Принципы регулирования финансового рынка Австралии

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Вопросы пределов регулирующих полномочий саморегулируемых институтов рынка, а также возможного конфликта интересов между акционерами биржи и её членами в связи с масштабной сменой организационной формы фондовых бирж, осуществляющейся последние двадцать лет, стали особо значимыми. Финансовый кризис 2008 года, начавшийся в стране, где саморегулируемые организации обладают широкими полномочиями, негативно повлиял на состояние многих экономик мира. В связи с этим большинство стран признали необходимость существенных изменений для модернизации систем регулирования финансовых рынков. В данном контексте тема исследования является актуальной, так как Австралия - одна из немногих стран, которым удалось избежать последствий мирового финансового кризиса благодаря нестандартной и успешной системе финансового надзора.

Основная гипотеза работы заключается в том, что система TwinPeaksспособствует ситуации, когда профучастники предпочитают более эффективные состояния рынка, что помогает снизить глубину конфликта интересов.

Объектом исследования является австралийская система финансового регулирования, заключающаяся в тесном взаимодействии национальных суверенных регуляторов с саморегулируемыми организациями, сфера деятельности которых четко определена и контролируется.Поведение профессиональных участников рынка, определяющееся спецификой применяемого подхода к регулированию, является предметом исследования.

Выявление особенностей системы финансового надзора Австралии в контексте оценки поведения профучастников составляет цель работы. В соответствии с целью исследования, следующие задачи были поставлены:

§ изучить устройство и систему регулирования финансового рынка Австралии;

§ оценить эффективность австралийской системы TwinPeaks;

§ выявить структуру индивидуальных предпочтений профучастников;

§ оценить предпочтения неэффективности рынка профучастников;

§ сравнить модель TwinPeaksс системой финансового регулирования Соединенных Штатов Америки.

К основным источникам работы относятся исследования по вопросам финансового регулирования, экономические статьи о саморегулировании финансового рынка и о видах юридических систем, а также отчеты, публикуемые суверенными регуляторами: Австралийской администрацией регулирования с совещательным правом и Австралийской комиссией по ценным бумагам и инвестициям. Базы данных по национальным фондовым индексам и взаимным фондам были предоставлены компанией Bloomberg.

Глава 1. Принципы регулирования финансового рынка Австралии

Австралия - это одна из развитых стран, экономика которой характеризуется сравнительно высокими темпами роста, низкой инфляцией и надежными политическими и экономическими институтами. Государство в настоящее время является тринадцатой экономикой в мире и третьей в Азиатско-Тихоокеанском регионе по размеру валового внутреннего продукта.

Прочные торговые отношения и инвестиционное сотрудничество с ведущими странами обеспечило Австралии 3% темп экономического роста в год в течение последнего десятилетия, что позиционирует государство как одно из сильнейших на международной арене за данный период.

Что касается финансового рынка, более 2100 компаний котируются на Австралийской фондовой бирже (ASX). Общая рыночная капитализация зарегистрированных участников составляет 1,3 триллиона долларов США. Согласно мнению участников Всемирного экономического форума, Австралия занимает пятое место в мире (из 57 оцениваемых ведущих финансовых систем) по показателю финансового развития.

Высокий уровень экономического развития Австралии свидетельствует об успешной организации институтов внутри государства. В частности, статистика по финансовому рынку подтверждает его эффективное функционирование и регулирование. В данной главе будут рассмотрены общее устройство финансового рынка страны, принципы финансового регулирования Австралии до и после введения системы TwinPeaks, причины данных изменений, а также сильные и слабые стороны саморегулирования на австралийском рынке.

1.1 Устройство финансового рынка Австралии

Значимыми финансовыми институтами страны являются Австралийская фондовая биржа и её дополнительные структуры - Австралийская Расчетная палата и Электронная Система Подреестра (CHESS), а также Австралийская расчетная корпорация (ASTC). Основным государственным органом, ответственным за регулирование этих организаций, является Австралийская комиссия по ценным бумагам и инвестициям (ASIC). Другие государственные учреждения - Резервный банк Австралии (RBA) и Казначейство - также наделены некоторыми полномочиями в сфере регулирования. Таким образом, надзор за функционированием финансового рынка в Австралии осуществляется на федеральном уровне.

Отличительной чертой Австралийского режима являются обширные регулятивные полномочия, которыми наделены институты рынка. Нормотворческая деятельность в некоторых сферах, мониторинг деятельности и контроль за исполнением обязательств осуществляется фондовыми биржами, особенно Австралийской фондовой биржей. Для обеспечения справедливого и организованного функционирования рынка ASXпередала надзорные полномочия своему дочернему предприятию - Организации по надзору рынка (ASXSM), независимость которого гарантирована. ASXSM следит за соблюдением требований к листингу, механизмов клиринга и расчетов, а также за исполнением правил участия брокеров на рынке. Австралийская фондовая биржа обязана уведомлять ASICо своих требованиях к участникам рынка. Несмотря на то, что в Австралии саморегулированию отводится особое место, ни одна отраслевая организация не входит в структуру регулирования финансового рынка.

Нормотворческие полномочия в области открытой эмиссии ценных бумаг почти полностью принадлежат центральному Правительству, однако политика в сфере финансового регулирования часто формируется исходя из официальных или неофициальных рекомендаций Австралийской комиссии по ценным бумагам и инвестициям. ASIC следит за выпуском проспекта эмиссии и за содержанием данного документа, а также контролирует соблюдение эмитентом правил, касающихся процесса распространения ценных бумаг. Австралийская фондовая биржа устанавливает требования к листингу, правила по периодическим отчетам и раскрытию информации по важным событиям, в то время как центральное Правительство сосредоточено на внешнем аудите и процессах слияний и поглощений. ASICответственна за обеспечение соблюдения законов центрального Правительства по данным вопросам.

