Организация финансового обеспечения социальной защиты населения

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

ГЛАВА 1. Организации социальной сферы и их роль в экономике государства

1.1 Сущность социальной защиты населения

1.2 Организация социальной работы

1.3 Механизм управления расходами на социальную сферу

1.4 Методы финансирования организаций социальной сферы

ГЛАВА 2. Организация финансового обеспечения социальной защиты населения

2.1 Нормативно-правовая база финансового обеспечения

2.2 Планирование финансовых средств для обеспечения социальных льгот

2.3 Анализ практики финансирования деятельности по социальной защите населения (по итогам работы комитета социальной защиты населения Советского района г. Махачкала за 1 полугодие 2015 года)

ГЛАВА 3. Пути повышения эффективности использования средств, выделяемых на социальную защиту населения

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Современное понимание основ социального развития исходит из того, что социальная политика государства должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В связи с этим важным является охрана труда и здоровья людей, установление гарантированного минимального размера оплаты труда, обеспечение государственной поддержки семьи, материнства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитие социальных служб, установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты.

Среди множества разнообразных черт, определяющих соотношения и тенденции развития современного общества, есть две характерные черты, значение которых трудно переоценить. Первая из них выражается в том, что деятельность государства приобретает в официальных документах все большую и большую социальную направленность, т.е. при определении приоритетов развития все более и более учитываются потребности человека как высшие ценности общества, в соответствии с которыми строится государственная социальная политика. Неотъемлемой сферой деятельности любого цивилизованного общества становится создание и совершенствование разветвленной и эффективной системы социальной защиты, основной целью которой является всестороннее оказание разовой или постоянной помощи индивиду, попавшему в трудную жизненную ситуацию, с целью обеспечения наиболее полной ее самореализации.

Социально ориентированная рыночная экономика предполагает значительную деятельность государства в решении социальных проблем. Это связано с тем, что рыночная экономика не гарантирует трудящимся право на труд, стандартное образование, не обеспечивает социальную защиту инвалидов, малоимущих, пенсионеров. Поэтому возникает необходимость вмешательства государства в сферу распределения дохода путем проведения социальной политики. Осуществляется перераспределение национального дохода через бюджет, государство реализует систему социальных программ.

Программно-целевой принцип реализации социальной политики является приоритетным. Для этого разрабатывается ряд программ, например, федеральные программы «Молодежь России», «Планирование семьи», «Дети-сироты», «Дети-инвалиды» и др., основной целью которых является создание организационных, правовых и экономических механизмов реализации социальной политики.

Наличие определенной массы крайне нуждающихся, уязвимых и незащищенных жителей России делает чрезвычайно актуальной проблему социальной помощи.

Для завершения проведения реформ без «социальных потрясений», в особенности во время перехода к рыночным отношениям, социальная сфера требует самого серьезного отношения. Причина этого заключается в том, что рыночная экономика с социальным ориентированием предполагает эффективную работу рыночных механизмов и сильные социальные гарантии.

Коренная реформа системы социальной защиты и ее развитие с целью соответствия мировым стандартам требует выделения дополнительных средств. Поэтому появилась необходимость совершенствования механизмов финансирования данной системы.

Уровень развития современных организаций социальной сферы, особенности привлечения финансовых средств, методы и виды финансирования и планирования этих сфер, а также, необходимость углубленного изучения проблем, связанных с финансовой деятельностью организаций социальной сферы в условиях углубления проводимых реформ стали причиной для выбора темы дипломной работы.

Целью работы является формирование предложений по эффективности использования средств, выделяемых на социальную защиту населения на примере работы Комитета социальной защиты г. Махачкала.

В соответствии с этой целью ставятся следующие задачи:

- исследование проблем развития системы социальной зашиты в России с изучением зарубежного опыта;

- изучение основных направлений социальной работы;

- изучение механизма бюджетного финансирования и планирования затрат

на социальную сферу;

- обоснование особой роли финансовой службы в целевом использовании бюджетных средств, направленных на социальную защиту населения;

- разработка предложений и рекомендаций по повышению эффективности использования средств, выделяемых на социальную защиту населения.

Объектом исследования являются вопросы организации финансирования социально незащищенных категории граждан, а предметом исследования - комплекс мер по финансовому обеспечению, направленных на оказание помощи населению.

В данной выпускной работе использованы информационные и статистические материалы Минтруда России, статистические сборники по экономическому положению Республики Дагестан за отдельные периоды, материалы отчетов о деятельности Комитета социальной защиты населения г. Махачкала, сведения из книг, журнальных статей, научных докладов, материалов научных конференций, официальные документы в виде законов, постановлений и распоряжений.

ГЛАВА 1. ОРГАНИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ И ИХ РОЛЬ В ЭКОНОМИКЕ ГОСУДАРСТВА

социальный защита население финансирование

1.1 Сущность социальной защиты населения

Осуществляемый в России в настоящее время переход к рыночным отношениям связан с большими трудностями, возникновением многих социально-экономических проблем. Несмотря на некоторое улучшение ситуации в последнее время, все же общая картина может быть выражена словами: экономическая нестабильность (неустойчивый экономический рост), рост неравенства и низкий жизненный уровень большинства населения. И, естественно, подобное положение предопределяет кризисное состояние российского социума. Массовая бедность и социальная незащищенность широких слоев населения - наша действительность.

Как показывает мировой и отечественный опыт, кризис наиболее негативно и болезненно сказывается, в первую очередь, на менее защищенных слоях населения. Поэтому механизм социального обеспечения и социальной защиты должен стать одним из главных и необходимых элементов государственного регулирования [11, с.57].

