Оцінка виконання бюджетних програм на основі результативних показників

Размещено на http://www.allbest.ru/

Зміст

Вступ

Розділ 1. Результативні показники виконання бюджетних програм як структурний елемент програмно-цільового методу бюджетування

1.1 Зарубіжний досвід використання програмно-цільового методу бюджетування та його впровадження в Україні

1.2 Результативні показники виконання бюджетних програм у контексті управління місцевим бюджетом за програмно-цільовим методом

1.3 Категорії показників результативності виконання бюджетних програм

Розділ 2. Практичне відображення результативних показників виконання бюджетних програм місцевих бюджетів

2.1 Методика здійснення порівняльного аналізу ефективності бюджетних програм, які виконуються розпорядниками коштів місцевих бюджетів

2.2 Порівняльний аналіз ефективності бюджетної програми місцевого бюджету “Керівництво і управління у сфері охорони культурної спадщини у місті Києві” станом на 01.01.2014р. та 01.01.2015 р.

2.3 Порівняльний аналіз ефективності бюджетної програми місцевого бюджету “Iншi культурно-освiтнi заклади та заходи” станом на 01.01.2014 р. та 01.01.2015 р.

Розділ 3. Напрямки вдосконалення оцінки виконання бюджетних програм місцевих бюджетів

3.1 Аудит ефективності виконання бюджетних програм як спосіб аналізу бюджетних програм місцевих бюджетів

3.2 Напрямки вдосконалення формування результативних показників виконання бюджетних програм місцевого бюджету

Висновки і пропозиції

Список використаної літератури

Вступ

Важливим інструментом дієвого державного управління потоками фінансових ресурсів, зокрема недопущення неефективного й незаконного використання коштів, є програмно-цільовий метод, адже в умовах обмеженості фінансових ресурсів, які держава здатна спрямувати на економічний та соціальний розвиток, особливої актуальності набувають питання вдосконалення бюджетного процесу та ефективного методу формування і виконання бюджету щодо посилення важелів бюджетної політики як інструмента підвищення ефективності використання бюджетних коштів.

Ефективність управління видатковою частиною бюджету значною мірою залежить від ступеня комплексного застосування елементів програмно-цільового бюджетування. Однією із основних перешкод встановлення безпосереднього зв'язку між виділенням бюджетних коштів та результатами їх використання, є труднощі з визначенням показників результативності виконання бюджетних програм. Тому питання щодо визначення методики оцінки бюджетних програм має велике наукове та практичне значення.

Розробленням методики оцінювання бюджетних програм та визначення їх результативних показників займалися такі науковці як Т.З. Бабич, А.В. Горбік, А.В. Мамишев, В.М. Молоканова, Ц. Огонь, К.В. Павлюк, З.В. Перун, І.Ю. Потеряйло, М.В. Федосов, Т.В Федченко, Т.В. Щетилова та інші. У даних дослідженнях розглядаються окремі питання та деякі елементи оцінювання результативності виконання бюджетних програм. Але бездоганної методики, яка б дозволила врахувати в комплексі всі особливості системи бюджетних видатків України, досі не розроблено.

Основною метою курсової роботи є поглиблення теоретичних знань та практичних навичок оцінки виконання бюджетних програм на основі результативних показників.

Відповідно до поставленої мети в роботі передбачено вирішити такі завдання:

- розкрити зміст програмно-цільового методу бюджетування, дослідити зарубіжний досвід використання програмно-цільового методу бюджетування та впровадження його в Україні;

- визначити категорії показників результативності виконання бюджетних програм;

- з'ясувати правила складання паспортів бюджетних програм місцевих бюджетів та звітів про їх виконання, що є основним джерелом даних про виконання результативних показників бюджетних програм;

- здійснити практичний аналіз ефективності бюджетної програми місцевого бюджету;

- обґрунтувати напрямки вдосконалення формування результативних показників оцінки виконання бюджетних програм.

Об'єктом дослідження є результативні показники оцінки виконання бюджетних програм, як структурний елемент бюджетної програми.

Предметом роботи є визначення ефективності бюджетної програми на основі результативних показників її виконання.

Розділ 1. Результативні показники виконання бюджетних програм як структурний елемент програмно-цільового методу бюджетування

1.1 Зарубіжний досвід використання програмно-цільового методу бюджетування та його впровадження в Україні

Багато країн в останній період стали використовувати методи бюджетування, орієнтовані на соціально значущий результат. У кожній країні ці методи бюджетування можуть називатися по-різному -- наприклад, бюджетування, орієнтоване на результат (БОР), управління продуктивністю або ефективністю, програмно-цільовий метод (ПМЦ) тощо. Однак усі вони мають спільну мету, що полягає в досягненні конкретного, як правило довгострокового результату, який максимально відповідає проблемам суспільства. А оскільки такий результат повинен бути також достатньо об'єктивним, вимірюваним і передбачуваним, відмінною рисою таких методів бюджетування є система оцінки якості бюджетних послуг і результативності бюджетної політики в цілому.

Слід зазначити, що бюджетування, орієнтоване на результат, походить з приватного сектору. Так, щоб відстежувати зв'язок між ефективністю компаній та ресурсами, передбаченими в бюджеті, в 40 рр. ХХ ст.. у США було запропоновано деталізувати бюджет не лише на основі адміністративного підпорядкування підрозділів компанії, а і за подібними послугами. Ці послуги були в свою чергу, згруповані в програми. Наступним кроком керівники структурних підрозділів (філій, окремих підприємств, департаментів тощо) були зобов'язані визначити чітку мету діяльності підрозділу, цілі та завдання програм та індикатори таких цілей. При чому індикатори мали бути вимірюваними та гнучкими щодо перевірки з внутрішніх та зовнішніх джерел інформації. Такий підхід забезпечив більш гнучке управління та, відповідно, збільшив конкурентоздатність компаній, що почали його використовувати. Пройшло декілька десятків років і подібні підходи почали продовжуватись в державних структурах [9, c. 105-108].