Пока центральное Правительство сохраняет право законодательной инициативы в большинстве случаев, фондовым биржам предоставляется возможность определять правила торговли. Биржи также контролируют соблюдение установленных ими правил. Их власть в этой сфере осуществляется параллельно с надзором ASICза отсутствием фактов манипулирования рынком. Стоит отметить, что биржи не участвуют в регулировании инсайдерской торговли. Центральное Правительство устанавливает правила, определяющие инсайдерскую торговлю, тогда как ASICследит за выполнением этих норм.

Надзор за местами торговли в Австралии особенно демонстрирует саморегулирование профессиональных участников рынка. Центральное Правительство установило общие требования к лицензированию фондовых бирж, накладывая на них обязательства по осуществлению их деятельности. До тех пор, пока биржа функционирует в соответствии с установленными нормами, она может свободно определять почти все другие оставшиеся вопросы. Таким образом, фондовые биржи объявляют правила касаемо внутренней организации, контроля, проведения биржевых операций и т.д. Необходимо, чтобы данные нормы были одобрены Австралийской комиссией по ценным бумагам и инвестициям. Решение ASICпо лицензированию новой фондовой биржи утверждается центральным Правительством. Оставшиеся задачи ASIC в этой сфере сводятся к надзору за соблюдением правил, установленных на рынке.

Австралия применяет разные подходы к регулированию деятельности брокерских и дилерских компаний и к надзору за другими профессиональными участниками рынка - финансовыми аналитиками, инвестиционными компаниями и консультантами. Нормотворческие полномочия в области брокерско-дилерской деятельности разделены между центральным Правительством и фондовыми биржами. Правительство устанавливает общие нормы лицензирования и требования к достаточности капитала, в то время как биржи определяют правила касательно фидуциарных обязательств, ведения бизнеса и членства на фондовой бирже. Что касается сферы профессиональных участников, нормотворческие полномочия осуществляются центральным Правительством и ASIC. В соответствии с распределением обязанностей в нормотворчестве, фондовые биржи осуществляют мониторинг деятельности брокерско-дилерских фирм под надзором ASIC. Помимо этого, ASIC отвечает за мониторинг и обеспечение лицензионных обязательств финансовыми аналитиками, инвестиционными компаниями и консультантами.

Вовлеченность Австралийского центрального Правительства в процесс клиринга и расчетов на рынке ценных бумаг ограничивается законом о центральном депозитарии (CSD). Основные моменты, связанные с расчетно-клиринговыми операциями, определяются фондовой биржей, которая осуществляет эту деятельность через дочернее учреждение - Организацию по надзору рынка. В связи с возможностью системного риска, Резервный банк Австралии контролирует соблюдение правил осуществления деятельности центрального депозитария, сотрудничая с ASIC в этом отношении.

Таким образом, фондовые биржи наделены широким кругом полномочий в таких вопросах, как составление торговых правил, требований к листингу и текущему раскрытию информации, определение фидуциарных обязательств и правил ведения бизнеса, формулировка условий членства на фондовой бирже и т.д. Однако нормотворческая инициатива в большинстве случаев принадлежит центральному Правительству. Казначейство занимается нормотворческой деятельностью в следующих случаях: регистрация проспектов ценных бумаг и их размещение, регулирование площадок организованной торговли, а также деятельность брокеров и инвестиционных компаний, тогда как стандарты корпоративного управления и случаи правонарушений на рынке определяются Правительством. Контрольно-надзорную и правоприменительную деятельность практически всегда осуществляет Австралийская комиссия по ценным бумагам и инвестициям, за исключением случаев размещения ценных бумаг и торговых правил, которые относятся к полномочиям только Австралийской фондовой биржи. Суды также участвуют в осуществлении правоприменительной деятельности в областях регистрации проспектов ценных бумаг, регулирования площадок организованной торговли и деятельности брокерских и инвестиционных компаний. С одной стороны, такие условия накладывают на биржи, являющиеся саморегулируемыми организациями, определенные обязательства, тем самым ограничивая их деятельность. Но, с другой стороны, данное устройство финансовой системы является эффективным и обеспечивает справедливое и организованное функционирование рынка.

1.2 Создание системы TwinPeaks

Система финансового регулирования, существующая в Австралии в настоящее время, начала развиваться еще в 1996 году, когда Правительство объявило о создании организации по исследованию финансовой системы (FSI). Учреждение было основано после периода финансового дерегулирования, который начался в 1980-х годах. Дерегулирование подразумевает отход от регулирования некоторых видов финансовой деятельности и наделение банков и других институтов рынка большей свободой для быстрого реагирования на рыночные сигналы и поддержания стабильности финансовой системы. Основными функциями Организации по исследованию финансовой системы являлись анализ результатов невмешательства государства в деятельность финансового рынка, создание оптимального подхода к регулированию, а также разработка способа эффективного внедрения новой системы.

Председателем FSI был уважаемый австралийский бизнесмен СтэнУоллис. Ему предстояло определить направление дальнейшего развития австралийской системы регулирования финансового рынка. Было предложено три основных варианта: создание единственного регулятора, введение ведущего регулятора или переход к системе TwinPeaks.

В первом случае предполагалось, что один орган будет осуществлять регулирование рынка и пруденциальное регулирование, а также обеспечивать защиту прав потребителей. Сторонники подхода утверждали, что деятельность будет последовательной и согласованной, так как одному учреждению можно будет тщательно контролировать разные финансовые группы. Помимо этого они полагали, что удастся избежать случаев регулятивного арбитража, когда нормы одного регулятора используются против другого, или же когда находятся пробелы в юрисдикции сразу двух органов. Однако противники метода были обеспокоены тем, что вся власть будет сконцентрирована в руках одного регулятора.

