Адміністративний примус в правоохоронній діяльності міліції в Україні

Потрібно звернути увагу також на той факт, що заходи адміністративного припинення в літературі інколи визнаються адміністративно-правовими санкціями, хоча й називаються при цьому попередніми, що суті не змінює [110]Административная ответственность в СССР / Под ред. В.М. Манохина и Ю.С. Адушкина. - С. 19.[110]. На думку дисертанта, з цим важко погодитися, адже в праві під санкціями розуміються виключно заходи юридичної відповідальності [381]Скакун О.Ф. Теория государства и права: Учебник. - С. 314.[381], до яких припинення не належить [367]Рябов Ю.С. Административная ответственность граждан и должностных лиц. - Пермь, 1984. - С. 11.[367].

Ще одну особливість заходів адміністративного припинення, яка характеризує їх місце в єдиній системі заходів адміністративного примусу, дозволяє відзначити порівняльний аналіз останніх. Суть її полягає в тому, що заходи припинення тісно пов'язані з адміністративно-запобіжними заходами та адміністративними стягненнями. Зв'язок заходів адміністративного припинення із адміністративно-запобіжними заходами виявляється в тому, що останні в багатьох випадках є попередниками заходів адміністративного припинення. В той же час застосування заходів припинення часто передує застосуванню адміністративних стягнень, оскільки забезпечує можливість притягнення правопорушника до адміністративної відповідальності.

Разом з тим, на відміну від адміністративно-запобіжних заходів заходи адміністративного припинення характеризуються тим, що їх застосування спричиняється реальною протиправною (в тому числі об'єктивно протиправною) ситуацією і починається в момент, коли вона досягла певного розвитку, тобто коли використання запобіжних заходів стає вже неефективним або й зовсім марним. Заходи адміністративного припинення не відвертають, а безпосередньо переривають наявні правопорушення або об'єктивно протиправні діяння, створюють умови для встановлення особи порушника, з'ясування обставин справи і реальної можливості для подальшого застосування до порушника заходів адміністративної або іншої відповідальності.

На відміну від адміністративних стягнень заходи адміністративного припинення, так само як і адміністративно-запобіжні заходи, не містять в собі елементу покарання особи, до якої вони застосовуються. Виконуючи, поряд з виховною, і каральну функцію, адміністративне стягнення за своєю дією в часі мовби звернено в минуле, є ретроспективним [250]Коваль Л. Адміністративне право України. - С. 94.[250]. Заходи ж адміністративного припинення, як правило, спрямовані в теперішнє і тому частіш за все здатні самостійно і оперативно вирішувати конфліктну ситуацію, зокрема, примусово переривати правопорушення. Вони можуть також забезпечувати умови для подальшого застосування адміністративних або інших заходів відповідальності до винних. Нерідко заходи припинення використовуються і для боротьби з об'єктивно протиправними діяннями душевнохворих та малолітніх, тобто осіб, які взагалі не підлягають юридичній відповідальності. Не маючи карального характеру, заходи адміністративного припинення, на відміну від адміністративних стягнень, не потребують встановлення наявності вини порушника як обов'язкової умови застосування. Нарешті, адміністративне стягнення тягне за собою стан так званої „адміністративної покараності” на певний строк, заходи ж адміністративного припинення такого стану не створюють.

Крім того, що заходи адміністративного припинення, які застосовуються міліцією, спрямовані на переривання протиправних діянь, необхідно підкреслити і значення їх іншої важливої особливості (сторони). Суть її полягає в тому, що деякі заходи адміністративного припинення застосовуються не тільки для переривання протиправних діянь, але і для запобігання їм і забезпечення можливості притягнення правопорушників до адміністративної або кримінальної відповідальності [104]Адмiнiстративна дiяльнiсть. Частина особлива: Пiдручник / За заг. ред. О.М.Бандурки. - С. 73; [266]Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 200-201.[104; 266]. Так, огляд речей, особистий огляд можуть застосовуватися як адміністративно-запобіжний захід і як захід, спрямований на припинення протиправного діяння, забезпечення можливості для вирішення питання про притягнення до адміністративної або кримінальної відповідальності і забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення, тобто його здійснення переслідує різну мету. Зокрема, огляд, який здійснюється відповідно до приписів Закону „Про міліцію”, може бути і запобіжним заходом, і заходом припинення забезпечувального характеру. Огляд, який застосовується відповідно до ст. 264 КпАП України, як уявляється, можна вважати заходом адміністративного припинення, який спрямовано на забезпечення можливості притягнення до адміністративної відповідальності і провадження в справі про адміністративне правопорушення.

Особливість заходів адміністративного припинення, які застосовуються міліцією, полягає також в тому, що їх застосування можливе як у звичайних, так і в екстремальних умовах. Наприклад, вимога до громадян та державних службовців припинити протиправні дії, адміністративне затримання, вилучення речей та документів, огляд тощо застосовуються працівниками міліції повсякденно і становлять важливий інструмент в її діяльності. Спеціальні припиняючі заходи застосовуються значно рідше порівняно із заходами загального призначення і тільки у виняткових випадках, коли інакше припинити протиправну поведінку не можна, тобто коли були використані і не дали бажаних результатів інші засоби адміністративно-примусового характеру. Систему цих заходів утворюють застосування фізичного впливу, спеціальних засобів і зброї, тобто вони, як правило, поєднуються із застосуванням сили. Такі заходи можуть застосовуватися, як правило, тільки після попередження про намір їх використання і при суворому дотриманні вимог законодавства.

Окремо варто підкреслити й те, що застосування заходів адміністративного припинення працівниками міліції здійснюється тільки на базі чинного законодавства, з дотриманням вимог законності під час їх застосування, що забезпечується систематичним контролем з боку вищих органів та посадових осіб міліції за застосуванням зазначених заходів, прокурорським наглядом, правом адміністративного та судового оскарження, рядом організаційних заходів та іншими встановленими законодавством способами.

