Адміністративний примус в правоохоронній діяльності міліції в Україні

Дещо своєрідно визначає види адміністративного примусу В.К.Колпаков. Він також називає три групи, але назви їх формулює оригінальні: заходи адміністративного попередження, запобіжні адміністративні заходи і заходи відповідальності за порушення нормативно-правових положень [266]Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 198.[266].

Цікаву, певною мірою об'єднавчу класифікацію заходів адміністративного примусу запропонували В.М. Манохін і Ю.С. Адушкін, які виділяють запобіжні заходи (контрольно-профілактичні, спрямовані на виявлення правопорушень, і особливі, які мають за мету забезпечити особливу, виняткову державну або громадську необхідність) і правові санкції, до яких відносять заходи припинення, заходи процесуального забезпечення, відновні заходи і заходи покарання або стягнення [110]Административная ответственность в СССР / Под ред. В.М. Манохина и Ю.С. Адушкина. - Саратов, 1988. - С. 17-18.[110].

Отже, ми навели основні точки зору, які домінують в адміністративно-правовій літературі щодо видів адміністративного примусу. Правда, мова тут іде про адміністративний примус взагалі, але види примусу, який застосовується міліцією, в цьому плані нічим від них не відрізняються. І все ж, залишається запитання, яка точка зору найпереконливіша? Щоб відповісти на нього, здійснимо власну спробу класифікації заходів адміністративного примусу, який застосовується в правоохоронній діяльності міліції.

Перш за все, в основу класифікації заходів адміністративного примусу має бути покладено усталені функціональні зв'язки, вимоги логічної впорядкованості складових частин системи, чітке системно-структурне їх співвідношення. Дослідження усталених внутрішніх зв'язків, які існують в логічній системі “адміністративний примус”, доцільно здійснити за допомогою інструментаря наукової класифікації. Слід зазначити, що класифікація (лат. classis “розряд” + facio “роблю, розкладаю”) як процес, первісно, за своєю суттю, внутрішньо запрограмована на позначення двох категорій дій: по-перше, процесу розкладання на класи і, по-друге, результату цього процесу - визначення системи співпідрядних понять (класів об'єктів) якоїсь галузі знань [422]Философский энциклопедический словарь. - М., 1997. - С. 212.[422]. Додатково зішлемось на точку зору В.А. Юсупова, який пропонує в основу класифікацій правозастосувальних актів включати такі чотири правила поділу об'єму поняття, як: а) наявність однієї й тієї ж підстави; б) рівність об'єму всіх членів класифікації об'єму класу, що класифікується; в) необхідність взаємного виключення одне одним окремих членів класифікації; г) логічна безперервність поділу на підкласи [448]Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. - М., 1979. - С. 111.[448].

Аналізуючи заходи адміністративного примусу, правильним, на думку дисертанта, є підхід до їх класифікації не тільки з точки зору мети, способу забезпечення правопорядку, але й з урахуванням чисто правових факторів, які в сукупності можуть становити критерій для більш детальної класифікації цих заходів. У зв'язку з цим ми вважаємо, що під час розроблення критеріїв класифікації заходів адміністративного примусу необхідно враховувати всі обставини, пов'язані з правовою регламентацією підстав, умов, порядку і кінцевої мети їх застосування. Звідси випливає класифікація заходів адміністративного примусу за більш широким колом ознак: а) способом забезпечення правопорядку; б) метою застосування; в) фактичними підставами застосування; г) правовими наслідками застосування; д) процесуальними особливостями здійснення тощо. За своїм значенням вони нерівнозначні, але в сукупності дають підстави для чіткого відмежування різних заходів адміністративного примусу один від одного.

Відповідно до цього заходи адміністративного примусу, які застосовуються міліцією, можна розділити на три групи: заходи, спрямовані на попередження правопорушень (їх найточніше назвати адміністративно-запобіжними); заходи, застосуванням яких досягається припинення протиправної поведінки (заходи адміністративного припинення); і заходи адміністративної відповідальності (адміністративні стягнення). На думку дисертанта, це найбільш чітко відображає правоохоронне призначення адміністративного примусу. До того ж, вони відрізняються за всіма наведеними вище ознаками.

Заперечення Д.М.Бахраха проти існування адміністративно-запобіжних заходів, які він зараховує до заборон, норм права, оскільки їх звернено не до окремої особи, а до всіх (або багатьох) громадян, ґрунтується на тому, що загальні заборони, на думку автора, не викликають конкретних правовідносин, а поза конкретних правовідносин не може бути примусу [146]Бахрах Д.Н. Административная ответственность. - Пермь, 1966. - С. 13.[146]. Таку позицію не можна визнати беззаперечною, оскільки адміністративно-запобіжні заходи можуть застосовуватися як до груп громадян, так і до окремих осіб (наприклад, перевірка документів, адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі, тощо).

Погляди дослідників адміністративного примусу на існування адміністративно-відновних заходів неоднозначні. Найпослідовнішим прихильником існування зазначеного виду адміністративного примусу є Д.Н.Бахрах. До цих заходів часто зараховуються заходи припинення, оскільки вони часто застосовуються для ліквідації шкідливих наслідків, заподіяних правопорушенням, відновлення порушеного правопорядку.

У літературі висловлено серйозні заперечення проти віднесення зазначених заходів до правовідновних. На думку дисертанта, варто визнати більш переконливою позицію багатьох вчених, які вважають, що правовідновлення як основна мета адміністративному примусу не властиве. Аналіз цих заходів показує, що до них віднесено різногалузеві заходи примусу - цивільно-правові, фінансово-правові, кримінально-процесуальні, тому адміністративним примусом їх вважати не можна.