Согласно теории о ведущем регуляторе, рассматривался вариант создания одного органа, который бы собирал информацию о финансовых группах, распространял её между другими регулирующими учреждениями и согласовывал любые возникающие вопросы и проблемы. Сторонники подхода подчеркивали, что ведущий регулятор обеспечит скоординированный подход к финансовым группам, сохраняя деятельность существующих регулирующих органов. Оппоненты данной теории утверждали, что введение ведущего регулятора может привести к конкуренции между остальными учреждениями и к замешательству участников рынка касательно разных целей и систем большого числа регуляторов.

Третьим вариантом был переход к системе TwinPeaks, который предполагал создание двух финансовых регуляторов. Один из них был бы ответственен за пруденциальное регулирование, а второй за целостность финансовых рынков, осуществляемую с помощью регулирования поведения участников и качества раскрытия информации о торгующихся финансовых продуктах. Два новых регулятора действовали бы вместе с Резервным банком Австралии и Австралийской комиссией по вопросам конкуренции и защиты потребителей (ACCC). Преимуществом данной модели являлось создание двух специализированных учреждений с четко определенными и понятными регулятивными функциями. По сути, это разделение по функциональному принципу. Среди слабых сторон подхода противники выделяли возможность нормативного совмещения или дублирования, а также возникновение противоречий между учреждениями относительно их целей и задач.

С одной стороны, члены Организации по исследованию финансовой системы полагали, что оптимальная структура регулирования предполагает наличие одного регулятора, способного решить четыре основные проблемы финансового рынка, среди которых ассиметричная информация, системная нестабильность, нарушение законов участниками рынка и антиконкурентное поведение. С другой стороны, организация не могла вынести окончательное решение в пользу создания единственного регулятора по ряду причин. Во-первых, на данном этапе развития финансовой системы и механизмов регулирования было бы преждевременно объединять все существующие учреждения с их разнообразными подходами. Во-вторых, один регулятор с полагающимися ему функциями мог бы стать слишком влиятельным. Кроме того, наделение одного органа регулирования всеми необходимыми полномочиями могло бы привести к неэффективной работе этого учреждения, так как круг его обязанностей был бы излишне обширен.

В результате, Комитет при FSIрешил, что лучшим вариантом для финансовой системы будет создание двух органов регулирования: Австралийской комиссии по ценным бумагам и инвестициям (ASIC) и Австралийской администрации регулирования с совещательным правом (APRA). В данном случае ASIC будет ответственна за целостность рынка и защиту прав потребителей с целью стимулирования соблюдения законов и обеспечения доверия участников рынка. APRA будет уполномочена разрешать проблемы ассиметричной информации путем установления стандартов поведения в сферах страхования, открытия вкладов и пенсионного обеспечения. Помимо введения двух регуляторов Правительство изменило круг полномочий Резервного банка Австралии и Австралийской комиссии по вопросам конкуренции и защиты потребителей.

Резервный банк Австралии является центральным банком страны. Комиссией при FSIбыло принято решение, что обязанности пруденциального регулятора APRA должны быть отличными от функций Резервного банка Австралии по следующим причинам. Во-первых, регулирование в сферах страхования, открытия вкладов и пенсионного обеспечения с меньшей вероятностью будет гибко и эффективно осуществляться центральным банком, основной деятельностью которого является взаимодействие с коммерческими банками страны. Во-вторых, пока центральный банк оказывает поддержку учреждений для сохранения финансовой стабильности, нет автоматической гарантии, что один из институтов не станет неплатежеспособным. Поэтому необходимо разделение функций между двумя органами, то есть создание Австралийской администрации регулирования с совещательным правом, которая бы следила за соответствием финансовых институтов всем установленным требованиям. Однако системная стабильность финансовой системы должна оставаться прерогативой Резервного банка Австралии.

Таким образом, в 1998 году Австралия стала первой страной, которая перешла к модели TwinPeaks путем проведения реформирования системы регулирования финансового рынка. Решение было принято в 1997 году организацией по исследованию финансовой системы - третьим крупнейшим учреждением, проводившим обзор текущей ситуации в Австралии. В частности, существующие механизмы финансового контроля менялись на систему функционального регулирования. Было создано два регулятора: Австралийская комиссия по ценным бумагам и инвестициям и Австралийская администрация регулирования с совещательным правом. При этом десять регулирующих учреждений, ранее функционировавших на разных уровнях, были упразднены, а Резервный банк Австралии утратил некоторые регулятивные полномочия.

1.3 Структура финансового рынка до перехода к системе TwinPeaks

На протяжении ста лет шесть фондовых бирж, функционирующих на уровне штатов, регулировали финансовые рынки Австралии и их участников без законодательной поддержки, а также без контроля со стороны государства. После падения рынка акций в 1969-1970 годах ситуация изменилась. Некоторые штаты в начале 1970 начали разрабатывать законодательство в сфере контроля рынка ценных бумаг и постепенно внедрять его. В 1980 году Правительство впервые учредило комиссию по работе с национальными компаниями и ценными бумагами (NCSC), осуществлявшую надзор за деятельностью компаний на фондовых биржах, их поведением, а также за случаями слияний и поглощений. В течение двух последующих десятилетий вмешательство со стороны государства в регулирование финансовых рынков увеличивалось, постепенно разрабатывалась законодательная основа, отражающая официальные требования к торгующимся компаниям, однако саморегулирование было в приоритете.

