Формирование доходной базы региональных бюджетов на примере Республики Татарстан

Следует выбрать правильную стратегию администрирования, которая позволит при минимальных затратах на администрирование получать максимальные поступления в бюджет. Так, Минэкономразвития России считает, что необходимо вести работу по следующим направлениям:

- создание единой системы финансового мониторинга, которая позволит отслеживать финансовые потоки, а также своевременно и правомерно возмещать и взыскивать соответствующие суммы налогов;

- консолидация всех институтов в лице ФНС Минфина России, ФТС России и банковской системы для улучшения администрирования налогов. Необходимо создать единую базу данных, с помощью которой можно будет отслеживать внешнеэкономические сделки, вести ускоренную обработку данных и обмен соответствующей информацией, а, следовательно, правомерно и своевременно возмещать суммы налогов, взыскивать их в бюджет. Данное взаимодействие нужно закрепить в законодательном порядке;

- введение открытого федерального реестра налогоплательщиков косвенных налогов, который позволит сделать более прозрачным администрирование НДС и акцизов, даст возможность налоговым и таможенным органам более эффективно противодействовать уклонению от уплаты налогов с использованием деятельности фирм-однодневок и улучшить контроль за поступлением НДС и акцизов в бюджет;

- ужесточение мер уголовной ответственности при неуплате налогов. Действующее уголовное законодательство предоставляет довольно большой выбор наказаний за уклонение от уплаты налогов в крупном (особо крупном) размере, включая такое мягкое наказание, как лишение заработной платы от одного года до 2-х лет (при особо крупном размере - до 3-х лет);

- усиление контроля при регистрации и ликвидации предприятий. Такой контроль поможет выявить так называемые фирмы-однодневки еще на стадии регистрации;

- повышение эффективности контрольной работы налоговых органов в результате использования информационных технологий и анализа данных финансового (налогового) мониторинга предприятий (единая электронная Россия).

Таким образом, с целью стимулирования инвестиционной и инновационной деятельности налогоплательщика, обеспечения полноты и своевременности уплаты сумм налога в бюджет, создания равных конкурентных условий для налогоплательщиков, обеспечения нейтральности налоговой системы необходимо продолжить работу по совершенствованию действующего российского законодательства.

Наименее проработанным вопросом в системе бюджетных взаимоотношений регионов и центра в российских условиях является вопрос повышения доходности бюджетов всех уровней. В связи с этим вопросы развития регионов на базе собственного экономического потенциала приобретают особое значение.

Здесь многое зависит от сценария развития российской экономики, выбора основных направлений инвестиционной, структурной, внешнеэкономической общероссийской политики. Ясности в этом важнейшем для страны вопросе нет. В случае сохранения ресурсно-сырьевой специализации России на внешних рынках производственная инвестиционная деятельность будет по-прежнему смешаться на северо-восток страны. Если, например, будет поставлена задача снижения зависимости от импорта продовольствия, то приоритетным станет ускоренное развитие плодородных и трудообеспеченных южных регионов. В случае же поддержки и дальнейшего развития высоких технологий, диверсификации экспорта будет возрастать экономический потенциал крупных научно-технических центров европейских районов, на Урале, юге Сибири. Очевидно, что характер развития экономики регионов России будет определять и их будущую бюджетную доходность.

Бюджетное регулирование в России в настоящий момент сводится в основном к регулированию межбюджетных отношений, что нельзя признать оправданным. При такой постановке вопроса отношения между налогоплательщиками, формирующими доходный потенциал бюджетной системы, и бюджетами разного уровня, а также отношения между бюджетополучателями и бюджетами остаются за рамками реформирования бюджетной системы. До сих нор не полностью решен основополагающий вопрос бюджетного устройства - разграничение доходных и расходных полномочий, а также ответственности между органами власти различных уровней.

Перечисление трансфертов, оказание финансовой поддержки регионам подвержены политическому лоббированию. До сих пор отдельные регионы занимают особое положение в бюджетной системе, забирая для себя привилегии и льготы, что, по сути, означает принижение интересов других субъектов Федерации.

