Завідуючий магістратурою

державного управління

доцент Андрющук А.О.

Аптекар Михайло Давидович

СХІДНОУКРАЇНСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ІМЕНІ ВОЛОДИМИРА ДАЛЯ

Завідуючий магістратурою

державного управління

ЗАВДАННЯ З ПІДГОТОВКИ МАГІСТЕРСЬКОЇ РОБОТИ

Слухачеві Льовіній Марині Олександрівні

затверджена наказом по університету від 13 квітня 2006 р., № 232-04

ІНДИВІДУАЛЬНИЙ ПЛАН

1.1 Сутність та роль місцевого бюджету в соціально-економічних процесах

1.2 Структура та складання місцевого бюджету

1.3 Особливості казначейського обслуговування місцевого бюджету

РОЗДІЛ 2 Міжнародний досвід управління місцевим бюджетом

2.1 Адаптація європейського досвіду управління місцевим бюджетів в України

2.2 Проблеми казначейського обслуговування місцевого бюджету в порівнянні з європейським досвідом

РОЗДІЛ 3 Інноваційні напрямки удосконалення казначейського обслуговування місцевих бюджетів

3.3 Запровадження інноваційної моделі казначейського обслуговування місцевих бюджетів за видатками в Краснодонському ВДК у Луганській області

ВИСНОВКИ ТА ПРОПОЗИЦІЇ

ВИКОРИСТАНА ЛІТЕРАТУРА

ДОДАТКИ

ВСТУП

Розвиток казначейської системи виконання бюджетів в Україні відбувався високими темпами і нині склалася ситуація, яка не дає змоги повною мірою й ефективно використовувати сучасну казначейську систему виконання бюджетів. Це пов'язано з тим, що повноваження органів казначейства, встановлені у період їхнього створення, змінилися у зв'язку з новими соціально-економічними реаліями. Нормативно-правове регулювання організації і функціонування органів казначейства відстає від темпів, якими розвивається ця структура. Подальший розвиток казначейства зумовлює необхідність внесення відповідних змін до законодавства.

Казначейство у перспективі повинно стати важливим елементом інтегрованої системи управління державними місцевими фінансами. Складність і багатоплановість цієї проблеми зумовлена широким спектром питань, пов'язаних з формуванням адекватного сучасним вимогам бюджетного законодавства, потребою удосконалення бюджетного процесу й міжбюджетних відносин, нестабільним станом державної фінансової системи, недостатнім теоретичним проробленням казначейських технологій тощо.

Рисунок 1.1.1 Структура доходів 2004, 2005 років

Використання бюджетних коштів місцевих бюджетів безпосередньо пов'язане з виконанням державою та органами місцевого самоврядування покладених на них завдань, найважливішими з яких є регулювання суспільного відтворення, задоволення потреб населення, управління державою, забезпечення охорони правопорядку, функціонування національної оборони, охорона навколишнього середовища, здійснення міжнародного співробітництва тощо [30]. Бюджетним кодексом передбачено критерії розмежування видів видатків між місцевими бюджетами. Розмежування видів видатків місцевими бюджетами здійснюється за принципом субсидіарності з урахуванням критеріїв повноти надання послуги та наближення її до безпосереднього споживача [1]. Більшість державних видатків, насамперед соціального спрямування, фінан суються з місцевих бюджетів. Це передовсім виплати із соціального захисту та соціального забезпечення населення, утримання закладів соціально-культурної сфери, видатки на розвиток місцевого господарства. Місцеві бюджети в сучасних умовах є одним із джерел задоволення життєвих потреб населення. У таблиці 1.1.1 наведені суми видатків з місцевих бюджетів України на основні громадські послуги в 2004 --2005 роках.

Таблиця 1.1.1 Видатки з місцевих бюджетів України на громадські послуги у 2004 -2005 роках .

Рисунок 1.2.1 Структура місцевого бюджету Краснодонського району.

До складу бюджету Суходільська входять:

Податок на прибуток підприємств повинен стати загальнодержавним податком, який повністю зараховується до Держбюджету, і виконувати цільову функцію фінансування розрахованих за допомогою формули трансфертів, які має отримувати кожна область. Фонд таких трансфертів має бути створений на рівні обласного відділення Казначейства. Розраховані за формулою субвенції обласним, районним та міським (районного значення) бюджетам передаватимуться з цього фонду. Цей фонд посилюватиметься негативними трансфертами з невеликої кількості міст обласного значення та районів, у яких надходження від прибуткового податку з громадян перевищить видатки, розраховані на основі норм. Крім цього, до фонду можна зараховувати також надходження від акцизних зборів.