Реформа 1998 года, ознаменовавшая переход к новой модели регулирования финансового рынка, во многом изменила ранее существовавшую структуру надзора. В соответствии с прежней системой, отдельные организации регулировали разные типы финансовых учреждений. Рассмотрим подробнее рамки финансового надзора в Австралии до 1998 года.

На схеме 1 представлены регулирующие органы, а также обозначены их основные сферы деятельности. Резервный банк Австралии осуществлял пруденциальный надзор за банками страны. Под этим подразумевается предварительный контроль, позволяющий регистрировать возможные осложнения и проблемы в деятельности финансовых институтов. Комиссия по страхованию и пенсионному обеспечению (ISC) контролировала деятельность страховых компаний и пенсионных фондов. Надзорные органы на уровне штатов и территорий (SSAs) осуществляли ежедневное наблюдение за строительными обществами, обществами взаимного страхования и кредитными кооперативами под руководством Австралийской комиссии по финансовым институтам (AFIC).

Помимо пруденциального регулирования, осуществляемого перечисленными органами, отдельно обеспечивалась защита прав инвесторов. Данная функция входила в полномочия Австралийской комиссии по ценным бумагам (ASC), в то время как за права потребителей отвечала Австралийская комиссия по вопросам конкуренции и защиты потребителей (ACCC).

Все перечисленные надзорные органы (кроме Резервного банка Австралии) контролировались Советом по финансовому надзору (CFS). Совет координировал деятельность этих учреждений для обеспечения эффективного сотрудничества между ними.

Резервный банк Австралии, Австралийская комиссия по ценным бумагам, Комиссия по страхованию и пенсионному обеспечению несли ответственность перед Правительством Австралии. Эти учреждения отчитывались перед главой Казначейства, который является одним из министров в Правительстве. Вместе с тем, Австралийская комиссия по финансовым институтам работала на уровне штатов и территорий и контролировалась Советом министров по финансовым институтам.

Такая фрагментированная институциональная структура надзора образовалась исторически, так как обязанности по регулированию в Австралии всегда были разделены между Правительством и надзорными органами на уровне штатов и территорий. Соответственно, существовало одиннадцать учреждений по финансовому надзору: Резервный банк Австралии, Комиссия по страхованию и пенсионному обеспечению, Австралийская комиссия по ценным бумагам, а также восемь надзорных органов на уровне штатов и территорий, подчиняющихся Австралийской комиссии по финансовым институтам.

1.4 Необходимость реформирования системы регулирования

В 1998 году по решению организации по исследованию финансовой системы была проведена реформа, заменившая институциональную структуру регулирования финансового рынка Австралии системой с разделением полномочий по функциональному принципу. Столь кардинальные изменения не были следствием провалов рынка или международного давления. Рассмотрев систему регулирования финансового рынка до введения двух новых регуляторов согласно модели TwinPeaks, можно отметить, что существовало большое количество организаций, функционировавших на федеральном уровне и уровнях штатов и территорий, однако нельзя однозначно утверждать, что их деятельность была неэффективной. Можно сделать вывод, что смена системы регулирования без естественных на то причин была случаем государственного вмешательства.

Согласно КанеруБакеру, существует два вида государственной политики в области финансового регулирования: «управление без правительства», предполагающее самостоятельную горизонтальную координацию деятельности между ключевыми государственными и общественными организациями, а также «управление вместе с правительством» или «иерархичное управление», когда решение общественных и экономических вопросов выносится из центра Caner Bakir, «The governance of financial regulatory reform: the Australian experience», 2009, p. 912. . В соответствии с этой теорией, можно предположить, что в Австралии применили второй вариант управления, и что государство осуществило внедрение новой системы, необходимости в которой не было.

Внутри финансового сообщества возникли споры, стоит ли менять существующую систему на функциональную с созданием новых регуляторов и упразднением большого числа предыдущих учреждений, или же стоит сохранить институциональную организацию с участием Резервного банка Австралии в банковском надзоре. К сторонникам существовавшей модели относились один из крупнейших банков страны, две влиятельные страховые компании, Резервный банк Австралии, Комиссия по страхованию и пенсионному обеспечению, Австралийская комиссия по ценным бумагам, Австралийская комиссия по финансовым институтам. Три не менее важных банка поддержали введение системы TwinPeaks. Таким образом, между ключевыми игроками частного сектора и финансового сообщества не было достигнуто консенсуса. Более того, большинство влиятельных институтов рынка выступили против перехода на новую модель регулирования рынка.

Таблица 1. Конфликт в банковском секторе при введении новой системы

Казначейство не участвовало в осуществлении регулирования финансовых институтов страны, однако влияние этого учреждения в процессе перехода к новой модели оказалось определяющим. Мнение Казначейства было важным по ряду причин. Во-первых, исторически сложилось, что Казначейство является основным контролирующим финансовым органом в стране, ответственным за устойчивое экономическое развитие. Во-вторых, оно относительно изолировано от игроков частного сектора и финансового сообщества, то есть его мнение можно считать справедливым. В-третьих, Казначейство стремится гарантировать экономическое процветание и благосостояние жителей Австралии, поэтому основывается на интересах общества вцелом.