Упродовж останніх двох десятиліть в усіх розвинених країнах ПМЦ набув популярності як ефективний інструмент бюджетного управління. Після спроб застосувати різні методи управління бюджетними ресурсами, уряди багатьох розвинених країн ще раз переконались у цінності ПМЦ як інструменту для раціонального розподілу бюджетних коштів за різними пріоритетними напрямами. Отже, цей метод допоміг урядовцям цих країн чітко встановити пріоритети в межах існуючих фіскальних обмежень, а також отримати зворотну інформацію від населення про рівень задоволення послугами, наданими за рахунок бюджетних коштів. Найпрогресивнішими в частині застосування програмно-цільового методу складання бюджету вважаються Австралія та Нова Зеландія [13, с. 20-29].

Усі країни Європейського Союзу, а також, США і Канада активно практикують використання окремих компонентів програмно-цільового фінансування надання суспільних послуг.

Європейський Союз представив декілька ключових нормативних актів, що мотивують країни члени до прийняття та застосування важливих елементів середньострокового фіскального та програмно-цільового фінансового планування. Наприклад, Маастрихська угода від 1992 р. та Амстердамський договір від 1997 р. вимагають, щоб уряди європейських країн застосовували довгострокові бюджетні розрахунки в поєднанні з реальними цілями своїх бюджетних програм. Бюджет ЄС надає допомогу тільки в програмному форматі, а певні індикатори вказують на ефективність використання ресурсів, виділених країнам-отримувачам.

Огляд міжнародних практик та уроків застосування елементів ПМЦ у країнах з перехідною економікою також свідчить про ефективність розробки і впровадження ПМЦ як на державному, так і на місцевому рівнях. Досвід цих країн показує, що соціально-економічний розвиток місцевих громад безпосередньо залежить від ефективності реалізації державної та місцевої соціально-економічної політики. Через ПМЦ здійснюється зв'язок основних загальнодержавних і галузевих цільових програм та відповідних місцевих програм. Усе це створює підвалини для забезпечення стабільно високого рівня соціально-економічного розвитку зазначених країн [5, с. 19-20].

В Україні, починаючи з 2002 року, формування державного бюджету проводиться на основі ПМЦ. Щодо місцевих бюджетів, то запровадження ПМЦ було визнано однією із стратегічних цілей держави.

Так, у Програмі економічних реформ Президента України на 2012-2014 роки “Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава” чітко визначено напрями реформування державних фінансів протягом 2012-2014 років через запровадження середньострокового планування та комплексного використання ПМЦ.

Відповідно до етапів проведення реформ міжбюджетних взаємовідносин до кінця 2012 року було заплановано впровадження програм розвитку регіонів на середньострокову перспективу та прийняття методичної бази для програмно-цільового методу й середньострокового планування на рівні місцевих бюджетів. До кінця 2014 року -- запровадження середньострокового бюджетного планування на місцевому рівні та повномасштабне запровадження ПМЦ [15, с. 72-73].

Міністерством фінансів України, за технічної підтримки інституту бюджету та соціально-економічних досліджень (ІБСЕД) в рамках проекту “Зміцнення місцевої фінансової ініціативи” та фінансування Агентства США з міжнародного розвитку (USAID), протягом 2009-2010 рр. проведено підготовчий етап із запровадження ПМЦ в місцевих бюджетах пілотних регіонів -- Житомирської, Львівської, Луганської областей та Автономної Республіки Крим.

Згідно пропозицій, наданих місцевими фінансовими органами у 2009 році було відібрано 26 місцевих бюджетів зазначених регіонів для участі в експерименті. Протягом 2010 року їх чисельність зросла до 37 місцевих бюджетів, у 2011 році кількість учасників збільшилась до 118.

До початку 2012 року напрацьовано основу методологічної бази запровадження ПМЦ на місцевому рівні, розроблено інструкції для роботи, проведено навчання 3,5 тис. фахівців, розроблено близько 3 тис. бюджетних програм.

Перші підсумки проведення експерименту показали, що було отримано позитивні результати в усіх бюджетах-учасниках.

Відповідно до положень Наказу з 2012 року до державного експерименту із впровадження ПМЦ долучені бюджети м. Севастополя, усі бюджети міст обласного значення і усі обласні бюджети України, а також районні бюджети Дніпропетровської, Донецької та Вінницької областей. З 2013 року до впровадження ПМЦ було залучено усі районні бюджети [5, с. 20-22 ].

1.2 Результативні показники виконання бюджетних програм у контексті управління місцевим бюджетом за програмно-цільовим методом

Результативні показники бюджетної програми -- особлива складова бюджетної програми, яка характеризує хід її реалізації, ступінь досягнення поставленої мети та виконання завдань бюджетної програми.

Результативні показники використовуються для проведення оцінки ефективності бюджетної програми.

Використання результативних показників видатків бюджету має важливе значення для планування бюджетних програм, оскільки дозволяє:

- чітко показувати віддачу від використаних бюджетних коштів;

- підвищити ефективність (співвідношення результатів та витрат) і тривалість програми;

- визначати необхідність та відповідність поставленій меті;

- порівнювати бюджетні програми за роками, за подібними установами - в межах одного відомства або між відомствами, з іншими країнами;

- відбирати найбільш ефективні програми при розподілі бюджетних ресурсів [8, с. 85-86].

Підготовка інформації за показниками результативності може бути досить складною, оскільки цю інформацію може бути складно зібрати, а у деяких випадках може просто не існувати методів для її збору. Незважаючи на це, інформація за показниками результативності є надзвичайно важливою для того, щоб визначати, чи програми досягають поставленим цілям.

Результативні показники поділяються на такі групи: показники затрат, показники продукту, показники ефективності та показники якості.

Показники затрат визначають обсяги та структуру ресурсів, які забезпечують виконання бюджетної програми та характеризують структуру витрат бюджетної програми.

Показники продукту використовуються для оцінки досягнення поставленої мети. Показниками продукту є, зокрема, обсяг виробленої продукції, наданих послуг чи виконаних робіт на виконання бюджетної програми, кількість користувачів товарами (роботами, послугами).

Показники ефективності визначаються як витрати ресурсів на одиницю показника продукту; відношення максимальної кількості вироблених товарів (виконаних робіт, наданих послуг) до визначеного обсягу фінансових ресурсів; досягнення визначеного результату.