Значення, яке займають заходи адміністративного припинення в правоохоронній діяльності міліції, обумовлюється насамперед тим, що вони є найпоширенішою групою заходів адміністративного примусу взагалі і тих, що застосовуються міліцією, зокрема. Інтереси захисту об'єктів правоохорони часто вимагають оперативного втручання, „невідкладної допомоги” з боку міліції, яку вона надає у вигляді адміністративного припинення протиправних діянь.

Значення заходів адміністративного припинення важко переоцінити ще й тому, що в ході їх застосування забезпечується можливість притягнення правопорушника до відповідальності, причому, не тільки адміністративної, хоча така функція має допоміжний характер [387]Советское административное право. Методы и формы государственного управления. - М., 1977. - С. 114.[387]. Часто ці заходи використовуються, як раніше зазначалося, для припинення найбільш суспільно небезпечних діянь - злочинів. В деяких випадках підставу їх застосування становлять об'єктивно протиправні діяння душевнохворих і малолітніх. Тобто заходи адміністративного припинення є засобом захисту суспільних відносин незалежно від причин виникнення небезпечної ситуації.

Однак і цим значення заходів адміністративного припинення в діяльності міліції не вичерпується, їх застосуванням нерідко забезпечується усунення шкідливих наслідків правопорушень і відновлення правомірного стану, чого ніякими іншими засобами адміністративного примусу досягти неможливо. Оскільки заходам адміністративного припинення властива невідкладність, оперативність, порядок їх застосування порівняно простий. Зокрема, для цього не потрібно приймати спеціальний акт управління, як при накладенні адміністративного стягнення. На відміну від адміністративних стягнень заходи адміністративного припинення має право застосувати значно більша кількість працівників міліції.

Все сказане свідчить про те, що застосування заходів адміністративного припинення відіграє важливу роль в повсякденній, безперервній діяльності міліції щодо охорони правопорядку і боротьби з правопорушеннями.

Ефективність застосування міліцією заходів адміністративного припинення, як і будь-яких інших примусових засобів, визначається, перш за все, ступенем досягнення мети, яка переслідується тим чи іншим заходом. Основна мета, тобто результат, якого суб'єкт правоохорони прагне досягти, застосовуючи заходи адміністративного припинення, - це примусове припинення, переривання протиправної поведінки. Наявність саме цієї мети визначає віднесення того чи іншого заходу адміністративного примусу до числа заходів припинення.

Крім цього, окремі заходи адміністративного припинення можуть застосовуватися з метою усунення шкідливих наслідків правопорушення, відновлення правомірного стану (наприклад, зупинення функціонування об'єктів дозвільної системи здійснюється до усунення порушень відповідних правил).

Всі заходи адміністративного примусу, в тому числі і заходи припинення, мають профілактичний, превентивний характер, тобто запобігають вчиненню нових правопорушень. Однак для заходів припинення попередження правопорушень - не основна, а додаткова, допоміжна мета. Причому, не всі заходи адміністративного припинення однаковою мірою сприяють запобіганню правопорушенням. Наприклад, у вимозі припинити правопорушення простежити профілактичний вплив досить важко, хоча він і є, тоді як вилучення предмета, з яким пов'язано вчинення правопорушення, безпосередньо переслідує мету не допустити його вчинення в майбутньому.

Створення умов для притягнення правопорушника до відповідальності - інша основна мета заходів адміністративного припинення. В деяких із них ця мета навіть переважає (наприклад, в адміністративному затриманні, огляді і вилученні речей тощо). З погляду на цей факт окремі вчені-адміністративісти виділяють навіть самостійну групу адміністративного примусу - заходи адміністративно-процесуального примусу [245]Кисин В.Р. Меры административно-процессуального принуждения, применяемые милицией. - С. 9.[245], з чим, на думку дисертанта, погодитись не можна. Створення умов для притягнення до відповідальності (як правило, адміністративної) полягає в тому, що в ході застосування окремих заходів забезпечується складення протоколу про адміністративне правопорушення та інших необхідних документів, встановлення особи порушника, його участь у розгляді справи, збирання та закріплення доказів в справі і т. ін.

Таким чином, заходи адміністративного припинення застосовуються міліцією з метою, по-перше, припинення порушень правових норм (адміністративних проступків, злочинів і об'єктивно протиправних діянь), по-друге, створення умов для подальшого притягнення винних до відповідальності, по-третє, усунення шкідливих наслідків правопорушення, по-четверте, запобігання вчиненню нових правопорушень і, по-п'яте, відновлення попереднього, правомірного стану.

Сказане дозволяє визначити заходи адміністративного припинення, які застосовуються міліцією, як передбачені законом засоби впливу, спрямовані на примусове переривання (припинення) діянь, які мають ознаки адміністративного правопорушення, а в окремих випадках - і кримінально-правовий характер, недопущення шкідливих наслідків протиправної поведінки, забезпечення провадження в справі про адміністративне правопорушення і притягнення винного до адміністративної, а у виняткових випадках - до кримінальної відповідальності.

З метою всебічного з'ясування сутності та особливостей заходів адміністративного припинення, які застосовуються міліцією, необхідно здійснити їх систематизацію і класифікацію. Для визначення системи зазначених заходів слід виходити, перш за все, з того, що всі ці заходи об'єднує єдина мета - припинення протиправних діянь, про що мова йшла вище. Тому, виходячи з аналізу чинного законодавства, а також практики його застосування, можна назвати заходами адміністративного припинення, які застосовуються міліцією: 1) вимогу припинити протиправну поведінку; 2) доставлення порушника; 3) привід осіб, які ухиляються від явки за викликом в орган внутрішніх справ; 4) адміністративне затримання; 5) особистий огляд; 6) огляд речей; 7) вилучення речей і документів; 8) зупинку транспортних засобів; 9) відсторонення водіїв від керування транспортними засобами і огляд їх на стан сп'яніння; 10) заборону експлуатації транспортних засобів; 11) затримання і доставлення транспортних засобів для тимчасового зберігання на спеціальних майданчиках чи стоянках; 12) обмеження або заборону проведення ремонтно-будівельних та інших робіт на вулицях і шляхах; 13) зупинення і припинення діяльності об'єктів дозвільної системи; 14) адміністративне видворення іноземців за межі України; 15) застосування заходів фізичного впливу; 16) застосування спеціальних засобів; 17) застосування вогнепальної зброї.