В рамках действующей системы межбюджетных отношений трудно разрабатывать и тем более реализовывать стратегические планы, проводить рациональную и прозрачную бюджетную политику, уменьшать финансовую зависимость от федерального центра, так как существенные условия межбюджетных взаимоотношений постоянно изменяются. Это, в свою очередь, снижает ответственность региональных руководителей за исполнение бюджетов, подталкивает их к различным формам сепаратизма.

Одним из основных принципов построения и функционирования бюджетной системы является самостоятельность бюджетов всех уровней. Содержательная сущность данного принципа установлена ст. 31 БК РФ. Исходя из законодательно закрепленной дефиниции принципа самостоятельности, подчеркнем, что степень самостоятельности бюджетов определяется объемом бюджетных прав субъектов, предоставленных им законодательством.

Можно утверждать, что принцип самостоятельности в России не реализуется полностью по следующим причинам:

- в Бюджетном кодексе не гарантируется определенный уровень собственных доходов в бюджетах субъектов РФ и муниципальных образований;

- отсутствует обоснованное нормативное разграничение доходных источников между звеньями бюджетной системы;

- нормативы процентных отчислений устанавливаются законом о бюджете вышестоящего уровня в одностороннем порядке (ч. 2 ст. 48 БК РФ);

- возможность распределения и закрепления расходов между бюджетами разных уровней определяется Правительством РФ (п. 2 ст. 85 БК РФ);

- имеется возможность централизации доходов, зачисляемых в бюджеты других уровней бюджетной системы, для целевого финансирования централизованных мероприятий (п. 2 ст. 39 БК РФ).

Необходимым условием поступления доходов в бюджет является, во-первых, наличие доходных источников и, во-вторых, достаточность суммы доходов для покрытия всех расходов бюджета. В этой связи целесообразно привести некоторые нормы Бюджетного Кодекса в соответствие с собственно нормами того же кодекса и с Конституцией РФ.

На сегодняшний день проводится большая работа с целью совершенствования налогового администрирования, которое является одним из основных условий полного и своевременного поступления в бюджетную систему налогов и других обязательных платежей. Повышение уровня эффективности налогового администрирования названо Президентом Российской Федерации в Бюджетном послании Федеральному Собранию в качестве важного направления налоговой политики. Это направление является не только потенциальным резервом дальнейшего сокращения налогового бремени, но и способствует поддержанию равенства конкурентного режима для добросовестных налогоплательщиков.

Совершенствование системы налогового контроля может быть осуществлено посредством повышения эффективности камеральных и выездных проверок, что может быть достигнуто в результате проведения следующих мероприятий:

- создания единой информационной базы налоговых органов, включающей в себя данные о налогоплательщиках и социально-экономическом состоянии регионов, среднестатистические данные по отраслям и категориям налогоплательщиков, а также другие сведения, отражающие деятельность хозяйствующих субъектов;

- разработки методов проведения по отраслям анализа достоверности информации, приведенной в налоговой отчетности;

- разработки и внедрения автоматизированной системы отбора налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок;

- разработки эффективных методов определения налоговой базы в отношении различных видов деятельности и косвенных параметров, характеризующих деятельность организаций;

- совершенствования порядка определения очередности налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок и выявления приоритетных отраслей экономики, в отношении которых необходимо разработать методики камеральных проверок;

- создания базы данных налоговых нарушений, выявленных в результате проведения камерального контроля, для использования в выездных налоговых проверках и т.д.

Необходимо отметить, что отдельные из перечисленных выше мер уже применяются налоговыми органами, а содержание и методика других находится только на стадии разработки. При этом ФНС Минфина РФ вносятся и новые предложения по совершенствованию налогового контроля.

В значительной степени высокие темпы роста налоговых поступлений обеспечиваются за счет эффективных контрольных мероприятий налоговых органов, а также работы по снижению задолженности предприятий. Системный подход к планированию выездных налоговых проверок позволил обеспечить увеличение доли комплексных проверок, а также их усложнение. Кроме того, возросла доля охвата проверками крупнейших и основных налогоплательщиков, что позволило получить высокие экономические результаты от контрольной работы.

Основной объем дополнительных начислений получен в результате проверок правильности исчисления и уплаты налогоплательщиками следующих налогов: НДС, налога на прибыль организаций, ЕСН и НДФЛ.