Показники якості -- це сукупність властивостей, які характеризують досягнуті результати якості створеного продукту, що задовольняють споживача відповідно до їх призначення та відображають послаблення негативних чи посилення позитивних тенденцій у наданні послуг (товарів, робіт) споживачам за рахунок коштів бюджетної програми [2].

Результативні показники мають:

- визначатись на підставі фактично досягнутих показників у попередніх бюджетних періодах виходячи із тенденцій розвитку відповідної галузі економіки (сфери діяльності, регіону) та із врахуванням прогнозу її розвитку на перспективу;

- розкривати мету, завдання та напрями використання бюджетних коштів, а також характеризувати динаміку досягнення мети, виконання завдань бюджетної програми та напрямів використання бюджетних коштів;

- узгоджуватись з показниками, визначеними прогнозними та програмними документами економічного та соціального розвитку, державними цільовими програмами;

- об'єктивно та реалістично відображати характерні особливості та специфіку діяльності головного розпорядника, визначати результати його діяльності;

- надавати можливість перевірки достовірності та точності їх розрахунків, співставності за окремі періоди;

- підтверджуватись офіційною державною статистичною, фінансовою та іншою звітністю, даними бухгалтерського, статистичного та внутрішньогосподарського (управлінського) обліку, що є джерелами інформації для визначення результативних показників [9, c. 106].

Головні розпорядники визначають результативні показники у бюджетному запиті при підготовці пропозицій до проекту державного бюджету, паспорті бюджетної програми, звітах про виконання паспорта бюджетної програми за півріччя та рік.

При визначенні результативних показників у паспорті бюджетної програми використовується інформація щодо результативних показників, наведена у бюджетному запиті із врахуванням бюджетних призначень, встановлених законом про Державний бюджет України на відповідний бюджетний період. У звітах про виконання паспорта бюджетної програми зазначаються результативні показники бюджетної програми за звітний період.

Вимоги до склaдaння пaспоpтa бюджетної пpогpaми. У пунктах 1 - 4 форми паспорта визначаються відповідно коди і найменування головного розпорядника, відповідального виконавця, бюджетної програми, код функціональної класифікації видатків та кредитування бюджету, якому відповідає бюджетна програма, бюджетні призначення, встановлені рішенням про місцевий бюджет, або бюджетні асигнування, встановлені розписом місцевого бюджету.

Код функціональної класифікації видатків та кредитування бюджету вказується лише у випадку, коли бюджетна програма не поділяється на підпрограми.

У пункті 5 форми паспорта нaводиться пеpелік ноpмaтивно-пpaвових aктів, нa підстaві яких бюджетнa пpогpaмa булa включенa до pішення пpо місцевий бюджет нa відповідний бюджетний пеpіод, у тому числі наводяться pегіонaльні цільові пpогpaми, що здійснюються у межaх бюджетної пpогpaми.

У пункті 6 форми паспорта зазначається метa бюджетної пpогpaми.

У пункті 7 форми паспорта зaзнaчaються коди програмної класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів, функціональної класифікації видатків та кредитування бюджету і назви підпрограм, спрямованих на досягнення мети, визначеної паспортом бюджетної програми.

У разі якщо бюджетна програма не поділяється на підпрограми, пункт 7 форми паспорта не заповнюється.

У пункті 8 форми паспорта вкaзуються обсяги фінaнсувaння бюджетної пpогpaми у pозpізі підпрограм (у разі їх формування) та завдань бюджетної програми.

У разі якщо бюджетна програма не поділяється на підпрограми, пункт 8 форми паспорта заповнюється лише в розрізі завдань бюджетної програми.

У пункті 9 форми паспорта зазначаються обсяги бюджетних призначень, що спрямовуються на реалізацію регіональних цільових програм, які виконуються у складі бюджетної програми.

У пункті 10 форми паспорта з pозподілом зa підпрограмами (у разі їх формування) та зaвдaннями бюджетної пpогpaми визнaчaються pезультaтивні покaзники бюджетної програми (підпрограми). При цьому, оскільки покaзники ефективності тa якості визнaчaються з викоpистaнням кількох покaзників, мають наводитись джеpелa інфоpмaції щодо кожного з них. У paзі якщо відсутня стaтистична інфоpмaція, необхідно подaти інфоpмaцію щодо кількісних покaзників, які хapaктеpизують кінцеві pезультaти, досягнуті зa кошти конкpетної пpогpaми (підпрограми).

Пaспоpт бюджетної пpогpaми може бути склaдений зa неповним пеpеліком pезультaтивних покaзників з нaдaнням відповідних пояснень.

При розробці бюджетних пpогpaм (підпрограм) та результативних показників їх виконання головні розпорядники повинні використовувати Типові переліки бюджетних пpогpaм та результативних показників їх виконання для місцевих бюджетів. Примірний перелік результативних показників бюджетних програм для місцевих бюджетів за видатками, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, визначені Міністерством фінансів України та відповідними галузевими міністерствами.

У пункті 11 форми паспорта з pозподілом зa інвестиційними пpоектaми (програми) відобpaжaються джеpелa їх фінaнсувaння, касові видатки станом на початок звітного періоду, план видатків звітного періоду і пpогноз видатків до кінця pеaлізaції інвестиційного пpоекту (програми) з розбивкою за роками. У гpафі 13 необхідно нaдaти пояснення, що хapaктеpизують джеpелa фінaнсувaння. Пункт 11 форми паспорта заповнюється тільки для затверджених у місцевому бюджеті видaтків/нaдaння кpедитів нa pеaлізaцію інвестиційних пpоектів (програм) [3].

Вимоги до склaдaння звіту пpо виконaння пaспоpтa бюджетної пpогpaми. У пунктах 1-3 форми звіту про виконання паспорта бюджетної програмимісцевого бюджету наводяться відповідно коди і найменування головного розпорядника, відповідального виконавця, бюджетної програми і код функціональної класифікації видатків та кредитування бюджету, якому відповідає бюджетна програма.

Код функціональної класифікації видатків та кредитування бюджету вказується лише у випадку, коли бюджетна програма не поділяється на підпрограми.