По мнению Казначейства, организацию финансового регулирования Австралии было нужно адаптировать к другим действующим международным системам, чтобы продолжать привлекать всё больше иностранных инвестиций в национальную экономику, необходимых для поддержания устойчивого экономического роста, и чтобы австралийские банки не были в неблагоприятном положении с точки зрения их конкурентоспособности на международном уровне Treasury Department, «Financial System Inquiry Submission», 1996, p. 92. . Механизмы регулирования, использовавшиеся на тот момент, становились неэффективными в условиях постоянных структурных изменений на финансовых рынках. Большое количество организаций, функционировавших на федеральном уровне и уровнях штатов и территорий, вызывало излишнююзарегулированность рынка и создавало возможности для регулятивного арбитража. Так как действовавшие регулятивные нормы не соответствовали современным рыночным тенденциям, доверие к надзорным органам постепенно уменьшалось. В частности, дочерние предприятия крупных конгломератов контролировались разными регулирующими учреждениями, однако ни одно из них не несло ответственности за деятельность всего конгломерата, в связи с чем надежность этих учреждений стала сомнительной.

Таким образом, наблюдался явный конфликт между большим количеством действующих регулятивных органов, выступавших против изменения структуры регулирования, и Казначейством, рекомендовавшим переход на функциональное разделение полномочий в финансовом надзоре. В сложившейся ситуации вмешательство государства было единственным решением, однако позиция Казначейства по данному вопросу также имела большое значение. Решение государства перейти на систему TwinPeaksсвидетельствует о том, что Правительство Австралии является ключевым игроком рынка. Оно активно вовлечено в процессы финансового регулирования и стремится заменить успешно функционирующую модель на еще более эффективную, основываясь на интересах общества вцелом.

1.5 Саморегулирование на австралийском рынке

Поддержание финансовой целостности рынка, защита инвесторов, обеспечение прозрачности и эффективности рынка осуществляются с помощью установления норм деловой этики и разработки кодексов профессионального поведения участников рынка. Для введения и обеспечения соблюдения подобных правил и стандартов необходима развитая законодательная основа. Однако правомерная деятельность различных участников рынка может достигаться не только через разработку всех необходимых законов на государственном уровне, но и через саморегулирование.

Финансовый надзор в Австралии относится к гибкому типу регулирования финансового рынка. Инфраструктурные институты рынка взаимодействуют с государственными органами и в то же время имеют относительную свободу действий. Пока институты отвечают всем возложенным на них суверенными регуляторами требованиям, они могут сами выбирать инструменты для достижения поставленных целей. В частности, саморегулируемой организацией в Австралии является Австралийская фондовая биржа, а роль основных регуляторов финансового рынка выполняют Австралийская комиссия по ценным бумагам и инвестициям и Австралийская администрация регулирования с совещательным правом. Функции данных учреждений, а также Резервного банка Австралии и Казначейства, в той или иной степени вовлеченных в процесс регулирования, будут подробно рассмотрены во второй главе.

Надзор за финансовым рынком является одной из важнейших задач Австралийской фондовой биржи в достижении своей цели по обеспечению эффективного и справедливого функционирования рынка и по осуществлению его информационной эффективности. Биржа не только устанавливает нормы поведения, но и пресекает нарушения правил листинга и выявляет случаи инсайдерской торговли. Одним из принципов, лежащих в основе правил листинга, является обязательство компаний предоставлять информацию о своей деятельности и нести ответственность за её достоверность. Биржа может использовать следующие механизмы принуждения в отношении котирующихся копаний: моральное убеждение, требование выпуска дополнительных видов отчетности, временная приостановка котировок акций компании, а также исключение акций из биржевого списка. В соответствии с законом, ASXможет добиваться судебных постановлений для обеспечения соблюдения правил листинга. Помимо требований к листингу, Австралийская фондовая биржа контролирует операционные счета брокеров, следит за добросовестной деятельностью членов биржи и своевременным обновлением информации о состоянии компаний. ASXустанавливает правила касательно поставок и расчетов по совершенным сделкам.

Саморегулирование имеет ряд преимуществ по сравнению с разработкой законов на государственном уровне и полной ответственностью государственных органов за регулирование финансовых рынков. Рассмотрим следующую ситуацию. Компания, акции которой торгуются на бирже, или брокер, совершающий операции на бирже, заинтересованы соответствовать всем предписанным биржей правилам, чтобы иметь право использовать её услуги. Если данные стандарты становятся излишне обременительными, или изменяются в неблагоприятную для участника сторону, он в любой момент может покинуть биржу. То есть, биржа, с одной стороны, сама определяет правила торговли, но, с другой стороны, должна учитывать интересы всех участников и устанавливать приемлемые для рынка стандарты. Непосредственное сотрудничество биржи с участниками рынка позволяет ей охватывать все детали торговли и изменять правила в случае необходимости, что не представляется возможным для государственных регуляторов. Обладание информационным преимуществом - одна из особенностей саморегулируемых организаций. Их деятельность ориентирована непосредственно на рынок, и они способны быстро скорректировать свои действия в ответ на изменившиеся обстоятельства в динамично развивающейся отрасли. В результате правила торговли становятся более гибкими и лучше отвечают потребностям рынка. Более того, поддержание собственной репутации стимулирует биржи обеспечивать максимальное качество предоставляемых услуг и рациональность устанавливаемых правил. Зная особенности поведения участников, саморегулируемые организации могут регулировать их деятельность без негативного влияния на эффективность рынка.

Принятие суверенными регуляторами тех или иных законов не исключает возможности нахождения в них лазеек. Последующая доработка законов для устранения таких случаев будет вести лишь к большей сложности нормативных актов. Регулируемые организации могут не понять требований в этих законах, тогда как самим регуляторам будет сложно обеспечить их выполнение. Кроме этого, самостоятельность и финансовая независимость биржи являются её преимуществами. Необходимые средства собираются у участников, тогда как в случае деятельности суверенного регулятора всё бремя ложится на налогоплательщиков.