Наиболее масштабной задачей социально ориентированной экономики государства в формирующемся рыночном хозяйстве России является деятельность по социальной защите всех слоев общества и по выработке стратегии эффективной социальной политики. Формой ее реализации выступает фактический образ действий государства, воплощенный в социальную политику, которая охватывает все сферы экономических отношений в стране.

В этой связи весьма актуальным представляется рассмотрение опыта государственного вмешательства в рыночную экономику в развитых странах, в частности в сфере социальной защиты населения, и возможностей использования этого опыта в российских условиях.

Признание социально-ориентированной модели общественного развития начинается после мирового кризиса 1929-1933 гг. Активизация этого процесса в значительной мере содействовала теория ученого Д. Кейнса о государственной регулировании экономики. Д.Кейнс первым стал рассматривать государственное вмешательство в экономику как объективно неизбежное явление. В рамках этой модели государство не воздействует на монетарную структуру извне, оно включено в нее в качестве одного из макро субъектов наряду с банковской системой и массовым рыночным субъектом. А главным рыночным механизмом Кейнс считал общественную психологию.

Все современные теоретические концепции связаны, так или иначе, с теорией Д. Кейнса, возникли в ее развитие или отрицание. Некоторые из них были успешно реализованы во второй половине 20 века в условиях послевоенного кризиса.

Так, например, второй канцлер ФРГ, ученый и политик Л.Эрхард, в 50-60-х годах 20 века провел в ФРГ широкомасштабную экономическую реформу, коренным образом преобразовавшую социально-экономическую жизнь страны, получившую в истории название «германского экономического чуда». Теоретические взгляды Л. Эрхарда были основаны на теории «социального рыночного хозяйства», возведенной в ранг государственной доктрины и являющейся основой экономической программы [11, с.59].

При внимательном изучении теории «социального рыночного хозяйства» можно выделить пять базовых принципов в понимании Л.Эрхардом природы социальности.

Первый и главный принцип в понимании Л. Эрхардом природы социального можно было бы сформулировать так: рыночная экономика социальна уже сама по себе. «Государство, заинтересованное в благополучии своих граждан, не имеет более действенного средства для достижения этой цели, чем постоянная забота о сохранении и эффективном функционировании рыночных механизмов», - пишет Л.Эрхард. Другими словами, забота государства о поддержании и развитии рынка есть одновременно и важнейшая его составляющая.

Второй принцип Л.Эрхард предельно четко и ясно сформулировал в виде обращения: «Ты, государство, не заботься о моих делах, но предоставь мне столько, чтобы я мог сам и по своему усмотрению обеспечить себе существование, мою судьбу и судьбу моей семьи». То есть эффективность социальной политики государства определяется не размерами социальной благотворительности и масштабами политики государственного перераспределения - изъять, чтобы затем «социально распорядиться» и вернуть в виде пособий, дотаций и других социальных услуг. По мнению Л.Эрхарда, большая часть доходов должна оставаться в руках получателей, а не изыматься в виде налогов и взносов на социальные нужды.

Третий принцип логически вытекает из второго. Правильно понятая социальная политика должна быть ориентирована на усиление позиций индивида - как на старте, так и в ходе самого соревнования. В соответствии с этим возможности получить образование, профессию, обзавестись собственностью, достичь высокого уровня материального благосостояния, накопить денежные средства и иметь гарантию, что они не будут уничтожены в результате инфляции, также являются важнейшими направлениями социальной политики. Повышение жизненного уровня Л. Эрхард считал главной конечной целью социальной политики государства. «Эта политика, - заявляет он, - потому является социальной, что она …заботится о том, чтобы в процессе длительного прогресса добиться наилучшего социального, наилучшего экономического, наилучшего политического воздействия на народ в целом, на его потребление, повышение жизненного уровня».

Четвертый принцип состоял в следующем: размер сферы социального обеспечения по мере роста общественного богатства и благосостояния граждан должен не расширяться, а наоборот, сокращаться. Социальная благотворительность со стороны государства - явление временное, связанное с бедностью значительной части населения, неспособной поддержать собственное благосостояние. По мере роста богатства общества и жизненного уровня его граждан потребность в системе социального вспомоществования отпадает, средние и зажиточные слои должны автоматически лишаться права на всякого рода пособия и социальные выплаты со стороны государства, считал Л.Эрхард. «С систематическим повышением доходов и все более высоким уровнем жизни представляется оправданным и с социальной точки зрения, чтобы на каждого отдельного человека была возложена индивидуальная ответственность за самого себя…», - так определяет Л.Эрхард свое видение этого аспекта проблемы [11, с.60].

Объектом социальной опеки со стороны государства должны быть не только бедные, нуждающиеся в поддержке и не имеющие возможности обеспечить себе прожиточный минимум. Однако социальная помощь рассматривается Л.Эрхардом не как постоянное содержание бедняков, а как поддержка в случае неблагоприятной жизненной ситуации, содействующая самостоятельному ее преодолению («помощь для самопомощи»).

Л.Эрхардом выделяются две группы социальной помощи:

- помощь для поддержания жизни;

- помощь в особых жизненных ситуациях.

Таким образом, четвертый принцип - это принцип эффективной организации системы социального обеспечения: чем богаче общество, тем меньше в нем получателей социальных благ от государства.

Пятый принцип является по существу одним из основных постулатов концепции «социального рыночного хозяйства». Он гласит: экономическая свобода должна сочетаться с «социальным выравниванием».