Варто зазначити, що не всі перераховані заходи в літературі визнаються заходами припинення. Так, наприклад, зупинку транспортних засобів інколи називають запобіжним заходом [155]Безсмертний Є.О. Адміністративно-запобіжні заходи, що застосовуються органами внутрішніх справ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - С. 11.[155]. Інші автори необґрунтовано розширюють цей перелік, включаючи до групи заходів припинення адміністративний нагляд міліції за особами, звільненими з місць позбавлення волі [147]Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. - С. 19.[147]. Кодекс про адміністративні правопорушення (ч. 4 ст. 24) визнає адміністративне видворення іноземців адміністративним стягненням, хоча, на думку дисертанта, воно за своїм характером є заходом припинення. Раніше вже аналізувалися правова природа, мета та підстави застосування адміністративного нагляду, завдяки чому його названо адміністративно-запобіжним заходом. Що ж стосується зупинки транспортних засобів, то закон однозначно обумовлює застосування цього заходу наявністю порушення правил дорожнього руху чи іншого правопорушення, а це характеризує його як захід адміністративного припинення.

Заходи адміністративного припинення, які застосовуються міліцією, як свідчить наведений перелік, дуже неоднорідні, відрізняються один від одного за багатьма характеристиками. Для виявлення їх сутності і змісту, а також встановлення зв'язків між окремими заходами і точного орієнтування в їх різноманітності необхідно провести класифікацію цих заходів.

Класифікація заходів адміністративного припинення взагалі і тих, що застосовуються міліцією, зокрема, в літературі здійснювалась вже неодноразово Див.: [101]Агеенкова Г.Т. Меры административного пресечения: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 1982; [231]Зеленько В.Л. Вопросы теории и практики применения милицией мер административного пресечения правонарушений: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Харьков, 1976. [101; 231]. Однак після цього сталося багато змін в житті суспільства, Україна здобула незалежність, а відтак почалось формування нового законодавства незалежної держави, в тому числі адміністративного. Після написання зазначених праць було прийнято законодавство про адміністративні правопорушення, склалася певна практика його застосування. Нарешті, повноваження міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу, включаючи заходи припинення, було закріплено на рівні Закону. Все це потребувало нового вивчення і осмислення. На початку 90-х рр. минулого століття дисертаційне дослідження зазначених заходів здійснив О.М.Бандурка, він запропонував також класифікацію цих заходів, яку переважно слід підтримати [134]Бандурка О.М. Заходи адміністративного припинення в діяльності міліції: Дис. ... канд. юрид. наук. - С. 33-38.[134].

В основу класифікації заходів адміністративного припинення, які застосовуються міліцією, так само як і будь-якої іншої класифікації, має бути покладено усталені функціональні зв'язки, вимоги логічної впорядкованості складових частин системи, чітке системно-структурне їх співвідношення. На думку дисертанта, класифікацію заходів адміністративного припинення, які застосовуються міліцією, можна провести, спираючись на такі основні критерії: мета застосування; характер впливу; форма процесуального вираження; характер сфери застосування.

Залежно від мети застосування заходи адміністративного припинення можна поділити на дві групи - самостійні (оперативні) і допоміжні (забезпечувальні). Самостійні заходи в більшості випадків самостійно і оперативно вирішують конфліктну ситуацію, після їх застосування конфлікт, як правило, вичерпується, можна обійтись без застосування інших примусових заходів. До цієї групи належать вимога припинити протиправну поведінку, заборона експлуатації транспортних засобів, обмеження або заборона проведення ремонтно-будівельних та інших робіт на вулицях і шляхах, зупинення або припинення функціонування об'єктів дозвільної системи, застосування заходів фізичного впливу, спеціальних засобів і вогнепальної зброї.

Всі інші заходи адміністративного припинення, які застосовуються міліцією (доставлення порушника, адміністративне затримання, особистий огляд та ін.), становлять групу допоміжних або забезпечувальних заходів. Їх об'єднує, перш за все, спільна мета - створення умов для притягнення порушника до відповідальності (як правило, адміністративної) або забезпечення застосування інших заходів примусу. Ці заходи відіграють в правоохоронному регулюванні службову, допоміжну роль і самостійного значення не мають. Їх застосуванням досягається найближча, проміжна, а не кінцева мета правоохорони. В літературі допоміжні заходи інколи називають адміністративно-процесуальними [150]Бахрах Д.Н. Административное принуждение в СССР, его виды и основные тенденции развития: Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. - С. 26.[150], про недоречність чого вище вже було сказано. Ще раз підкреслимо свою точку зору: всі заходи адміністративного припинення в певному розумінні є процесуальними, оскільки діяльність щодо їх застосування становить частину адміністративного процесу.