Як зазначалося вище, передбачається наскрізна система трансфертів, за якої трансферти передаватимуться спершу з Держбюджету до обласних бюджетів, а потім з обласних бюджетів до районних бюджетів і бюджетів міст обласного значення, й насамкінець, з районних бюджетів до бюджетів міст районного підпорядкування, сіл та селищ. У цій піраміді трансфертів як обласні бюджети, так і районні бюджети відіграють перерозподільну роль, і на кожному етапі має застосовуватися певна формула для визначення суми трансферту, яка належить чи то обласним, чи районним бюджетам, і суми трансферту, яка має передаватися далі - бюджетам нижчого рівня у формі трансферту [31].

Треба відзначити, що реформа міжбюджетних відносин в Україні тільки тоді буде доцільною, коли її безпосередньою метою буде одночасне досягнення таких фундаментальних цілей:

- підвищення стабільності та передбачуваності потоку доходів місцевих бюджетів з метою поліпшення бюджетного планування та уникнення бюджетної заборгованості;

- чітке розмежування видаткових повноважень, з одного боку, між Державним та місцевими бюджетами, а з другого - між різними типами місцевих бюджетів;

- місцеві органи влади повинні мати істотну свободу у визначенні того, як їм використовувати загальні наявні в них кошти для виконання своїх видаткових зобов'язань;

- заохочення місцевих органів влади до розвитку своїх економічних можливостей та розширення власних баз оподаткування, причому вони повинні мати гарантії, що центр у них не відбере одержані від цього додаткові доходи;

- справедливий розподіл соціальних послуг у різних регіонах країни; місцеві органи влади всіх рівнів повинні мати приблизно однаковий рівень доходів для надання соціальних послуг, за які вони відповідають;

- досягнення консенсусу щодо ролі в бюджетному процесі району і особливо області, якого дуже важко досягти з політичних причин;

- простота політики трансфертів з тим, щоб міжбюджетні фіскальні потоки були прозорими, відносно захищеними від маніпулювання та достатньо простими для адміністрування; при цьому необхідно створити новий інститут цінний механізм, який забезпечував би повне й вчасне виконання всіх зобов'язань, щодо трансфертів.

Переслідуючи ці цілі, пропозиції щодо реформи міжбюджетних відносин мають відповідати важливім конституційним та законодавчим положенням, які, зокрема, передбачають, що: обласним бюджетам має бути відведена роль у забезпеченні спільних проектів територіальних громад і функція передачі трансфертів від Державного бюджету до бюджетів нижчих рівнів.

Крім того, як передбачено Законом про місцеве самоврядування: мінімальні бюджети міст, сіл та селищ мають бути складовою бюджетного процесу.

Фактично кожна країна, яка справді намагається досягти цих цілей, дотримується таких трьох основних принципів:

1. Чіткий і раціональний розподіл видаткових повноважень поміж рівнями органів влади.

2. Розподіл доходних повноважень, за якого податки, закріплені за місцевими бюджетами, породжуються місцевими мешканцями і можуть ефективно адмініструватися на місцевому рівні.

3. Розробка прозорої формульної трансфертної системи, здатної заповнити фіскальні "щілини" між доходними повноваженнями місцевих бюджетів та видатками, які вони мають здійснювати [46].

Формування місцевих бюджетів є процесом, який включає складання, розгляд, затвердження та виконання місцевих бюджетів.

Порядок складання, розгляд, затвердження та виконання місцевих бюджетів визначається згідно Бюджетного Кодексу України статтями 75- 80. Кожен з цих етапів має певну послідовність дій, завдань та процедур:

1. Прогноз доходів та видатків.

2. Визначення граничних обсягів видатків.

3. Розробка та доведення до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції з підготовки бюджетних запитів.

4. Розроблення бюджетних запитів для подання місцевими фінансовими органам.

5. Аналіз показників бюджетного запиту.

6. Включення бюджетного запиту до пропозиції проекту місцевого бюджету.

7. Подання на розгляд відповідно Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям та виконавчим органам відповідних рад.