Деякі вчені-адміністративісти висловлюють думку про існування ще однієї самостійної групи заходів адміністративного примусу - заходів адміністративно-процесуального забезпечення (примусу) [245]Кисин В.Р. Меры административно-процессуального принуждения, применяемые милицией: Учеб. пособие. - М., 1987. - С. 9; [366]Розин Л.М. Проблемы классификации мер административного принуждения // Управление и право. - 1982. - Вып.7. - С.182-186.[245; 366]. Не вдаючись на разі до детального аналізу зазначених заходів, вважаємо за необхідне зазначити, що така група заходів примусу реально існує, але вона є одним із видів заходів припинення, а не примусу взагалі, тобто, якщо визначати місце „заходів адміністративно-процесуального забезпечення” в системі адміністративного примусу, то це не вид примусу, а його підвид. До того ж, слід звернути увагу на дещо некоректне використання в цьому випадку терміна „адміністративно-процесуальне забезпечення”. Тим самим автори ніби ототожнюють адміністративний процес із провадженням в справах про адміністративні правопорушення, з чим не можна погодитися. Адміністративний процес складає велика кількість проваджень, в тому числі провадження щодо застосування адміністративно-запобіжних заходів, провадження щодо застосування заходів адміністративного припинення і провадження в справах про адміністративні правопорушення [144]Бандурка А.М., Тищенко Н.М. Административный процесс: Учебник. - Харьков, 2001. - С. 17-20.[144]. Тобто адміністративно-процесуальними є всі заходи адміністративного примусу, оскільки діяльність щодо їх застосування і є адміністративним процесом.

Що стосується визначення видів адміністративного примусу В.К.Колпаковим, зауважимо, що перші дві групи ним названо практично однаково - „заходи адміністративного попередження” і „запобіжні адміністративні заходи” [266]Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 198.[266], оскільки „попередження” і „запобігання” - це синоніми, а „запобіжні заходи” можна також назвати попереджувальними або профілактичними. Назва ж останнього виду примусу - „заходи відповідальності за порушення нормативно-правових положень” - взагалі не має ніяких меж, по суті це те ж, що і юридична відповідальність.

Як зазначалося, на сьогодні більшість вітчизняних адміністративістів підтримує поділ адміністративного примусу на заходи запобігання, припинення та стягнення. Суперечки часто викликає віднесення того чи іншого конкретного заходу до однієї з перших двох груп (види адміністративних стягнень визначено законом). Тому спробуємо сформулювати свою позицію з цього питання, не аналізуючи відмінні точки зору, про які мова піде в наступних розділах.

Адміністративно-запобіжними в літературі визнаються заходи, які дозволяють виявляти і не допускати правопорушення, забезпечувати громадський порядок і громадську безпеку за різних надзвичайних обставин [155]Безсмертний Є.О. Адміністративно-запобіжні заходи, що застосовуються органами внутрішніх справ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Х., 1997. - С. 10.[155]. До заходів цієї групи, які застосовуються міліцією, на думку дисертанта, належать: 1) перевірка документів; 2) взяття на облік і офіційне застереження осіб про неприпустимість протиправної поведінки; 3) огляд - особистий огляд і огляд речей, вантажів, багажу, транспортних засобів, зброї і боєприпасів, різних об'єктів; 4) відвідування підприємств, установ і організацій; 5) входження на земельні ділянки, в жилі та інші приміщення громадян; 6) внесення подань в державні органи, підприємства, установи, організації, посадовим особам про необхідність усунення причин та умов, які сприяли вчиненню правопорушень; 7) тимчасове обмеження доступу громадян на окремі ділянки місцевості та об'єкти (блокування районів місцевості, окремих споруд та об'єктів); 8) обмеження (заборона) руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів; 9) адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі; 10) використання транспортних засобів, а також засобів зв'язку, які належать підприємствам, установам, організаціям.

Заходи адміністративного припинення - це засоби примусового переривання (припинення) протиправних діянь [135]Бандурка О.М. Заходи адміністративного припинення в діяльності міліції: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Х., 1994. - С. 10.[135]. До них, на думку дисертанта, слід включити: 1) вимогу припинити протиправну поведінку; 2) доставлення порушника; 3) привід осіб, які ухиляються від явки за викликом в орган внутрішніх справ; 4) адміністративне затримання; 5) особистий огляд; 6) огляд речей; 7) вилучення речей і документів; 8) зупинку транспортних засобів; 9) відсторонення водіїв від керування транспортними засобами і огляд їх на стан сп'яніння; 10) заборону експлуатації транспортних засобів; 11) затримання і доставлення транспортних засобів для тимчасового зберігання на спеціальних майданчиках чи стоянках; 12) обмеження або заборону проведення ремонтно-будівельних та інших робіт на вулицях і шляхах; 13) зупинення і припинення діяльності об'єктів дозвільної системи; 14) адміністративне видворення іноземців за межі України; 15) застосування заходів фізичного впливу; 16) застосування спеціальних засобів; 17) застосування вогнепальної зброї.

Що стосується адміністративних стягнень, то міліція в наш час має право застосовувати тільки три їх види: попередження, позбавлення спеціального права і штраф.

На закінчення зауважимо, що наведена класифікація, як і будь-яка класифікація взагалі, є дещо умовною. Її мета - якнайповніше з'ясувати сутність тих чи інших заходів адміністративного примусу, підстав та порядку їх застосування міліцією.

1.4 Правові засади застосування міліцією адміністративного примусу

Практична реалізація міліцією заходів адміністративного примусу завжди пов'язана із обмеженням, причому, часто - досить суттєвим, прав і свобод громадян, а також прав і законних інтересів різних юридичних осіб. У зв'язку з цим дуже актуальним і важливим є створення відповідних правових засад застосування цих заходів, тобто забезпечення належного його правового регулювання. Від досконалості нормативної регламентації процесу діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу, чіткості приписів, наявності розвинутої системи законодавства в багатьох випадках залежить також ефективність зазначеної діяльності.