До групи допоміжних (забезпечувальних) заходів деякі автори включають також заходи фізичного впливу, спеціальні засоби та вогнепальну зброю [101]Агеенкова Г.Т. Меры административного пресечения. - С. 17.[101]. Аналіз законодавства, яке регулює підстави і порядок застосування зазначених заходів, свідчить про те, що в більшості випадків вони використовуються як самостійні заходи примусу, основна мета яких - припинити протиправні діяння. Лише зрідка їх застосуванням забезпечується можливість притягти порушника до відповідальності або застосувати інші заходи державного примусу. Так, наприклад, однією з підстав застосування вогнепальної зброї є затримання злочинця, спеціальні засоби застосовуються для затримання і доставлення до міліції або іншого службового приміщення осіб, які вчинили правопорушення, і т. ін. В інших же випадках застосування заходів фізичного впливу, спеціальних засобів і зброї мова йде про припинення правопорушень, відбиття нападу, захист громадян, подолання опору, звільнення заручників тощо, коли саме ці обставини і становлять основну мету їх застосування незалежно від того, чи буде в подальшому притягнуто правопорушників до відповідальності. Тому застосування заходів фізичного впливу, спеціальних засобів і вогнепальної зброї слід вважати, на думку дисертанта, заходами самостійними, які в деяких випадках можуть застосовуватися і як допоміжні. У зв'язку з цим можна стверджувати, що такі заходи становлять самостійну групу заходів адміністративного припинення, яка потребує окремого дослідження.

Характер правоохоронного впливу заходів адміністративного припинення, які застосовуються міліцією, обумовлює їх поділ на особистісні, організаційні і майнові.

Особистісні заходи припинення спрямовані безпосередньо на особу правопорушника. Впливаючи на психіку, волю і навіть тіло особи, ці заходи примушують її до правомірної поведінки або до припинення поведінки неправомірної. До цих заходів належать вимога припинити протиправну поведінку, привід, доставлення порушника, адміністративне затримання, особистий огляд, відсторонення водіїв від керування транспортними засобами і огляд їх на стан сп'яніння, заходи фізичного впливу, більшість спеціальних засобів (за винятком пристроїв для відкриття приміщень і примусової зупинки автотранспорту) і, нарешті, вогнепальна зброя.

Організаційні заходи пов'язані з припиненням або зупиненням різних робіт, діяльності підприємств, функціонування об'єктів тощо. Про організаційні заходи йдеться у випадках реалізації міліцією права на зупинку транспортних засобів в разі порушення правил дорожнього руху; заборону експлуатації цих засобів, якщо технічний стан їх загрожує безпеці дорожнього руху; обмеження або заборону проведення ремонтно-будівельних та інших робіт на вулицях і шляхах, анулювання виданого підприємству чи організації дозволу на користування об'єктами дозвільної системи, опечатування складів, баз і сховищ, закриття стрілецьких тирів і стендів, збройно-ремонтних та піротехнічних підприємств, магазинів, що торгують зброєю і боєприпасами; анулювання дозволів на придбання, зберігання і носіння зброї та боєприпасів, виданих громадянам, які зловживають спиртними напоями або вживають наркотичні чи інші одурманюючі засоби.

Заходи майнового характеру (огляд речей, вилучення речей і документів, застосування окремих спеціальних засобів - пристроїв для відкриття приміщень і примусової зупинки автотранспорту) впливають на поведінку людей не безпосередньо, а через різноманітні об'єкти матеріального світу, які перебувають у власності або володінні правопорушника. Тим самим забезпечується виконання адміністративно-правових норм або створюються умови для притягнення правопорушника до відповідальності.

Варто зазначити, що класифікація заходів адміністративного припинення на особистісні, організаційні і майнові в літературі вже проводилась [231]Зеленько В.Л. Вопросы теории и практики применения милицией мер административного пресечения правонарушений. - С. 9; [101]Агеенкова Г.Т. Меры административного пресечения. - С. 18.[231; 101], але при цьому критерієм поділу було названо не характер впливу, а його об'єкт. Безумовно, саме на перераховані об'єкти і спрямовується вплив під час застосування заходів адміністративного припинення, однак об'єкт впливу, в свою чергу, визначає його характер. Іншими словами, характер правоохоронного впливу більш повно характеризує елементи системи заходів адміністративного припинення і функціональні зв'язки між ними, а тому саме цю ознаку має бути покладено в основу класифікації.

В зазначених працях дається класифікація заходів адміністративного припинення і залежно від характеру впливу на психічні і фізичні. Уявляється, що про психічний і фізичний вплив можна говорити лише щодо тих заходів, які застосовуються до особи, а це тільки одна група заходів припинення. Одною ж з основних вимог класифікації є те, що в сумі підгрупи мають дати початкову групу класифікованих елементів [415]Украинская советская энциклопедия / Гл.ред. Бажан М.П. - Т. 5. - К., 1981. - С. 110.[415]. Тому запропоновану класифікацію, на думку дисертанта, слід визнати деталізуючою, її не можна застосувати до всієї системи заходів адміністративного припинення.

Заходи адміністративного припинення, які застосовуються міліцією, можна поділити також залежно від форми їх процесуального виражання на усні, письмові і такі, що виражаються в певних матеріально-технічних діях. Більшість з цих заходів реалізується шляхом виконання різноманітних матеріально-технічних дій (зупинка транспортних засобів, доставлення порушника, застосування сили, спеціальних засобів і зброї тощо). Ці дії виконуються на підставі прийнятого усно або письмово рішення, хід їх виконання також може бути зафіксовано в письмовій формі, але їх суть, зміст становить саме дія. В усній формі міліцією застосовується лише один захід адміністративного припинення - вимога припинити протиправну поведінку, хоча і його може бути оформлено письмово. В письмовій формі реалізуються ще деякі заходи припинення - заборона експлуатації транспортних засобів, заборона проведення робіт на вулицях і шляхах, деякі випадки зупинення функціонування об'єктів дозвільної системи. Суть заходу в цьому разі полягає в оформленні тої чи іншої вимоги у відповідному письмовому рішенні.