У пункті 4 форми звіту відобpaжaються обсяги видатків та надання кредитів за бюджетною програмою за звітний період:

у гpaфaх 1-3 -- обсяги бюджетних aсигнувaнь, зaтвеpджені пaспоpтом бюджетної пpогpaми нa звітний бюджетний пеpіод, з уpaхувaнням змін;

у гpaфaх 4-6 -- обсяги касових видaтків тa нaдaних кpедитів з бюджету зa звітний пеpіод;

у гpaфaх 7-9 -- відхилення обсягів касових видaтків тa нaдaних кpедитів з бюджету від обсягів, зaтвеpджених пaспоpтом нa звітний пеpіод.

У пункті 5 форми звіту в розрізі підпрограм та завдань бюджетної програми, затверджених паспортом відповідної програми, відображаються обсяги видатків, затверджених паспортом бюджетної програми, обсяги касових видатків, обсяги наданих кредитів з бюджету за звітний період та відхилення.

У пункті 6 форми звіту зaзнaчaються обсяги видатків, зaтвеpджених паспортом бюджетної програми, і касових видaтків, нaдaних кpедитів з бюджету нa реалізацію pегіонaльних цільових пpогpaм зa звітний пеpіод, що виконуються у склaді бюджетної пpогpaми, тa їх відхилення.

У пункті 7 форми звіту з pозподілом зa підпрограмами (у разі їх формування) та зaвдaннями бюджетної пpогpaми відобpaжaються pезультaтивні покaзники, що хapaктеpизують виконaння бюджетної пpогpaми (підпрограми) зa звітний пеpіод, здійснюється aнaліз стaну їх виконaння з поясненнями pозбіжностей (відхилення) між виконaними pезультaтивними покaзникaми і тими, що зaтвеpджені пaспоpтом бюджетної пpогpaми. Пpи цьому пояснення щодо стaну виконaння покaзників нaдaється зa кожним покaзником окpемо.

У пункті 8 форми звіту з pозподілом зa інвестиційними пpоектaми (програмами) відобpaжaються джеpелa їх фінaнсувaння, касові видатки станом на початок звітного періоду, плaнові та касові видатки звітного періоду і пpогноз видатків до кінця pеaлізaції інвестиційного пpоекту (програми). Пункт 8 форми звіту зaповнюється тільки для зaтвеpджених у місцевому бюджеті видaтків/нaдaння кpедитів нa pеaлізaцію інвестиційних пpоектів (програм) [3].

Примірний перелік результативних показників затверджується Міністерством фінансів України. Кількість результативних показників обумовлюється специфікою бюджетної програми та має задовольнити потреби аналізу виконання бюджетної програми, тобто головні розпорядники застосовують ті результативні показники, які найкраще характеризують ступінь досягнення поставленої мети та виконання завдань бюджетної програми [2].

1.3 Категорії показників результативності виконання бюджетних програм

Результативні показники оцінки виконання бюджетних програм є ключовим інструментом механізму планування та виконання бюджету за програмно-цільовим методом. За місцем у системі управління місцевими бюджетами, вони втілюють результатну складову програмно-цільового бюджету, є своєрідним індикатором, що всебічно ілюструє успішність виконання програми.

Застосування результативних показників програм дає змогу продемонструвати результативність використання бюджетних коштів, тобто співвідношення досягнутих результатів та затрачених коштів, оцінити тривалість виконання бюджетної програми, її необхідність та відповідність визначеній меті, а також порівнювати результати виконання бюджетних програм, аналізувати їх. Застосування результативних показників є основою для якісного та кількісного аналізів стану виконання прогарам у контексті фінансового забезпечення та в частині досягнення соціального ефекту, що є основою виконання бюджетної програми [10, c. 65].

Аби задовольнити принцип повної вимірності бюджетних програм, результативний показник обов'язково має бути вимірюваним та підлягати кількісному визначенню. Для задоволення принципу цілісності програм результативні показники мають співвідноситися з метою та завданнями, що виконуються у межах програм / підпрограм. Водночас вони не повинні вимірювати наслідки одноразової дії або висвітлювати результати короткострокової діяльності, оскільки є системним інструментом [13, с. 20-23].

Оскільки, результативні показники повинні узгоджуватись із метою та завдання програми, то якщо мета та завдання програми неправильні (не чітко) сформульовані, встановити обгрунтовані результативні показники неможливо.

Наступним важливим моментом є необхідність розробки реалістичних показників для кожного завдання програми / підпрограми. Дуже часто бюджетні установи, розробляючи показники, використовують показники, які потім важко оцінювати. Наприклад, сформувавши показник “Рівень задоволення населення лікувально-профілактичними послугами”, лікувально-профілактичний заклад (або управління охорони здоров'я як головний розпорядник) повинні для його оцінки влаштувати опитування чи анкетування населення, яке проживає на дільницях обслуговування, що потребує залучення значних додаткових ресурсів (технічних, людських, бюджетних). Тому, встановлюючи будь-який показник результативності, треба в першу чергу пам'ятати про те, що за умови відсутності об'єктивних, чітко вимірюваних даних про його виконання програма може вважатися не виконаною в тій частині, яка характеризується зазначеним показником.

Правильно сформульований перелік результативних показників бюджетної програми на рівні головних розпорядників повинен задовольняти такі вимоги:

- адекватне відображення мети програми і пріоритетів розвитку окремої галузі;

- відображення впливу, що справить успішна реалізація цієї програми на життя членів територіальної громади;

- чітке визначення контингенту споживачів бюджетної послуги. Якщо діяльність галузі направлена не на територіальну громаду в цілому, а лише на одну з груп населення;

- реалістичність досягнення будь якого показника за конкретний проміжок часу;

- показники мають підлягати моніторингу та дозволяють оцінювати ступінь досягнення кінцевих результатів / мети;

- відображення причинно-наслідкових зв'язків між втраченими бюджетними ресурсами і кінцевими соціально-економічними результатами діяльності головного розпорядника;

- чіткість і однозначність формулювання показників, що дозволяє легко використовувати їх при складанні звітності [5, c. 38].

Для того, щоб ясно уявити значення результативних показників, можна сформулювати їх функції у процесі управління місцевими бюджетами:

Звітна функція: індикація рівня результативності використання бюджетних коштів. Наприклад, отримавши дані звіту по мережі, штатах та контингентах про кількість штатних посад за звітний період, ми отримуємо фактичні дані для звітування за показником результативності (показник затрат).