В противном же случае социальная справедливость для пенсионеров обернется социальной несправедливостью для работающей части населения и учащейся молодежи. Суть помощи Л.Эрхарда по данному вопросу можно определить выражением: «дать лучшее образование для молодежи, чем посылать пенсионеров отдыхать на Майорку».

За время реформы пенсии и другие государственные выплаты увеличились в несколько раз. При этом Л.Эрхард сокращал чиновнический аппарат и расходы на его содержание. В нашей стране число работников органов государственной власти и управления выросло с 882 тысяч в 1993 году до более чем миллиона в настоящее время, поэтому в своем Послании Президент Российской Федерации в качестве одной из первоочередных задач указал задачу дебюрократизации.

Концепция «социального рыночного хозяйства» Л.Эрхарда имеет много общего с концепцией Г.К. Мюрдаля, создателя так называемой «шведской модели социализма». «Шведская модель» это система взаимосвязанных принципов, предусматривающая одновременность их реализации. Подчеркивая регулирующую роль государства, Г.К.Мюрдаль считал его способным преодолеть стихию рынка. Особая модель социального государства в Швеции основывалась на сложной системе прямых и косвенных налогов, изымаемых у населения. По мнению Г.К. Мюрдаля, главное «государстве благосостояния» - это социальная защита населения, под которой он понимал систему законодательных, экономических и социально-психологических гарантий, равные условия для повышения благосостояния за счет личного трудового вклада, экономической самостоятельности и предпринимательства - для трудоспособного населения и создания определенного уровня жизнеобеспечения для нетрудоспособных граждан.

Создание социальной защиты, по мнению Г.К. Мюрдаля, предусматривало следующие направления деятельности государства:

- обеспечение членам общества высокого прожиточного минимума и оказание материальной помощи тем, кому в силу объективных причин она необходима; установление привилегий малоимущим и изъятие привилегий у тех, кто в них не нуждается;

- создание условий, позволяющих гражданам зарабатывать средства для полноценной жизни любыми не противоречащими закону способами;

- создание условий, обеспечивающих удовлетворение уровня потребностей граждан в образовании, медицинской помощи и т.д.;

- обеспечение благоприятного труда наемных работников, защиты их от негативных воздействий рыночной экономики;

- обеспечение экологической безопасности членов общества;

- защита граждан от преступных посягательств;

- создание благоприятного социально-психологического климата как в обществе, так и в отдельных его ячейках и структурных образованиях, защита от психологического прессинга;

- обеспечение максимальной стабильности общественной жизни.

Для реализации этих мер социальной защиты необходимо изучать и формировать стремление людей, которые, по оценке Г.К. Мюрделя, действительно принадлежат к числу самых важных социальных явлений, именно они в огромной степени определяют историю.

Весьма интересной, на наш взгляд, является японская система социального обеспечения и социальной защиты населения. Особенности этой системы проистекают из особенностей системы управления в целом. Японский менеджмент основывается на философии «Мы одна семья», поэтому самая важная задача японских управленцев - установить нормальные отношения с работниками, сформировать понимание того, что рабочие и менеджеры - одна семья. Э. Деминг, которого считают автором японского экономического чуда, указывал, что необходимо «разрушать барьеры между отделами. Работники исследовательских, конструкторских, торговых и производственных отделов должны работать как одна команда», «преобразования - дело каждого». Связанный различными обязательствами по отношению к фирме и разнообразными материальными стимулами, сотрудник не может оставить компанию, не потеряв основной части привилегий, или снизить интенсивность труда из опасения быть обойденным другими, переведенным на менее престижную работу и т.д.

Важной составной частью социальной политики в японских фирмах является система пожизненного (или долгосрочного) найма и трудового стажа. Продвижение по службе в Японии зависят прежде всего от возраста и стажа, а потом уже учитываются все остальные качества. Служащий, перешедший в другую компанию, лишается трудового стажа и начинает все сначала [11, с.57].

Привилегии в зависимости от ранга или класса отсутствуют. Э.Деминг отмечает, что «в Японии для случаев, когда компании приходится преодолевать неожиданные экономические трудности, существует установленный порядок вынужденных мер. В первую очередь понижаются дивиденды. Затем сокращается зарплата и премии высших управляющих. После этого урезается зарплата администрации от верхних до средних эшелонной иерархии. Наконец, рядовых сотрудников просят принять сокращение оплаты или сокращение штатов, принудительное или добровольное». В нашей стране практикуется, к сожалению, диаметрально противоположные меры.

Японский менеджмент характеризуется и особенностями формы, размера и содержания заработной платы. Заработная плата определяется, прежде всего, показателями трудового стажа и результатами труда. Крупные японские корпорации предоставляют работникам множество дополнительных льгот: надбавки на содержание семьи, оплату проезда к месту работы, медицинское обслуживание, социальное страхование и другие выплаты на социальные нужды. Заработная плата управленческого персонала редко более чем в 7-8 раз превышает зарплату только что поступившего на предприятие ученика.

Вышеперечисленные меры позволили достичь Японии высокого уровня социальной защищенности, что конечно же, сказалось на уровне, качестве и продолжительности жизни японцев. Люди, достигшие пенсионного возраста, редко уходят на пенсию, старясь работать на благо фирмы до тех пор, пока у них имеются силы, и на любых участках и должностях.