В загальній теорії права під правовим регулюванням розуміється результативний, нормативно-організаційний вплив, який здійснюється на суспільні відносини за допомогою системи правових засобів (юридичних норм, правовідносин, індивідуальних приписів) з метою їх впорядкування, охорони, розвитку відповідно до суспільних потреб [122]Алексеев С.С. Теория права. - М.: БЕК, 1994. - С. 145.[122]; сукупність різних форм та методів юридичного впливу держави на поведінку учасників суспільних відносин, який здійснюється з метою підпорядкувати цю поведінку встановленому у суспільстві правопорядку [203]Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. - М., 1972., с. 19-20.[203]; впорядкування суспільних відносин, їх юридичне закріплення, охорона і розвиток, яке здійснюється за допомогою права і сукупності правових засобів [381]Скакун О.Ф. Теория государства и права: Учебник. - С. 529.[381]. Визначаючи правове регулювання через категорію правового впливу, слід підкреслити, що останній - це досить широке поняття, яке характеризує право в дії, всі напрямки та форми впливу права на суспільне життя, в тому числі і на функціонування права як духовного фактору. І хоча остання із зазначених сторін функціонування права і правове регулювання взаємопроникають, вплив права як духовного (ідеологічного) фактору не є для нього специфічним за своєю природою. В принципі юридичний вплив в цьому розумінні, заснованому на особливостях права як форми суспільної свідомості, не відрізняється від впливу на суспільне життя інших духовних, ідеологічних форм та засобів (засобів агітації, пропаганди, морального виховання тощо).

Відтак, правовий вплив - це дія права на широке коло суспільних відносин, свідомість і поведінку людей за допомогою неправових (психологічних, ідеологічних та ін.) механізмів. При цьому, якщо можна так сказати, діє не право як сукупність норм, а, скоріше, «дух права» [228]Загальна теорія держави і права: Навч. посібник / За ред. В.В.Копєйчикова. - К., 2001. - С. 217.[228].

Правове ж регулювання - це специфічний вплив, який здійснюється правом як особливим нормативним інституційним регулятором. Своєрідність правового регулювання полягає в тому, що воно, по-перше, відповідно до своєї соціальної природи є таким різновидом соціального регулювання, який має цілеспрямований, організований, результативний характер, а, по-друге, здійснюється за допомогою цілісної системи засобів, що реально виражають саму матерію права як нормативного інституційного утворення - регулятора. Іншими словами, правовому регулюванню, на відміну від загального духовного, ідеологічного впливу права, властиве те, що воно завжди здійснюється за допомогою особливого, властивого тільки праву механізму, покликаного юридично гарантувати досягнення мети, вираженої в правових нормах. Правове регулювання - це дія права на суспільні відносини за допомогою певних юридичних засобів, насамперед норм права [228]Там само. - С. 217.[228].

Таким чином, можна зробити висновок, що під правовим регулюванням діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу слід розуміти комплекс юридичних засобів, за допомогою яких держава визначає права і обов'язки міліції в зазначеній сфері, а також порядок їх реалізації.

Дослідження проблеми правового регулювання діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу передбачає, перш за все, з'ясування кола суспільних відносин, які в ній виникають, тобто визначення предмета правового регулювання. Ним охоплюються усі суспільні відносини, які об'єктивно, за своєю природою можуть піддаватися нормативно-організаційному впливу і в даних соціально-політичних умовах потребують такого впливу, що здійснюється за допомогою юридичних норм та всіх інших юридичних засобів, які утворюють механізм правового регулювання. Наявність специфічної групи суспільних відносин в зазначеній сфері, суб'єктами яких є посадові особи міліції, підприємства, установи, організації та їх посадові особи, а також громадяни, викликає необхідність їх нормативно-правової регламентації.

Суттєва особливість суспільних відносин, які регулюються правом, полягає також в тому, що вони можуть бути предметом правового впливу лише остільки, оскільки є вольовими відносинами, тобто виражаються у вольовій поведінці людей. Таким чином, безпосереднім предметом правового регулювання є вольова поведінка учасників суспільних відносин, поведінка, через яку тільки і можна здійснювати відповідний вплив.

Виходячи з цього, до предмета правового регулювання діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу можна віднести суспільні відносини, які виникають з приводу здійснення цієї діяльності.

Від змісту і характеру предмета багато в чому залежать особливості змісту правового регулювання. На його специфіку впливають також елементи суспільних відносин - статус їх суб'єктів, особливості об'єктів тощо. Головна особливість правового регулювання діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу обумовлена саме специфікою суб'єкта цієї діяльності, яким є міліція.

Не менш актуальним, стосовно проблеми дослідження, постає питання методів правового регулювання, тому що з конкретним предметом правового регулювання пов'язаний відповідний метод, і їх єдність є цілком закономірною. Крім того, як свідчить нормотворча практика, ефективне регулювання можливе лише за умов суворої відповідності предмета та метода регулювання.

На відміну від предмета правового регулювання, який відповідає на запитання, що регулюється правовими нормами, метод правового регулювання вказує на те, яким чином регулюються ці відносини. Як зазначають І.М. Погрібний та А.М. Шульга, метод правового регулювання - це сукупність юридичних способів і прийомів, які використовуються в даній сфері суспільних відносин [348]Погребной И.М., Шульга А.М. Теория права: Учеб. пособие. - Харьков, 1998. - С. 14.[348].

Розглядаючи методи правового регулювання як реальні юридичні явища, що одержують своє життя в межах галузей права, слід звернути увагу також на деякі первинні, початкові методи, які можна зобразити як виділені логічним шляхом найпростіші засоби регулювання, що визначають головне в правовому статусі суб'єктів, в їх початкових юридичних позиціях. Це, по-перше, централізоване, імперативне регулювання (метод субординації) і, по-друге, децентралізоване, диспозитивне регулювання (метод координації). Першому властиві владно-імперативні засади, де одна сторона має державно-владні повноваження, інша ж є підпорядкованою. Другий базується на юридичній рівності сторін у відносинах, коли сторони мають право самостійно обирати варіант поведінки в межах, встановлених правовою нормою [122]Алексеев С.С. Теория права. - С. 156.[122].

