных образования являются важным источником доходов местных бюджетов и в значительной степени определяют платежеспособность муниципальных образований. От величины и своевременности перечисления межбюджетных трансфертов зависит финансовое положение муниципальных образований. В этой связи рекомендуется следующее:

а) Утверждение ежемесячного графика перечисления межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям из бюджета субъекта РФ. Аналогичная мера необходима в отношении распределения межбюджетных трансфертам из районного бюджета бюджетам поселений. Данное мероприятие призвано сделать перечисление межбюджетных трансфертов прозрачным и прогнозируемым для муниципальных властей и предотвратить нерегулярность перечисления межбюджетных трансфертов и связанный с нею кризис неплатежеспособности.

б) Разработка механизма мониторинга степени выравнивания бюджетной обеспеченности поселений в результате предоставления дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений.

в) Определение направлений предоставления субсидий из бюджета субъекта РФ бюджетам муниципальных образований с учетом приоритетов социально-экономического развития региона.

г) Установление долгосрочных единых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты (сверх уровня, установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации) таким образом, чтобы наиболее финансово обеспеченные муниципальные образования являлись бездотационными.

д) Увеличение доли нецелевых межбюджетных трансфертов в общем объеме межбюджетных трансфертов. Данное мероприятие позволит муниципальным образованиям направлять бюджетные ресурсы на наиболее важны и неотложные направления финансирования, что также повысит платежеспособность муниципальных образований.

7. Создание контрольных органов местного самоуправления.

В настоящее время далеко не во всех муниципалитетах такие органы созданы, а ведь кто как не они должны осуществлять очень важную работу по выявлению тех средств местного бюджета, которые были потрачены неэффективно, и прилагать все усилия к тому, чтобы подобные траты не повторялись в будущем.

Подытожим вышесказанное. Для улучшения финансового положения и платежеспособности муниципальных образований органам местного самоуправления необходимо определить меры, направленные на мобилизацию бюджетных доходов и оптимизацию бюджетных расходов. Для наиболее полной реализации мер по повышению эффективности и оптимизации бюджетных расходов, на мой взгляд, необходимо создание определенных условий и стимулов для всех участников бюджетного процесса. К таким условиям можно отнести: организацию бюджетного процесса, ориентированного на результат, сокращение либо изменение существующих бюджетных учреждений, совершенствование системы управления инвестициями, обязательное создание контрольных органов муниципальных образований и др.

Улучшение финансового положения и платежеспособности невозможно без продуманного распределения бюджетных доходов и расходов во времени. Для достижения этой цели необходимо совершенствовать методы бюджетного планирования и мобилизовывать источники финансирования дефицита местных бюджетов.

Так как финансовое положение и платежеспособность муниципальных образований в значительной степени зависят от выделения им трансфертов из регионального бюджета, необходимо сосредоточить все усилия на повышении прозрачности и стабильности межбюджетных отношений.

Заключение

К сожалению, в нижнем звене бюджетной системы сохраняется безнадежно устаревший механизм централизованного регулирования вышестоящими органами доходов местных бюджетов. Это лишает местные органы власти финансовой самостоятельности, на долгие годы закрепляет зависимость развития экономики и социальной сферы от возможностей и желания вышестоящих органов власти решать проблемы, находящиеся на данной территории районов, городов, поселков и сел.

Таким образом, сегодня с особой остротой встает проблема выработки действенного механизма, который бы определял новые принципы формирования местных бюджетов, четкое разграничение функций и полномочий всех уровней власти, а отсюда - расходов каждого вида бюджета, и что самое главное - доходов между различными звеньями бюджетной системы. При этом вопросы бюджетной политики, налогообложения и межбюджетных отношений должны рассматриваться и решаться комплексно, поскольку они тесно взаимосвязаны, и ни один из этих элементов не может быть реформированным без учета двух других.

Эти и другие вопросы, связанные с финансовой самостоятельностью местных органов власти не являются новыми. Однако многие из них ждут своего практическое решение. Именно это обстоятельство и обусловило потребность в изучении процесса формирования и исполнения местных бюджетов, роли планирования в процессе использования средств и этапов прохождения бюджетного процесса на местном уровне.