В настоящее время в нашей стране социально-культурные факторы ни в одной программе вывода страны из кризиса не были учтены в должной мере, что и явилось причиной краха этих программ. Без учета социально-культурных факторов, как показывает опыт всех стран, чисто экономические меры не дают никакого эффекта. России еще предстоит выбрать наиболее подходящую для нее модель социального развития, но ее необходимо не просто копировать, а творчески развивать на основе отечественной теории и практики управления в социальной сфере.

В целом, видимо, более привлекательной для нас будет японская модель, так как она в большей степени отвечает особенностям нашей истории, культуры и национальной психологии (например, приоритет группы над личностью и т.д.). Кроме того, японская модель является ярким примером трансформации стиля западной на основе национальных традиций и психологии.

Формирование рыночной экономики в России невозможно без действенной социальной политики. Социальная политика в переходный к рынку период должна строится на трех основных принципах: приоритетность проблем социальной защищенности населения; повышение роли личного трудового дохода в удовлетворении социально культурных и бытовых нужд населения и ликвидация на этой основе иждивенчества; организация нового механизма финансирования социальной сферы, т.е. переход от государственного патернализма к социальному партнерству.

Таким образом, в целях создания эффективной системы социальной зашиты населения, в условиях переходного периода необходимо использовать как опыт, накопленный в предыдущий период развития, так и положительный зарубежный опыт и трансформировать его с учетом особенностей нашей страны [11, с.57].

Начиная реформы 90-х годов, мало кто в Российской Федерации мог предположить, что страна с целым «букетом» застаревших экономических, социальных и политических болезней сможет осуществить буквально за десятилетие «прорыв» от тоталитарной экономической системы к рыночной. Однако этот переход потребовал создания комплекса абсолютно новых для России институтов - института частной собственности, института работодателей, института современного менеджмента, независимой судебной системы и т. п.

Изменения, коснувшиеся социальной, политической и экономической среды, носили поистине глобальный характер. Естественно, что это серьезнейшим образом сказалось на жизни населения. Высокий уровень инфляции, хронические задержки с выплатой заработной платы, ликвидация рабочих мест - вот те реальные последствия, которые обрушились на граждан в начале реформ. Почти каждая российская семья испытала на себе тяжесть трансформации экономики.

В этих непростых условиях государство должно было каким-то образом нивелировать негативные последствия политики реформ. И главным инструментом, который позволил все-таки сохранить относительный социальный мир и обеспечить если уж не прямую поддержку, то, во всяком случае, сохранение нейтралитета населения страны по отношению к проводимой экономической политике, была социальная политика [34, с.25].

В первые годы экономических реформ государство пошло по наиболее реальному пути: оно формально сохранило большинство действовавших в социалистической экономике социальных льгот и даже, более того, приняло ряд законов, которые опять-таки формально увеличивали уровень социальной защищенности граждан. На время это обеспечило правительству возможность сосредоточить усилия на создании рыночных институтов, и прежде всего на формировании эффективного собственника. Однако по мере продвижения вперед уже социальная политика стала тормозить социально-экономическое развитие страны. Неопределенность ее целей и объектов воздействия, сохранение распределительных, патерналистских принципов приводили к тому, что реализация всех государственных социальных обязательств (в форме различных льгот, услуг, пособий и выплат) требовала расходов, превышающих реальные возможности бюджетной системы. Кроме того, значительная часть ресурсов государственного бюджета, выделяемых на социальные нужды, тратилась неэффективно. Помощь от государства получали не только бедные, но и богатые семьи, причем сложилась парадоксальная ситуация: чем большим уровнем материальных благ обладала семья, тем больше социальных трансфертов она получала от государства (например, дотации по жилищно-коммунальным услугам, электроэнергии, теплу и т. п.).

Естественно, такое положение не могло оставаться неизменным. Логика рыночных реформ требовала кардинальной перестройки социальной системы. Государство должно было более четко определиться с целями социальной политики, принципами ее построения, источниками финансирования, а также создать механизмы, которые не только бы четко идентифицировали получателей социальной помощи, источники выплат, но и обеспечили бы ее доведение до конкретного потребителя в тех количествах, которые были бы «по плечу» государственному бюджету и которые обеспечивали необходимый уровень эффективности социальной политики [34, с.11].

Начиная со второй половины 90-х годов федеральное правительство приступило к решению этих задач. Основным стимулом к этому была потребность государства минимизировать уровень государственных расходов и добиться сбалансированности федерального и местных бюджетов.

Первой ласточкой в этом направлении стала попытка провести ревизию социальных обязательств, иными словами, подсчитать, кому и сколько должно государство в рамках провозглашенных социальными законами льгот и компенсаций. Одна часть задачи была достаточно успешно решена: выяснилось, что в законах было прописано более 150 категорий граждан, которые имели право на разные виды льгот и социальных выплат. Что касается второй части задачи - подсчета общего объема обязательств, - то она оказалась практически не выполнима. Федеральное правительство просто не имело необходимой административной статистики: по сложившейся практике большая часть льгот и выплат должна была оказываться на муниципальном уровне и финансироваться из местных бюджетов. В региональных бюджетах денег на реализацию федеральных законов, как правило, не было, поэтому де-факто многие льготы оказывались на без компенсационной основе различными государственными коммунальными предприятиями или поставщиками услуг (энергетическими и транспортными компаниями) без соответствующего отражения в федеральном и местных бюджетах.

Запутанность схемы предоставления льгот сделала работу по выявлению реальной цифры стоимости социальных льгот невозможной. Несколько проектов, реализованных Минфином России в этой области, позволили только приблизительно оценить уровень расходов. В конечном итоге устоялась некоторая экспертная цифра в 6 триллионов рублей.