В юридичній літературі встановлено, що тип правового регулювання, який лежить в основі того чи іншого методу, в найбільш загальному вигляді визначає вихідні прийоми правового регулювання, можливості і межі діяльності суб'єктів права, способи їх дій на основі або загального дозволяння, або конкретних дозволів [326]Общая теория права и государства: Учебник /Под ред. В.В.Лазарева. - 2-е изд., перераб. и доп. - С. 137.[326].

За типами (деякі вчені називають їх режимом [348]Погребной И.М., Шульга А.М. Зазн. праця. - С. 15.[348]) методи розділяють на:

- загальнодозволений, який будується за принципом “дозволено все, крім того, що прямо заборонено законом”;

- спеціально-дозвільний, в основі якого лежить принцип “дозволено лише те, що прямо передбачено законом” [381]Скакун О.Ф. Теория государства и права: Учебник. - С. 539.[381].

Вид та методи правового регулювання, закріплені законодавством, визначаються не тільки предметом. Вони залежать також від завдань, цілеспрямованих інтересів держави в цій сфері, які об'єктивно обумовлені існуючими матеріальними умовами життя. В умовах адміністративно-командної системи, як відомо, переважали обмежувальні законодавчі установлення. Це означало, що для громадян та інших суб'єктів, які вступали у відносини з органами державної влади, діяв, в принципі, дозвільний порядок. Вони, в цілому, мали тільки ті права, які прямо формулювались в конкретному нормативному акті. Функції, компетенція ж органів державної влади не ставилися в чіткі законодавчі рамки. Вони діяли, як правило, в загальнодозволеному порядку.

Використання зазначеного методу регулювання діяльності Української держави характеризує її політико-правову атмосферу, реально демонструє тенденцію створення нового законодавства України. Але не менш важливим засобом становлення якісно нового законодавства України є вдосконалення дозвільного регулювання, поширення сфери його дії перш за все на тих, хто має владні повноваження. Сказане цілком стосується діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу, для регулювання якої використовуються як загальнодозволений, так і дозвільний методи.

Виходячи з положень загальної теорії права, досліджувати питання правового регулювання діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу, провести їх аналіз системно, глибоко та всебічно можна, тільки звернувшись до проблеми механізму правового регулювання.

Вперше в юридичну літературу термін “механізм правового регулювання” запровадив та розкрив його зміст С.С. Алєксєєв. Він визначає його як систему правових засобів, за допомогою яких забезпечується результативний правовий вплив на суспільні відносини, і відносить до його елементів юридичні норми, правові відносини, акти реалізації суб'єктивних юридичних прав та обов'язків, акти застосування права, а також деякі додаткові елементи - індивідуальні акти, правоположення практики тощо [122]Алексеев С.С. Теория права. - С. 150.[122]. Тобто до цього переліку включаються всі правові явища, які справляють певний регулюючий вплив на суспільні відносини.

В юридичній літературі звертається увага на те, що категорія механізму правового регулювання є досить місткою і багатогранною, такою, яка допускає різні підходи і дозволяє розглядати її в різних аспектах. Головне ж, в чому виявляється його зміст, - це переведення правових приписів у впорядкованість суспільних відносин [326]Общая теория права и государства: Учебник /Под ред. В.В.Лазарева. - 2-е изд., перераб. и доп. - С. 395.[326]. Зазначений механізм включає три головні стадії:

- стадію формування і загальної дії юридичних норм, яка передбачає тісний зв'язок права з державою, єдність і взаємозв'язок права і держави за одночасної їх відносної самостійності;

- стадію виникнення на основі юридичних фактів у конкретних суб'єктів прав та обов'язків - правовідносин як індивідуалізованої міри поведінки. Цій стадії нерідко передує факультативна стадія - застосування права, без якої правовідносини виникнути не можуть. Вона має місце тоді, коли існує правова патологія в формі спору про право або правопорушень; здійснюється оперативно-виконавча, державно-владна організуюча діяльність;

- стадію реалізації прав та обов'язків, здійснення їх у практичній поведінці, діяльності суб'єктів права.

На думку І.М. Погрібного та А.М. Шульги, ефективність механізму правового регулювання можлива лише тоді, коли додержуються усі заборони, виконуються обов'язки і використовуються права в межах дозволеного, а юридичні норми застосовуються у суворій відповідності з принципами та вимогами законності [348]Погребной И.М., Шульга А.М. Зазн. праця. - С. 17.[348].

З'ясування сутності та змісту правового регулювання діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу неможливе без детальнішого аналізу такого поняття як “правові засоби”. Застосування цього терміна в юридичній літературі останніх років, як зазначає С.С.Алєксєєв [122]Алексеев С.С. Теория права. - С. 151.[122], може створити враження, що мова йде про якийсь особливий клас правових явищ. Разом з тим правові засоби не утворюють якихось особливих, принципово відмінних від традиційних, зафіксованих в загальноприйнятому понятійному апараті явищ правової дійсності. Це весь діапазон правових феноменів різних рівнів з тією лише особливістю, що вони виокремлюються і розглядаються не з позицій потреб юридичної практики, а з позицій їх функціонального призначення, тих рис, які характеризують їх як інструменти вирішення певних соціальних завдань.

Отже, питання правових засобів - це не стільки питання відокремлення в особливий підрозділ тих чи інших фрагментів правової дійсності, скільки питання їх особливого бачення в чітко визначеному ракурсі - їх функціонального призначення, їх ролі як інструментів вирішення соціальних завдань. Іншими словами, перед нами ті ж, наприклад, юридичні норми, заходи заохочення, санкції, але які постають як функціональні явища, інструменти реалізації сили, цінності права.

Правові засоби - це не просто інструменти вирішення тих чи інших соціальних завдань, що існують поряд з іншими і допускають різні альтернативи. Соціально-політичний смисл постановки проблеми про правові засоби полягає в тому, що вони є не тільки соціальною необхідністю, своєрідною об'єктивною закономірністю, але і оптимальним, адекватним умовам цивілізації способом вирішення завдань, які стоять перед суспільством, способом, що виражає соціальну цінність права як регулятора суспільних відносин.

Що розуміється під використанням правових засобів в практичному житті? Це означає так застосовувати юридичний інструментар для вирішення різних соціальних завдань, щоб було досягнуто ефекту, який реалізує соціальну цінність, силу права, його місію бути стабілізуючим фактором, фактором, що приборкує та утихомирює і в результаті цього забезпечує: а) надійність та стійкість відносин, що складаються; б) кореляцію регулювання із суб'єктивними правами; в) сувору регламентацію і в той же час гарантованість, захищеність суб'єктивних прав; г) комплекс способів, які гарантують реальне, фактичне виконання юридичних обов'язків; д) необхідну процедуру для здійснення юридичних дій, процесуальні форми і механізми, націлені на реалізацію суб'єктивних прав і досягнення істини в конфліктних ситуаціях. Правові засоби можуть співпадати, а можуть і не співпадати з феноменами, які традиційно виділяються в юридичній науці. Але як би то не було, в усіх випадках перед нами фрагменти правової дійсності, що розглядаються під кутом зору їх функцій, їх ролі як інструментів юридичного впливу [122]Там само. - С. 155.[122].

Щодо конкретних суспільних відносин правове регулювання здійснюється за допомогою таких прийомів або способів: дозволу, зобов'язування, заборони [381]Скакун О.Ф. Теория государства и права: Учебник. - С. 537; [228]Загальна теорія держави і права / За редакцією В.В. Копєйчикова. - С. 219.[381; 228].

Дозвіл полягає у наданні суб'єкту права на здійснення певних дій. Прикладом здійснення правового регулювання за допомогою цього засобу може бути норма ст. 11 Закону України «Про міліцію», яка надає право на застосування заходів адміністративного примусу.

Дозволяння у праві - суб'єктивне юридичне право, яке зводиться тільки до права вимагати. І з цього приводу дозволяння інтерпретується через “дозволену поведінку”. Право вимагати обмежене тільки юридичною сферою, воно становить лише необхідний елемент у юридичних механізмах, які забезпечують належне виконання позитивних зобов'язань. Дозволяння набувають юридичного характеру тоді, коли вони виражені в управомочувальних нормах. Тим самим юридичні дозволяння окреслені чіткими межами, які відокремлюють їх від свавільних дій.

Зобов'язування становить юридично закріплену необхідність певної поведінки в тих чи інших умовах, обставинах. Це, наприклад, покладення на міліцію обов'язку застосовувати силу тільки в крайніх випадках, коли використання інших засобів не дало бажаного результату, обов'язків щодо процесуального оформлення ряду заходів адміністративного примусу тощо.

Позитивні зобов'язування опосередковуються односторонніми правовідносинами, в яких одна сторона обтяжена юридичним обов'язком виконувати активні дії, а інша - має право вимагати, а у випадку невиконання - має право домагання забезпечення реального виконання юридичного обов'язку. По суті, позитивні зобов'язування реалізуються через приписи уповноважених державних органів. Таким чином, позитивні зобов'язування утворюють той прошарок правової матерії, який ближче до тих частин, де право не тільки контактує з державною владою, а й “змішане” з нею, перебуває у зоні її домінування. З іншого боку, у розвиненій юридичній системі позитивні зобов'язування як явища державної влади не тільки “проходять” через право, набувають властивості і особливості юридичного регулювання, а й принципи і цінності правової форми, яка склалася переважно на основі дозвільного регулювання.

Заборона, з регулятивного боку, виражається у юридичних обов'язках, але ці обов'язки мають пасивний характер, тобто обов'язок утримуватись від певних, визначених дій. Як приклади заборон можна назвати заборону застосовувати спеціальні засоби і вогнепальну зброю до вагітних жінок і малолітніх тощо. Заборона юридично опосередкована у забороняючих нормах, які реалізуються у формі дотримання, в основному, під загрозою застосування юридичної відповідальності. Найважливіші особливості юридичних заборон виражені у їх органічному зв'язку із юридичними дозволяннями. За допомогою заборон визначаються межі дозволянь та з використанням юридичних засобів забезпечуються, гарантуються свободи поведінки суб'єктів.

Засоби правового регулювання (дозвіл, зобов'язування, заборона) з найбільшою ефективністю досягають своєї мети лише в тісному взаємозв'язку.

Однією з початкових, вихідних ланок правового регулювання є юридичні норми, які складають нормативну основу, серцевину механізму правового регулювання [381]Скакун О.Ф. Теория государства и права: Учебник. - С. 541.[381]. Нормативна регламентація процесу діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу відіграє в ньому важливу роль, тому що ефективність правового регулювання в багатьох випадках залежить від досконалості його правової основи, чіткості приписів, наявності розвиненої системи законодавства.

Норми права традиційно розглядаються як загальнообов'язкові, формально-визначені правила поведінки, які визнаються та забезпечуються державою і визначають права та обов'язки учасників суспільних відносин [381]Скакун О.Ф. Теория государства и права: Учебник. - С. 297-298; [326]Общая теория права и государства: Учебник /Под ред. В.В.Лазарева. - 2-е изд., перераб. и доп. - С. 147.[381; 326]. Норми права містяться, головним чином, в нормативно-правових актах - офіційних документах органів державної законодавчої, виконавчої або судової (маються на увазі акти Конституційного Суду України) влади правотворчого характеру. Норми права становлять продукт творчої діяльності, внаслідок чого не тільки відображається об'єктивна реальність, але й формуються ідеї про її доцільну зміну.

Джерела, в яких закріплюються норми права, що регулюють діяльність міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу, дуже різноманітні. В правовому регулюванні зазначеної діяльності міліції провідна роль належить, звичайно, нормам Конституції України. Це пояснюється, в першу чергу, властивостями та особливостями Конституції як нормативно-правового акта.

Термін “конституція” походить від латинського constitutio - устрій [386]Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М.Прохоров; редкол.: А.А.Гусев и др. - изд. 4-е. - М., 1987. - С. 621.[386]. Конституція - це нормативно-правовий акт чи група таких актів, де знаходять своє відображення і закріплення основні засади державного та суспільного ладу, державно-територіальний устрій та адміністративно-територіальний поділ, права і свободи людини і громадянина, форми здійснення народовладдя, поділ і організація державної влади та місцевого самоврядування [301]Малишко М.І. Конституції зарубіжних країн та України: Навч.-метод. довідник. - К., 1999. - С. 5.[301].

Конституція України як головний юридичний акт країни закріплює і регулює найважливіші сторони життя суспільства і держави. Конституція має усі властивості закону, є частиною чинного права, але частиною особливою. Її особливість полягає в тому, що вона не просто закон, а Основний Закон. Конституція як головний елемент чинного права є і його вершиною, і його стрижнем, і базою поточної правотворчості. Вона - найбільш стабільний юридичний акт, що має найвищу юридичну силу.

Таке положення Конституції в правовій системі, її особлива юридична природа обумовлені, в першу чергу, характером і колом суспільних відносин, які вона покликана регламентувати. Такого широкого предмета правового регулювання (суспільні відносини, пов'язані із закріпленням основ державного ладу, найважливіших державних інститутів, суспільного устрою, основ правового статусу громадян, системи власності, соціально-економічних і політичних відносин тощо) не має жоден інший нормативний акт, крім Основного Закону.

Діючи безпосередньо, норми Конституції в той же час знаходять, в разі необхідності, розвиток і конкретизацію в нормах, встановлених іншими джерелами права. Це пояснюється тим, що Конституція нерідко визначає лише межі правового регулювання в тих або інших сферах суспільних відносин, передбачає початкову регламентацію цих відносин, містить відправні засади для галузей права. Така властивість, перш за все, загальнорегулюючих конституційних норм. Завдання наступної правотворчості - детальна регламентація суспільних відносин, встановлення конкретних прав і обов'язків суб'єктів права для більш повного втілення конституційних принципів і цілей в практику. Звідси випливає, що Конституція є також юридичною базою всього поточного законодавства.

Прийняття Конституції дає поштовх і створює необхідні умови для прискореної роботи щодо прийняття систематизованих правових актів, передусім - кодексів. У політичній сфері реалізація Конституції потребує проведення судової і адміністративної реформ [285]Конституція України - основа реформування суспільства / В.Я.Тацій, Ю.П.Битяк, Ю.М.Грошовий, М.В.Цвік. - Х., 1996. - С. 65-66.[285]. Конституції держави властива також велика об'єднавча сила щодо охоплення усіх верств населення, всіх політичних сил процесом досягнення порозуміння у суспільстві, якщо й не з усіх, то з переважної більшості спірних питань [332]Основи конституційного права України: Підручник / За ред. В.В.Копєйчикова. - К., 1997. - С. 12.[332].

Конституційні норми відрізняє, крім того, найбільша стабільність, що обумовлено предметом конституційного регулювання. Конституція покликана регламентувати найбільш важливі суспільні відносини. Стабільність не означає, проте, незмінності. Зміни, що настають в ході соціально-політичного і економічного розвитку суспільства, обумовлюють удосконалення конституційних положень, їх уточнення, зміни. Тим самим забезпечується поєднання стабільності і динамізму в конституційному регулюванні в ім'я суспільного прогресу. З цим пов'язаний і особливий порядок прийняття і зміни Конституції.

Такі лише деякі, найважливіші характерні риси і особливості Конституції як Основного Закону держави. Тепер же звернемо увагу на ті положення Конституції України, які мають безпосереднє значення для діяльності щодо застосування заходів адміністративного примусу.

Зрозуміло, що Конституція безпосередньо не регулює діяльність міліції в зазначеній сфері. Однак в Конституції закріплено загальні засади діяльності державних органів, основною з яких є законність. Органи державної влади, їх посадові особи, визначено в ст.19 Конституції України, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України. Конституцією (ст.3) людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Права і свободи останньої, їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, а утвердження і забезпечення цих прав і свобод є її головним обов'язком. Все сказане повною мірою стосується також і діяльності міліції. Адже застосування нею заходів державного примусу, в тому числі адміністративного, - не самоціль, воно необхідне для виконання завдань та функцій, покладених на цей орган, серед яких найважливішим є забезпечення прав і свобод громадян, прав та законних інтересів інших суб'єктів суспільних відносин, а також інтересів держави Україна. Тобто, значення Конституції для регулювання діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу полягає, передусім, в тому, що ця діяльність має здійснюватися відповідно до закріплених Конституцією загальноправових принципів - верховенства права, законності, дотримання прав і свобод громадян, гуманізму тощо.