По причине масштабной коммерциализации бирж на протяжении последних двадцати лет, появился ряд опасений, связанных с предоставлением регулирующих полномочий саморегулируемым институтам рынка. Термин коммерциализация предполагает изменение организационно-правовой формы биржи, то есть её выход на фондовый рынок со своими акциями с целью привлечения дополнительных инвестиций. Выступление биржи в качестве эмитента может быть связано с обострившейся конкуренцией со стороны иностранных торговых площадок. Активное развитие компьютерных технологий и полная автоматизация процесса биржевой торговли во многом снижают стоимость предоставляемых услуг, тогда как привлечение капитала необходимо для дальнейшей модернизации биржи.

Основной проблемой, вызванной изменением модели биржевого устройства, является конфликт интересов. Биржа переориентировала деятельность на удовлетворение интересов своих акционеров, хотя в первую очередь необходимо обслуживать интересы членов. Акционеры фондовой биржи могут повлиять на основные приоритеты биржи: если её деятельность их не устраивает, они всегда могут покинуть биржу. В результате, регулятивная функция биржи перестает являться основополагающей, что подразумевает уход на второй план защиты интересов инвесторов. Помимо этого, обострившийся конфликт интересов подразумевает такие угрозы, как склонность к злоупотреблению нормативными полномочиями для достижения собственных целей, снижение эффективности в обеспечении соблюдения собственных торговых правил и законодательства о ценных бумагах, действие в интересах лишь крупных инвесторов.

В результате, очевидно, что саморегулируемые организации обладают рядом неоспоримых преимуществ, однако не могут эффективно функционировать без поддержки со стороны государства. Лучшим решением в данной ситуации является сотрудничество инфраструктурных институтов рынка и суверенных регуляторов, что и наблюдается на финансовом рынке Австралии. Законы устанавливают минимальные требования к участникам рынка, тогда как саморегулируемые организации определяют более высокие стандарты поведения.

Таким образом, часть полномочий в области регулирования финансовых рынков в Австралии передается биржам, которые регулируют большой круг вопросов: в том числе определяют правила листинга и торговые правила, следят за ведением бизнеса участниками рынка. Такое распределение обязанностей в области финансового надзора происходит по причине большого числа преимуществ деятельности саморегулируемых организаций. Среди них лучшая информированность о том, что происходит внутри всей финансовой системы, быстрое принятие решений при изменении конъюнктуры рынка, а также гибкость этих решений, разработка правил в соответствии с операционными особенностями участников рынка. Последнее время биржи сосредоточились на максимизации прибыли и уделяют меньше внимания регулированию. В связи с этим тесное взаимодействие саморегулируемых организаций с суверенными регуляторами необходимо, так как оно способствует повышению эффективности и стабильности рынка.

В 1998 году после рассмотрения трех возможных вариантов реформирования финансовой системы Австралии, организация по исследованию финансовой системы приняла решение о переходе к системе TwinPeaks. Существовавшая ранее институциональная модель не имела явных недостатков, однако Правительство Австралии, являясь ключевым игроком рынка, стремилось внедрить более эффективную систему регулирования, основываясь на интересах общества вцелом. Было создано два регулятора: Австралийская комиссия по ценным бумагам и инвестициям и Австралийская администрация регулирования с совещательным правом.

Эти учреждения являются суверенными регуляторами, активно взаимодействующими с саморегулируемыми организациями на австралийском рынке.

финансовый рынок австралия регулятивный

Глава 2. Организация австралийской системы TwinPeaks

В современном обществе глобальные рынки капиталов и денежных средств постоянно эволюционируют. Экономические кризисы, природные катаклизмы и другие значимые события, происходящие как внутри страны, так и на международном уровне, провоцируют модификацию систем регулирования финансовых рынков, а также принципов функционирования институтов рынка. В связи с этим необходимо, чтобы органы регулирования проводили своевременную корректировку нормативно-правовой базы в зависимости от изменений на финансовых рынках.

Согласно докладу группы тридцати, многие страны трансформировали системы регулирования финансовых рынков в течение последних пятнадцати лет, а большинство из них находятся в процессе реструктуризации или активно обсуждают необходимость существенных изменений для модернизации своих системGroup of Thirty, «The structure of Financial Supervision. Approaches and Challenges in a Global Marketplace», 2008, p. 13..

В настоящее время во всем мире применяются четыре подхода к финансовому надзору: институциональный, функциональный, интегрированный и TwinPeaks. В целом, ни одна модель не доказала своего однозначного превосходства над другими в достижении всех целей регулирования. Однако многие эксперты полагают, что Австралии удалось избежать последствий мирового финансового кризиса благодаря успешной системе финансового надзора. Австралия и Нидерланды являются единственными странами, в которых модель TwinPeaks действует в настоящее время. В октябре 2008 года группа тридцати в своем докладе о структуре финансового надзора обнаружили, что эти две страны имеют наиболее эффективные режимы регулирования в мире Alex Holevas, «Twin Peaks: The envy of the world». URL: http://www.wealthprofessional.com.au/ article/twin-peaks-the-envy-of-the-world-122530.aspx..

В данной главе будет подробно рассмотрена деятельность четырех независимых учреждений, осуществляющих надзор за финансовой системой Австралии: Австралийской администрации регулирования с совещательным правом, Австралийской комиссии по ценным бумагам и инвестициям, Резервного банка Австралии и Казначейства Австралии, а также будут проанализированы функции других организаций, играющих не менее важную роль в функционировании финансовых рынков Австралии.