Одновременно с попыткой подсчитать общий уровень социальных расходов государство стало пытаться внедрять эффективные методы управления этими расходами. Понятно, что в условиях бюджетного дефицита и экономического кризиса основной метод, который мог в значительной степени повысить результативность социальной политики, заключался во внедрении адресной системы оказания социальной помощи. Это подразумевало отказ от статусного принципа оказания социальной помощи, когда условием входа в систему было формальное отнесение человека к той или иной социальной категории (например, военнослужащий, ветеран, пенсионер, чернобылец и т. п.) [34, с.15].

Кроме того, необходимо было осуществить ревизию целей социальной политики. В централизованной экономике социальная политика была перегружена несвойственными ей задачами. Например, целый свод законов был призван решать проблему привлечения трудовых ресурсов в отрасли и регионы с тяжелыми условиями труда и проживания. Другие законы стимулировали рождаемость, повышение уровня квалификации, повышали престижность работы в государственных органах и т. д.

Рыночная же система социальной защиты должна была сделать своим объектом граждан, которые подвергаются социальным рискам и которые не в состоянии самостоятельно преодолеть их негативные последствия.

Механизм реализации адресной системы социальной защиты предполагает, что государственные органы, ответственные за проведение социальной политики, имеют необходимую методологию, на основании которой можно сделать вывод: может ли гражданин иметь право на помощь со стороны государства. Главным критерием для этого выступает уровень дохода семьи.

Однако внедрение адресной системы социальной защиты не может быть ограничено только этим элементом. Для ее реального воплощения в жизнь необходима целая система, которая предполагает:

- четкое определение целей и задач социальной политики;

- выделение как объекта социальной помощи не отдельного гражданина, а в первую очередь семьи;

- создание единой учетной базы (обеспечивающей реальную оценку уровня нуждаемости граждан);

- разработку системы социальных стандартов (устанавливающих количественные и качественные нормативы социальной помощи);

- создание механизма бюджетирования социальных платежей (который включает в себя прогнозирование численности получателей финансовой помощи, планирование структуры социальных платежей, разработку финансовых норм и нормативов оказания социальной помощи и предоставления социальных услуг, оценку экономической и социальной эффективности социальных расходов и т. п.);

- формирование финансового механизма предоставления помощи (четко определяющего источники социальных выплат и предоставления льгот, а также форму и способы доведения материальных ресурсов до конкретных граждан).

Только при наличии всех этих элементов можно говорить о реальном существовании адресной социальной помощи, которая соответствует реалиям рыночной экономики. Учитывая это, понятно, что работа по совершенствованию системы управления социальными расходами не могла быть одномоментной - потребовались значительные усилия для того, чтобы стронуть «воз» с места. В этой работе необходимо участие не только целого ряда министерств, которые отвечают за реализацию собственно социальной политики (например, Министерство труда и социального развития, Министерство здравоохранения, Министерство образования), но и других ведомств, непосредственно участвующих в «распределении» социального пирога - Министерства финансов, Министерства экономического развития и торговли.

В условиях постоянного сокращения социальных расходов и более высоких приоритетов в других областях государственной политики (экономической, институциональной) социальная сфера оказывалась на правах Золушки. Поэтому вполне естественным было желание специалистов социальной сферы добиться установления четких процедур в рамках бюджетного процесса. Реализация этих процедур, по мнению специалистов Минтруда, позволила бы иметь ясное представление всем участникам бюджетного процесса о следующем:

- на какие цели выделяются деньги из федерального бюджета;

- что является основанием для расчета потребности в тех или иных видах социальных расходов;

- каков критерий эффективности этих расходов;

- что является основанием для отклонения запросов на выделение бюджетных ресурсов на социальные цели [34, с.16].

1.2 Организация социальной работы

В 1991 году Россия присоединилась к сообществу стран, в которых существует профессиональная социальная работа. Происшедшие в постсоветской России глубокие социальные перемены, нестабильность политической и экономической ситуации привели к увеличению численности и расширению спектра социально незащищенных и уязвимых контингентов. Профессиональная социальная работа - один из главных способов реагирования общества на изменения в мире. Это деятельность по гармонизации человеческих отношений через оказание помощи отдельным людям, группам людей посредством их защиты, поддержки и реабилитации [31, с.69].

Чаще всего под социальной работой понимается комплекс конкретных практических действий правовой, экономической, психологической помощи немощным, социально-незащищенным, социально-дезадаптированным людям (инвалидам и их семьям, мигрантам, беженцам, людям с отклоняющимся поведением, жертвам насилия, безработным, бездомным, женщинам, детям, молодежи, пожилым и др.) [18, с.98].

Термин «социальная работа» тесно связан с функционированием рыночной экономики, поскольку достижение ее эффективности сопровождается социальным расслоением. Если не создана сеть социальной поддержки, то обостряются проблемы в социальной сфере, возникает социальная напряженность.

В странах развитой рыночной экономики на протяжении десятилетий создавались и довольно успешно действуют институты социальной поддержки людей. Социальная работа здесь занимает важное место в системе социальной защиты населения. Она хорошо финансируется, в том числе и из частных источников. Профессия «социальный работник» относится здесь к числу самых распространенных, а социальные структуры имеют как государственную, так и частную основу. В нашей стране наиболее актуальной проблемой в области социальной работы является признание ее как важнейшей деятельности, подтверждающей степень социальной защищенности личности, соблюдение первейших прав человека, уровень гуманизации общества [29, с.15].