Моніторингова функція: порівняння результатів виконання програми у динаміці. Наприклад, отримавши дані про рівень успішності учнів за декілька місяців поточного навчального року, ми робимо висновок про динаміку успішності у цьому навчальному закладі.

Аналітична функція: аналіз виконання програми у розрізі бюджетних періодів та в розрізі територіально окремих виконавців. Наприклад, отримавши дані про успішність від декількох районів області, ми робимо висновок щодо рівня успішності освітнього процесу в регіоні у цілому та про критичні точки (найвища та найнижча успішність по області) у розрізі районів за звітний період.

Управлінська функція: окреслення змін, які відбуваються у групі споживачів бюджетних послуг, у проблематиці, у ході виконання програм. Наприклад, за результатами виконання моніторингової функції, ми визначаємо альтернативи та приймаємо управлінське рішення щодо виявлення причин недовиконання запланованого показника та подальших дій, спрямованих на поліпшення ситуації в галузі.

Демократизаційна функція: оприлюднення показників результативності забезпечує прозорість та відкритість механізмів бюджетної політики, полегшує доступ громадськості до інформації щодо бюджетних витрат [5, с. 31-33].

Порівнюючи наявні дані про виконання показників якості та ефективності з даними за минулі періоди, можна ясно побачити тенденції розвитку та відхилення від планових показників. Використання такого інструменту оцінки програм сприяє відходу від практики фінансування за принципом утримання бюджетних установ, надає поштовху для аналізу структури та обсягів бюджетних витрат та сприяє впровадженню принципу фінансування згідно зі стратегічним планом та пріоритетними напрямами.

У процесі розробки результативних показників програм, в залежності від змісту програми та завдань, використовують такі основні інформаційні джерела:

- фінансова звітність;

- статистична звітність;

- дані внутрішньогосподарського бухгалтерського обліку;

- дані первинної облікової документації;

- експертні оцінки.

Відповідно до зазначеного, можна сформулювати критерії щодо збирання даних для визначення результативних показників програм: доступність, точність, періодичність, вартість збирання даних.

Використання показників сприяє ефективному використанню коштів і є необхідним для якісного управління місцевими бюджетами, а саме:

- покращення процесу прийняття рішень на основі забезпечення інформацією для їх прийняття з метою формування якісної бюджетної політики;

- встановлення пріоритетів, що допомагає управлінцям сконцентруватись на більш важливих соціально-економічних проблемах;

- оптимальне розміщення ресурсів, що забезпечує співвідношення ресурсів зі сферами найважливіших результатів і потреб, та/або створити більш продуктивний баланс у розподілі ресурсів;

- посилення ефективності видатків; це сприяє концентрації бюджетного процесу на результатах, що мають бути одержані, а не на установах та розпорядниках коштів, які повинні отримати постійно зростаюче фінансування;

- виховання управлінської відповідальності в учасників бюджетного процесу;

- забезпечення прозорості реалізації бюджетної програми, що дозволяє громадськості краще зрозуміти результати бюджетної політики та їх вплив на процес;

- залучення громадськості до участі в бюджетному процесі, що сприяє розвитку громадського контролю та спонукає до надання послуг кращої якості.

Підсумковим кроком у процесі розробки та застосування результативних показників програм є використання поданої інформації у процесі прийняття управлінських рішень. Оскільки показники є підгрунтям для оцінювання програм, а на основі оцінки проводиться подальше управління програмою, то можна стверджувати, що саме показники є базовим інструментом механізму програмно-цільового управління бюджетами.

Застосування результативних показників програм дає змогу продемонструвати результативність використання бюджетних коштів, тобто співвідношення досягнутих результатів та затрачених коштів, оцінити тривалість виконання бюджетної програми, її необхідність та відповідність визначеній меті, а також порівнювати результати виконання бюджетних програм, аналізувати їх. Застосування результативних показників є основою для якісного та кількісного аналізів стану виконання прогарам у контексті фінансового забезпечення та в частині досягнення соціального ефекту, що є основою виконання бюджетної програми [10, c. 65].

Усвідомлення цілісної системи результативності бюджетних програм приводить до такого твердження: в умовах організації бюджетних відносин на місцевому рівні необхідно та можливо уніфікувати перелік бюджетних програм і результативних показників. Така уніфікація є основою для подальшої побудови програмної класифікації видатків місцевих бюджетів [12, c. 50-52].

Розділ 2. Практичне відображення результативних показників виконання бюджетних програм місцевих

2.1 Методика здійснення порівняльного аналізу ефективності бюджетних програм, які виконуються розпорядниками коштів місцевих бюджетів

Порівняльний аналіз ефективності бюджетних програм здійснюється на основі Методики здійснення порівняльного аналізу ефективності бюджетних програм, які виконуються розпорядниками коштів місцевих бюджетів.

Порівняльний аналіз ефективності бюджетних програм здійснюється головними розпорядниками коштів місцевих бюджетів. Його метою є визначення ефективності аналогічних бюджетних програм, що виконуються різними розпорядниками коштів.

Аналіз ефективності бюджетних програм -- це комплексний аналіз використання бюджетних коштів та досягнутих результатів розпорядниками бюджетних коштів різних бюджетів у процесі реалізації однотипних бюджетних програм.

Аналіз бюджетної програми базується на основі середніх індексів виконання результативних показників бюджетної програми. Для їх розрахунку використовуються показники ефективності та якості (разом по загальному та спеціальному фондах), що характеризують виконання бюджетної програми.

Усі результативні показники бюджетної програми поділяються на стимулятори і дестимулятори.

Показники-стимулятори -- це результативні показники, для яких перевиконання планових значення є бажаним і має позитивний вплив на результат програми (наприклад, показником-стимулятором є кількість користувачів послуг, частка працевлаштованих, частка пільговиків, які отримали санаторно-курортне лікування, середня завантаженість залу тощо).

Показники-дестимулятори -- це результативні показники, для яких перевиконання планових значень має негативний ефект на результативність програми (наприклад, показником-дестимулятором є рівень смертності, втрати енергоресурсів, затрати на проведення одного заходу тощо) [4].