2.1 Основные направления деятельности регулятивных органов

Оценив последствия мирового финансового кризиса, регулятивные учреждения, политики и общественность осознали, что эффективность финансового регулирования крайне важна. Модель TwinPeaks, как и другие подходы к регулированию финансового рынка, стремится обеспечить достижение четырех основных целей: безопасности и надежности финансовых институтов, защиты потребителей и инвесторов, снижения системных рисков, эффективности и честности финансовых рынков. Помимо перечисленных условий, являющихся залогом успешного функционирования системы, рынок не должен быть излишне регулируемым. Рассмотрим подробнее каждую из четырех целей.

Безопасность и надежность финансовых институтов обеспечивается через проверку их платежеспособности и сохранности клиентских активов. Существует ряд правил, которым должны соответствовать банки, страховые и инвестиционные компании. Данные стандарты включают как запрещающие нормы, так и рекомендации касательно их деятельности. Такие принудительные меры, как штрафы, наказания, взыскания, а также другие санкции не используются.

Защита потребителей и инвесторов осуществляется с помощью правил ведения бизнеса. Данные нормы направлены на обеспечение добросовестного ведения сделок и включают требования к раскрытию информации, транспарентности, платежеспособности. Примерами могут быть правила о столкновении интересов, когда государственным служащим запрещается занимать посты в частных компаниях, а также ограничения о рекламировании определенных товаров или услуг.

Снижение системных рисков является первоочередной и в то же время самой трудновыполнимой задачей. Обеспечение этой цели не предполагает принятия строго определенных действий, так как риск относится к нарушению функционирования всей системы в целом. Ввиду этого обеспечение системной стабильности включает наблюдение за деятельностью крупных игроков рынка, контроль расчетно-клиринговых операций и платежей, а также надзор за другими ключевыми компонентами рынка.

Под честностью и эффективностью подразумевается налаженное функционирование финансовых рынков, включающее доступность информации о ценах торгующихся товаров, отсутствие инсайдерской торговли и неконкурентного поведения. Своевременное предоставление участниками рынка достоверной информации о финансовой деятельности необходимо для эффективной работы рынка в целом, так как рыночные цены акций должны отражать реальное положение компаний.

Таким образом, регулирование финансовых рынков направлено на соблюдение всех перечисленных правил, что ведет к повышению доверия к финансовой системе и к присутствию на рынке большего числа участников. Однако слишком большое количество этих правил и их сложность могут привести к излишней зарегулированности рынка, следовательно, к его неэффективности. Модель TwinPeaks учла оба этих важных момента путем упразднения большого количества ранее существовавших учреждений по надзору и сокращению полномочий Резервного банка Австралии, а также путем создания двух новых регулирующих органов: один из них обеспечивает безопасность и надежность финансовых институтов, а другой сосредоточен на регулировании правил ведения бизнеса.

2.2 Деятельность Австралийской администрации регулирования с совещательным правом (APRA)

Австралийская администрация регулирования с совещательным правом была учреждена 1 июля 1988 года в соответствии с AustralianPrudentialRegulationAuthorityAct 1998 Закон в Австралии. URL: http://www.comlaw.gov.au/Details/C2013C00076.. Она ответственна за пруденциальное регулирование отдельных финансовых учреждений и за обеспечение стабильности финансовой системы Австралии. Деятельность APRA финансируется за счет сборов, выплачиваемых институтами, которые она регулирует.

APRA контролирует депозитные учреждения (банки, строительные общества, кредитные кооперативы), различные страховые общества, общества взаимного страхования и пенсионные фонды (не включая самоуправляемые). В настоящее время общая стоимость активов контролируемых учреждений составляет четыре триллиона долларовAustralian Prudential Regulation Authority. URL: http://www.apra.gov.au/AboutAPRA/ Pages/Default.aspx.. Администрация устанавливает и внедряет стандарты пруденциального регулирования, направленные на выполнение финансовых обязательств, данных контролируемыми учреждениями своим клиентам.

Помимо надзорных функций, APRA собирает статистическую информацию о регулируемых учреждениях и некоторых финансовых посредниках для своих собственных целей. Таким образом, она выступает в качестве национального статистического агентства в финансовом секторе, собирая информацию также по поручению Резервного банка Австралии и Австралийского бюро статистики.

APRA способствует финансовой стабильности, требуя от контролируемых учреждений разумно управлять рисками для сведения к минимуму вероятности потерь финансовых средств вкладчиков. Она также ответственна за взаимодействие с финансовыми институтами, неспособными выполнить свои обязательства. В случае серьезных финансовых проблем, администрация сообщает об инциденте соответствующему министру. В этой области работа APRA осуществляется вместе с Резервным банком Австралии, который оказывает финансовую поддержку проблемным учреждениям, если это необходимо. Если же ситуация слишком критична, то администрация вправе прекратить деятельность неплатежеспособной организации путем её закрытия. Вкладчики остаются защищены, так как они становятся первыми лицами, претендующими на активы разорившегося учреждения. Более того, под контролем APRA в октябре 2008 года была образована схема финансовых претензий (FCS), согласно которой Правительство гарантирует защиту вкладов до 250000 долларовAustralian Prudential Regulation Authority. URL: http://www.apra.gov.au/CrossIndustry/FCS/ Pages/default.aspx.. Схема компенсаций в случае разорения страховых компаний также предусмотрена.

Деятельность администрации осуществляется в четырех областях: установление пруденциальных стандартов, оценка новых заявлений на получение лицензии, оценка финансовой устойчивости контролируемых учреждений, а также помощь организациям, испытывающим финансовые трудности. Рассмотрим каждую из четырех областей.