В России больше развита система денежной помощи непосредственно получателям - нуждающимся в ней. Причем, как правило, этих денежных пособий не хватает на самое необходимое, так, пенсии по старости ниже прожиточного минимума. Система же социального обслуживания населения развита мало, а выплата денежных дотаций (например, по безработице) приводит зачастую к тому, что человек привыкает к роли иждивенца и уже не желает сам о себе заботиться. Развитие социальной работы в России позволило бы этого избежать, ведь специалист по социальной работе способен научить человека заботиться о себе самостоятельно, если это необходимо. Социальная работа помимо материальной помощи оказывает и психологическую, и правовую, и моральную помощь, чего не делают деньги, получаемые людьми в виде пенсий и различных пособий и дотаций [28, с.60].

История социальной работы в России насчитывает более тысячи лет. Началом ее следует считать договор 911 года князя Олега с греками, который содержал в себе моменты, называемые ныне социальной работой.

И хотя помощь ближнему всегда была характерна для славянских народов, именно этот договор был первым документальным свидетельством заботы государства о тех своих гражданах, которые в этой заботе нуждаются.

Подлинным толчком для развития благотворительности в России стало принятие христианства.

С принятием в 988 году христианства в России стала активней развиваться традиция личной благотворительности русских князей, которая носила уже религиозный характер. Великий князь киевский Владимир Красное Солнышко, Креститель, «Отец сострадания», уставом 996 года официально вменил в обязанность духовенству заниматься общественным призрением, определив десятину на содержание монастырей, церквей, богаделен и больниц. Почти сразу после крещения Владимир занялся богоугодными делами: строил церкви, которые стали не только фундаментом веры, но и основой научного знания, книжного дела; основывал школы и училища, ставшие первой ступенью народного просвещения России.

Начинания Владимира продолжил его сын Ярослав, который основал училище на 300 человек. Это училище было первым настоящим учебным заведением в России. Однако более всего Ярослав прославился составлением первого письменного русского свода законов - «Русской Правды». «Русская Правда» состоит из 37 глав и, кроме статей уголовного характера, имеет статьи социальной направленности, что было необычно для молодых государств Европы [31, с.23].

«Русская Правда» явилась первым славянским законом, включающим в себя подобие социальной программы. О важности для Ярослава социальной темы свидетельствует тот факт, что из 37 статей этого закона 8 целиком посвящены проблемам детской защищенности. Эта первая попытка составления русского свода законов так или иначе определила все дальнейшее законотворчество на Руси. Последующие своды законов во многом строились по образцу и подобию «Русской Правды», так что в русской юридической практике с самого начала прочно утверждали основы социальной политики.

На протяжении веков средоточием социальной помощи были церкви и монастыри. Под их руководством русские люди учились понимать и исполнять заповедь о любви к ближнему. При общественной неурядице, при недостатке безопасности для слабого и защиты для обижаемого следование этой заповеди полагали прежде всего в подвиге сострадания к страждущему, а ее первым требованием признавали личную милостыню. Идея этой милостыни была положена в основание практического нравоучения; потребность в подвиге сострадания воспитывалась всеми известными тогда средствами духовно-нравственной педагогики. Любить ближнего - это прежде всего накормить голодного, напоить жаждущего, посетить заключенного в темнице. Человеколюбие на деле значило нищелюбие. Благотворительность была не столько вспомогательным средством общественного благоустройства, сколько необходимым условием личного нравственного здоровья: она больше была нужна самому «нищелюбу», чем нищему. Целительная сила милостыни заключалась в том, чтобы, смотря на слезы и страдания, самому пострадать с ним, пережить то чувство, которое называется человеколюбием [31, с.16].

К эпохе царствования Екатерины II относится становление системы общественного призрения. Так, указ от 7 ноября 1775 года предписывал в каждой губернии открыть под «председательством гражданских губернаторов особые приказы Общественного призрения». На эти приказы были возложены обязанности - устраивать и содержать народные школы, сиротские дома, больницы, аптеки, богадельни, дома для неизлечимо больных, для психически больных, работные и смирительные дома [31, с.46].

Нельзя сказать, что эта система была совершенна. Но попытки государства охватить все слои населения, нуждающиеся в социальной защите, были налицо. Вскоре же выяснилось, что в стране полно калек (что было связано с войнами) и казенных средств на их содержание не хватает. В российском правительстве вызревала мысль о том, чтобы попечение о нищих и калеках сделать общественным, а не только государственным, и что нет ничего зазорного в привлечении милосердных людей к посильной помощи в решении данной проблемы. С большой неохотой Екатерина согласилась с этой идеей, а усердное чиновничество «довело ее до кондиции», в результате чего призрение превратилось для общественности в добровольно-обязательное попечение, но под присмотром государственных органов. Полное воплощение эта идея получила при Александре I, когда убедились, что призрение для правительства - ноша чрезмерная, и без общественности не обойтись. Для того чтобы привлечь внимание жертвователей, самому делу призрения был придан статус национально значимого деяния. Не случайно к делу призрения были подключены члены императорской семьи в ранге высочайших покровителей. При этом учтены были и пожелания жертвователей, которые сводились к тому, чтобы любая помощь с их стороны была индивидуализирована, т.е. средства жертвователей не перечислялись на статью госбюджета, а направлялись на реализацию заявленной ими идеи и были именными (мы сейчас назвали бы это «адресной помощью»).