Существующая система отбора налогоплательщиков для проведения выездных и камеральных налоговых проверок не позволяет в полной мере автоматизировать процесс отбора кандидатов по проверкам, использовать информацию из внешних источников, а также определять круг организаций, попадающих в зону риска, то есть потенциальных нарушителей налогового законодательства.

Налоговый контроль за деятельностью налогоплательщиков усиливается в настоящее время за счет увеличения числа проводимых углубленных камеральных проверок и повышения их результативности.

Рассмотрим типичные нарушения налогового законодательства, которые выявляются налоговыми органами в результате проведения проверок. Среди нарушений, касающихся всех видов налогов, следует выделить:

- уклонение от подачи налоговой декларации, несвоевременную подачу или подачу налоговой декларации с заведомо неверными данными;

- нарушение порядка хранения документов, связанных с налогообложением, неправильное оформление документов (в том числе договоров, счетов-фактур, платежных документов). Это относится, в первую очередь, к документам, подтверждающим право на налоговые вычеты, а также к документам, подтверждающим достоверность и целесообразность осуществления хозяйственных операций;

- действия налогоплательщиков, направленные на неправомерное уменьшение налогов или уклонение от их уплаты, а именно представление налогоплательщиком документов или сведений, содержащих недостоверную информацию, на основании которых уменьшается сумма налогов, фактически причитающаяся к уплате. При этом налогоплательщики часто объясняют такие случаи необходимостью налоговой оптимизации в целях снижения налогового бремени, хотя разница между уклонением от уплаты (с использованием не вполне законных способов) и налоговой оптимизацией (которая предполагает четкое следование законодательным актам) вполне очевидна; несвоевременную уплату налогов.

Стоит отметить часто встречающиеся нарушения налогового законодательства по отдельным видам налогов:

- по налогу на добавленную стоимость:

- наличие оснований, препятствующих применению права на освобождение от исполнения обязанностей налогоплательщика (например, неполное отражение сумм выручки от реализации продукции);

- возмещение сумм НДС по товарно-материальным ценностям при условии их использования на непроизводственные цели, а также по приобретенным основным средствам, которые не были введены в эксплуатацию;

- освобождение от уплаты НДС при отсутствии подтверждающих документов (например, в случае реализации услуг образовательными учреждениями, не имеющими соответствующих лицензий);

- отсутствие раздельного учета в случае реализации товаров, облагаемых по разным налоговым ставкам (10 и 18%); - занижение суммы выручки путем невключения безвозмездной передачи товаров работникам, сумм штрафов за невыполнение договорных обязательств;

- отсутствие или ненадлежащее оформление документов, подтверждающих факт реализации товаров на экспорт (например, отсутствие первичных документов, подтверждающих отпуск товара,

- товарно-транспортных накладных, платежных поручений об оплате товаров фирмой, зарегистрированной в Российской Федерации);

- по налогу на прибыль организаций: - отсутствие или ненадлежащее оформление документов, подтверждающих осуществление расходов, которые учитываются при определении налоговой базы (например, документов, подтверждающих командировочные или представительские расходы);

- полное списание затрат на расходы без учета соответствующих нормативов;

- неправильный расчет амортизации имущества (необоснованное применение повышающих коэффициентов, снижение срока полезного использования нематериальных активов);

- занижение сумм полученных доходов (например, невключение в налоговую базу стоимости безвозмездно полученного имущества);

- значительное завышение, расходов на оплату труда, в том числе с учетом тех расходов, которые должны осуществляться после уплаты налога на прибыль;

- необоснованное завышение прочих расходов (например, расходов на маркетинговые исследования, которые непосредственно не связаны с осуществлением производственной деятельности организации или с заключением конкретных, хозяйственных договоров);

- по налогу на доходы физических лиц и единому социальному налогу: - невключение в налоговую базу всех доходов, выплаченных физическим лицам, особенно в натуральной форме (например, оплаты проезда или отдыха работников);

- заключение договоров, меняющих порядок налогообложения (например, заключение вместо договора гражданско-правового характера договора купли-продажи, а вместо договора дарения - договора безвозмездного пользования, что значительно уменьшает налоговые выплаты);

- применение индивидуальными предпринимателями, перешедшими на специальные налоговые режимы, налоговых вычетов по налогу на доходы физических лиц - социальных, имущественных, стандартных, профессиональных;

- отсутствие у физического лица документов, подтверждающих право на льготы (удостоверения инвалида, свидетельства о рождении ребенка);

- непредставление (или представление с нарушениями) расчета налога с материальной выгоды при предоставлении работнику беспроцентной ссуды;

- непредставление (или представление позже установленного срока) в налоговые органы сведений о выплаченных физическим лицам доходах.