8. Схвалення проекту рішення про місцевий бюджет Радою міністрів автономної Республіки Крим, місцевою державною адміністрацією та виконавчим органом відповідної ради.

9. Розгляд та затвердження місцевих бюджетів представницьким органом.

10. Виконання місцевого бюджету.

- Аналіз основних показників економіки.

- Демографічні тенденції, пов'язані з зайнятістю, та інші чинники.

- Грошова маса та інші монетарні аспекти.

- Інфляція взагалі та в окремих галузях.

- Тенденції заощаджень та інвестицій.

- Державний борг.

- Основні події, що впливають на економіку.

- Прогноз надходжень.

- Потенційний дефіцит бюджету при різних варіантах бюджету.

- Структура планування державного боргу та управління ним.

- Розуміння основних фінансових ризиків.

Для унітарних систем з чітким розмежуванням між виконавчою і законодавчою владами спільними є такі основні етапи :

1. Встановлення граничних обсягів загальних видатків. На основі структури та пріоритетів, у більшості країн фінансові органи встановлюють граничні обсяги, яких повинні додержуватись розпорядники при розробці своїх бюджетних запитів. Ці ліміти можуть встановлюватись для окремих розпорядників за програмами чи функціями або для їх комбінації. В деяких випадках не вся сума прогнозних надходжень асигнується в межах лімітів: частину коштів залишають для фінансування нових пропозицій. Це пояснюється необхідністю забезпечити отримання органом влади одного комплекту пропозицій щодо виділення асигнувань, які можуть фінансуватись у межах прогнозних надходжень незалежно від того, які зміни можуть бути внесені перед поданням проекту бюджету на розгляд представницького органу. Як правило, цей етап завершується перед видання інструкцій до бюджету.

2. Видання інструкцій до бюджету. Розробка інструкцій до бюджету часто вимагає прийняття складних рішень. Але у більшості країн вважають, що процес складання бюджету формально починається з виданням інструкцій до бюджету, хоча насправді він починається раніше.

3. Підготовка бюджетних запитів. Головні розпорядники, як правило, мають свої власні детальні процедури розробки бюджетних запитів з урахуванням потреб окремих управлінь і програм. Скільки часу витрачається на цей етап великою мірою залежить від виду та обсягів інформації, включення якої до бюджетних запитів вимагає фінансовий орган. Аналіз бюджету, прийняття рішень і документування є частинами цього процесу. Приклад бюджетного запиту додається в додатку А.

4. Консолідація даних і аналіз бюджету. Консолідацію цифрових даних здійснює бюджетне управління (відділ). Пояснення суті програм і примітки кожного розпорядника використовуються при аналізі бюджету разом з фінансовими даними. Бюджетні управління (відділи) аналізують точність і повноту поданих даних з метою формування основних бюджетних проблем, що потребують вирішення. Аналіз цього виду може здійснюватись під проводом окремих відділів фінансових органів, що відають основними функціональними сферами бюджету. Але фінансове управління (відділ) у будь-якому разі здійснює консолідацію результатів аналізу з метою прийняття бюджетних рішень. На цьому етапі складання бюджету часто проводяться засідання за участю різних розпорядників з метою прояснення пропозицій.

5. Визначення і вирішення проблем. Цей етап передбачає документування основних бюджетних проблем, що випливли на поверхню завдяки аналізу бюджетних пропозицій і пропозицій стосовно капіталовкладень. Начальник бюджетного управління може зробити резюме проблем для представлення начальнику фінансового управління, який часто приймає попередні рішення і обговорює їх з ключовими управліннями перед прийняттям рішень.

6. Бюджетні рішення. Начальник фінансового управління приймає рішення про включення бюджетного запиту до пропозицій проекту бюджету.

7. Підготовка бюджету та відповідних документів. Цей етап передбачає складання бюджетного документу, підготовку підтверджуючих документів, зазвичай проекту рішення про бюджет на відповідний рік і пакету пропозицій. Розпорядники бюджетних коштів представляють окремі обґрунтування своїх пропозицій бюджетним комісіям.

8. Подання бюджету на розгляд часто супроводжується пояснювальною запискою стосовно змісту бюджету, аргументацією основних показників.