Стремясь не допускать пассивности общественности, Александр I включил призрение в сферу общественного самоуправления, оставив за правительством функцию общего руководства этим деликатным процессом. Александр I подписал закон, по которому призрение в России передавалось организациям и ведомствам, разделенным на несколько типов. Они получили название «учреждений, на особых основаниях управляемых». Таким образом, в России была создана гибкая, дифференцированная и чрезвычайно эффективная система государственно-общественного призрения, которая не только поражала иностранцев своим совершенством, но часто служила примером для других развитых стран. Система эта постоянно совершенствовалась, уточнялась, частично изменялась [31, с.48].

К концу 19 века насчитывалось 14854 благотворительных учреждения (общества и заведения), причем их условно можно было разделить на две группы - учреждения, которые относились к министерствам и ведомствам, преследующим только благотворительные цели, и ведомства, не имеющие специального благотворительного назначения. К числу первых относились: Ведомство учреждений Императрицы Марии, Российское общество Красного Креста, Императорское человеколюбивое общество и попечительство о домах трудолюбия и работных домах. Во вторую группу входил целый ряд учреждений - Ведомство православного исповедания и военного духовенства, Министерство внутренних дел, Министерство юстиции, Министерство народного образования и др.

Общая сумма средств благотворительных учреждений к концу прошлого века выражалась огромным числом - 404843798 рублей, из которых стоимость недвижимости составляла около 35%, остальное - денежные суммы. Они складывались из процентов с капиталов, дохода от недвижимой собственности, членских взносов, случайных поступлений от жертвователей, от концертов, лотерей и т.д.

Эта система, опирающаяся на российское законодательство, не была лишена недостатков. Главными из них были: неясность определения тех категорий людей, которые имеют право на общественное призрение; вопрос о том, из каких средств должны покрываться расходы по общественному призрению; степень родства людей, обязанных содержать своих попавших в беду родственников.

В результате реформ второй половины 19 века в России появились земства, которым были переданы вопросы местного самоуправления и, естественно, решение некоторых вопросов общественного призрения. Но откуда могли они взять денег, к примеру, для помощи здоровому человеку, оставшемуся без работы и имеющему семью, если в законодательстве не было предусмотрено страхования на случай безработицы?

Для решения этих и целого ряда других вопросов в конце прошлого века была образована (по высочайшему повелению) комиссия для пересмотра действующего законодательства о призрении бедных. Но войны, а затем и революции помешали увидеть результаты деятельности этой комиссии [31, с.52].

В первые послереволюционные (и послевоенные) годы деятельность Советского правительства, помимо восстановления хозяйства, была направлена также на повышение благосостояния трудящихся.

Пока еще отсутствовало понятие «социальное обеспечение», но были сделаны первые шаги к нему. В 1918 году (впервые после установления Советской власти) по личному указу В.И.Ленина всем центральным и местным органам управления была поставлена задача по выделению вопросов социальной помощи и поддержки трудящихся в отдельную систему исследования. «Оказать энергичную поддержку всех и всяких начинаний, направленных к улучшению дела снабжения населения продовольствием и промышленными товарами, социального страхования и социального обеспечения, жилищного строительства, здравоохранения, курортного обслуживания трудящихся».

Естественно, что решение социальных вопросов зависит от экономики государства. Поэтому в нашей стране социальные задачи традиционно включались в экономическую политику. И только с конца 60-х годов социальная политика выделяется в особое направление деятельности партии, хотя и была тесно связана с экономический деятельностью, например повышение благосостояния трудящихся.

О социальной политике много говорилось в связи с задачами активного, целенаправленного формирования интересов и потребностей личности, лучшего использования материальных и духовных благ для всестороннего развития личности. Однако в практическом осуществлении социальных программ дело обстояло далеко не благополучно [37, с.25].

В СССР сформировалась патерналистская модель социальной защиты, с финансированием главным образом из госбюджета - 95 и более процентов ассигнований с бюрократической системой распределения фондов социального обеспечения. Социализм, осуществляя свои программные установки на неуклонный рост народного благосостояния, создавал необходимые условия развития всеобщей и доступной системы социального обеспечения. Право граждан на материальное обеспечение в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности, а также потери кормильца было закреплено в Конституции СССР. Это право гарантировалось социальным страхованием граждан, пособиями по временной нетрудоспособности; выплатой за счет государства и колхозов пенсий по возрасту, инвалидности и по случаю потери кормильца и т.д. Наряду с выплатой пенсий и пособий существовало немало других видов обеспечения. Среди них были: профессионально-техническое обучение и переобучение инвалидов, их трудоустройство, предоставление инвалидам бесплатной протезно-ортопедической помощи и специальных транспортных средств, содержание престарелых и инвалидов в домах-интернатах, их санаторно-курортное лечение и т.д. [37, с.26].

В настоящее время существующая система социальных служб включает государственную, муниципальную и негосударственную службу. Все социальные службы ориентированы, прежде всего, на обеспечение нуждающихся лиц различными видами социальных услуг.

В зависимости от ориентации социальных служб различаются функции ими осуществляемые, которые были сгруппированы следующим образом:

а) собственно функция социальной помощи, которая включает в себя как учет, выявление лиц нам и профилактику бедности и надомные услуги нуждающимся и т.д.;

б) функция консультирования включающая консультации специалистов по различным вопросам, касающихся социальных аспектов;

в) функция информирования населения, изучения и прогнозирования социальных нужд;

д) функция участия, которая предусматривает разработку чрезвычайных программ и помощь по преодолению последствий стихийных бедствий и социальных конфликтов.