Шкала аналізу ефективності бюджетної програми наведена в таблиці 2.1 і складається з трьох ступенів:

Таблиця 2.1

Ефективність бюджетної програми	Кількість балів (пропонована шкала)
Висока ефективність програми	215 і більше балів
Середня ефективність програми	190 - 215 балів
Низька ефективність програми	менше 190 балів

Ефективність бюджетної програми визначається на основі порівняння суми набраних балів за кожним з параметрів оцінки із вищезазначеною шкалою оцінки.

Методика аналізу передбачає порівняння фактичних показників виконання програми (показників ефективності та якості) із запланованими на звітний бюджетний період та з відповідними показниками попередніх періодів за таким алгоритмом:

а) для розрахунку середнього індексу виконання показників ефективності бюджетної програми використовують формулу:

, (2.1)

де: -- сума співвідношень фактичних та планових значень всіх показників ефективності, що входять до бюджетної програми;

-- кількість показників ефективності бюджетної програми;

б) для розрахунку середнього індексу виконання показників якості бюджетної програми використовують формулу:

, (2.2)

де: -- сума співвідношень фактичних та планових значень всіх показників якості, що входять до бюджетної програми;

-- кількість показників якості бюджетної програми;

в) для порівняння результативності бюджетної програми із показниками попередніх періодів використовують формулу:

, (2.3)

де: звіт, баз - підпорядкові індекси, що характеризують величини відповідного звітного та попереднього бюджетних періодів;

- середній індекс виконання показників ефективності бюджетної програми, розрахований за вищенаведеною формулою.

Для розрахунку кількості набраних балів за параметром порівняння результативності бюджетної програми із показниками попередніх періодів використовується наступна шкала (Табл. 2.2):

Таблиця 2.2

Критерій оцінки	Кількість балів
	0
0,85 < 1	15
	25

При розрахунках з вище наведених алгоритмом для усіх показників-дестимулятори потрібно використовувати обернене значення: ().

Якщо при розрахунках фактичні значення показника значно перевищують запланований показник (), тоді такий коефіцієнт враховується лише за умови детального аналізу та обгрунтування того, що це відбулося не через заниження планового показника. В іншому випадку такий показник не береться до уваги при розрахунках.

З метою деталізації розрахунків, за наведеною методикою розрахунку можуть обчислюватися середні індекси для кожного завдання бюджетної програми. Отримані значення вкажуть, які групи показників кожного завдання бюджетної програми позитивно чи негативно впливали на результат програми в цілому.

Визначення ступеню ефективності бюджетних програм та підготовка звіту про результати порівняльного аналізу ефективності бюджетних програм.

Кінцевий розрахунок загальної ефективності бюджетної програми складається із загальної суми набраних балів за кожним з параметрів оцінки:

, (2.4)

де: середній індекс виконання показників ефективності бюджетної програми;

середній індекс виконання показників якості бюджетної програми;

порівняння результативності бюджетних програми із показниками бюджетних періодів.

Для бюджетних програм (окремих завдань програми), які не містять групи результативних показників ефективності або якості, та бюджетних програм, для яких немає даних за попередні бюджетні періоди, загальна шкала аналізу ефективності бюджетної прогарами повинна коригуватись. Відсутність даних для розрахунку кожного з параметрів оцінки зменшує відповідне значення шкали ефективності програми на 100 балів (для , ) або на 25 балів (для ).

У разі значного перевиконання планових значень результативних показників бюджетної програми з об'єктивних причин максимальна кількість балів, яка враховується у визначенні підсумкової ефективності за окремим завдання не повинна перевищувати 250.

У випадках, коли бюджетна програма за результатами аналізу має низьку ефективність необхідно:

- провести поглиблений аналіз за усіма результативними показниками бюджетної програми (показниками затрат, продукту, ефективності та якості) у розрізі кожного завдання окремо;

- провести аналіз факторів, які мали негативний вплив на виконання бюджетної програми, вказавши: внутрішні фактори (на які головний розпорядник міг впливати); зовнішні фактори (на якій головний розпорядник не міг впливати, включаючи форс-мажорні обставини);

- визначити причини, через які не досягнуто запланованих результатів, та надати обґрунтовані пропозиції щодо поліпшення результативних показників бюджетних програм;

- підготувати описовий звіт про причини низької ефективності програми у розрізі її завдання та результативних показників.

Результати аналізу ефективності бюджетної програми за встановленою формулою готують усі головні розпорядники бюджетних коштів за кожною бюджетною програмою, для якої складається паспорт та звіт про його виконання.

Головні розпорядники бюджетних коштів протягом 10 днів після складання звіту про виконання паспорта бюджетної програми подають місцевому фінансовому органу за встановленою формою узагальнені результати аналізу ефективності бюджетних програм (на паперових та електронних носіях) [1].

2.2 Порівняльний аналіз ефективності бюджетної програми місцевого бюджету “Керівництво і управління у сфері охорони культурної спадщини у місті Києві” станом на 01.01.2014р. та 01.01.2015 р.

На основі методики здійснимо порівняльний аналіз Звіту про виконання паспорта бюджетної програми місцевого бюджету “Керівництво і управління у сфері охорони культурної спадщини у місті Києві” станом на 01.01.2014р. та 01.01.2015 р.

Дана програма містить 2 підпрограми: “Здійснення виконавчим органом Київської міської ради наданих законодавством повноважень у сфері охорони культурної спадщини у місті Києві” та “Забезпечення збереження енергоресурсів”.

Аналіз ефективності бюджетної прогарми “Керівництво і управління у сфері охорони культурної спадщини у місті Києві” станом на 01.01.2014 року.

Підпрограма “Здійснення виконавчим органом Київської міської ради наданих законодавством повноважень у сфері охорони культурної спадщини у місті Києві”.

Розрахуємо середній індекс виконання показників ефективності за формулою 2.1:

Оскільки, відсутні дані для розрахунку та, то (формула 2.4).

58

Для визначення ефективності бюджетної підпрограми відкоригуємо запропоновану шкалу(Табл. 2.1) (Табл. 2.3)

Таблиця 2.3

Ефективність бюджетної програми	Кількість балів (пропонована шкала)
Висока ефективність програми	90 і більше балів
Середня ефективність програми	65 - 90 балів
Низька ефективність програми	менше 65 балів

Згідно таблиці 2.3, можна зробити висновок, що ефективність даної підпрограми є низькою.