APRA действует в рамках законов, принятых Парламентом Австралии. Именно эти законы наделили APRA властью устанавливать пруденциальные нормы, составляющие основу её регулятивной деятельности. Основной смысл этих стандартов заключается в сведении к минимуму возможных рисков путем их надлежащего управления. Более рискованные учреждения контролируются в большей степени. Пруденциальные стандарты затрагивают такие моменты, как достаточность капитала, корпоративное управление, качество и концентрация активов, разные виды рисков - операционный, рыночный, кредитный. Администрация осознает, что существует множество организаций, поэтому к каждой из них применяется особый подход, однако минимальные требования к достаточности капитала едины для всех.

В оценку новых заявлений на получение лицензии входит рассмотрение качества менеджмента, репутации заявителя и достаточности ресурсов. Кандидаты должны продемонстрировать эффективную систему управления рисками, финансовую устойчивость, а также способность соответствовать всем пруденциальным стандартам.

После выдачи лицензии, APRA должна убедиться, что контролируемые учреждения управляют своими рисками должным образом и соответствуют установленным критериям, а также должна выявить те организации, которые не могут или не хотят делать это. Для оценки финансовой устойчивости участников рынка APRA использует два вида анализа: внешний и внутренний.

Внешний анализ проводится постоянно и подразумевает оценку финансовой устойчивости учреждения с вынесением решения о качестве управления. Он включает анализ достаточности капитала, доходов, различных финансовых показателей, основных рисков, изменений организационной структуры и механизмов управления. Представители APRA регулярно встречаются с руководством контролируемых организаций для рассмотрения результатов внешнего анализа.

Члены APRA также посещают и сами регулируемые учреждения для осуществления внутреннего анализа. В ходе этих визитов проходят беседы с сотрудниками организаций, при необходимости рассматриваются некоторые документы. Внутренний анализ направлен на определенную область риска. Частота и продолжительность таких визитов определяется для каждой конкретной ситуации, однако в случае возрастающих рисков количество посещений увеличивается.

Центральное место в системе оценки рисков занимают два инструмента, созданные в октябре 2002 года: рейтинговая система вероятностей и воздействия (PAIRS) и система надзора и реагирования (SOARS). Два этих инструмента помогают осуществлять эффективный надзор, а также быстро и последовательно действовать в случае необходимости. Основной задачей PAIRS является оценка вероятности того, что финансовый институт может не выполнить свои обязательства, и анализ последствий такой ситуации. Но так как определения рисков недостаточно, создана SOARS, чтобы отвечать на выявленные угрозы лучшим образом.

Четвертой сферой деятельности APRA является помощь организациям, испытывающим финансовые трудности. Время от времени некоторые учреждения не хотят или не могут соответствовать установленным пруденциальным стандартам. APRA сотрудничает с этими институтами для исправления их положения. APRA уполномочена вмешиваться в деятельность контролируемых учреждений, если есть угроза стабильности финансовой системы. Поэтому она может проводить любые расследования касаемо функционирования институтов и определять дальнейшее направление их развития. В крайних случаях APRA может обратиться в Федеральный Суд, чтобы отстранить человека от деятельности в учреждении или назначить нового, которому передадут контроль над институтом.

Таким образом, все контролируемые институты должны обеспечивать финансовую устойчивость и целесообразно управлять рисками. Пруденциальный регулятор APRA призван минимизировать возможность разорения контролируемых организаций. APRA стремится вмешаться в деятельность института как можно раньше, чтобы предупредить о серьезных проблемах, предотвратить их появление и разработать план действий на случай их возникновения.

2.3 Работа Австралийской комиссии по ценным бумагам и инвестициям (ASIC)

Австралийская комиссия по ценным бумагам и инвестициям является независимым учреждением, регулирующим деятельность финансовых институтов и способствующим защите инвесторов, кредиторов и потребителей. Организация начала свою деятельность в 1991 году как Австралийская комиссия по ценным бумагам (ASC). В 1998 году учреждение переименовали в Австралийскую комиссию по ценным бумагам и инвестициям, включив в круг её полномочий защиту потребителей в областях страхования, открытия вкладов и пенсионного обеспечения.

AustralianSecuritiesandInvestmentsCommissionAct 2001 Закон в Австралии. URL: http://www.comlaw.gov.au/Details/C2013C00002. описывает основные направления деятельности комиссии. Среди них улучшение функционирования финансовой системы, содействие вовлечению инвесторов и потребителей в финансовые рынки и обеспечение их достаточной информированности, контроль за соблюдением законов, обработка и хранение информации, а также её предоставление общественности.

ASIC является членом совета финансовых регуляторов (CFR) - органа, координирующего деятельность регулирующих учреждений в Австралии. В данный совет также входит Резервный банк Австралии, Казначейство и Австралийская администрация регулирования с совещательным правом. Структура системы финансового регулирования Австралии изображена на схеме 3. ASIC также сотрудничает с Австралийской комиссией по вопросам конкуренции и защиты потребителей и входит в международную организацию комиссий по ценным бумагам (IOSCO).

Комиссия контролирует деятельность финансовых рынков, депозитных организаций, финансовых институтов и профессиональных участников, оказывающих услуги в сферах инвестиций, пенсионного обеспечения и страхования. В качестве регулятора сферы потребительского кредитования, ASIC выдает лицензии и контролирует организации, вовлеченные в эту область: банки, кредитные кооперативы, инвестиционные и брокерские компании. ASIC гарантирует, что каждое учреждение, получившее лицензию, соответствует всем необходимым стандартам. Как регулятор рынка, комиссия оценивает, насколько эффективно финансовые рынки соответствуют установленным обязательствам функционировать справедливо, организованно и открыто. Что касается предоставления финансовых услуг, комиссия дает разрешение на ведение деятельности предоставляющим их организациям. Также ASIC контролирует, чтобы они работали честно и эффективно.