Процес розгляду бюджету офіційно починається після отримання бюджети запитів головних розпорядників бюджетних коштів. Цей процес завершується, коли місцевий фінансовий орган закінчує розробку остаточних рекомендацій місцевій державній адміністрації, виконавчому органу відповідної ради стосовно бюджету, дійсності експерти з бюджетних питань готуються до виконання своєї ролі задовго, видання вказівок до бюджету. Зазвичай вони відповідають за документував бюджетних пропозицій і відповіді на запитання стосовно бюджету до того, як прийнято рішення про місцевий бюджет на відповідний рік.

Першим підготовчим кроком фінансового управління є консолідація даних бюджетних запитів, поданих головними розпорядниками бюджетних коштів, перевірка їх точності та повноти. Структура фінансового органу визначає, хто і за які види діяльності відповідає під час процесу розгляду бюджету [46].

Розгляд бюджету - це підхід до питання чи проблеми, в якому бюджетні витрати становлять лише один аспект аналізу. Кінцевим результатом розгляду бюджету є серія рекомендацій начальнику головного фінансового управління.

Відповідно до частин восьмої та дев'ятої статті 75 Бюджетного кодексу Верховна Рада Автономної Республіки Крим та відповідні ради при затвердженні місцевих бюджетів повинні врахувати обсяги міжбюджетних трансфертів та інші положення, необхідні для формування місцевих бюджетів, що були затверджені Верховною Радою України при прийнятті проекту закону про Державний бюджет України у другому читанні.

Міські (міст районного значення) бюджети, районні у містах (якщо такі створено), селищні та сільські бюджети на наступний бюджетний період затверджуються відповідно рішеннями міської, районної в місті, селищної або сільської ради не пізніше, ніж у двотижневий термін після затвердження районного чи міського (міст Києва і Севастополя, міста республіканського Автономної Республіки Крим чи міста обласного значення) бюджету [20].

Якщо до початку нового бюджетного періоду не прийнято відповідне рішення про місцевий бюджет, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та виконавчі органи відповідних рад мають право здійснювати витрати з відповідного бюджету лише на цілі, які визначені у рішенні про місцевий бюджет на попередній бюджетний період. При цьому щомісячні видатки не можуть перевищувати 1/12 обсягу видатків, визначених рішенням відповідної ради про бюджет на попередній бюджетний період, крім випадків, передбачених частиною четвертою статті 15 та частиною четвертою статті 23 цього Бюджетного кодексу. До прийняття рішення про місцевий бюджет на поточний бюджетний період провадити капітальні видатки забороняється [1].

Інструкції Міністерства фінансів та Державного казначейства, що регламентують процес виконання місцевих бюджетів, Ряд питань, зокрема, казначейське обслуговування місцевих бюджетів, потребує розробки уніфікованих підходів. Казначейське обслуговування місцевих бюджетів здійснюється територіальними органами Державного казначейства України, детальніше казначейське обслуговування місцевих бюджетів буде розглянуто у другому розділі магістерської роботи. Місцевий бюджет виконується за розписом, який затверджується керівником місцевого фінансового органу. Керівник місцевого фінансового органу протягом бюджетного періоду забезпечує відповідність розпису місцевого бюджету встановленим бюджетним призначенням.

1.3 Особливості казначейського обслуговування місцевого бюджету

В 1995 році відповідно до Указу Президента України було створено Державне казначейство України - державний інститут, який раніше існував у системі органів виконавчої влади до радянських часів (музей історії казначейства існує у фінансовому управлінні Дніпропетровській області). Створення Державного казначейства обумовлено необхідністю мати систему належного контролю за рухом та використанням бюджетних ресурсів на заміну системи касового виконання бюджету органами Національного банку та уповноважених комерційних банків.

Відповідно до статті 78 Бюджетного кодексу виконання місцевих бюджетів забезпечуеться фінансовими органами на які покладено загальну організацію і управління виконанням відповідного місцевого бюджету та координацію діяльності учасників бюджетного процесу з питань виконання бюджету [1].

— здійснення касових операції з коштами місцевих бюджетів;

— розрахунково-касове обслуговування розпорядників бюджетних коштів;

— контроль бюджетних повноважень при зарахуванні надходжень, прийнятті зобов'язаньта проведені платежів;

— бухгалтерський облік та складання звітності про виконання місцевих бюджетів. Запровадження казначейської системи обслуговування місцевих бюджетів, відповідно до положень Бюджетного кодексу, має стати важливим кроком у напрямку: