Адміністративний примус в правоохоронній діяльності міліції в Україні

Зважаючи на це, методами адміністративної діяльності міліції можна визнати різноманітні засоби, прийоми і способи, за допомогою яких міліція здійснює вплив на суспільні відносини з метою реалізації своїх правоохоронних завдань та функцій.

Найвагомішими серед зазначених методів є переконання та примус, які визнаються також універсальними і всеохоплюючими методами державного управління в цілому [163]Битяк Ю.П., Зуй В.В. Административное право Украины (Общая часть). Учебное пособие. - Х., 1999. - С. 107.[163]. Вони найширше застосовуються в усіх сферах управлінської діяльності, в тому числі в боротьбі із правопорушеннями, і становлять систему засобів впливу держави (в особі її відповідальних органів та посадових осіб) на свідомість і поведінку людей, є необхідною умовою нормального функціонування суспільства, будь-якого державного або громадського об'єднання, всього процесу управління. Застосовуючи ці засоби, держава забезпечує функціонування всієї суспільної системи, організованість, дисциплінованість, охороняє працю та побут людей, нормальну соціальну обстановку в країні.

Основним (визначальним) методом діяльності міліції щодо забезпечення правопорядку є метод переконання. Суть його полягає у впливі на свідомість та поведінку людей з метою формування у них правильних переконань, розуміння необхідності добровільно і сумлінно виконувати вимоги закону та інших правових норм, а зміст становить комплекс різноманітних конкретних заходів і засобів такого впливу [164]Битяк Ю.П., Зуй В.В., Комзюк А.Т. Переконання і примус у державному управлінні. Адміністративна відповідальність: Конспекти лекцій. - Харків, 1994. - С. 4.[164]. В практичній діяльності міліції цей метод реалізується в різних формах: а) правове виховання; б) постійне інформування населення про стан правопорядку і боротьби із злочинністю; в) агітаційно-роз'яснювальна робота серед населення; г) критика антигромадських проявів; д) застосування заходів заохочення; е) робота з правопорушниками, особами з так званих груп ризику; є) поширення та популяризація передового досвіду боротьби з порушеннями громадського порядку тощо.

Нові критерії державотворення, пріоритет прав людини в суспільному житті, розвиток демократичних засад вимагають подальшого підвищення правосвідомості громадян, виховання у кожного почуття громадського обов'язку, дисципліни і організованості. Додержання правил співжиття в правовій державі здійснюється свідомо і добровільно, оскільки право втілює в собі волю народу, його норми є загальнообов'язковими, спираються на підтримку держави і громадської думки. Проте додержання встановлених правил, на жаль, ще не стало звичайним правилом поведінки для всіх членів суспільства. Деякі з них порушують встановлений правопорядок, чинне законодавство. За цих умов держава змушена поряд із засобами переконання застосовувати і засоби примусу до осіб, що вчиняють правопорушення. Щодо правоохоронної діяльності міліції, то найчастіше для виконання покладених на неї завдань та функцій вона використовує примус, врегульований нормами адміністративного права, тобто адміністративний примус.

Отже, на закінчення зазначимо, що адміністративний примус є одним із основних методів не тільки адміністративної діяльності міліції, але і важливим засобом здійснення нею правоохоронної функції в цілому.

1.2 Сутність, особливості та значення адміністративного примусу в правоохоронній діяльності міліції

Для з'ясування сутності адміністративного примусу слід в першу чергу зупинитись на проблемі використання цього терміна. Справа в тому, що в законодавстві України відсутнє не те що визначення цього поняття, в нормативних актах термін “адміністративній примус” взагалі не зустрічається, мов би він як правове явище і не існує. Лише інколи вживається термін „адміністративний вплив”, який, на думку дисертанта, не можна цілком ототожнювати з примусом, адже про адміністративний вплив можна говорити також у випадках застосування ряду заходів переконання. Іншими словами, термін “адміністративній примус” не має, так би мовити, “офіційного статусу”, його сформульовано лише на доктринальному рівні. Зауважимо, що в законодавстві інших країн в ряді випадків поняття адміністративного примусу окреслено досить чітко, правда, переважно через визначення його видів. Наприклад, розділ другий Закону федеральної землі Північний Рейн-Вестфалія (Німеччина) „Про виконання адміністративних рішень” має назву саме „Адміністративний примус”, а в його § 57 засобами примусу визнаються виконання дії за рахунок особи, якої стосується рішення, штраф і прямий примус [310]Матеріали семінару „Стан та перспективи розвитку адміністративного права: законодавство, наука, освіта” (Львів, 12-13 жовтня 2001 р.). Частина ІІ. Німеччина та Республіка Польща. - Львів, 2001.[310].

До недавнього часу в адміністративно-правовій науці практично не було розбіжностей у використанні терміна „адміністративний примус”, тобто ніякі інші терміни для позначення цього явища не застосовувалися. Проте в новому навчальному посібнику Є.В. Додіна і В.В. Серафимова використано термін „акти санкціонованого втручання”, хоча автори самі підкреслюють, що акти санкціонованого втручання в торговельне мореплавство є актами адміністративного примусу [219]Додин Е.В., Серафимов В.В. Акты санкционированного вмешательства в сфере торгового мореплавания: Учеб. пособие. - Одесса. 2001. - С. 89.[219], тобто ніякий новий зміст в зазначений термін не вкладається. Інколи, бажаючи підкреслити правову природу адміністративного примусу, деякі автори відображають це і в терміні, називаючи примус адміністративно-правовим [242]Ківалов С.В., Біла Л.Р. Адміністративне право України: Навчально-методичний посібник. - Одеса, 2001. - С. 41.[242]. Безумовно, адміністративний примус, оскільки він регулюється нормами адміністративного права, про що пізніше ще буде йти мова, не може бути нічим іншим, як правовим примусом, проте підкреслювати це в терміні, тим самим ускладнюючи його, на думку дисертанта, дещо зайве.

Таким чином, в адміністративно-правовій науці усталеним є термін „адміністративний примус”, на аналізі сутності якого як державно-правового феномена ми і зупинимось детальніше. Варто зауважити, що дослідження різних правових явищ, одним з яких є адміністративний примус, здійснюється, як правило, на двох рівнях - практичному і теоретичному. Першому характерне визначення системи та джерел правових норм, що регулюють дане явище, а також механізму їх реалізації. Спеціальною галуззю знань, яка вивчає з практичною метою законодавство, юридичні норми, права та обов'язки, відповідальність, інші правові явища з точки зору властивої їм логіки, систематики, юридичних рис, зв'язків і співвідношень, юридичної техніки і аналітики, є аналітична юриспруденція (аналітичне правознавство) [122]Алексеев С.С. Теория права. - М., 1994. - С. 5-6. [122]. Зазначене вивчення здійснюється шляхом опрацювання текстів законів та інших нормативних актів, судових та адміністративних рішень, складних юридичних справ (казусів) і виявляється в тлумаченні юридичних положень, класифікації правових норм, актів, юридичних фактів, з'ясуванні закладених в них юридичних конструкцій, змісту юридичної термінології, виробленні на цій основі узагальнень і визначень. В результаті такого аналітичного опрацювання матеріалу, якщо воно достатньо кваліфіковане, розкривається деталізована юридична картина законодавства, практики його застосування, виявляється їх юридичний зміст, відпрацьовуються найдоцільніші методи (прийоми, способи) і форми юридичних дій.

Стосовно адміністративного примусу сказане важливе, перш за все, з точки зору з'ясування правових та фактичних підстав застосування тих чи інших примусових заходів, реалізації їх в кожному конкретному випадку, забезпечення прав і законних інтересів громадян та інших суб'єктів суспільних відносин.

Мета, яку дисертант переслідує в цьому підрозділі, досягається на другому рівні дослідження правової дійсності, яким є філософія права - галузь філософсько-правових знань, спрямована безпосередньо не на вирішення завдань практичної юриспруденції, а на з'ясування сутності, призначення та змісту права, закладених в ньому засад і принципів. З цієї точки зору аналіз адміністративного примусу дає певний позитивний пізнавальний результат, зокрема, дозволяє визначити хоча б в найбільш загальному розумінні його місце та значення в житті суспільства. Найсуттєвішим висновком тут є те, що поняття примусу нерозривно пов'язане з поняттям влади.

Варто зазначити, що в категоріальному апараті різних суспільних наук термін “адміністративний примус”, звичайно, відсутній, оскільки з їх позицій значення має примус взагалі, а якщо це стосується здійснення державної влади - то державний примус, різновидом якого є примус адміністративний. Причому, в різних працях для позначення цього явища використовуються найрізноманітніші терміни - “сила”, “насилля”, “фізичне насилля”, “примус” тощо. Частіш за все вони несуть однакове змістове навантаження.

Поняття влади, так само як і суміжні з ним поняття авторитету, панування, впливу, сили тощо, належать до числа багатомірних категорій соціального знання - філософії, політології, соціології, психології, етики, права та ін. Слово “влада” вживається дуже широко і в повсякденній мові: говорять про батьківську, політичну, господарську владу, про владу дресирувальника над прирученим звіром тощо. В суспільстві влада - це здатність і можливість здійснювати свою волю, справляти визначальний вплив на діяльність, поведінку людей за допомогою якогось засобу - авторитету, права, насильства [235]Иванчишин П.А. Общество. Государство. Власть: Учеб. пособие. - М., 1994. - С. 272.[235].

В системі суспільних відносин найважливіше місце займає політична влада, тобто реальна здатність певного класу, партії, групи, індивіда здійснювати свою волю в політиці і правових нормах. Політична влада здійснюється в рамках різних складових частин політичної системи: партій, профспілок, громадських організацій, проте її центральним інститутом залишається держава. Державна влада поширюється на все населення країни і здійснюється за допомогою спеціального апарату примусу.

Питанням влади як такої та державної влади особливо присвячено досить багато досліджень, проте проблеми соціальної, суспільної влади, її легальності і легітимності багато в чому залишаються дискусійними. В першу чергу, як відзначається в літературі [437]Чиркин В.Е. Основы государственной власти. - М., 1996. - С. 34.[437], нерідко не проводиться чітке розмежування між впливом та суспільною владою.

Вплив обумовлений природними або іншими властивостями явища, особливими якостями людей (наприклад, виняткова фізична сила, красота, ораторські здібності тощо). Він не викликає бажану поведінку примусовим шляхом, а є лише одним із спонукань, мотивів поведінки. Такі мотиви зазвичай діють стихійно, не включають момент усвідомлення їх як влади. Останнє ж необхідне для феномена влади. Вольовий характер владовідносин між людьми пояснюється тим, що вони наділені свідомістю і волею (незалежно від того, йдеться про особистість чи колективний суб'єкт). Будь-яка суспільна влада, будь-яке відношення панування і підкорення є своєрідним привласненням чужої волі.

Разом з тим не будь-яке вольове відношення є винятковою ознакою суспільної, в тому числі державної, влади. Наприклад, батьківська влада включає вольовий характер відносин між членами сім'ї, вона природно сприймається як легітимна, але це - не суспільна влада. В основі останньої лежить існування певних спільнот, колективів, зв'язки всередині яких спираються не на родинні відносини, а на інші фактори. Така влада може виникати в найрізноманітніших колективах, наприклад, чернецьких орденах або в рибальських артілях. Необхідність влади в колективі обумовлена спільною і усвідомленою діяльністю людей, яка передбачає розподіл праці, встановлення певної ієрархії, порядку взаємовідносин людей в колективі, а потім - і колективів між собою. Тобто влада - суттєвий елемент будь-якої організації соціального життя.

Суспільна, соціальна влада характеризується не тільки вольовими відносинами, пов'язаними із існуванням більш чи менш стійкого колективу, вона завжди містить елемент примусу, який базується на необхідності управління спільною діяльністю людей. Такий примус сприймається учасниками колективу як легітимний (звичайно, в певних межах), оскільки будь-яке об'єднання включає елемент обмеження його членів.

Держава як політична організація всього суспільства покликана виконувати також спільні для нього справи, здійснювати такі заходи, які за своїм характером не можуть бути реалізовані іншими організаціями. Це не тільки оборона країни, створення мережі транспорту і зв'язку, боротьба з епідеміями та стихійними лихами, але і підтримання громадського порядку, недопущення в суспільстві такого протиборства різних сил, яке може призвести до анархії і її розпаду. Ці завдання вирішуються, перш за все, правовими засобами (встановлення порядку організації і діяльності партій, громадських організацій, розпуск антиконституційних організацій за рішеннями суду тощо), але використовуються також і інші численні засоби.

Держава, на відміну від інших згаданих суб'єктів, є єдиним юридичним інститутом легалізованого примусу щодо всього суспільства. Як зазначалося, тими або іншими засобами примусу володіють також недержавні об'єднання, наприклад, політична партія може оголосити стягнення своєму членові, а як найвищий захід покарання - виключити із своїх рядів. Аналогічні заходи щодо своїх членів можуть вживати і інші організації, але крайній захід - виключення - свідчення того, що вони не можуть забезпечити потрібну діяльність їх учасників.

Іншим є стан суб'єктів державної “організації”, державної “спільноти”, а ними стають не тільки громадяни та інші особи, але і територіальні колективи (населення адміністративно-територіальних одиниць), партії, рухи, громадські організації, підприємства, розташовані на території держави, тощо. Вони підпорядковані цій “організації”, не можуть припинити в односторонньому порядку свої зв'язки з нею інакше ніж, наприклад, шляхом виходу з громадянства або розпуску партії.

Держава, уповноважені нею органи мають право застосовувати легалізований примус від імені всього суспільства, підкоряючи членів спільноти встановленим ним правилам, навіть якщо вони розходяться з їх переконаннями. З цією метою використовується державна влада, апарат держави. Легалізація примусу, насилля з боку держави здійснюється відповідно до правових норм, які встановлюються самою ж державою, але які, як передбачається, виражають інтереси всього суспільства і схвалені ним. Право є не тільки засобом легалізації примусової діяльності держави, але й, як правило, засобом її легітимації. Однак для виконання останньої ролі саме право має бути легітимним в уявленнях населення, відповідати загальнолюдським цінностям, виробленим тисячолітньою практикою людства, включеним до сучасних демократичних конституцій.

Держава, державна влада і примус чи сила, насилля настільки взаємопов'язані, що в загальнотеоретичній літературі ці терміни, поняття розглядаються неодмінно разом, як такі, що окремо існувати просто не можуть. Зокрема, відомий німецький юрист і соціолог Макс Вебер зазначає, що “держава, так само як і політичні спілки, які їй передують, є відношення панування людей над людьми, що спирається на легітимне (тобто таке, що вважається легітимним) насилля як засіб…”, “держава є тою людською спільнотою, яка всередині певної сфери (середовища, галузі, кола діяльності - А.К.) - “сфера” включається до ознаки! - претендує (успішно) на монополію легітимного фізичного насилля. Оскільки для нашої епохи характерно, що право на фізичне насилля приписується всім іншим спілкам або окремим особам лише настільки, наскільки держава зі свого боку допускає це насилля: єдиним джерелом права на насилля вважається держава” і навіть “якби існували соціальні утворення, яким було б невідоме насилля як засіб, тоді відпало б поняття “держави” [173]Вебер М. Избранные произведения: Пер. с нем./ Сост., общ. ред. и послесл. Ю.Н.Давыдова. - М., 1990. - С. 646.[173].

Проте, може скластися враження, що державна влада, в усякому разі на перший погляд, завжди пов'язана із примусом, навіть заснована на ньому, оскільки виражає здатність одного суб'єкта (індивідуального чи колективного) змусити іншого виконати ті чи інші дії. Такий висновок, як зазначається в літературі [315]Мшвениерадзе В.В. Размышления о власти (вместо введения) / В кн.: Власть: Очерки современной политической философии Запада. - М., 1989. - С. 14.[315], поширений, але він не вичерпує істини, тому що описує лише один із способів використання влади, а не розкриває її сутність. Він скоріше стосується сили, яка в певних умовах слугує основою, базою влади. Влада може і включає в необхідних випадках в себе примус, але не зводиться до нього. Інакше, коли під владним відношенням розуміється обов'язкова наявність примусу, який протиставляється волі, весь пафос інтелектуальної і соціальної енергії суспільства буває спрямований на усунення примусу як найбільшого, причому єдиного, зла, що стоїть на шляху вільного демократичного розвитку людини. Однак усунення примусу зовсім не означає ліквідацію владних відносин або можливості зловживання владою. Примус - це не причина, а наслідок певного типу влади [315]Там само. - С. 15.[315]. Іншими словами, здійснення державної влади передбачає можливість використання примусу, але зовсім не означає реальне його застосування в кожному конкретному відношенні.

На відміну від класичної філософії, в якій держава здебільшого наділяється рисами пригноблювача, експлуататора, в працях нашого часу частіш за все вона розглядається як особлива організація публічної, політичної влади соціальної групи, блоку класових сил, всього народу, що володіє спеціальним апаратом управління та примусу, яка, представляючи суспільство, здійснює керівництво цим суспільством і забезпечує його інтеграцію [326]Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В.Лазарева. - 2-е изд., перераб. и доп. - С. 43.[326], як універсальна і унікальна політична організація в суспільстві, обумовлена його соціальною асиметрією і необхідністю виконання “загальних” для суспільства справ, яка володіє особливою публічною (державною) владою і спеціалізованим апаратом управління, виконує певною мірою функції соціально-політичного арбітражу в суспільстві і володіє монополією на легалізований примус від імені всього суспільства [437]Чиркин В.Е. Зазн. праця. - С. 34.[437] тощо.

За таких умов закономірно постає запитання: яка ж природа державного примусу в наш час, коли держава більше виконує роль соціального арбітра? Багато уваги дослідженню примусу як явища “у собі” приділив свого часу видатний мислитель Г.В.Ф.Гегель. Він зазначав, що “людину можна як живу істоту примусити, тобто підкорити владі інших його фізичну і взагалі зовнішню сторону, але вільна воля в собі і для себе примушена бути не може, хіба що тільки вона сама не відступає від зовнішнього, в якому її утримують, або із уявлень про нього… Через те що воля є ідеєю або дійсно вільною лише остільки, оскільки вона має наявне буття, а наявне буття, в яке вона себе вклала, є буттям волі, то насилля або примус безпосередньо саме руйнує себе в своєму понятті як виявлення волі, яке знімає виявлення або наявне буття волі. Тому насилля або примус, взяте абстрактно, неправомірне… Реальне уявлення того, що він руйнує себе в своєму понятті, примус знаходить в тому, що примус знімається примусом; тому він не тільки обумовлений правом, але і необхідний, а саме як другий примус, який є зняттям першого примусу” [189]Гегель Г.В.Ф. Философия права: Пер. с нем. / Ред. и сост. Д.А.Керимов и В.С.Нерсесянц. - М., 1990. - С. 141-142.[189].

На думку дисертанта, ідея “другого” примусу, формула “примус знімається примусом” надзвичайно важливі з точки зору розуміння сутності державного примусу як реакції з боку держави на неправомірну поведінку (“перший примус”). Це стосується також і висновку про те, що абстрактний примус, тобто без аномалій, відхилень, порушень, є неправомірним.

Отже, державний примус, з одного боку, слід розглядати як одну із невід'ємних складових здійснення державної влади, як її засіб (метод), а в кінцевому підсумку - як основну ознаку держави в цілому. З іншого боку, цей примус - не самоціль, він є наслідком певної поведінки різних соціальних суб'єктів, поведінки, яка відхиляється від вимог правових норм, становить загрозу відносинам, що цими нормами регулюються і охороняються, і застосовується з метою усунення (“зняття”) такої поведінки (існують випадки, коли загроза суспільним відносинам виникає об'єктивно, наприклад, внаслідок дії сил природи, тобто за відсутності протиправної поведінки, проте необхідність її усунення є не менш актуальною). Причому, державний примус - єдиний, який може застосовуватися до будь-яких осіб та організацій, що перебувають на території держави, застосовується від імені всього суспільства, а також включає в себе заходи, які не можуть використовувати інші соціальні суб'єкти. Разом з тим в сучасній державі, державі, яка одержала назву правової, будь-яка діяльність, що здійснюється від її імені, а особливо діяльність щодо застосування примусу, має бути чітко і повно врегульована правом, ґрунтуватися на неухильному додержанні його приписів.

Таким чином, державний примус - це метод впливу держави на свідомість і поведінку осіб, що допускають протиправні вчинки. Цей інститут виявляється у застосуванні встановлених правовими нормами заходів впливу морального, майнового, фізичного та іншого характеру, які мають на меті попередження правопорушень, покарання та виховання правопорушників і застосовуються незалежно від волі та бажання правозобов'язаних суб'єктів.

Державний примус, якщо зважати на конкретні заходи впливу, передбачені правовими нормами, неоднорідний. Правовий примус виявляється, перш за все, у різних формах відповідальності: кримінальній, адміністративній, дисциплінарній і майновій, яку несуть громадяни, посадові і юридичні особи, що допустили правопорушення, а також у застосуванні уповноваженими державними органами та посадовими особами інших заходів примусового впливу щодо осіб, які добровільно не виконують вимоги правових норм. Проте вид державного примусу не визначається тим, порушення норм якої галузі права є підставою для його застосування. Досить часто заходами одного виду державного примусу охороняються відносини, врегульовані нормами багатьох галузей права, тобто точніше буде сказати, що вид примусу можна визначити залежно від того, якою галуззю права регулюються підстави і порядок застосування його заходів. Останнє характерне, зокрема, для заходів адміністративного примусу, якими охороняються найрізноманітніші суспільні відносини, які виникають в сфері державного управління (в літературі висловлено навіть думку про доцільність охорони адміністративно-правовими нормами виключно управлінських відносин, але при цьому такі відносини розуміються дуже звужено [209]Державне управління та адміністративне право в сучасній Україні: актуальні проблеми реформування / За заг. ред. В.Б.Авер'янова, І.Б.Коліушко. - К., 1999. - С. 46-47.[209]).

Слід звернути увагу на ще одну важливу особливість адміністративного примусу, яка виділяє його серед інших видів державного примусу. На відміну від останніх, які завжди є реакцією на протиправні діяння суб'єктів, заходи адміністративного примусу часто використовуються для попередження, профілактики правопорушень, а також для підтримання правопорядку за різних надзвичайних обставин. Необхідність їх використання в цих випадках пояснюється тим, що реально існує загроза суспільним відносинам, завдання їм шкоди, хоча правопорушення відсутнє. Держава змушена тоді вдаватися до застосування примусових заходів щодо осіб, невинних у порушенні норм права, відповідні органи у встановлених законом випадках обмежують їх права [354]Попов Л.Л., Шергин А.П. Управление, гражданин, ответственность. - Л., 1975. - С. 28.[354]. Такими є, наприклад, дії органів внутрішніх справ щодо здійснення пожежного нагляду з метою запобігання пожежам, органів охорони здоров'я, ветеринарної медицини, які здійснюють карантинні заходи, тощо. В подібних випадках правопорушення відсутнє, однак воля дій осіб обмежується, відповідні заходи адміністративного впливу застосовуються незалежно від згоди чи бажання останніх, тобто мають примусовий характер.

Проте такий характер підстав застосування державного примусу визнається не завжди. Питання про правову природу примусу, в тому числі адміністративного, в юридичній літературі порушувалось неодноразово Див., наприклад: [259]Козюбра М.І. Переконання та примус. - К.: Вища школа, 1970; [377]Серегин А.В. Основания и порядок применения мер административного воздействия. - М., 1974.; [378]Серегина В.В. Государственное принуждение по советскому праву. - Воронеж, 1991; [387]Еропкин М.И. Административное принуждение / В кн.: Советское административное право. Методы и формы государственного управления. - М., 1977. - С. 105-128 та ін.[259; 377; 378; 387]. Саме тим, що проблемами державного примусу займалися представники різних галузей права, можна пояснити, на думку дисертанта, різний підхід до трактування його сутності. Суть цієї давньої суперечки полягає, як уявляється, в двох різних позиціях у ставленні до державного примусу. Одна частина авторів вважає, що застосування державного примусу припустиме лише у випадках протиправної поведінки і у зв'язку з такою поведінкою. Ніякими іншими міркуваннями, на їх думку, використання заходів примусу обґрунтувати не можна Див.: [418]Фарукшин М.К. Вопросы общей теории юридической ответственности // Изв. вузов. Правоведение. - 1969. - № 4. - С. 24-36 та ін.[418]. Інша частина дослідників вважає, що заходи державного примусу можуть застосовуватися і без вчинення правопорушення. В основному це представники адміністративно-правової науки Див.: [112]Адміністративне право України: Підручник для юрид. вузів і фак. / За ред. Ю.П. Битяка. - С. 152; [266]Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 198 та ін.[112; 266]. Варто, однак, зробити застереження, що і серед представників науки адміністративного права з цього питання нема єдності. Зокрема, Т.І.Козирєва стверджує, що підставу адміністративного примусу становить адміністративний проступок [189]Див.: Козырева Т.И. Административное принуждение и его виды. -М., 1975. - С. 10.[189].

На думку дисертанта, при вирішенні питання про підстави застосування державного примусу необхідно виходити з того, який це вид (форма) державного примусу. Якщо мова йде про кримінальний примус (судова форма), то, безперечно, підставою його застосування може бути тільки суспільно небезпечне діяння, тобто злочин. Що ж стосується адміністративного (позасудового) примусу, то необхідно враховувати кілька моментів і серед них найбільш важливий, а саме, що адміністративний примус має свої особливості, з якими пов'язане визначення його сутності.

Кожен вид примусу має свої специфічні властивості, що визначають його сутність і особливості, відносну самостійність в системі державного примусу. Вище було з'ясовано державно-владний аспект адміністративного примусу. Зупинимось тепер детальніше на аналізі юридичних особливостей (ознак, властивостей) адміністративного примусу взагалі та того, що використовується в правоохоронній діяльності міліції, зокрема.

1) Найперше, на що з цього приводу звертається увага в адміністративно-правовій літературі, це те, що застосування адміністративного примусу завжди поєднується із широким використанням багатогранних виховних засобів, з активним формуванням правосвідомості, нетерпимого ставлення до антигромадських вчинків. Зокрема, А.С.Васильєв зазначає, що як в сучасний період, так і у видимій історичній перспективі переконання і примус будуть однаково необхідні. Розвиток і удосконалення одного не виключає розвиток і удосконалення іншого. Навіть найвищі стадії розвитку людської спільноти в принципі не виключають ексцесів людської поведінки і, відповідно, застосування певних примусових заходів на широкій базі переконання [168]Васильев А.С. Административное право Украины (общая часть). Учебное пособие. - С. 168.[168].

2) Адміністративний примус використовується в державному управлінні для охорони суспільних відносин, що виникають у цій сфері державної діяльності. Що стосується адміністративного примусу в діяльності міліції, то він також використовується у відносинах управлінського характеру, тобто в її адміністративній діяльності.

3) Ще одна із найважливіших рис адміністративного примусу полягає в тому, що його заходи застосовуються, як правило, органами виконавчої влади і їх посадовими особами. Чільне місце серед таких органів займає міліція. Лише в окремих випадках, як виняток, їх застосування покладається на суди (суддів) і представників окремих об'єднань громадян, наділених деякими адміністративно-владними повноваженнями (наприклад, дружинників, громадських інспекторів тощо). Варто зауважити, що окремі автори заперечують можливість застосування заходів адміністративного примусу в судовому порядку, стверджуючи, що під час застосування адміністративних стягнень, передбачених КпАП України, суди використовують судовий примус і реалізують у такій формі певну частку судової влади [266]Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 196.[266]. Щодо реалізації судової влади не може бути ніяких заперечень, проте це, на думку дисертанта, не означає, що суб'єкти судової влади не можуть застосовувати заходи адміністративного примусу. У зв'язку з цим, як уявляється, не варто абсолютизувати таку властивість адміністративного примусу як позасудовий порядок застосування його заходів [368]Рябов Ю.С. Административно-предупредительные меры: Теоретические вопросы. - Пермь, 1974. - С. 9.[368].

4) Підкреслюючи „управлінський” характер адміністративного примусу, слід зазначити, що застосовувати його заходи правомочні не всі органи виконавчої влади і не всі їх посадові особи, а лише ті з них, кому таке право надано законодавчими актами (державні інспекції, воєнізовані правоохоронні формування - міліція, служба безпеки, прикордонні, внутрішні війська та ін.). Іншими словами, правомочність щодо застосування заходів адміністративного примусу, в свою чергу, часто використовують для ілюстрування специфіки правоохоронної діяльності, в тому числі і міліції.

5) Адміністративно-примусові заходи можуть застосовуватися не тільки у зв'язку із вчиненням правопорушень, що характерно для інших видів державного примусу, але і за їх відсутності, коли необхідно їх попередити або забезпечити громадський порядок і громадську безпеку під час різних надзвичайних ситуацій (стихійних лих, епідемій, епізоотій, аварій, катастроф тощо). Наведена властивість адміністративного примусу суттєво впливає на його місце в правоохоронній діяльності міліції, профілактична спрямованість якої останнім часом набуває все більшого значення.

6) Крім того, на відміну від інших видів державного примусу, які за своєю сутністю, як правило, рівнозначні відповідному виду юридичної відповідальності (наприклад, кримінально-правовий примус практично ідентичний кримінальній відповідальності), адміністративний примус за змістом значно ширший від адміністративної відповідальності, адміністративна відповідальність є частиною адміністративного примусу.

7) Заходи адміністративного примусу застосовуються як до фізичних, так і до юридичних осіб (до останніх можуть застосовуватися, наприклад, такі заходи як обмеження або заборона проведення певних робіт, зупинення діяльності різних об'єктів тощо). Наявність цієї ознаки дозволяє міліції використовувати зазначені заходи для боротьби з правопорушеннями незалежно від того, хто їх вчиняє.

8) Адміністративний примус застосовується щодо організацій, посадових осіб і громадян, які безпосередньо не підпорядковані органам і посадовим особам, що застосовують вплив; іншими словами, адміністративний примус не пов'язаний із службовою підпорядкованістю, не може здійснюватися усередині тієї або іншої системи управління, а завжди має зовнішнє виявлення.

9) Регулювання адміністративного примусу, підстав, умов і порядку застосування заходів впливу здійснюється нормами адміністративного права, причому, застосування зазначених заходів регулюється не тільки законодавчими актами, але і рядом підзаконних актів (наприклад, Правилами застосування спеціальних засобів при охороні громадського порядку в Україні, Положенням про порядок продажу, придбання, реєстрації, обліку і застосування спеціальних засобів самооборони, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії, затверджених Кабінетом Міністрів України, та ін.).

10) Заходи адміністративного примусу дуже різноманітні, особливо це стосується заходів, які застосовуються міліцією, вони можуть мати характер морального, організаційно-правового, майнового, особистісного чи іншого впливу, допускається застосування фізичної сили і вогнепальної зброї. На думку дисертанта, не можна погодитися з обмеженням цього примусу тільки засобами психологічного або фізичного впливу [112]Адміністративне право України: Підручник для юрид. вузів і фак. / За ред. Ю.П. Битяка. - С. 152.[112], оскільки, наприклад, в такому заході як огляд речей подібний вплив взагалі відсутній.

11) Застосовується адміністративний примус, в тому числі і міліцією, з метою спонукання громадян або посадових осіб до виконання приписів загальнообов'язкових правил, припинення протиправних дій, притягнення порушників до відповідальності, забезпечення громадської безпеки в особливих умовах (стихійні лиха, загроза поширення заразних хвороб тощо), виховання шанобливого ставлення до вимог законів і правил співжиття. Зазначена властивість характеризує правоохоронне призначення адміністративного примусу.

12) Однією з визначальних ознак адміністратвиного примусу є те, що заходи впливу, про які вище йшла мова, застосовуються саме в примусовому порядку, тобто незалежно від волі і бажання суб'єкта, до якого застосовується, часто з можливістю використання для його реалізації інших примусових заходів. На цю рису дослідники чомусь не звертають увагу. В результаті інколи до заходів примусу зараховуються певні дії, які не можна вважати такими, оскільки особи, щодо яких вони ніби-то застосовуються, можуть ухилитися від них без будь-яких наслідків (наприклад, серед таких заходів в літературі названо перевірку документів перед вчиненням певних матеріально-технічних операцій - видачею грошей, поштових відправлень тощо [390]Советское административное право: Учебник / Под ред. Р.С. Павловского. - К., 1986. - С. 183.[390]. Однак громадянин в цих випадках може і не пред'явити документ, в результаті він просто не одержить відповідні цінності, але примусити його зробити це ніхто не може).

В літературі наводяться й деякі інші ознаки цього примусу, хоча не завжди з цим можна погодитися. Зокрема, до таких ознак віднесено той факт, що правообмеження, які настають в результаті застосування заходів адміністративного примусу, менш відчутні, менш суворі за силою примусового впливу, ніж ті обмеження, що виникають при застосуванні заходів кримінального примусу, а також що засоби адміністративного впливу на правопорушників врешті-решт є профілактикою злочинної поведінки [266]Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 196.[266]. Однак, навряд чи існує захід особистісного впливу більш серйозний, ніж застосування вогнепальної зброї, тому стверджувати, що вплив заходів адміністративного примусу менш відчутний, менш суворий, щонайменше, спірно. Крім того, як уявляється, оцінка серйозності впливу є характеристикою адміністративного примусу не сутнісною, а порівняльною, у зв'язку з чим її не варто включати до ознак цього примусу. Що ж стосується визнання заходів адміністративного примусу засобами профілактики злочинної поведінки, то слід погодитися, що таку мету зазначені заходи часто справді переслідують, але вважати це самостійною ознакою адміністративного примусу невиправдано, оскільки тим самим визнається ніби другорядне його значення. Але це не так, адміністративний примус, як зазначалося, є самостійним видом державного примусу, використовується з різною метою, в тому числі і профілактичною, включаючи попередження злочинів.

Підсумовуючи сказане, можна зробити висновок, що адміністративний примус - це застосування відповідними суб'єктами до осіб, які не перебувають в їх підпорядкуванні, незалежно від волі і бажання останніх передбачених адміністративно-правовими нормами заходів впливу морального, майнового, особистісного та іншого характеру з метою охорони суспільних відносин, що виникають у сфері державного управління, шляхом попередження і припинення правопорушень, покарання за їх вчинення. Таке визначення характерне також для адміністративного примусу, який використовується в правоохоронній діяльності міліції.

Тут необхідно підкреслити характер адміністративного примусу як засобу, методу здійснення державної влади. Держава для виконання своїх завдань та функцій, зокрема, в сфері охорони прав і свобод громадян, підтримання громадського порядку і громадської безпеки, повинна використовувати всі можливі засоби, включаючи заходи адміністративного примусу, але, зрозуміло, на чітких правових засадах. Тому адміністративний примус посідає значне місце в правозастосовчій системі України. Шляхом його використання реалізуються також найважливіші правоохоронні функції міліції.

Застосування органами міліції адміністративного примусу має свої особливості, що пояснюється її осібним положенням в системі правоохоронних органів. Ці особливості обумовлені тим, що міліція є спеціальним правоохоронним органом, який функціонально здійснює охорону громадського порядку і громадської безпеки, наділена широкими повноваженнями щодо застосування заходів адміністративного примусу порівняно з іншими органами; вона правомочна вживати такі заходи, які не мають права застосувати інші державні органи; застосування адміністративно-примусових заходів регулюється не тільки законами, але й спеціальними нормативними актами (в тому числі відомчими); міліція має широкі юрисдикційні повноваження для оперативного виконання своїх завдань; заходи примусу використовуються міліцією для виконання нею адміністративної діяльності. Необхідно також підкреслити, що хоча органи міліції широко використовують заходи адміністративного примусу, їх застосування не є самоціллю, воно доповнює проведення виховних та організаційних заходів і здійснюється на засадах гласності і суворого додержання вимог законодавства, охорони прав громадян, підприємств та організацій [247]Клюшниченко А.П. Меры административного принуждения, применяемые милицией (Особенности. Классификация. Системовыражение): Учеб. пособие. - К., 1979. - С. 19-26[247].

Нарешті зазначимо, що значення адміністративного примусу в правоохоронній діяльності міліції в концентрованому вигляді виявляється в його призначенні та меті. Цей примус слід розглядати як один з найважливіших засобів здійснення державної влади, що використовується міліцією з метою підтримання правопорядку, охорони суспільних відносин шляхом недопущення та усунення різних аномалій як протиправного, так і непротиправного характеру.

1.3 Проблеми систематизації та класифікації заходів адміністра-тивного примусу, що застосовуються міліцією

Уявлення про адміністративний примус, його типологію, види, які склалися останнім часом, є результатом численних досліджень вчених-адміністративістів. Разом з тим проблеми класифікації адміністративного примусу так і не одержали однозначного вирішення у відповідних працях, незважаючи на велике практичне і теоретичне значення цих наукових досліджень. Чітка ж класифікація необхідна, перш за все, для з'ясування сутності різноманітних заходів примусу, які застосовуються органами виконавчої влади, в тому числі міліцією, усвідомлення мети цих заходів, їх правового потенціалу, співвідношення і взаємодії. Крім того, класифікація дозволяє визначити типи та види конкретних заходів примусу шляхом їх диференціації з метою їх подальшого дослідження.

Однак, перш ніж класифікувати заходи адміністративного примусу, необхідно їх систематизувати, тобто визначити, які саме заходи належать до нього. Спробуємо вирішити це завдання щодо адміністративно-примусових заходів, застосування яких належить до компетенції міліції. Ще раз наголосимо, що в законодавстві жоден захід не визначається як примусовий. Тому, відносячи той чи інший захід до числа адміністративно-примусових, необхідно, на думку дисертанта, виходити з того, що, по-перше, цей захід використовується в державному управлінні для охорони суспільних відносин, які виникають в цій сфері державної діяльності; по-друге, він застосовується з метою охорони правопорядку, тобто попередження чи припинення правопорушень або притягнення винних до відповідальності (як правило, адміністративної); по-третє, застосовується такий захід саме в примусовому порядку, тобто незалежно від волі і бажання суб'єкта, до якого застосовується, часто з можливістю використання для його реалізації інших примусових заходів; по-четверте, він застосовується до осіб, не підпорядкованих органу чи посадовій особі, який його використовує, і, по-п'яте, підстави та порядок застосування цього заходу встановлено адміністративно-правовими нормами.

Повноваження міліції, в тому числі щодо застосування різних примусових заходів, визначено Законом України “Про міліцію”. Аналізуючи ст.11 цього Закону і враховуючи зазначені ознаки адміністративно-примусових заходів, до них, на думку дисертанта, слід віднести:

1) вимогу припинити протиправну поведінку;

2) перевірку документів;

3) привід осіб, які ухиляються від явки за викликом в орган внутрішніх справ;

4) взяття на облік і офіційне застереження про неприпустимість протиправної поведінки;

5) адміністративне затримання;

6) доставлення порушника;

7) особистий огляд;

8) огляд речей, вантажів, багажу, транспортних засобів, зброї і боєприпасів, різних об'єктів тощо;

9) вилучення речей і документів;

10) накладення адміністративних стягнень, передбачених Кодексом України про адміністративні правопорушення;

11) відвідування підприємств, установ і організацій;

12) входження на земельні ділянки, в жилі та інші приміщення громадян;

13) внесення подань до державних органів, підприємств, установ, організацій, посадовим особам про необхідність усунення причин та умов, які сприяли вчиненню правопорушень;

14) тимчасове обмеження доступу громадян на окремі ділянки місцевості чи об'єкти (блокування районів місцевості, окремих споруд та об'єктів);

15) обмеження (заборону) руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів;

16) зупинку транспортних засобів;

17) відсторонення водіїв від керування транспортними засобами і огляд їх на стан сп'яніння;

18) заборону експлуатації транспортних засобів;

19) затримання і доставлення транспортних засобів для тимчасового зберігання на спеціальних майданчиках чи стоянках;

20) обмеження і заборону на проведення ремонтно-будівельних та інших робіт на вулицях і шляхах;

21) зупинення і припинення діяльності об'єктів дозвільної системи;

22) адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі;

23) використання транспортних засобів, а також засобів зв'язку, які належать підприємствам, установам, організаціям;

24) адміністративне видворення іноземців за межі України;

25) застосування заходів фізичного впливу;

26) застосування спеціальних засобів;

27) застосування вогнепальної зброї.

Слід зауважити, що в наведеному переліку заходи перераховано в тій послідовності, в якій їх врегульовано в Законі. Як видно з цього переліку, заходи адміністративного примусу суттєво відрізняються один від одного, що дозволяє здійснити їх наукову класифікацію.

Необхідно підкреслити, що питання класифікації заходів адміністративного примусу було і залишається одним з найбільш дискусійних у науковій та навчальній літературі. У 40-х та першій половині 50-х років 20-го ст. панівною була двоскладова класифікація, коли всі заходи адміністративного примусу поділялися на адміністративні стягнення та адміністративно-запобіжні заходи. Її недосконалість полягала в описовому характері та неоднорідності заходів другої класифікаційної групи [420]Фіночко Ф.Д. Еволюція поглядів щодо класифікації адміністративного примусу // Правова держава Україна: проблеми, перспективи розвитку: Короткі тези доповідей та наукових повідомлень республіканської науково-практичної конференції. 9-11 листопада 1995р. Харків, 1995. - С. 138-139.[420]. Попри всю різноманітність позицій у ставленні до цих двох груп адміністративно-примусових заходів, автори в цілому були одностайні в тому, що заходи адміністративного стягнення застосовується лише для покарання винних у вчиненні адміністративного проступку, а адміністративно-запобіжні заходи застосовуються з метою запобігання правопорушенням або їх припинення. Вже з цього видно, що друга група адміністративно-примусових заходів неоднорідна. Подальші дослідження це переконливо довели.

Першим на неоднорідність адміністративно-запобіжних заходів звернув увагу М.І.Єропкін [226]Еропкин М.И. О классификации мер административного принуждения // Вопросы административного права на современном этапе. - М., 1963. - С. 60-68.[226], надалі його думку підтримало багато дослідників. М.І.Єропкін в основу класифікації заходів адміністративного примусу поклав мету їх застосування. Ці заходи застосовуються з потрійною метою: а) для запобігання різним антигромадським проявам, недопущення утворення певної протиправної ситуації; б) для припинення розпочатого або вже вчиненого протиправного діяння та забезпечення провадження в справах про адміністративні проступки; в) для покарання осіб, які вчинили правопорушення. Відповідно до потрійного призначення заходи адміністративного примусу були поділені на три групи: адміністративно-запобіжні заходи, заходи адміністративного припинення і адміністративні стягнення. Класифікація, запропонована М.І.Єропкіним, часто піддавалася критиці, але це не завадило їй зберегти свою актуальність до наших днів.

Подальші дослідження проблем адміністративного примусу не усунули дискусійних питань в його класифікації і не привели до формування єдності поглядів вчених-адміністративістів як на саму систему класифікації, так і на підстави класифікації. На сьогоднішній день існують різні точки зору як щодо кількості видів адміністративного примусу, так і назв окремих його груп.

Так, наприклад Д.М. Бахрах поділяє заходи адміністративного примусу на три види - адміністративно-відновні заходи, заходи адміністративного припинення, і адміністративні стягнення [146]Бахрах Д.Н. Административная ответственность. - Пермь, 1966. - С. 13.[146]. Але в окремих працях він виділяє ще й четвертий вид - заходи адміністративно-процесуального забезпечення (примусу) [149]Бахрах Д.Н. Административно-процессуальное принуждение // Изв. вузов. Правоведение. - 1989. - № 4. - С. 59-64.[149]. Подібної точки зору дотримується А.М. Арбузкін [130]Арбузкин А.М. К вопросу о классификации мер административного воздействия, применяемых органами внутренних дел (милицией) в сфере охраны общественного порядка // Совершенствование административно-правовой деятельности органов внутренних дел: Сб. науч. тр. - М., 1988. - С. 11-23.[130].

В.К. Шкарупа зазначає, що для діючої правової системи характерні такі основні види державного примусу: а) заходи припинення (процесуального забезпечення); б) заходи попередження; в) заходи правовідновлення; г) юридична відповідальність [445]Шкарупа В.К. Доказування та докази в адміністративно-примусовій діяльності органів внутрішніх справ (міліції): Монографія. - К., 1995. - С. 6.[445], проте надалі в адміністративному примусі відновні заходи не виділяє.

Оригінальну класифікацію заходів адміністративного примусу запропонував Л.М. Розін. Критерієм класифікації, на його думку, є мета застосування цих заходів, відповідно до якої він виділяє п'ять видів адміністративного примусу: 1) адміністративні стягнення, які застосовуються з метою покарання правопорушника; 2) заходи адміністративного припинення, які використовуються для припинення правопорушень, що вчиняються; 3) заходи процесуального примусу, які дозволяють встановити факт правопорушення, особу порушника, скласти необхідні процесуальні документи; 4) поновлювальні заходи, призначені для поновлення порушеного правопорядку, прав громадян; 5) адміністративно-примусові заходи, що застосовуються з метою попередження правопорушень [366]Розин Л.М. Проблемы классификации мер административного принуждения // Управление и право. - 1982. - Вып.7. - С. 182-189.[366].

Ю.П.Битяк, В.В.Зуй, відзначаючи, що логічним є застосування спочатку заходів попередження, потім - заходів припинення правопорушень, і лише тоді заходів стягнення, поділяють адміністративний примус на заходи адміністративного попередження, заходи припинення проступків і адміністративні стягнення [163]Битяк Ю.П., Зуй В.В. Административное право Украины (Общая часть). Учебное пособие. - С. 111-112.[163]. Такої ж класифікації притримуються Л.В.Коваль [250]Коваль Л. Адміністративне право України. - С. 94.[250], Ківалов С.В. і Біла Л.Р. [242]Ківалов С.В., Біла Л.Р. Адміністративне право України: Навчально-методичний посібник. - Одеса, 2001. - С. 41. [242], останнім часом її фактично визнає також і Є.В.Додін [219]Додин Е.В., Серафимов В.В. Акты санкционированного вмешательства в сфере торгового мореплавания: Учеб. пособие. - С. 112, 138.[219]. Нарешті, на думку О.М.Бандурки, призначення заходів адміністративного примусу свідчить про їх різноманітність і дозволяє доцільно варіювати ними, поєднувати їх з іншими заходами державного впливу. Відповідно до цього вони поділяються на три групи: адміністративно-запобіжні заходи (перевірка документів, огляд, внесення подання про усунення причин правопорушень тощо); заходи адміністративного припинення (адміністративне затримання, вилучення речей та документів, примусове лікування та ін.); адміністративні стягнення (попередження, штраф, позбавлення спеціального права тощо) [134]Бандурка О.М. Заходи адміністративного припинення в діяльності міліції: Дис. ... канд. юрид. наук. - С. 18-19.[134].