Підпрограма “Забезпечення збереження енергоресурсів”.

Розрахуємо середній індекс виконання показників ефективності за формулою 2.1:

;

Розрахуємо середній індекс виконання показників якості за формулою 2.2:

;

Оскільки, відсутні дані для розрахунку , то + (формула 2.4).

85+0=85.

Для визначення ефективності бюджетної підпрограми знову відкоригуємо запропоновану шкалу (Табл. 2.4)

Таблиця 2.4

Ефективність бюджетної програми	Кількість балів (пропонована шкала)
Висока ефективність програми	190 і більше балів
Середня ефективність програми	165 - 190 балів
Низька ефективність програми	менше 165 балів

Згідно таблиці 2.4, ефективність бюджетної підпрограми є також низькою.

Аналіз ефективності бюджетної прогарми “Керівництво і управління у сфері охорони культурної спадщини у місті Києві” станом на 01.01.2015 року.

Підпрограма “Здійснення виконавчим органом Київської міської ради наданих законодавством повноважень у сфері охорони культурної спадщини у місті Києві”.

Розрахуємо середній індекс виконання показників ефективності за формулою 2.1:

;

Кінцевий розрахунок загальної ефективності (формула 2.4):

= 118.

Згідно таблиці 2.3, ефективність бюджетної підпрограми є високою.

Підпрограма “Забезпечення збереження енергоресурсів”.

Розрахуємо середній індекс виконання показників ефективності за формулою 2.1:

;

Розрахуємо середній індекс виконання показників якості за формулою 2.2:

;

Кінцевий розрахунок загальної ефективності (формула 2.4):

+ (74+100=174).

Згідно таблиці 2.4, дана підпрограма має середній рівень ефективності.

Ефективність програми в 2015 році значно зросла в порівнянні з 2014. Це пояснюється покращенням рівня виконання показників результативності, зокрема, значно зросло виконання показників якості.

2.3 Порівняльний аналіз ефективності бюджетної програми місцевого бюджету “Iншi культурно-освiтнi заклади та заходи” станом на 01.01.2014р. та 01.01.2015 р.

Дана програма містить 3 підпрограми: “Забезпечення належного рівня збереження та використання об'єктів культурної спадщини”, “Забезпечення збереження енергоресурсів” та “Забезпечення придбання обладнання та предметів довгострокового користування”.

Аналіз ефективності бюджетної прогарми “Iншi культурно-освiтнi заклади та заходи” станом на 01.01.2014 року (Додаток В-1).

Підпрограма “Забезпечення належного рівня збереження та використання об'єктів культурної спадщини”.

Розрахуємо середній індекс виконання показників ефективності за формулою 2.1:

;

Розрахуємо середній індекс виконання показників якості за формулою 2.2:

;

Кінцевий розрахунок загальної ефективності (формула 2.4):

62+81=143.

Згідно таблиці 2.4, ефективність бюджетної підпрограми є низькою.

Розрахуємо середній індекс виконання показників ефективності за формулою 2.1:

;

Розрахуємо середній індекс виконання показників якості за формулою 2.2:

;

Кінцевий розрахунок загальної ефективності (формула 2.4):

+

104+100=204.

Згідно таблиці 2.4, дана підпрограма має високий рівень ефективності.

Підпрограма “Забезпечення придбання обладнання та предметів довгострокового користування”.

Розрахуємо середній індекс виконання показників ефективності за формулою 2.1:

;

Розрахуємо середній індекс виконання показників якості за формулою 2.2:

;

Кінцевий розрахунок загальної ефективності (формула 2.4):

+= 161+100=261.

Згідно таблиці 2.4, ефективність бюджетної підпрограми є високою.

Аналіз ефективності бюджетної прогарми “Iншi культурно-освiтнi заклади та заходи” станом на 01.01.2015 року (Додаток В-2).

Підпрограма “Забезпечення належного рівня збереження та використання об'єктів культурної спадщини”.

Розрахуємо середній індекс виконання показників ефективності за формулою 2.1:

;

Розрахуємо середній індекс виконання показників якості за формулою 2.2

;

Кінцевий розрахунок загальної ефективності (формула 2.4):

+;

83+82=165.

Відповідно до таблиці 2.4 ефективність даної підпрограми є середньою.

Підпрограма “Забезпечення збереження енергоресурсів”.

Розрахуємо середній індекс виконання показників ефективності за формулою 2.1:

;

Розрахуємо середній індекс виконання показників якості за формулою 2.2:

;

Оскільки, >250, то його ми до уваги не беремо.

Отже, кінцевий розрахунок загальної ефективності виглядатиме так (формула 2.4):

;

59.

Згідно таблиці 2.3, ефективність бюджетної підпрограми є низькою.

Підпрограма “Забезпечення придбання обладнання та предметів довгострокового користування”.

Розрахуємо середній індекс виконання показників ефективності за формулою 2.1:

;

Розрахуємо середній індекс виконання показників якості за формулою 2.2:

;

Кінцевий розрахунок загальної ефективності (формула 2.4):

+= 0.

Згідно таблиці 2.4, ефективність бюджетної підпрограми є низькою. Результативні показники підпрограми не були виконані зовсім.

Ефективність програми в 2015 році значно знизилась в порівнянні з 2014. Головною причиною такої негативної динаміки є абсолютне невиконання показників якості та ефективності за підпрограмою “Забезпечення придбання обладнання та предметів довгострокового користування” через зменшення обсягів власних надходжень у 2015 році.

Розділ 3. Напрямки вдосконалення оцінки виконання бюджетних програм місцевих бюджетів

3.1 Аудит ефективності виконання бюджетних програм як спосіб аналізу бюджетних програм місцевих бюджетів

Аудит ефективності -- це форма контролю, яка спрямована на визначення ефективності використання бюджетних коштів для реалізації запланованих цілей та встановлення факторів, які цьому перешкоджають. Аудит ефективності здійснюється з метою розроблення обґрунтованих пропозицій щодо підвищення ефективності використання коштів державного та місцевих бюджетів у процесі виконання бюджетних програм [6, c. 238].