Анализ бюджета Чесменского муниципального района показал, что За период с 2008 по 2011 годы в доходах бюджета преобладает значительная доля финансовой безвозмездной помощи с вышестоящего бюджета - более 80% бюджета формируется за счет безвозмездных поступлений. При этом доля безвозмездных поступлений снижается незначительно за последние два года - на 3,6% в 2010 г. по сравнению с 2009г. и на 3,1% в плановом 2011 по сравнению с фактом 2010 г. Это говорит о том, что собственных доходов Чесменского муниципального района не достаточно для осуществления ряда полномочий. Величина безвозмездных поступлений в 5-6 раз превышает величину налоговых и неналоговых поступлений местного бюджета.

Лидирующими статьями расходов были расходы на образование, социальную политику и межбюджетные трансферты. Удельный вес остальных статей в несколько раз меньше, наименьшую долю составили такие расходы, как расходы на правоохранительную деятельность, национальную экономику и охрану окружающей среды.

И доходы, и расходы бюджета Чесменского муниципального образования имеют тенденцию к снижению. За все анализируемые годы бюджет был дефицитным: в 2008 г. дефицит составил 42 908, 7 тыс.руб., в 2009 г. он был максимальным и равным 30 890,9 тыс.руб., в 2010 г. дефицит сократился до 2 679,6 тыс.руб., а 2011г. дефицит бюджета запланирован на уровне 1 671,4 тыс. руб.

В целом, бюджет Чесменского муниципального района попадает в общую тенденцию местных бюджетов - он является дотационным, сам в свою очередь финансово помогает нижестоящим бюджетам.

Для улучшения ситуации, сложившейся на уровне местных бюджетов в работе были рекомендованы следующие мероприятия:

1. Демократизация межбюджетных отношений (формирование баланса власти по вертикали).

2. Совмещение вектора интересов всех уровней управления путем формирования межуровневых отношений на принципах территориального хозрасчета.

3. Повышение эффективности управления доходами муниципального образования РФ.

а) Прогнозирование факторов и рисков, влияющих на доходы бюджета муниципального образования.

б) Мероприятия по увеличению поступлений налогов в местные бюджеты по существующим нормативам.

в) Укрепление налоговой базы местных бюджетов.

г) Сокращение недоимки по налогам и сборам.

д) Мероприятия по привлечению дополнительных неналоговых доходов.

4. Среднесрочное бюджетное планирование.

а) Переход на трехлетний бюджет.

б) Мониторинг потребности в конкретных видах и объемах муниципальных услуг, использование данной информации в среднесрочном бюджетном планировании.

в) Внедрение практики среднесрочных контрактов.

г) Регламентация возможности изменения направлений и сроков использования бюджетных средств ГРБС в рамках трехлетнего бюджета.

5. Оптимизация расходов местных бюджетов.

а) Организация бюджетного процесса, ориентированного на результат.

б) Совершенствование системы управления инвестициями.

в) Расходование бюджетных средств с учетом организации межмуниципального сотрудничества.

6. Повышение прозрачности и стабильности межбюджетных отношений.

7. Создание контрольных органов местного самоуправления.

Список используемой литературы

«Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 № 145-ФЗ (принят ГД ФС РФ 17.07.1998) [действующая редакция].

«Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 31.07.1998 № 146-ФЗ (принят ГД ФС РФ 16.07.1998) [действующая редакция].

Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации: федер. закон, 06.10.2003 г. № 131-ФЗ.

Положение о бюджетном процессе в Чесменском муниципальном районе.

Белявский Д.С., Прудникова А.С. Местное самоуправление и муниципальное управление: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Государственное и муниципальное управление» и «Юриспруденция». - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2009. - 541с.

Вахрин П.И. Бюджетная система Российской Федерации: учебник.-2-е изд., испр. и доп.- М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2010.- 652с.