Важливим є також закріплення і гарантування в Конституції основних прав і свобод громадян, з реалізацією яких дуже часто пов'язана зазначена діяльність міліції, точніше буде сказати - ці права і свободи може бути обмежено міліцією, звичайно, відповідно до закону. Мова йде про права і свободи, закріплені ст.ст. 27 (право на життя), 29 (право на свободу та особисту недоторканність), 30 (право на недоторканність житла), 33 (свобода пересування), 41 (право власності) тощо. У зв'язку з цим, як уявляється, потребує уточнення положення, закріплене ч.1 ст. 64 Конституції, відповідно до якої конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України (виділено нами - А.К.). На думку дисертанта, підстави та порядок таких обмежень має встановлювати не Конституція, а закон, що в наш час відповідає дійсності.

Оскільки норми Конституції України нерідко визначають лише межі правового регулювання в тих або інших сферах суспільних відносин, передбачають початкову регламентацію цих відносин, містять відправні засади для галузей права, завдання наступної правотворчості - детальна регламентація суспільних відносин, встановлення конкретних прав і обов'язків суб'єктів права для більш повного втілення конституційних принципів у практику. Сказане стосується також діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу.

Тому центральне місце в механізмі правового регулювання діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу займають норми законів та інших законодавчих актів України. Причому, їх значення в ході становлення правової держави має постійно зростати, оскільки верховенство закону є невід'ємною ознакою останньої [381]Скакун О.Ф. Теория государства и права: Учебник. - С. 153.[381]. Верховенство закону виявляється, в першу чергу, в суворій відповідності йому всіх інших нормативних актів, тому що закони (після Конституції) мають найвищу юридичну силу. Підкреслюючи значення закону в системі правового регулювання, необхідно мати на увазі, що термін «закон» в цьому випадку вживається як узагальнююче поняття. Під ним розуміють всі нормативні акти, які мають юридичну силу закону, або, іншими словами, законодавчі акти. До них, крім власне законів, належать основи законодавства, кодекси, тобто акти, які приймаються Верховною Радою України (наприклад, Основи законодавства про охорону здоров'я [36]Основи законодавства України про охорону здоров'я від 11 листопада 1992 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 4. - Ст. 19.[36], КпАП, Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ [35]Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України: Затверджений Указом Президії Верховної Ради УРСР від 29 липня 1991 р. // Відомості Верховної Ради УРСР. - 1991. - № 45. - Ст. 599.[35] тощо).

Для правового регулювання діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу першочергове значення мають такі законодавчі акти як закони України «Про міліцію», «Про дорожній рух» [18]Про дорожній рух: Закон України від 30 червня 1993 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 31. - Ст. 338.[18], «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» [29]Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю: Закон України від 30 червня 1993 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 35. - Ст. 358.[29], «Про боротьбу з корупцією» [24]Про боротьбу з корупцією: Закон України від 5 жовтня 1995 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 34. - Ст. 266.[24], «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі» [30]Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі: Закон України від 1 грудня 1994 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № 52. - Ст. 455.[30], «Про правовий режим надзвичайного стану» [37]Про правовий режим надзвичайного стану: Закон України від 16 березня 2000 р. // Офіційний вісник України. - 2000. - № 15. - Ст. 588.[37], Кодекс про адміністративні правопорушення та ін.

Найважливішу роль у системі законодавчих актів, які регулюють діяльність міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу, відіграє, звичайно, Закон України «Про міліцію». Незважаючи на те, що цей Закон багато в чому потребує удосконалення, він, в основному, досить повно закріпив права міліції, в тому числі в зазначеній сфері, які дозволяють виконувати покладені на неї завдання та функції.

У Законі, зокрема, закріплено систему заходів адміністративного примусу, які має право застосовувати міліція. Деякі права міліції в цій сфері визначено лише в загальному плані, деталізуються ж вони в інших законодавчих та підзаконних актах (наприклад, права щодо здійснення нагляду за виконанням правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, закріплено в Законі «Про дорожній рух»). Тому деякі автори навіть висловили думку про те, що лише окремі норми Закону «Про міліцію» є нормами прямої дії [350]Полєшко А. Правова основа діяльності міліції // Рад. право. - 1991. - № 3. - С. 92-93.[350], з чим, на думку дисертанта, важко погодитися. Наприклад, в Законі чітко визначено підстави перевірки документів, обмеження чи заборони руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів тощо. Якщо ж говорити про такі виняткові заходи як застосування фізичної сили, спеціальних засобів та вогнепальної зброї, то підстави подібного застосування врегульовано виключно Законом «Про міліцію».

Окремо слід сказати про Кодекс України про адміністративні правопорушення, який детально регулює підстави та порядок застосування міліцією адміністративних стягнень, а також ряду заходів адміністративного припинення (заходів забезпечення провадження). Цей Кодекс було прийнято ще за союзних часів, тому багато його положень потребують переосмислення. В наш час ведеться робота з підготовки проекту нового КпАП, в ньому має бути враховано зміни, які сталися в суспільному житті України, про що мова піде пізніше.

Нормативні акти, які видаються Президентом України та Урядом, є підзаконними, тобто вони приймаються на основі і на виконання законів і не повинні їм суперечити. В юридичній літературі вироблено поняття похідної нормотворчості, яке означає, що одні нормативні приписи зумовлюються іншими, як правило, законодавчими приписами, розвивають їх зміст Детальніше про це див., наприклад: [229]Заец А.П. Система советского законодательства (проблемы согласованности). - К., 1987. - С. 58-69; [349]Поленина С.В., Сильченко Н.В. Научные основы типологии нормативно-правовых актов в СССР. - М., 1987. - С. 82-86 та ін.[229; 349]. Саме такими є більшість правових норм, закріплених в актах Президента та Уряду України, а також в інших підзаконних актах.

Серед актів Президента України, які мають певне значення для правового регулювання діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу, можна назвати, наприклад, Указ Президента України від 17 жовтня 2000 р., яким затверджено Положення про Міністерство внутрішніх справ України [45]Положення про Міністерство внутрішніх справ України: Затверджено Указом Президента України від 17 жовтня 2000 р. // Офіційний вісник України. - 2000. - № 42. - Ст. 1774.[45]. В ньому визначено повноваження МВС в різних сферах, закріплено обов'язковість його рішень у випадках, передбачених законодавством, для виконання центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями та громадянами, а також вирішено деякі інші важливі питання.