Основні завдання аудиту ефективності: оцінка виконання заданих параметрів програми -- порівняння результативних звітних показників виконання програми із заданими параметрами (у тому числі в паспорті бюджетної програми); виявлення упущень і недоліків організаційного, нормативно-правового та фінансового характеру, які перешкоджають своєчасному і повному виконанню бюджетної програми; визначення рівня впливу виявлених упущень і недоліків на якість виконання бюджетної програми (ефективність використання державних ресурсів); розробка пропозицій щодо вдосконалення організації виконання бюджетної програми, підготовка висновків щодо доцільності її подальшої реалізації із залученням оптимального (або додаткового) обсягу державних ресурсів чи її припинення; підготовка пропозицій для користувачів аудиторського звіту щодо шляхів більш раціонального та ефективного використання державних ресурсів [10, c. 65].

Проведення аудиту ефективності відбувається у декілька етапів:

I. Підготовка до аудиту.

II. Проведення аудиту.

III. Реалізація результатів аудиту.

На етапі підготовки до аудиту відбувається попереднє ознайомлення з бюджетною програмою; вивчення інформації про виконання паспорта бюджетної програми; визначення проблем у виконанні бюджетної програми.

На етапі безпосереднього проведення аудиту ефективності відбувається оцінка результативних показників.

Результатом аудиту ефективності є надання обґрунтованого звіту щодо ефективності бюджетної програми, визначення причин неефективного використання бюджетних коштів та розробка кола заходів, спрямованих на підвищення ефективності програми. Він має бути написаний у такий спосіб, який відповідає специфіці організацій, для яких він призначений. В процесі реалізації результатів аудиту відбувається публікація аудиторського звіту та інформації про результати аудиту ефективності, інформування, контроль за станом впровадження наданих пропозицій [7, c. 56].

Таким чином, ефективність використання бюджетних коштів посідає вагоме місце в проведенні аудиту ефективності, що дасть змогу:

- оцінити рівень досягнення результативних показників бюджетної програми шляхом співвідношення фактично отриманих та запланованих результативних показників;

- здійснити контроль за використанням бюджетних коштів;

- визначити проблеми, що негативно вплинули на процес виконання запланованих завдань;

- зберегти бюджетні ресурси шляхом внесення своєчасних змін;

- посилити відповідальність керівництва щодо організації контролю на всіх стадіях використання бюджетних коштів [7, с. 48].

Отже, аудит ефективності бюджетних програм є важливою складовою державного фінансового контролю при застосуванні програмно-цільового методу формування бюджету. Правильна його організація дозволить не тільки контролювати використання бюджетних коштів, а й значно їх економити, враховуючи недоліки, виявлені аудитом. В Україні ще є ряд проблем та невирішених питань, які залишаються відкритими. Однак використання зарубіжного досвіду, врахування вітчизняних особливостей діяльності бюджетної сфери сприятимуть розвитку даної галузі аудиту і значно покращать функціонування державних фінансів. Проблеми, що мають місце в системі державного фінансового аудиту бюджетних програм, несуть у собі загрози неефективного та не результативного використання бюджетних коштів. Саме тому необхідною умовою для їх вирішення є розвиток і впровадження аудиту ефективності використання бюджетних коштів, що в подальшому дасть змогу контролювати використання коштів держави, виявити недоліки щодо їх використання, та усунути їх.

3.2 Напрямки вдосконалення формування результативних показників виконання бюджетних програм місцевого бюджету

З метою регламентації формування результативних показників виконання бюджетних програм місцевих бюджетів затверджено Типові переліки бюджетних програм та результативних показників їхнього виконання для місцевих бюджетів за галузями. Сюди увійшли державне управління, освіта, охорона здоров'я, фізична культура і спорт, культура, соціальний захист сім'ї, дітей та молоді, соцзахист, соцзабезпечення [15, c. 73].

Типові переліки бюджетних програм містять мету, завдання та результативні показники до кожної програми. При цьому в процесі їхнього складання перелік завдань та результативних показників може уточнюватися і розширюватися.

Виходячи з цього, можна зробити висновок, що комплекс бюджетних програм, які враховують особливості фінансування бюджетних послуг кожної галузі суспільних відносин, сформовано. Хоча такий підхід можна назвати дещо формалізованим, однак його перевага у тому, що він здатний забезпечити єдину методологічну основу для впровадження ПЦМ для місцевих бюджетів, що особливо важливо в частині делегованих органам місцевого самоврядування повноважень.

Кількість результативних показників та їхнє представлення за групами (затрат, продукту, ефективності, якості) обумовлюється специфікою бюджетної програми та має задовольнити потреби аналізу виконання бюджетної програми. Тобто слід застосовувати ті результативні показники, які найкраще відображають досягнення встановленої мети, виконання завдань та напрямів використання бюджетних коштів. Об'єктивно найбільш інформативними є результативні показники ефективності та якості, що забезпечує вищий пріоритет їхнього використання. Проте при формуванні типових переліків перевагу надано іншим критеріям - затратам та продукту. Вважається, що запропоновані показники якості потребують доопрацювання, оскільки не повністю дають змогу оцінити якість суспільних послуг, наданих в межах бюджетної програми. Водночас кількість визначених показників ефективності та якості також обумовлена специфікою кожної галузі та особливістю кожної бюджетної програми.

Якщо проаналізувати детальніше затверджені Типові переліки бюджетних програм, то можна виявити певні недоліки. Наприклад, плутанину викликає значна кількість бюджетних програм та результативних показників їхнього виконання. За даними Інституту бюджету та соціально-економічних досліджень (ІБСЕД), орієнтована кількість бюджетних програм для майже 692 бюджетів - більш ніж 58 тисяч. Приблизне число показників результативності за типовими бюджетними програмами - понад 8 тисяч [4].

Тому цілком імовірно, що проведення аналізу інформації щодо планових та фактичних результативних показників виконання бюджетних програм буде ускладнене. Такий стан речей не дасть можливості повною мірою використати потенціал програмно-цільового методу бюджетування для місцевих бюджетів. Проте ситуацію можна виправити. Наприклад, для найкращої інформативності кожна з підпрограм може бути представлена оптимальним набором, який міститиме не більше шести результативних показників, що відображають її основні характеристики - по одному показнику затрат і продукту та по два показники ефективності та якості.