Следует отметить важность следующих четырех принципов:

- принципа приоритета государственных начал в организации социальной службы и гарантировании прав граждан на получение социальных услуг:

- принципа опоры на общественное участие;

- принципа территориальности;

- принципа информированности: означающего право на сбор информации и сведений, необходимых социальным службам для выполнения их функций.

Социальная работа представляет собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Трудная жизненная ситуация - ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина, которую он не может преодолеть самостоятельно. Причинами ее возникновения могут быть самые различные обстоятельства: инвалидность, преклонный возраст, болезнь, сиротство, жестокое обращение в семье, безработица, отсутствие определенного места жительства и пр. [29, с.15].

Социальная работа основывается на следующих принципах.

Адресность, т.е. предоставление персонифицированно конкретному лицу. Работа по выявлению и созданию банка данных таких лиц ведется местными органами социальной защиты населения по месту жительства инвалидов, престарелых, многодетных и одиноких семей. Информацией о детях сиротах, одиноких и многодетных семьях располагают также органы народного образования; о беженцах - миграционная служба, о лицах без определенного места жительства - органы внутренних дел и пр.

Доступность. Обеспечивается возможность бесплатного и частично платного получения социальных услуг, которые включены в федеральный и территориальные перечни гарантированных государством социальных услуг.

Добровольность. Социальное обслуживание осуществляется на основании добровольного обращения гражданина, его опекуна, попечителя, другого законного представителя, органа государственной власти, органа местного самоуправления или общественного объединения.

Гуманность. Граждане, проживающие в стационарных учреждениях, имеют право на свободу от наказаний. Не допускаются в целях наказания или создания удобств для персонала использование лекарственных средств, средств физического сдерживания, а также изоляция.

Приоритетность предоставления несовершеннолетним.

Конфиденциальность. Сведения личного характера, ставшие известными работникам учреждения социального обслуживания при оказании социальных услуг, составляют профессиональную тайну.

Законодательство предусматривает следующие виды социального обслуживания.

Материальная помощь в виде денежных средств, продуктов питания, средств санитарии и гигиены, одежды и обуви, других предметов первой необходимости, топлива, специальных транспортных средств, технических средств реабилитации инвалидов и лиц, нуждающихся в постороннем уходе;

Социальное обслуживание на дому направлено на максимально возможное продление пребывания граждан пожилого возраста и инвалидов в привычной социальной среде в целях поддержания их социального статуса, а также на защиту их законных прав и интересов. К числу надомных гарантированных услуг, предусмотренных федеральным перечнем, относятся: доставка продуктов на дом; приобретение медикаментов, продовольственных и промышленных товаров первой необходимости содействие в получении медицинской помощи, в том числе сопровождение в медицинское учреждение: уборка помещения; содействие в организации юридических услуг; содействие в организации ритуальных услуг) другие надомные услуги (например, содействие в обеспечении топливом) [28, с.147].

Детям-инвалидам, которые по состоянию здоровья не могут посещать общеобразовательные учреждения, обеспечивается обучение на дому. Дети-инвалиды зачисляются в образовательное учреждение по месту жительства, получают бесплатно учебную, справочную и иную литературу, посещаются педагогическими работниками, проходят аттестацию и получают документ государственного образца о соответствующем образовании.

Полустационарное социальное обслуживание осуществляется отделениями дневного (ночного) пребывания при муниципальных центрах социального обслуживания или органах социальной защиты.

Стационарное социальное обслуживание направлено на оказание всесторонней социальной помощи лицам, нуждающимся по состоянию здоровья в постоянном постороннем уходе и наблюдении [29, с.183].

Социальная работа - это не только теория, но и искусство взаимодействия с другими людьми, зачастую испытывающими сложные психологические проблемы или находящимися в трудной жизненной ситуации.

Таким образом, социальная работа в нашей стране должна занять лидирующее место в системе социальной защиты населения. Эффективность работы организаций по социальной защите во многом зависит от продуманности механизма финансирования социальной сферы.

1.3 Механизм управления расходами на социальную сферу

Управление социальными расходами достаточно сложный процесс. Он не укладывается в простую схему, так как связан не только с процедурами финансового планирования и контроля за эффективностью произведенных расходов. Кроме того он включает в себя элементы, направленные на выбор стратегии управления социальными расходами, а также конкретных моделей ее реализации.

Управление социальными расходами происходит в нескольких управленческих контурах: институциональном, налогово-бюджетном, социального бюджетирования, административном.

Институциональный контур управления осуществляется на уровне государства в целом. Это высший уровень. В сферу его полномочий входит определение общих условий осуществления социальных расходов.

Основными участниками данного уровня управления являются Федеральное Собрание Российской Федерации, Президент и Правительство, поскольку именно они осуществляют принятие законодательных актов.

Налогово-бюджетный контур управления осуществляется также на уровне государства. Он включает в себя систему отношений, определяющих источники, принципы, уровни, размер, структуру и порядок финансирования социальных расходов.

Участниками данного процесса выступают уже не высшие органы исполнительной и законодательной власти, а федеральные министерства и ведомства и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. К этим участникам относятся: во-первых, органы, отвечающие за разработку бюджета и налоговой политики (Минфин России, Министерство по налогам и сборам, Минэкономразвития России); во-вторых, отраслевые министерства и ведомства, курирующие определенные направления реализации социальной политики (Министерство труда, Министерство культуры, Министерство образования, Министерство здравоохранения); в-третьих, региональные правительства.