Кабінет Міністрів України - вищий орган у системі органів виконавчої влади - також встановлює ряд правил застосування міліцією заходів адміністративного примусу. Зокрема, Правила застосування спеціальних засобів при охороні громадського порядку в Україні, затверджені постановою Ради Міністрів УРСР від 27 лютого 1991 р. [47]Правила застосування спеціальних засобів при охороні громадського порядку в Україні: Затверджені постановою Ради Міністрів УРСР від 27 лютого 1991 р. // ЗП УРСР. - 1991. - № 3. - Ст. 18.[47], детально регулюють порядок застосування зазначених засобів, а також встановлюють їх вичерпний перелік.

Основна кількість правових норм, які регулюють діяльність міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу, міститься у відомчих нормативних актах Міністерства внутрішніх справ України. Проблеми відомчої правотворчості вже тривалий час є предметом пильної уваги представників різних галузей правової науки. Здебільшого ці акти одержують критичні відгуки. Представники крайнього негативного ставлення до відомчих актів взагалі не вважають їх джерелами права, принизливо називаючи «бюрократичним звичаєвим правом», яке не передбачене і не санкціоноване законом [400]Сурилов А.В. Теория государства и права: Учеб. пособие. - К.; Одесса, 1989. - С. 217.[400]. Разом з тим норми відомчих актів складають більшість норм, які безпосередньо регулюють діяльність міліції. Закон «Про міліцію», інші законодавчі акти частіш за все визначають повноваження міліції лише в загальному вигляді, застосовувати ці норми без конкретизації практично неможливо. У цьому і полягає значення відомчого правового регулювання.

Варто звернути увагу також на те, що кожен вид нормативних актів має свій рівень та обсяг правового регулювання, тобто, існує тісний взаємозв'язок між юридичною силою нормативних актів і колом суспільних відносин, які вони регулюють. Незважаючи на те, що становлення правової держави вимагає розширення сфери регулювання суспільних відносин законом, законодавче регулювання не може охопити всі ці відносини. Те ж саме можна сказати і про нормативні акти Президента і Кабінету Міністрів України.

Що ж стосується санкціонування відомчої правотворчості, то в ст. 4 Закону «Про міліцію» нормативні акти МВС України прямо названо серед інших актів, які є правовою основою діяльності міліції. Зрозуміло, що ці акти є підзаконними і повинні відповідати всім нормативним актам, які мають вищу щодо них юридичну силу.

Останнім часом вжито певних заходів щодо удосконалення відомчого регулювання, з цією метою запроваджено державну реєстрацію нормативних актів міністерств та інших органів виконавчої влади відповідно до Указу Президента України від 3 жовтня 1992 р. [44]Про державну реєстрацію нормативних актів міністерств та інших органів державної виконавчої влади: Указ Президента України від 3 жовтня 1992 р. № 493 // Голос України. - 1992. - 8 жовтня.[44] Державній реєстрації підлягають нормативні акти будь-якого виду, якщо вони зачіпають права, свободи та законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер. Органи юстиції, на які покладено здійснення державної реєстрації зазначених актів, при цьому контролюють відповідність їх чинному законодавству. Значення державної реєстрації полягає в тому, що відомчий нормативний акт може набути чинності лише через 10 днів після реєстрації. Порядок реєстрації детально врегульовано відповідним Положенням, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. [52]Положення про державну реєстрацію нормативних актів міністерств, інших органів державної виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер: Затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. № 731 // ЗП України. - 1993. - № 1-2. - Ст.28.[52]

Значну роботу щодо удосконалення правового регулювання проведено останнім часом в МВС України. Так, наказом від 15 січня 1993 р. № 11 на виконання вимог зазначених Указу Президента та Положення про державну реєстрацію нормативних актів передбачено порядок розробки проектів нормативних актів МВС України, вимоги до проектів, їх узгодження, затвердження тощо. Нормотворча діяльність МВС України велась також в напрямку визначення порядку застосування заходів адміністративного примусу. В зазначеній сфері важливе значення мають, перш за все, Інструкція з організації роботи чергової частини органів внутрішніх справ, затверджена наказом МВС України від 18 серпня 1992 року № 485, Інструкція з організації роботи дільничного інспектора міліції, затверджена наказом МВС від 14 жовтня 1999 р. № 802, Інструкція про порядок виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення та використання вогнепальної, пневматичної і холодної зброї, а також боєприпасів до зброї та вибухових матеріалів, затверджена наказом від 21 серпня 1998 р. № 622, та ін.

Звичайно, невірно було б стверджувати про відсутність проблем у відомчому правовому регулюванні діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу, і в подальшому на них ми ще неодноразово будемо звертати увагу. Проте, є одна проблема загального плану, на якій слід зупинитися зараз. Мається на увазі деяке нігілістичне ставлення працівників міліції в повсякденному житті до законів і надання переваги відомчим актам. Автору неодноразово доводилось навіть чути від практичних працівників таке формулювання: «Інструкція, якою введено в дію «Закон...». Очевидний правовий абсурд, але в реальному житті, якщо норми відомчого нормативного акта містять положення, які суперечать вимогам закону (що буває не так вже і рідко), можна не сумніватися, що застосовано буде відомчий акт. Пояснюється це, на думку дисертанта, не тільки і не стільки нехтуванням працівниками міліції законодавчими приписами, скільки існуючою практикою вимагання виконання відомчих наказів та вказівок, надання звітності щодо їх виконання, а також встановленням і реалізацією конкретної відповідальності за це.