Законодательная деятельность Государственной Думы в 1906-1917 годах

1.1 Эволюция избирательного законодательства

В начале XX века в государственном устройстве и политической жизни России произошли значительные перемены. Революционные события 1905-1907 гг. заставили правящие круги пойти на существенное ограничение самодержавной власти. Впервые в истории России был создан общегосударственный представительный орган - Государственная дума. Население получило политические права, стала реальностью многопартийная система. Все это привело к изменениям в избирательном праве. В период первой русской революции сложилась система избирательного законодательства, определявшая порядок формирования Государственной думы и Государственного Совета.

Революционные события начала 1905 года заставили самодержавие пойти на уступки требованиям общественности. 18 февраля императором Николаем II был издан рескрипт на имя министра внутренних дел А.Г. Булыгина, в котором объявлялось о намерении «привлекать достойнейших, доверием народа облеченных, избранных от населения людей к участию в предварительной разработке и обсуждении законодательных предположений». Лазаревский Н.И.Законодательные акты переходного времени. 1904-1906 гг. Изд. 2-е. - СПб.: Право, 1997. - С. 30. Исполняя царский рескрипт, министерство внутренних дел под руководством А.Г. Булыгина разработало ряд проектов, которые затем были вынесены на рассмотрение особого совещания. Оно проходило под председательством Николая II во второй половине июля 1905 года в Петергофе. В нем участвовали великие князья, министры, члены Государственного Совета, другие высшие сановники, а также некоторые специально приглашенные лица, в частности, выдающийся русский историк В.О. Ключевский и известный юрист, сенатор Н.С.Таганцев. Итогом работы совещания явились «Манифест об учреждении Государственной Думы» и «Высочайше утвержденное положение о выборах в Государственную Думу» от 6 августа 1905 года. Селезнёв Г. Н. История парламентаризма в России история и современность// Вестник МПА. - 1996. - № 2. - С. 9-11.

В манифесте об учреждении Государственной Думы постановлялось «призвать выборных людей от всей земли русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов, включив для сего в состав высших государственных учреждений особое законосовещательное установление, коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предположений и рассмотрение росписи государственных доходов и расходов.» Учреждался новый законосовещательный орган, в сферу деятельности которого входила разработка, обсуждение законопроектов, а так же вопросы, касающиеся бюджета Российской Империи. Сборник Российское законодательство Х-ХХ веков. Т.9.Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций.-М.: Юридическая литература, 1994. - С. 637. «Сохраняя неприкосновенным основной закон Российской империи о существе самодержавной власти, признали Мы за благо учредить Государственную думу.» Там же, - С. 638.

Разработка положения о выборах возлагалась на министра внутренних дел Булыгина, срок созыва был установлен -- не позднее половины января 1906 года. Однако разработанные комиссией во главе с Булыгиным и утвержденные царским манифестом от 6 августа 1905 года положения о выборах в Думу: правом голоса наделялись лишь ограниченные категории лиц: крупные собственники недвижимых имуществ, крупные плательщики промыслового и квартирного налога, и -- на особых основаниях -- крестьяне вызвали сильное недовольство в обществе, многочисленные митинги протеста и забастовки, в конце концов, вылились во Всероссийскую октябрьскую политическую стачку, и выборы в «Булыгинскую думу» не состоялись. Лукоянов И.В.У истоков российского парламентаризма. - СПб.: Лики России, 2003.- С.89

В это же время издаётся «Высочайше утвержденное положение о выборах в Государственную Думу». Нормы Положения детализировались в «Правилах о применении и введении в действие Учреждения Государственной Думы и Положения о выборах в Государственную Думу», утвержденных Указом от 18 сентября 1905 г. Ильин А.В., Хохлов Е.Б. Первый закон о выборах в государственную думу Российской Империи: опыт историко-правового анализа// Правоведение. - 2006. - № 1. - С. 17. В совокупности эти нормативно-правовые акты, -- первый из которых в современном понимании аналогичен закону, а второй -- конкретизирующему его подзаконному акту, -- позволяли начать полномасштабную избирательную кампанию.

Положение о выборах в Государственную Думу от 6 августа 1905 г. состояло из трех структурных разделов: общие положения, об избирательных списках, о производстве выборов, -- объединявших 62 статьи. Белов С.А. Выборы членов государственной думы Российской империи в 1905-1912 г.г. // Ленинградский юридический журнал. 2005. № 03. - С. 99.

В силу Положения выборы в Государственную Думу производились по губерниям и областям или в некоторых наиболее крупных городах. Выборы от губерний Царства Польского и других, указанных в Положении регионов страны, а также «выборы от кочевых инородцев» производились на основании особых правил. Это дополняло три (а с декабря 1905 г. -- четыре) «базовые» сословно-цензовые избирательные курии еще и куриями, организованными по национально-региональному принципу. (ст. 1.) Сборник Российское законодательство Х-ХХ веков. Т.9.Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций.-М.: Юридическая литература, 1994. - С. 645.

Число членов Государственной Думы по губерниям, областям и городам устанавливалось соответствующим «росписанием» (см. приложение), прилагаемым к Положению.(ст 2.) Там же, - С. 645.

Выборы в Государственную Думу не были прямыми: избрание членов Думы осуществлялось избирательными собраниями. Поскольку Положением предусматривались, с одной стороны, выборы по губерниям и областям, а с другой -- выборы по городам (ст. 1.), соответственно различался и порядок формирования персонального состава избирательных собраний.

Первым разделом регламентировался порядок выборов по губерниям и областям, порядок выборов по городам, организация выборов и надзор за их проведением, круг лиц, участвующих в выборах.

Порядок выборов по губерниям и областям. Избрание членов Государственной Думы по губерниям и областям производилось губернским избирательным собранием, которое формировалось «под председательством губернского предводителя дворянства или лица, его заменяющего», из выборщиков, избираемых на съездах избирателей. Общее число выборщиков по каждой губернии или области, а равно «распределение их между уездами и съездами» определялось соответствующим «росписанием», прилагаемым к Положению.

Согласно статье 3 Положения различались три вида съездов: а) уездных землевладельцев (ст. 12--13), б) городских избирателей (ст. 16) и в) уполномоченных от волостей и станиц (ст. 17). Таким образом, формирование состава избирательного собрания осуществлялось по трем куриям. Наряду с куриальными съездами Положением выделяются и так называемые предварительные съезды (ст. 14). Там же, - С. 645.

В статье 12 указывается перечень лиц допускающихся к участию в съезде уездных землевладельцев: а) Лица, владеющие в уезде на праве собственности или пожизненного владения; б) Лица, владеющие в уезде на посессионном праве «горнозаводскими дачами» в количестве, указанном в том же «росписании»; в) Лица, владеющие в уезде на праве собственности или пожизненного владения иным, кроме земли, недвижимым, не составляющим торгово-промышленного заведения, имуществом, стоимостью по земской оценке не ниже 15 000 руб.; г) Уполномоченные от лиц, владеющих в уезде землей в размере не менее десятой доли количества десятин, определенного для каждого уезда в упомянутом выше «росписании», либо иным недвижимым имуществом стоимостью по земской оценке не ниже 1 500 руб.; д) Уполномоченные от священнослужителей, владеющих в уезде церковной землей.Там же, - С. 645.

Согласно статье 16 в съезде городских избирателей принимали участие: а) Лица, владеющие в пределах городских поселений уезда на праве собственности или пожизненного владения недвижимым имуществом, оцененным для обложения земским сбором в сумме не менее 1 500 руб., или требующим выборки промыслового свидетельства торгово-промышленным предприятием; б) Лица, уплачивающие в пределах городских поселений уезда государственный квартирный налог, начиная с десятого разряда и выше; в) Лица, уплачивающие в пределах города и его уезда основной промысловый налог на личные промысловые занятия по первому разряду; г) Лица, владеющие в уезде торгово-промышленным предприятием. Там же, - С. 646.

Статьёй 17 регламентировался круг лиц входящих в съезд уполномоченных от волостей, участие в котором принимали выборные от волостных сходов уезда, по два от каждого схода. Выборные подлежали избранию волостными сходами из числа крестьян, принадлежавших «к составу сельских обществ данной волости», если Положение не исключило их из числа лиц, имевших право на участие в выборах. Там же, - С. 646.

Съезды избирателей созывались под председательством уездного предводителя дворянства либо лица, его заменяющего (съезды уездных землевладельцев и уполномоченных от волостей) и городского головы уездного или губернского города либо лица, его заменяющего (съезды городских избирателей). (ст. 22-27) Там же, - С. 647.

Положение учитывало особенности социальной структуры и административного устройства. Так, в Архангельской губернии съезды уездных землевладельцев «не образуются», а лица, имевшие право на участие в них, подлежали причислению в каждом уезде губернии к съезду городских избирателей. В тех уездах Ставропольской губернии, лица, уплачивавшие в пределах уезда основной промысловый налог на личные промысловые занятия, а также лица, владевшие в уезде торгово-промышленным предприятием, причислялись к местному съезду уездных землевладельцев. В Астраханской губернии образовывался один общий съезд уполномоченных от станиц Астраханского казачьего войска, «расположенных в пределах как Астраханской, так и Самарской и Саратовской губерний». В области войска Донского и в Оренбургской губернии подлежал образованию съезд уполномоченных от станиц. Уполномоченные от станиц Астраханского, Донского и Оренбургского казачьих войск подлежали избранию станичными сборами из числа членов станичных обществ войскового сословия, в числе двух от каждой станицы. В Курляндской, Лифляндской и Эстляндской губерниях уполномоченные от волостей избирались на общем волостном сходе из числа входивших в их состав. В Измаильском уезде Бессарабской губернии вместо съезда уполномоченных от волостей подлежал образованию съезд уполномоченных от сельских общин -- по одному от каждой общины. Уполномоченные избирались в каждой общине общим собранием надельной земли, созываемым под председательством примара общины. Там же, - С 647. (ст. 13,14,18)

Порядок выборов по городам. Избрание членов Государственной Думы от указанных выше городов производилось избирательным собранием, которое формировалось «под председательством городского головы или лица, его заменяющего», из выборщиков, избираемых: в столицах -- в числе ста шестидесяти, в остальных городах -- в числе восьмидесяти.

В указанных городах в избрании выборщиков в городское избирательное собрание, согласно статье 19, принимали участие: а) Лица, владевшие в пределах города на праве собственности или пожизненного владения недвижимым имуществом, оцененным для обложения городским сбором (в столицах -- в сумме не менее 3000 руб., в остальных городах -- в сумме не менее 1500 руб.); б) Лица, владевшие в пределах города требующим выборки промыслового свидетельства торгово-промышленным предприятием; в) Лица, уплачивавшие и пределах города основной промысловый налог на личные промысловые занятия по первому разряду; г) лица, уплачивавшие в пределах города государственный квартирный налог начиная с десятого разряда и выше. Там же, - С. 647.

Для избрания выборщиков в городское избирательное собрание город разбивался на избирательные участки, соответствовавшие делению его на полицейские части. Распределение между участками подлежавших избранию выборщиков производилось городской управой или заменявшим ее учреждением соответственно общей численности населения в каждом из участков и утверждалось губернатором. В каждом избирательном участке образовывались избирательные комиссии в составе председателя и двух членов, «приглашаемых городскою головою или лицом, его заменяющим, из числа лиц, имеющих право участия в выборах». (ст. 20-26)

Организации выборов и надзор за их проведением. Существовала процедура рассмотрения жалоб относительно процесса выборов, которая регламентировалась статьями 27-37. «Для поверки правильности выборов и рассмотрения заявлений и жалоб по делам о выборах» учреждались губернские и уездные по делам о выборах комиссии. Преступные деяния, совершенные при производстве выборов в Государственную Думу, подлежали «преследованию и наказанию на тех же основаниях, как и учиненные при выборах сословных и общественных». Белов С.А. Выборы членов государственной думы Российской империи в 1905-1912 г.г. // Ленинградский юридический журнал. 2005. № 03. - С. 103

Общий надзор за правильным производством выборов возлагался -- «под руководством министра внутренних дел» -- на губернаторов и градоначальников, «по принадлежности». Им предоставлялось право «требовать от подлежащих мест и лиц сведения о ходе и порядке выборов, а равно обозревать выборные производства и давать указания к обеспечению правильного хода выборов».

Лица, участвующие в выборах. К участию в выборах допускались подданные Российской Империи мужского пола, достигшие возраста 25 лет, отвечавшие требованиям определенного имущественного ценза или ценза оседлости и не ограниченные в избирательных правах в силу указанных выше обстоятельств. При этом на каждом избирательном участке, съезде или собрании никто не мог иметь более одного голоса (ст. 22). Сборник Российское законодательство Х-ХХ веков. Т.9.Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций.-М.: Юридическая литература, 1994. - С. 647.

Не участвовали в выборах: а) лица женского пола; б) лица моложе 25 лет; в) лица, обучающиеся в учебных заведениях; в) воинские чины армии и флота, состоящие на действительной военной службе; д) «бродячие инородцы»; е) иностранные подданные (ст. 6). Также из числа участвующих в выборах исключался ряд категорий лиц описанных статьёй 7 Положения. Там же, - С. 645.

Кроме того, в выборах не могли принимать участие губернаторы и вице-губернаторы, а равно градоначальники и их помощники -- в пределах подведомственных им местностей, а также лица, занимавшие полицейские должности в губернии или городе, «по которым производятся выборы» (ст. 8). Помимо указанных от участия в выборах отстранялись лица, не внесенные в избирательные списки или до начала выборов утратившие избирательный ценз (ст. 37). Там же, - С. 648.

Вместе с тем Положение устанавливало важные привилегии для собственников недвижимого имущества и позволяло им существенно корректировать свой публично-правовой статус по основаниям частноправового характера. Лишив женщин избирательных прав, закон сделал изъятие из общего правила для тех из них, кто являлся собственником цензовой недвижимости. Последним даровалась возможность «предоставлять свои цензы по недвижимому имуществу для участия в выборах своим мужьям и сыновьям». (ст. 9) «Предоставление» имущественного ценза оформлялось соответствующей доверенностью.

В соответствии со ст. 10 Положения сыновья могли «участвовать в выборах, вместо своих отцов, по недвижимому их имуществу и по их уполномочию». Там же, - С. 645.

Если правом собственности на недвижимое имущество обладало несколько лиц, то каждый из них считался владельцем причитавшейся на его долю части имущества и, соответственно, пользовался правом голоса на выборах. (ст. 21) Там же, - С. 646.

В разделе втором Положения содержались нормы об избирательных списках. Избирательные списки. Списки лиц, имеющих право участия в выборах на съездах уездных землевладельцев и городских избирателей, «составляются и содержатся в исправности: по съезду уездных землевладельцев -- уездною земскою управою или управою по делам земского хозяйства, а в местностях, где таких управ не имеется, -- уездным полицейским управлением, а по съезду городских избирателей -- городскими управами или учреждениями, их заменяющими». (ст. 30) Там же, - С. 647.

В городах, указанных в Положении, списки лиц, имеющих право участия в избрании выборщиков в городское избирательное собрание, «составляются и содержатся в исправности городскою управою или учреждением, ее заменяющим». При разделении города на избирательные участки одно и то же лицо -- как житель города, как налогоплательщик и/или как владелец предприятия -- могло получить право голоса на нескольких избирательных участках. В то же время избиратель не мог иметь по Положению более одного голоса. Поэтому предусматривалось, что эти лица подлежали включению в список того из участков, «который они сами укажут», в случае же «если такого заявления не последует» -- в список того участка, «в котором они имеют место жительства». (ст. 31) Там же, - С. 647.

В избирательные списки вносились лица, «кои до составления подлежащего списка ... владели недвижимым имуществом или торгово-промышленным предприятием или же уплачивали промысловый налог не менее одного года, а квартирный налог -- не менее трех лет». При этом «при исчислении указанного срока владения недвижимым имуществом принимается в расчет и срок владения сим имуществом наследодателя по восходящей линии». Лица, желавшие участвовать в выборах «по недвижимому имуществу их жен или матерей», были обязаны «своевременно заявлять о том установлению, составляющему избирательный список» (ст. 32). Там же, - С. 647.

Составленные избирательные списки подлежали опубликованию за шесть недель до выборов в «местных ведомостях» и, помимо этого, объявлялись «во всеобщее сведение способом, наиболее обеспечивающим гласность этих списков» (ст. 33). В течение двух недель со дня опубликования избирательных списков в местных ведомостях заинтересованные лица имели право подавать жалобы и заявления об их неправильности и неполноте в уездную либо губернскую по делам о выборах комиссии (ст. 34). Там же, - С. 647.

По рассмотрении избирательных списков и поступивших жалоб и заявлений «подлежащая комиссия» сообщала лицам, подавшим жалобы и заявления, «о своих по оным постановлениях». Изменения, внесенные в первоначальные списки, подлежали опубликованию в местных ведомостях и объявлены иным способом, наиболее обеспечивающим гласность изменений (ст. 35). После опубликования исправленных списков «никакие в них дополнения и изменения не допускаются». Исключение устанавливалось лишь для тех случаев, когда изменение (дополнение) списка явилось следствием пересмотра в порядке ст. 47 Положения постановления уездной или губернской комиссии, принятого по результатам выборов (ст. 36). Там же, - С. 648.

Производство выборов в избирательные собрания регулировалось нормами подраздела первого раздела третьего Положения. Выборы на съездах производились «закрытою подачею голосов, посредством баллотировки шарами», а выборы в городское избирательное собрание -- «закрытою подачею голосов, посредством записок». (ст. 40) При этом выборщики и уполномоченные от предварительных съездов избирались только из числа лиц, имевших право на участие в выборах «в том именно съезде или участке, где выборы производятся». Способ удостоверения личности избирателей и проверки их полномочий определялся председателем съезда или избирательной комиссии. (ст. 39) Там же, - С. 649.

Выборщиками от избирательных съездов, а равно уполномоченными от предварительных съездов признавались лица, «за коих подано более половины голосов участвующих в съезде в порядке большинства полученных баллов»; в случае же равенства баллов избрание определялось по жребию.

При голосовании по избирательным участкам выборщиками, избранными в городское избирательное собрание признавались лица, получившие в избирательном участке наибольшее число голосов, «хотя бы оно и не достигало половины числа участвовавших в выборах»; при равенстве голосов избрание также определялось по жребию. (ст. 42-43) Там же, - С. 649.

По окончании выборов съезды и избирательные комиссии закрываются. Не позднее следующего дня все выборное производство представлялось председателями съездов -- в уездную по делам о выборах комиссию, а председателями избирательных комиссий, действовавших на избирательных участках -- в губернскую по делам о выборах комиссию. В этих же комиссиях рассматривались жалобы заинтересованных лиц по поводу решений съезда или избирательной комиссии. Жалоба могла подаваться в трехдневный срок со дня закрытия съезда или избирательной комиссии.

«По обозрении выборного производства и рассмотрении принесенных на выборы жалоб» уездная или губернская комиссия при наличии к тому оснований «отменяет произведенные выборы в отношении всех или некоторых лиц, избранных от подлежащего съезда или избирательного участка». Постановление комиссии по принесенной жалобе подлежало «объявлению» лицу, подавшему жалобу.

В трехдневный срок со дня объявления постановления уездной или губернской комиссии заинтересованные лица могли принести жалобу соответственно в губернскую комиссию или в Правительствующий Сенат. Жалоба подавалась в уездную или губернскую комиссию, «по принадлежности» и подлежала представлению «с необходимыми объяснениями» в недельный срок -- в губернскую по делам о выборах комиссию, в двухнедельный срок -- в Правительствующий Сенат. (ст. 45-48) Там же, - С. 649.

Производство выборов в Государственную Думу регулировалось нормами подраздела второго раздела третьего Положения. Прежде всего, следует отметить, что Положение устанавливало ограничения для лиц, избираемых в депутаты, либо предусматривало некоторые дополнительные требования к ним. Так, никто не имел права баллотироваться в члены Государственной Думы более чем и одном избирательном собрании - губернском или городском (ст. 54). А согласно ст. 55 в члены Государственной Думы не могли избираться лица, не знающие русского языка.

По окончании выборов губернские и городские избирательные собрания подлежали закрытию, и не позднее следующего дня все выборное производство представлялось председателями собраний губернатору или градоначальнику, «по принадлежности». (ст. 56) Там же, - С. 650.

В трехдневный срок со дня закрытия избирательного собрания заинтересованным лицам предоставлялась возможность подавать губернатору либо градоначальнику жалобы «на допущенные при выборах неправильности и нарушение установленного порядка».

Выборное производство с принесенными на выборы жалобами и соответствующими объяснениями председателей избирательных собраний губернатор либо градоначальник представлял в Правительствующий Сенат в недельный срок со дня получения выборного производства. «По обозрении выборного производства и рассмотрении принесенных на выборы жалоб» Правительствующий Сенат имел право, «если усмотрит к тому основания», отменить «произведенные выборы в отношении всех или некоторых» членов Государственной Думы от соответствующей губернии, области или города. Указанные дела подлежали разрешению в Первом департаменте Правительствующего Сената «по выслушании заключения обер-прокурора, большинством голосов присутствующих сенаторов, в случае же равенства голосов -- по мнению, принятому сенатором, исполняющим обязанности первоприсутствующего». (ст. 57-60) Там же, - С. 650.

В случае отмены выборов Правительствующим Сенатом или выбытия члена Государственной Думы из ее состава, если до наступления срока общих новых выборов в Думу остается более года, по распоряжению Правительствующего Сената надлежало провести новые выборы «подлежащим губернским или городским избирательным собранием в том составе выборщиков, который избран был на текущее пятилетие» (ст. 61 Положения). Там же, - С. 651.

Итак, Положение от 6 августа 1905 г. и последующее законодательство о выборах в Государственную Думу установило в России мажоритарную сословно-цензовую избирательную систему. Ильин А.В., Хохлов Е.Б. Первый закон о выборах в государственную думу Российской Империи: опыт историко-правового анализа// Правоведение. - 2006. - № 1. - С. 29.

В декабре 1905 г. издается указ об изменении положения о выборах в Государственную Думу, который в отличие от Положения о выборах в Государственную думу увеличил число курий с трех (землевладельческая, городская и крестьянская) до четырех (рабочая). (ст. 5) Сборник Российское законодательство Х-ХХ веков. Т.9.Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций.-М.: Юридическая литература, 1994. - С. 878.

Значительно расширяется круг избирателей. Предоставлено участие в съездах уездных землевладельцев, кроме лиц, указанных в Положении о выборах в Государственную думу (ст. 12), также и лицам, которые не менее года, на основании письменного о том договора или доверенности, управляют в пределах уезда имением, достигающим по пространству земли, обложенной сбором на земские повинности, или на тех же основаниях арендуют, в пределах уезда, такую же землю в упомянутом количестве. (ст. 3) Там же, - С. 877.

Изменялись статьи 57-61 Положения о выборах в Государственную думу. Губернатор или градоначальник, представляет Правительствующему сенату списки лиц, избранных по губернии или городу в члены Думы. (п. 1, ст. 11). Жалобы на неправильность производства подаются в трехдневный срок со дня закрытия подлежащего избирательного собрания губернатору или градоначальнику, и препровождаются им в Думу, с объяснениями председателей избирательных собраний, в недельный срок со дня получения жалобы. (п. 2, ст. 11) Постановление Государственной думы об отмене выборов по неправильности их получает силу в том случае, если принято большинством двух третей членов Думы. (п. 3, ст 11) Там же, - С. 879. В случае же отмены выборов по отношению к отдельным членам Думы, на место их вступают в порядке старшинства избирательных баллов те из следующих за ними лиц, которые получили при выборах более половины голосов. Если таковых лиц не окажется, то производятся новые выборы подлежащим избирательным собранием в составе выборщиков, которые избраны были на текущее пятилетие. (п. 4, ст. 11) Такой же порядок при самоличном отказе члена избранной Думы (п. 5, ст. 11) Там же, - С. 879.

Избирателям и выборщикам предоставлось образовывать особые подготовительные собрания для совещания о лицах, достойных быть избранными. Так же регламентировался порядок образования таковых собраний. (ст. 12) Там же, - С. 880.

Таким образом избирались две первые Государственные думы. II Государственная Дума начала работу в 1907 г., уже во время реформ П.А.Столыпина. Премьер-министр представил на одобрение Думы проекты ряда аграрных законов. Однако ряд депутатов и фракций в парламенте заранее приняли решение игнорировать правительство и его инициативы. В конечном счете, работа парламента оказалась бесплодной. 3 июня 1907 г. вышел Указ о роспуске Государственной Думы. Одновременно был утвержден новый избирательный закон. Селезнёв Г. Н. История парламентаризма в России история и современность// Вестник МПА. - 1996. - № 2. - С. 12-13.

Выделим наиболее принципиальные изменения в избирательной системе. Единая городская курия была поделена на два разряда. Милюков П.Н. При свете двух революции // Исторический архив. 1993. N 1. С. 133. В первом съезде городских избирателей право голоса получали:

а) Владевшие не менее года в пределах городских поселений уезда на правах собственности или пожизненного владения недвижимостью, оцененной для обложения городскими или земским сборами в губернских городах и городах с населением более 20 тыс. человек на сумму не менее 1000 рублей, в остальных городах - не менее 300 рублей; б) Владевшие в городских поселениях уезда или на территории уезда торгово-промышленными предприятиями, требовавшими выборки промысловых свидетельств первых двух разрядов для торговых предприятий и первых пяти - для промышленных, или пароходством, с которого уплачивался основной промысловый налог не менее 50 рублей в год. Положение о выборах в Государственную думу 1907 г., 3 июня. [Сайт конституции Российской Федерации] - URL: http://constitution.garant.ru/history/act1600-1918/5208/ (дата обращения: 03.05.2012). (ст. 32)

Второй съезд городских избирателей составляла остальная часть городского электората, получившего право голоса на основании указа 11 декабря 1905 г. Высокоцензовые элементы городов, а таких на Россию приходилось примерно полмиллиона человек, избирали 788 выборщиков на губернские избирательные собрания, а восьмимиллионный электорат вторых съездов городских избирателей - 590 выборщиков. (ст. 33)

Резко сократилось по новому избирательному закону и количество городов с прямым представительством, таких осталось лишь семь. (ст. 2) Городские избирательные собрания также подразделялись по имущественному цензу на два разряда, выбиравшие в С. Петербурге по три депутата, в Москве по два, в остальных городах по одному. В указанных городах вводилась прямая подача голосов, что лишило участия в городских избирательных собраниях рабочих. (ст. 7)

Кроме устранения рабочих из избирательных собраний в городах с прямым представительством, новый закон запрещал рабочим, имевшим право на участие в выборах по своей курии, включать в списки избирателей по съездам землевладельцев и горожан, даже если они и владели установленными цензами. Не подлежали внесению в списки избирателей от землевладельцев и горожан лица, приписанные к составу сельских и волостных обществ. Не могли участвовать в выборах по землевладельческой курии и крестьяне, выкупившие свои наделы. (ст. 61-63)

Закон 3 июня 1907 г. резко сократил электорат национальных окраин. Лишенным избирательных прав оказалось более чем восьмимиллионное население среднеазиатской части России. Сократилось представительство в Думе и в целом от Сибири - с 11 до 8 депутатов. Кавказ потерял 19 мест, Царство Польское - 23. Таким образом, представительство от губерний неевропейской части Российской империи сократилось с 105 до 32 депутатов. Более того, закон предусматривал особое представительство для русского населения Прибалтики, Царства Польского и Кавказа: по одному депутату от Закавказья, Ковенской губернии, а также одного депутата от православного населения Люблинской и Седлецкой губерний. В итоге в Закавказье русское население, насчитывавшее 217945 человек, избирало одного депутата, 954498 казаков - двух, а более чем семи с половиной миллионное коренное население - семерых. (ст. 4)

Автор и разработчик избирательного закона С.Е. Крыжановский пополнил мировую теорию избирательного права тем, что ввел в текст закона статьи, по которым министр внутренних дел получил возможность разделять съезды избирателей по местностям уезда, национальному признаку, разрядам соответственно роду и размеру ценза, создавая тем самым преимущество средним землевладельцам перед мелкими, предпринимательским элементам перед городской интеллигенцией, русским и православным перед остальными. Кирьянов И.К., М.Н. Лукьянов Парламент самодержавной России: Государственная Дума и ее депутаты,

1906 - 1917. - Пермь.: Изд-во Пермского университета, 1995. - С. 79.

Закон 3 июня 1907 г. предполагал избрание губернскими собраниями по одному депутату от съездов уполномоченных от волостей и станиц, от землевладельческой курии, в 25 городах из выборщиков от первого и второго разрядов городских избирателей, в шести губерниях от рабочей курии. И только после этого губернское собрание доизбирало положенное ему число депутатов независимо от их "куриального происхождения". Явное преобладание на этих собраниях выборщиков от землевладельческой курии существенно уменьшало шансы на победу оппозиционных кандидатов от крестьян, горожан и рабочих. Щёголев П. Е. Падение царского режима. - М. - СПб.: Государственное издательство, 1926., Т. 5. - С. 426

Избирательный закон 3 июня 1907 г. был абсолютно логичен в рамках новой политической системы. Недолговечность избирательного законодательства в том виде, в котором оно было выработано к концу 1905 г., была предопределена, прежде всего, тем, что оно не вписывалось ни в какую систему. Нелепость ситуации заключалась в том, что нормы, регулировавшие процесс выборов, оказались разработанными ранее, чем появилась законодательная характеристика того представительного учреждения, куда предполагалось проводить выборы.Кирьянов И.К., М.Н. Лукьянов Парламент самодержавной России: Государственная Дума и ее депутаты,

1906 - 1917. - Пермь.: Изд-во Пермского университета, 1995., - С. 80.

Таким образом, данные избирательные законы стали правовой основой для избрания четырёх созывов Государственной Думы. Существование нескольких избирательных законов обусловливается нестабильностью и изменчивостью внутриполитической ситуации, которая во многом породила необходимость создания представительного органа и соответствующего избирательного законодательства. Каждый из избирательных законов имел определённую особенность, что объясняется потребностью в изменчивости избирательного законодательства в соответствии со временем его функционирования. При этом избирательные законы имели значительный ряд схожих положений, определяя общую направленность избирательного процесса в Российской Империи. Обладая определённой спецификой, соответствующей времени и предпосылкам принятия данных законов, каждый из них определенно повлиял на распределение мест в парламенте, что представляется важным в дальнейшем рассмотреть в рамках данной работы, поскольку это является одним из значительных факторов, повлиявших на характер законотворческой деятельности Государственной Думы.

1.2 Регламентация деятельности Государственной Думы

Порядок организации и деятельности Государственной Думы определялся следующими законами:

а) "Манифест о переустройстве учреждения Государственной Думы" от 20 февраля 1906 года.

б) Указ "Учреждение Государственной Думы" 20 февраля 1906 года.

в) "Свод основных государственных законов" от 23 апреля 1906 года.

Эти законы не колебали царской власти, которая по-прежнему объявлялась носителем верховной самодержавной власти (ст.ст. 4-22 Свода Основных государственных законов).

Законодательную власть он осуществлял совместно с Государственным советом и Государственной Думой (ст.ст. 86-87 "Свода Основных государственных законов"). Основные Законы Российской Империи 1906 г., 23 апреля. [Викитека]. - URL: http://ru.wikisource.org/wiki/Основные_Законы_Российской_Империи (дата обращения: 03.05.2012).

20 февраля 1906 г. был обнародован документ под названием "Учреждение Государственной Думы", являющийся основным документом определяющим компетенцию Государственной Думы. Указ "Учреждение Государственной Думы" 1906 г., 20 февраля. [Историко-биографический сайт А. И. Шингарева]. - URL: http://ibyu.narod.ru/swh.html (дата обращения: 03.05.2012).

Государственная Дума учреждалась как орган для разработки и обсуждения законопроектов для Государственного Совета, Верховной Самодержавной Власти. (ст. 1) Государственная Дума формируется путём выборов, сроком на пять лет.(ст. 2) Указом Императора Государственная Дума может быть распущена до истечения пятилетнего срока и назначены новые выборы. Также Императором определяется срок заседания Государственной Думы и перерывы в её деятельности. (ст.3-4) В составе Государственной Думы образуются Общее Собрание и Отделы. (ст. 5-7, 57)Финансирование деятельности Государственной Думы осуществляется из бюджета Российской Империи. (ст.8)

Учреждается должность председателя Государственной Думы и его Товарища, а так же устанавливается процедура его избрания. (ст. 9-11)

Для решения общих, возникающих относительно деятельности Государственной Думы, вопросов состоится совещание, в состав которого входят Товарищ Председателя Думы, председатели ее отделов, а также секретарь Думы и его товарищ. (ст. 12)

Члены Государственной Думы, при вступлении в Думу, дают торжественное обещание, по прилагаемой форме, имеют право полной свободы суждений и мнений, обладает неприкосновенностью (за исключением решений суда), может сложить свои полномочия. (ст. 13-16)

Описывается так же ряд случаев позволяющих исключить депутата из состава думы (ст. 17-19)

Члены Государственной Думы привлекаются к ответственности в порядке и на основаниях, установленных для привлечения к ответственности за нарушение долга службы членов Государственного Совета. (ст.20)

Члены Государственной Думы получают суточное довольствие из казны в размере десяти рублей в день, а так же возмещение из казны раз в год за путевые издержки. (ст.23)

Думой избираются Секретарь Государственной Думы, и его товарищ из числа ее членов на пять лет. (ст. 26-27)

Для производства дел по Государственной Думе образуется канцелярия. (ст. 23,29,32)

Председателем Думы назначаются Пристав Государственной Думы и его помощники для исполнения распоряжений Думы. (ст. 30-31)

В пятом разделе прописаны предметы ведения Государственной думы. Ведению Государственной Думы подлежат: а) Предметы, требующие издания законов и штатов, а также их изменения, дополнения, приостановления действия и отмены; б) Финансовые сметы Министерств и Главных Управлений и государственная роспись доходов и расходов, равно как денежные из казны ассигнования, росписью не предусмотренные, - на основании особых по этому предмету правил; в) Отчет Государственного Контроля по исполнению государственной росписи; г) Дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ, требующем Высочайшего соизволения; д) Дела о постройке железных дорог непосредственным распоряжением казны и за ее счет; е) Дела об учреждении компаний на акциях, когда при этом испрашиваются изъятия из действующих законов; ж) Дела, вносимые на рассмотрение Думы по особым Высочайшим повелениям. (ст. 33)

Государственной Думе предоставляется возбуждать предположения об отмене или изменении действующих и издании новых законов (ст. 54-57). Предположения эти не должны касаться начал государственного устройства, установленных законами основными. (ст. 33)

Государственной Думе предоставляется заявлять Министрам и Главноуправляющим отдельными частями о сообщении сведений и разъяснений по поводу действий, которыми нарушаются, по мнению Думы, существующие законоположения (ст. 34,46,58-61).

Разделом шестым регламентируется порядок производства дел в Государственной Думе. Подлежащие обсуждению Государственной Думы дела вносятся в Думу Министрами и Главноуправляющими отдельными частями, а также Государственным Секретарем. Внесенные в Государственную Думу дела обсуждаются в отделах ее и затем поступают на рассмотрение Общего ее Собрания. (ст. 36-37)

Заседания Общего Собрания и отделов Государственной Думы назначаются, открываются и закрываются их председателями. (ст. 38) Предусматриваются способы пресечения нарушений порядка на заседаниях Государственной Думы (ст.39-41)

Отчеты обо всех заседаниях Общего Собрания Государственной Думы допускаются к оглашению в печати, кроме отчетов о закрытых заседаниях. (ст. 42-45)

Заключением Государственной Думы по рассмотренным ею делам признается мнение, принятое большинством членов Общего Собрания Думы. Законодательные предположения, рассмотренные Государственной Думой, вносятся далее в Государственный Совет. (ст. 47-49)

Постановляется возможность существования согласительной комиссии в тех случаях, когда Государственный Совет затрудняется принять заключение Государственной Думы. (ст. 50-50) Император наделяется правом установления сроков принятия решения думой. (ст. 53)

Седьмой раздел устанавливает возможность принятия Думой наказа, в котором регламентируются подробности внутреннего распорядка в Государственной Думе, предметы ведомства и порядок действия указанного в статье 12 совещания, а также обязанности канцелярии Думы, ее пристава и подведомственных ему. Наказ публикуется во всеобщее сведение через Правительствующий Сенат. (ст. 62-63) Указ "Учреждение Государственной Думы" 1906 г., 20 февраля. [Историко-биографический сайт А. И. Шингарева]. - URL: http://ibyu.narod.ru/swh.html (дата обращения: 03.05.2012).

Таким образом регламентировалась деятельность Государственной Думы. Предусмотренная политическая система являлась сложной системой трехзвенной власти - царь, Государственный Совет и Государственная Дума должны были утвердить закон прежде, чем он вступит в силу. При неутверждении хотя бы одним звеном власти закон считался отклоненным. Данное обстоятельство определенно осложняло думский законотворческий процесс, в тоже время, предоставляя возможность предложить для дальнейшего рассмотрения, требующих, по мнению Думы, внимания законопроектов.

Рассмотрев в данной главе правовые основы для формирования и функционирования Государственной думы, следует обратиться к следующему значительному фактору, повлиявшему на характер законотворческого процесса, а именно состав депутатов Государственной Думы.

2. Эволюция состава депутатов Государственной Думы

2.1 Депутаты Государственной Думы I созыва

Левые партии объявили бойкот выборов в связи с тем, что, по их мнению, никакого реального влияния на жизнь государства Дума иметь не могла. Бойкотировали выборы и крайне правые партии.