Выдрин И.В.Муниципальное право России: учебник для вузов - М.: Норма, 2009. - 412с.

Гиляровская С.В. О самостоятельности бюджетов в Российской федерации // Финансы. - 2007. - №2. - С.16-19.

Годин А.М. Бюджетная система Российской Федерации: учеб. пособие для вузов - 3-е изд., испр. и доп. - М.: «Дашков и К», 2006. - 718с.

Деньги, кредит, банки: Учебник / Под ред. О.И. Лаврушина. - М.: Финансы и статистика, 2008. - 568с.

Деньги. Кредит. Банки: Учебник / Под ред. Е.Ф. Жукова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2006. - 464с.

Динес И.Ю. К вопросу о формировании доходной базы местного самоуправления // Финансы. - 2005. - №8. - С.26 - 32.

Домбровский А.Н.Налоговое администрирование и резервы доходной базы бюджетов муниципальных образований в условиях финансового кризиса // Финансы. - 2009. - № 3. - С.33 - 36.

Ермакова Е.А. Организационно-правовой механизм реализации принципа самостоятельности бюджетов на муниципальном уровне // Финансы и кредит, - №17(449), - 2011. - С. 25 - 32.

Завьялов Д.Ю. Доходы муниципальных образований в аспекте межбюджетных отношений // Финансы. - 2007. - №3. - С.22 - 25.

Захарченко А.А. Укрепление финансовых основ местного самоуправления // Финансы. - 2006. - №12. - С.28 - 30.

Игудин А.Г. Актуальные проблемы межбюджетных отношений // Финансы. - 2005. - №10. - С.15 - 18.

Истомина А.А. Программа управления государственным имуществом субъекта Российской Федерации как основа планирования неналоговых доходов регионального бюджета // Финансы и кредит. - №32(464) - 2010, - С. 19 - 24.

Карчевский В.В. Организация исполнения бюджета: учеб. Пособие для вузов. - М.: Вузовский учебник, 2009. - 320с.

Ковалева, Т. М. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: учебное пособие для вузов. - М.: КноРус, 2005. - 208 с.

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник.-2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2010. - 480с.

Левина В.В. Бюджетная политика поселений: современные проблемы и перспективы развития // Финансы и кредит. - 2010. - №47. - С. 2 - 8.

Мазур И.Е. Оценка системы межбюджетного регулирования на региональном и межмуниципальном уровнях // Финансы и кредит. -

№ 29(461). - 2011. С. 48 - 52.

Мильшин Ю.Н., Чанов С.Е. Муниципальное право России: учебное пособие. - М.: Дашков и К, 2007. - 520с.

Могилев С.В. Формирование доходов местных бюджетов на примере Кировской области // Финансы и кредит. №45(477). - 2009. - С. 22 - 28.

Пантелеев А.Ю. Формирование финансовой основы местного самоуправления // Финансы. - 2005. - №11. - С.8-10.

Парыгина В.А. Бюджетная система России : учеб. пособие для вузов. - М.: Эксмо, 2006. - 564с.

Поляков Г.Б. Бюджетная система России: учебник для студентов вузов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010. - 320с.

Пронина Л.И. Местное самоуправление и его финансовое обеспечение в условиях дальнейшего разграничения полномочий между уровнями публичной власти // Бюджет. - 2008. - №9, - С.28 - 33.

Семенюта О.Г. Деньги, кредит, банки в РФ: Учеб. пособие. - М: Контур, 2008. - 486с.

Соколова А.А. О проблемах несбалансированности в бюджетной системе Российской Федерации // Финансы и кредит. - № 38(470) - 2010, - С. 15 -20.

Сулима О.Ю. Бюджет в условиях кризиса // Финансы. - 2009. - №4. - С.8 - 12.

Тедеев А. А. Бюджетная система России в схемах и таблицах с комментариями: учебное пособие. - М.: Эксмо, 2005. - 284 с.

Финансово-кредитный энциклопедический словарь / Под общ. ред. А.Г. Грязновой. - М.: Финансы и статистика, 2008. - 698с.

Размещено на Allbest.ru