Проблема уклонения налогоплательщиков от уплаты налогов в настоящее время стоит очень остро. В основе подавляющего большинства схем уклонения от налогообложения лежат механизмы, основанные на деятельности так называемых "фирм-однодневок".

Фирмы-однодневки - это инструмент реализации схем ухода от налогообложения. Поэтому суммы денежных средств, которые проходят по счетам таких организаций, - это индикатор потерь бюджета.

За все годы своего существования, российская система налогового администрирования практически смирилась и оставляла безнаказанным факт регистрации и работы "фирм-однодневок", начисляющих, но не уплачивающих налоги или не представляющих налоговые декларации и бухгалтерскую отчетность. Масштабы этой проблемы уже давно требовали изменений, как в законодательстве, так и в системе государственного управления и контроля.

По данным налоговых органов на 01.07.2016 из 3,1 млн. юридических лиц, состоящих на учете в налоговых органах, более 1,7 млн. не сдают отчетность о своей финансовой деятельности или представляют "нулевую отчетность" и имеют задолженность по налогам и сборам, пеням и налоговым санкциям в размере 149,5 млрд. рублей. В основном это подставные и брошенные фирмы; значительная часть этих организаций является "спящими", готовыми в любой момент стать участниками схем. Проведя, как правило, одну или несколько хозяйственных операций, такие фирмы бесследно исчезают.

Предполагалось, что передача полномочий по государственной регистрации юридических лиц налоговым органам позволит организовать эффективный контроль за деятельностью организаций и следить за тем, чтобы регистрацию не получали "фирмы-однодневки", используемые для ухода от налогов.

Важно отметить, что Закон о государственной регистрации, существенно упростив процедуру государственной регистрации, одновременно усилил ответственность как регистрирующего органа за нарушение порядка государственной регистрации, так и ответственность заявителя и (или) юридического лица за неправомерные действия. Пунктом 3 ст. 26 Закона о государственной регистрации предусмотрен механизм "перерегистрации", направленный на "расчистку" государственного реестра от существующих "подставных" и "брошенных" фирм. Однако, на наш взгляд, в Законе о государственной регистрации недостаточно реализован механизм, позволяющий на стадии регистрации выявлять юридические лица, имеющие признаки "фирм-однодневок" и не допускать их регистрации.

Провозгласив заявительный характер государственной регистрации, Закон о государственной регистрации не предусматривает проверки достоверности представленных заявителем документов и сведений, да и жесткие временные ограничения по осуществлению процедуры регистрации не предоставляют возможностей для подобных мероприятий.

Основу механизма оперативного (предварительного) контроля, по нашему мнению, может составить закрепление в законодательстве следующих положений:

- предусмотреть обязательную проверку достоверности определенного законом перечня сведений, в числе представляемых в регистрирующий орган;

- включить в перечень оснований для отказа в государственной регистрации (п. 1 ст. 23 Закона о государственной регистрации) случай выявления регистрирующим органом недостоверности представленных сведений;

- уполномоченное лицо (заявитель), действующее от имени физического лица - учредителя осуществляет свои полномочия на основании нотариально удостоверенной доверенности или доверенности, приравненной к нотариально удостоверенной в соответствии с гражданским законодательством

Однако помимо законодательных, существует необходимость в ряде организационных мер. Так, даже в рамках действующего законодательства значительный положительный эффект по выявлению и ликвидации "фирм-однодневок" может быть достигнут при должной организации работы самих налоговых органов. Имея определенный положительный опыт межведомственного сотрудничества с правоохранительными и контролирующими органами в области контроля за соблюдением налогового, валютного, внешнеэкономического законодательства, налоговым органам необходимо распространять его и на пресечение и предотвращение неправомерных действий в области государственной регистрации юридических лиц, в том числе и для решения проблемы "фирм-однодневок". Процедура взаимодействия налоговых органов с правоохранительными и контролирующими органами позволит:

Во-первых, во взаимодействии с паспортно-визовыми службами, адресными бюро органов внутренних дел, федеральных органов налоговой полиции проводить оперативную (до принятия решения о регистрации) проверку достоверности представляемых в регистрирующие органы документов и сведений для выявления и пресечения регистрации предприятий по утерянным паспортам, паспортам умерших людей, недостоверных сведений об учредителях, руководителях, месте нахождении юридического лица и др.

Во-вторых, с участием органов внутренних дел в случае выявления представления недостоверных и (или) ложных документов и (или) сведений решать вопрос о привлечении заявителей к административной и уголовной ответственности за предоставление в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц, документов, содержащих заведомо ложные сведения и использование заведомо подложных документов.

Хочется надеяться, что существующие недостатки системы государственной регистрации юридических лиц будут устранены, а полученный опыт использован для создания эффективной системы государственной регистрации индивидуальных предпринимателей.

На сегодняшний день проводится большая работа с целью совершенствования налогового администрирования, которое является одним из основных условий полного и своевременного поступления в бюджетную систему налогов и других обязательных платежей. Повышение уровня эффективности налогового администрирования названо Президентом Российской Федерации в Бюджетном послании Федеральному Собранию в качестве важного направления налоговой политики. Это направление является не только потенциальным резервом дальнейшего сокращения налогового бремени, но и способствует поддержанию равенства конкурентного режима для добросовестных налогоплательщиков.

Совершенствование системы налогового контроля может быть осуществлено посредством повышения эффективности камеральных и выездных проверок, что может быть достигнуто в результате проведения следующих мероприятий:

- создания единой информационной базы налоговых органов, включающей в себя данные о налогоплательщиках и социально-экономическом состоянии регионов, среднестатистические данные по отраслям и категориям налогоплательщиков, а также другие сведения, отражающие деятельность хозяйствующих субъектов;

- разработки методов проведения по отраслям анализа достоверности информации, приведенной в налоговой отчетности;

- разработки и внедрения автоматизированной системы отбора налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок;

- разработки эффективных методов определения налоговой базы в отношении различных видов деятельности и косвенных параметров, характеризующих деятельность организаций;

- совершенствования порядка определения очередности налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок и выявления приоритетных отраслей экономики, в отношении которых необходимо разработать методики камеральных проверок;

- создания базы данных налоговых нарушений, выявленных в результате проведения камерального контроля, для использования в выездных налоговых проверках и т.д.

Необходимо отметить, что отдельные из перечисленных выше мер уже применяются налоговыми органами, а содержание и методика других находится только на стадии разработки. При этом ФНС Минфина РФ вносятся и новые предложения по совершенствованию налогового контроля.

Проанализировав действующую систему взимания неналоговых доходов в бюджеты регионального уровня Российской Федерации, следует отметить, что она нуждается в дальнейшем совершенствовании.

В части формирования неналоговых доходов особое место занимают вопросы эффективного использования федеральной собственности, создания системы управления государственными активами. Необходимо установить жесткий контроль за использованием объектов недвижимости, находящихся в хозяйственном ведении государственных предприятий и учреждений, условиями сдачи их в аренду и за поступлением доходов от аренды государственной собственности в федеральный бюджет; осуществить работу по оптимизации государственного участия в капиталах банков, инвестиционных, фондовых, финансовых компаний; с максимальной выгодой для федерального бюджета провести распродажу рекомендованных к отчуждению государственных акций, долей и паев.

В настоящее время, в целом, следует говорить о низкой эффективности управления государственной собственностью, что является одним из факторов, ограничивающих рост неналоговых доходов федерального бюджета. Вместе с тем существуют определенные резервы для повышения неналоговых доходов, формирующихся за счет использования государственной собственности. Прежде всего, такое увеличение может быть получено за счет совершенствования управления долей государственной собственности в акционерных компаниях и, соответственно, увеличения объема дивидендов по акциям, принадлежащим государству.

Заключение