Выборы растянулись на несколько месяцев так, что к моменту начала работы Думы из 524 депутатов было избрано около 480.

Первая Государственная дума приступила к работе 27 апреля 1906 г. По своему составу Первая Государственная Дума оказалась, чуть ли не самым демократическим парламентом в мире. Шуб Д.Н. Политические деятели России (1850-ых--1920-ых гг.). Сборник статей. - Нью-Йорк.: Изд. «Нового журнала», 1969. - С. 79 Основной партией в Первой Думе стала партия конституционных демократов (кадетов), представлявшая либеральный спектр российского общества. По партийной принадлежности депутаты распределились таким образом: кадетов -- 176, октябристов (официальное название партии -- «Союз 17 октября»; придерживалась правоцентристских политических воззрений и поддержала Манифест 17 октября) -- 16, трудовиков (официальное название партии -- «Трудовая группа»; левоцентристская) -- 97, социал-демократов (меньшевиков) -- 18. Беспартийные правые, близкие по политическим взглядам к кадетам, вскоре объединились в партию прогрессистов, в которую вошли 12 человек. Остальные партии были организованы по национальному признаку (польская, эстонская, литовская, латышская, украинская) и иногда объединялись в союз автономистов (около 70 человек). Беспартийных депутатов в Первой Думе насчитывалось около 100. Среди беспартийных депутатов были представители крайне радикальной партии социалистов-революционеров (эсеров). Они не стали объединяться в отдельную фракцию, так как официально эсеры приняли участие в бойкоте выборов.Маклаков В.А Первая Государственная дума. Воспоминания современника. - М.: Центрполиграф, 2006. - С. 17-37.

Председателем первой Государственной думы стал кадет С.А. Муромцев.

В первые же часы работы Дума показала свое крайне радикальное настроение. Правительством С.Ю. Витте не было подготовлено крупных законопроектов, которые должна была рассмотреть Дума. Предполагалось, что Дума сама будет заниматься законотворчеством и согласовывать рассматриваемые законопроекты с правительством. Болтенкова Л. Ф. Влияние парламентов на развитие федерализма в России // Политико-правовые основы федерализма в России / под ред. Р. Хакимова. -- Казань, 2006. -- С. 8-23.

Видя радикальность Думы, ее нежелание конструктивно работать, министр внутренних дел П. А. Столыпин настоял на ее роспуске. 9 июля 1906 г. был опубликован императорский манифест о роспуске Первой Государственной думы. В нем было объявлено и о проведении новых выборов.

180 депутатов, не признавших роспуска Думы, провели заседание в Выборге, на котором выработали воззвание к народу, призывавшее не платить налоги и не давать рекрутов. Это воззвание было нелегальным способом опубликовано, но не привело народ к неповиновению властям, на которое рассчитывали его авторы. Алескеров Ф. Т., Кравченко А. С. Распределение влияния фракций в Государственный думах Российской империи (1906--1917). -- М.: ГУ ВШЭ, 2005. - С. 7.

2.2 Депутаты Государственной Думы II созыва

В январе и феврале 1907 г. проходили выборы во вторую Государственную думу. Правила выборов не изменились по сравнению с выборами в первую Думу. Избирательная агитация была свободной лишь для правых партий. Исполнительная власть надеялась, что новый состав Думы будет готов к конструктивному сотрудничеству. Но, несмотря на спад революционных настроений в обществе, вторая Дума оказалась не менее оппозиционной, чем предыдущая. Таким образом, Вторая Дума была обречена еще до начала работы.

Левые партии отказались от тактики бойкота и в новой Думе получили значительную долю голосов. В частности, во вторую Думу прошли представители радикальной партии социалистов-революционеров (эсеров). Прошли в Думу и крайне правые партии. В новую Думу прошли представители центристской партии «Союз 17 октября» (октябристы). Большинство мест в Думе принадлежало трудовикам и кадетам.

Было избрано 518 депутатов. Кадеты, потеряв часть мандатов по сравнению с первой Думой, сохранили значительное число мест во второй. Во второй Думе в этой фракции состояло 98 человек. Значительную часть мандатов получили левые фракции: социал-демократы -- 65, эсеры -- 36, Партия народных социалистов -- 16, трудовики -- 104. Во второй Думе были представлены и фракции правого толка: октябристы -- 32, фракция умеренно правых -- 22. Во второй Думе существовали национальные фракции: польское коло (представительство Царства Польского) -- 46, мусульманская фракция -- 30. Представлена была казачья фракция, в которую входило 17 депутатов. Беспартийных во второй Думе было 52 депутата. Алескеров Ф. Т., Кравченко А. С. Распределение влияния фракций в Государственный думах Российской империи (1906--1917). -- М.: ГУ ВШЭ, 2005. - С. 11.

Вторая Государственная дума приступила к работе 20 февраля 1907 г. Председателем был избран кадет Ф.А. Головин. 6 марта в Государственной думе выступил председатель Совета министров П.А. Столыпин. Он объявил, что правительство намерено проводить крупномасштабные реформы с целью обращения России в правовое государство. На рассмотрение Думы был предложен ряд законопроектов. В целом Дума отрицательно отнеслась к предложениям правительства. Конструктивного диалога между правительством и Думой не было. Каминка А.И., Набоков В.Д. Вторая Государственная Дума.. -- СПб.: Тип. т-ва «Общественная польза», 1907. -- С. 215.