Залежно від характеру сфери застосування заходи адміністративного припинення можна поділити на заходи загального і спеціального призначення. Останні складають комплекс виняткових, екстраординарних засобів адміністративно-правового впливу, їх застосування переважно є прерогативою міліції, тоді як заходи загального призначення можуть використовувати і інші суб'єкти адміністративно-правової охорони. Спеціальні заходи припинення мають і спеціальні підстави їх застосування - це, як правило, невідкладні випадки, коли необхідно припинити небезпечні діяння, які загрожують життю або здоров'ю людей, а всі інші форми попереднього впливу на правопорушників бажаних результатів не дали. До числа цих заходів належать застосування фізичної сили, спеціальних засобів і вогнепальної зброї. Всі інші заходи адміністративного припинення мають загальний характер.

Серед заходів адміністративного припинення, які застосовуються міліцією, можна виділити також заходи, які реалізуються шляхом виконання якоїсь разової дії і заходи, пов'язані з певним строком. Залежно від об'єктів впливу існують заходи припинення, які застосовуються тільки до фізичних осіб, окремі - до юридичних осіб, а деякі можуть застосовуватися і до тих, і до інших. Крім цього, заходи адміністративного припинення відрізняються один від одного також за конкретними підставами та процедурами застосування.

Проблема підстав державного примусу взагалі має надзвичайно важливе значення, оскільки застосування примусових заходів можливе лише за наявності достатніх, передбачених законом обставин. Іншими словами, ця проблема безпосередньо пов'язана із встановленням в законі обсягу і меж застосування заходів правового впливу, а відтак і з зміцненням законності, забезпеченням прав і свобод громадян, охороною суспільних відносин від протиправних посягань.

Якщо підстави правової відповідальності, в тому числі адміністративної, в науці досліджені досить повно [151]Бахрах Д.Н. Состав административного проступка: Учеб. пособие. - Свердловск, 1987; [375]Севрюгин В.Е. Понятие правонарушения (проступка) по административному законодательству. - М., 1988 та ін.[151; 375], то цього не можна сказати про підстави застосування заходів примусу, які не є заходами відповідальності. До них належать і заходи адміністративного припинення, підстави застосування яких до нашого часу в адміністративно-правовій літературі з'ясовано недостатньо, окремі автори обмежувалися лише вказівкою на правопорушення чи протиправну поведінку, за наявності яких вони можуть застосовуватися [247]Клюшниченко А.П. Меры административного принуждения, применяемые милицией. - С. 30.[247]. Наукове осмислення цієї проблеми дозволить не тільки удосконалити адміністративну діяльність міліції, а й виробити рекомендації для чіткого правового її регулювання, що особливо важливо у зв'язку з реформуванням адміністративного законодавства.

Встановлення підстав використання заходів адміністративного припинення важливе, перш за все, з точки зору забезпечення прав громадян, до яких вони застосовуються. Кожен захід адміністративного припинення має застосовуватися у точній відповідності до закону, в межах повноважень працівників міліції, за наявності для цього відповідних підстав.

З точки зори етимології термін „підстава” означає причину, достатній привід, які виправдовують що-небудь [384]Словник української мови / Ред.кол. І.К. Білодід (голова) та ін. - Т. 6. - К., 1976. - С. 506.[384]. В юридичному розумінні цей термін визначено щодо різних видів юридичної відповідальності [103]Адміністративна відповідальність в Україні: Навч. посібник / За заг. ред. А.Т.Комзюка. - Харків, 2001. - С. 13-25; [413]Уголовное право УССР. Общая часть: Учебник / Под ред. В.В.Сташиса и А.Ш.Якупова. - К., 1984. - С. 31 та ін.[103; 413]. При цьому маються на увазі обставини, за наявності яких особа піддається заходам правового впливу. Таке розуміння підстав, на думку дисертанта, можна поширити, з певними уточненнями, і на заходи адміністративного припинення, оскільки останні можуть застосовуватися до громадян, а в окремих випадках - і до організацій, лише коли всі обставини, що склалися, свідчать про законність їх застосування.

Таким чином, підстави застосування заходів адміністративного припинення можна визначити як сукупність обставин, необхідних і достатніх для того, щоб їх застосування було визнане законним.

Протягом багатьох років під підставою юридичної відповідальності розумілось правопорушення - дисциплінарний, адміністративний проступок, злочин тощо. Пізніше про підстави відповідальності стали говорити в двох аспектах, по-перше, в загальному нормативному плані, тобто про сукупність правових норм, відповідно до яких вона встановлюється і застосовується. По-друге, в кожному конкретному випадку її застосування, коли підставу відповідальності становить те чи інше правопорушення. Ці ж підстави застосування характерні і для заходів адміністративного припинення з урахуванням особливостей останніх.

Нормативні підстави застосування заходів адміністративного припинення - це сукупність правових норм, у відповідності до яких вони застосовуються. Закон визначає види заходів припинення, умови, за яких вони застосовуються, процесуальний порядок застосування та оформлення дій уповноважених органів і посадових осіб тощо. Ці норми встановлюються в нормативних актах різної юридичної сили, про що йшлося раніше.

Фактична підстава застосування заходів адміністративного припинення дещо складніша, ніж підстава відповідальності, як правило, одного тільки факту вчинення правопорушення (причому, не тільки адміністративного) для цього недостатньо. В більшості випадків закон встановлює додаткові обставини, необхідні для застосування заходів адміністративного припинення (наприклад, неможливість припинити правопорушення іншими засобами, невідкладність ситуації тощо). Сказане дозволяє поділити ці підстави на основні і додаткові.

Виходячи з аналізу численних нормативних актів, а також матеріалів, які характеризують практичну діяльність міліції, можна зробити висновок, що основну фактичну підставу застосування міліцією заходів адміністративного припинення становить порушення правових норм. Цю підставу можна назвати також обов'язковою, оскільки без такого порушення заходи припинення застосовуватись не можуть. Абсолютна більшість цих порушень - це адміністративні проступки.

Адміністративний проступок в ст. 9 КпАП України визначено як протиправну, винну (умисну або необережну) дію чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління, і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність. В цьому визначенні названо або розуміється чотири ознаки адміністративного проступку: суспільна шкідливість (небезпека), протиправність, винність і адміністративна караність. Варто зазначити, що для застосування заходів адміністративного припинення необов'язково встановлювати наявність всіх перерахованих ознак проступку. В окремих випадках останні дві ознаки можуть взагалі бути відсутніми. Так, наприклад, заборона експлуатації транспортних засобів, які мають технічні несправності, застосовується незалежно від того, виникли ці несправності в результаті винних дій водія чи з якоїсь іншої причини.

Правопорушення, які вчиняють військовослужбовці та інші особи, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів, мають припинятися на загальних засадах, хоча в цих діяннях відсутня ознака адміністративної караності. Як відомо, зазначені особи за адміністративні правопорушення несуть дисциплінарну відповідальність згідно зі статутами чи положеннями про дисципліну. Те ж саме можна сказати про порушення правових норм, які формально підпадають під ознаки якогось адміністративного проступку, вчинені душевнохворими в стані неосудності або малолітніми. Такі дії в літературі називають об'єктивно протиправними[101]Агеенкова Г.Т. Меры административного пресечения. - С. 5.[101]. Злочин може бути підставою застосування спеціальних заходів адміністративного припинення (заходів фізичного впливу, спеціальних засобів та вогнепальної зброї), а також деяких інших заходів. Злочином ст. 11 Кримінального кодексу України визнає передбачене цим Кодексом суспільно небезпечне винне діяння (дію або бездіяльність), вчинене суб'єктом злочину. Діяння, яке формально підпадало б під ознаки якогось складу злочину, можуть вчинити також неосудні особи або малолітні, які не підлягають кримінальній відповідальності. Для застосування ж заходів адміністративного припинення ця обставина значення не має.

Слід звернути увагу на те, що в конкретній ситуації працівникові міліції може бути невідомо, яке саме порушення вчинено - злочин чи адміністративний проступок, це з'ясується після встановлення всіх обставин справи. Пізніше може бути встановлено також стан неосудності особи, яка вчинила порушення правових норм, або вік порушника. Для застосування заходів адміністративного припинення, таким чином, важливо встановити сам факт вчинення діяння, яке має ознаку адміністративної або кримінальної протиправності.

Сказане дозволяє зробити висновок про те, що фактичну підставу застосування міліцією заходів адміністративного припинення становить конкретна протиправна ситуація, яку в майбутньому може бути визнано адміністративним проступком, злочином або об'єктивно протиправним діянням душевнохворого чи малолітнього.

В окремих випадках заходи адміністративного припинення застосовуються, коли є лише підозра про вчинення правопорушення, яка може і не підтвердитися. Наприклад, інспектори дорожньо-патрульної служби повинні зупиняти транспортні засоби, якщо характер руху викликає підозру у здатності водія керувати цим засобом, поведінка, або зовнішній вигляд водія, пасажирів, транспорту, вантажу вказують на їх причетність до дорожньо-транспортної пригоди або злочину тощо (п. 3.2.5. Настанови по порожньо патрульній службі Державної автомобільної інспекції України). В цих випадках примусові заходи застосовуються одночасно і для виявлення правопорушень (тобто їх попередження), і для припинення наявного порушення.

Певною мірою можна стверджувати, що в усіх випадках застосування заходів адміністративного припинення мова йде про підозру у вчиненні правопорушення, тому що визнання діяння тим чи іншим видом правопорушення пов'язане із спеціальною процедурою розгляду справи і прийняттям відповідного рішення. До цього моменту особа не вважається правопорушником (злочинцем, делінквентом). У зв'язку з цим і в законодавстві використовуються різні терміни для найменування таких осіб (підозрюваний, обвинувачений, підсудний, особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, тощо). Тобто це зумовлено дією принципу презумпції невинуватості. Це має суттєве значення, оскільки означає, що для застосування заходів припинення не потрібно встановлювати обставини, які б висвітлювали дане діяння повно і всебічно або викривали конкретну особу у вчиненні правопорушення.

Конкретна протиправна ситуація, яку пізніше може бути визнано адміністративним правопорушенням або злочином, протиправна поведінка, підозра у вчиненні правопорушення становлять основні, обов'язкові фактичні підстави застосування заходів адміністративного припинення. Для застосування більшості з них самих цих обставин недостатньо, тобто законодавство передбачає поряд з основними підставами ще й додаткові. До числа таких обставин належать неможливість скласти на місці протокол про адміністративне правопорушення або встановити особу порушника (доставлення порушника, адміністративне затримання, інші заходи забезпечення провадження), продовження правопорушення після застосування форм попереднього впливу (спеціальні заходи припинення) тощо. Деякі з цих обставин, як видно із сказаного, мають загальний характер, тому доцільно розглянути їх в цьому підрозділі.

Неможливість скласти протокол про адміністративне правопорушення на місці його вчинення може бути підставою для доставлення порушника в міліцію, якщо складення протоколу є обов'язковим (ч.1 ст. 259 КпАП). В КпАП не перераховано випадки, коли протокол обов'язково повинен складатися, тому що це загальне правило. Навпаки, в ст. 258 названо випадки, коли протокол про адміністративне правопорушення може не складатися. Неможливість скласти протокол може виникнути внаслідок неправомірних дій порушника або інших осіб, які перешкоджають виконанню працівником міліції своїх обов'язків. Це можуть також бути причини технічного характеру (відсутність приміщення, погодні умови тощо). Нарешті, працівник міліції, який виявив правопорушення, може не мати права самостійно складати протокол.

Неможливість встановити особу порушника також перешкоджає складенню протоколу, хоча цю обставину можна розглядати і як самостійну додаткову підставу застосування зазначених заходів припинення. Така ситуація може виникнути, коли у правопорушника немає документів, що посвідчують особу, і немає свідків, які б могли повідомити необхідні дані про нього. Крім цього, порушник може відмовитись від пред'явлення документів, тоді його необхідно доставити в міліцію і піддати особистому оглядові.

Для застосування спеціальних заходів адміністративного припинення, які становлять групу виняткових, екстраординарних заходів впливу, недостатньо наявності будь-якого правопорушення. Вони застосовуються, як правило, у невідкладних, виняткових випадках. Про невідкладність ситуації свідчить характер правопорушень: це небезпечні діяння, які загрожують життю або здоров'ю людей, паралізують роботу транспорту, життєдіяльність населених пунктів тощо. Характер правопорушень сам собою вже є додатковою підставою застосування спеціальних заходів припинення. Крім цього законодавство передбачає, що в цих випадках необхідно вжити всіх можливих форм попереднього впливу на правопорушників, і лише за умови, що ці форми не дали бажаних результатів, застосовуються спеціальні заходи адміністративного припинення. До форм попереднього впливу можна віднести всі можливі засоби переконання, а також заходи адміністративного примусу, які порівняно із спеціальними заходами припинення менше обмежують права громадян (наприклад, вимога припинити протиправну поведінку, зупинка транспортного засобу жестом руки, жезлом або диском з червоним сигналом тощо).

Таким чином, заходи адміністративного припинення застосовуються у випадках, коли для цього є необхідні і достатні підстави, тобто сукупність передбачених законом обставин, які визначають законність застосування цих заходів. Крім розглянутих загальних підстав законодавство закріплює і інші конкретні обставини, наявність яких необхідна для застосування того чи іншого заходу припинення, про що мова піде в наступних підрозділах.

3.2 Самостійні заходи адміністративного припинення загального призначення і повноваження міліції щодо їх застосування

Самостійні (оперативні) заходи характеризуються тим, що оперативно вирішують конфліктну ситуацію, тобто конфлікт частіш за все вичерпується остаточно. Діяльність міліції щодо їх застосування в літературі досліджена недостатньо. Певною мірою можна стверджувати, що ці заходи (в усякому разі, більшість із них) стоять на межі власне заходів припинення і адміністративних стягнень. Наприклад, заборона експлуатації транспортних засобів практично тягне ті ж наслідки, що і позбавлення права керування ними. Анулювання ліцензії (дозволу) також за своєю суттю означає позбавлення певного спеціального права.

Самостійні заходи частіш за все переслідують мету безпосереднього припинення порушень правових норм і не мають мети забезпечити застосування інших заходів примусу. Однак це твердження вірне лише щодо частини цих заходів - самостійних заходів загального призначення. Заходи ж спеціального призначення мають свою специфіку, в тому числі це стосується і мети їх застосування. Цю групу самостійних заходів припинення буде розглянуто в окремому підрозділі (мається на увазі застосування заходів фізичного впливу, спеціальних засобів та вогнепальної зброї).

До самостійних заходів адміністративного припинення загального призначення, які застосовуються міліцією і які нижче буде проаналізовано, належать: вимога припинити протиправну поведінку; привід осіб, які ухиляються від явки за викликом в орган внутрішніх справ; адміністративне затримання, не пов'язане із здійсненням провадження в справах про адміністративні правопорушення; зупинка транспортних засобів; заборона експлуатації цих засобів; обмеження або заборона проведення ремонтно-будівельних та інших робіт на вулицях і шляхах; зупинення і припинення діяльності об'єктів дозвільної системи; адміністративне видворення за межі України іноземців і осіб без громадянства.

Вимогу припинити протиправну поведінку має право (і зобов'язаний) поставити будь-який працівник міліції в разі виявлення такої поведінки. Зазначений захід, зважаючи на відносну простоту його застосування та оперативність, в практичній діяльності міліції є одним з найпоширеніших.

Підставу застосування зазначеного заходу припинення може становити будь-яке правопорушення, в тому числі злочин. В деяких нормативних актах характер правопорушення уточнюється, хоча робиться це, на думку дисертанта, не зовсім вдало. Так, наприклад, Інструкція з організації роботи дільничного інспектора міліції (п. 4.1) вказує на порушення громадського порядку, вірніше, в Інструкції сказано про право інспектора вимагати від громадян і посадових осіб додержання встановленого громадського порядку. В п. 1 ст. 11 Закону «Про міліцію» підставою застосування цього заходу названо також дії, що перешкоджають здійсненню повноважень міліції. Зважаючи на зміст цієї норми, можна зробити висновок, що такі дії самі собою не становлять правопорушення, тому про них і сказано спеціально. Наприклад, працівник міліції може вимагати від громадян залишити місце якоїсь події, якщо вони створюють перешкоди для виконання міліцією покладених на неї завдань.

Законодавство не передбачає якихось спеціальних правил застосування цього заходу припинення. Вимога ставиться, як правило, усно, тобто на місці вчинення правопорушення або інших зазначених дій працівник міліції вказує особі (або особам), від яких дій вона має утриматись або які дії їй необхідно виконати для припинення правопорушення. В окремих випадках вимога може бути оформлена письмово. Так, посадові особи Державтоінспекції мають право давати посадовим особам підприємств, установ і організацій, а також громадянам письмові приписи про усунення порушень правил і норм, які стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху.

Вимога припинити протиправну поведінку є юридично обов'язковою, непокора цій вимові становить підставу застосування інших заходів примусу, в тому числі сили, тобто визнається правопорушенням. Злісна ж непокора законній вимозі працівника міліції визнається адміністративним проступком, відповідальність за вчинення якого передбачено ст. 185 КпАП.

Привід осіб, які ухиляються від явки за викликом в орган внутрішніх справ, становить реакцію на невиконання законної вимоги працівників міліції, засобом забезпечення виконання цієї вимоги. Закон «Про міліцію» (п. 3 ст. 11) надає працівникам міліції право викликати громадян і посадових осіб у справах про злочини та у зв'язку в матеріалами, які перебувають у їх провадженні. Громадяни і посадові особи зобов'язані з'являтися за викликом працівників міліції, якщо ж з поважних причин вони не можуть з'явитися, то повинні повідомити про це відповідного працівника міліції. Невиконання зазначеного обов'язку утворює підставу для застосування до особи приводу.

Привід становить примусове доставлення особи в орган внутрішніх справ. Його можна визначити як вилучення особи з місця перебування і супроводження її до органу внутрішніх справ, поєднані із застосуванням психічного або фізичного спонукання. Привід може бути здійснено транспортним засобом або пішим порядком залежно від конкретних обставин.

Законодавство не встановлює, які конкретно працівники міліції мають право приймати рішення про застосування приводу. Лише в Інструкції з організації роботи дільничного інспектора міліції (п. 4.4) сказано про здійснення дільничним інспектором приводу за вказівкою начальника органу внутрішніх справ або його заступника, а також осіб, які не з'явилися за його власним викликом. Як уявляється, в актах МВС України потрібно визначити порядок здійснення приводу осіб, які не з'явилися за викликом інших працівників міліції (слідчого, дізнавача тощо). В зазначеній Інструкції закріплено вимогу про оформлення приводу протоколом, хоча зміст протоколу не визначається. На думку дисертанта, в цьому протоколі мають бути зазначені: дата і місце його складення, посада, спеціальне звання, прізвище та ініціали працівника міліції, який здійснив привід (і склав протокол), підстави приводу, час і порядок здійснення приводу. Протокол повинні підписати працівник міліції, який його склав, і особа, піддана приводу. У випадку відмови останньої від підписання, в протоколі має робитися про це відповідний запис.

Варто зауважити, що в ряді випадків законодавство передбачає обов'язок громадян з'являтися на виклик посадових осіб інших державних органів (судів, військових комісаріатів, установ охорони здоров'я тощо), проте в Законі «Про міліцію» не передбачено право міліції здійснювати привід осіб, які не з'явились на виклик в цих випадках. Разом з тим пп. 21 і 22 ст. 10 закріплюють обов'язок міліції здійснювати за поданням закладу охорони здоров'я з санкції прокурора привід осіб, які становлять групу ризику захворювання на СНІД, а також інфікованих вірусом імунодефіциту людини, хворих на венеричні захворювання, хронічний алкоголізм і наркоманів, які вводять наркотичні засоби шляхом ін'єкцій, для обов'язкового обстеження і лікування, а також здійснювати привід до відповідних державних органів або установ згідно з чинним законодавством та з санкції прокурора громадян, які ухиляються від призову на військову службу. На думку дисертанта, з метою створення умов для виконання зазначеного обов'язку в ст. 11 Закону слід передбачити також відповідне право міліції.

Адміністративне затримання, не пов'язане із здійсненням провадження в справах про адміністративні правопорушення, міліція має право провадити відповідно до абзаців 5, 6, 8-11 п. 5 ст. 11 Закону України «Про міліцію». Зокрема, мова йде про затримання з утриманням в спеціально відведених для цього приміщеннях:

неповнолітніх віком до 16 років, які залишилися без опікування, а також неповнолітніх, які вчинили суспільно небезпечні діяння і не досягли віку, з якого настає кримінальна відповідальність;

осіб, які виявили непокору законній вимозі працівника міліції;

осіб, яких запідозрено у занятті бродяжництвом;

осіб, які ухиляються від виконання постанови суду про направлення на примусове лікування від хронічного алкоголізму або наркоманії;

військовослужбовців, які вчинили діяння, що підпадають під ознаки злочину або адміністративного правопорушення;

осіб, які мають ознаки вираженого психічного розладу і створюють у зв'язку з цим реальну небезпеку для себе і оточуючих.

Інші випадки адміністративного затримання (абзаци 4 і 7 п. 5 ст. 11 Закону «Про міліцію») здійснюються в ході провадження в справах про адміністративні правопорушення, з дотриманням правил цього провадження, тому їх буде проаналізовано в наступному підрозділі.

Перераховані вище види адміністративного затримання не в усьому, на думку дисертанта, відповідають конституційному регулюванню прав і свобод громадян, крім того, удосконалення потребують терміни, які використовуються для визначення зазначених повноважень міліції. З метою встановлення таких недоліків необхідно насамперед з'ясувати зміст поняття «затримання».

Незважаючи на те, що затримання є загальновизнаним засобом міліцейської діяльності, як у теорії, так i в законодавстві воно розуміється не зовсім однозначно, що, зрозуміло, не сприяє належній регламентації міліцейської практики i ослаблює правову захищеність особи. Безперечно, що затримання, яке здійснюється відповідно до КпАП, полягає в примусовому короткочасному обмеженні волі дій і пересування правопорушника, на що нами вже зверталася увага [274]Комзюк А.Т. Законність застосування міліцією доставлення і адміністративного затримання правопорушників // Державна служба і громадянин: реалізація конституційних прав, свобод і обов'язків: Науковий збірник. - Х.: Українська академія управління при Президентові України (Харківський філіал), 2000. - С. 151-156.[274]. Але важко погодитися з думкою деяких вчених про те, що затримання виражається тільки в утриманні особи в спеціальному приміщення під охороною [231]Зеленько В.Л. Вопросы теории и практики применения милицией мер административного пресечения правонарушений: Дис. ... канд. юрид. наук. - С. 77; [224]Дымченко В., Князев С. Административное задержание и доставление // Соц. законность. - 1988. - № 5. - С. 37; [149]Бахрах Д.Н. Административно-процессуальное принуждение // Правоведение. - 1989. - № 4. - С. 63.[231; 224; 149]. I зупинка відповідної особи на місці (вимога працівника міліції залишатися на місці), i її доставлення працівником міліції до місця розгляду справи має охоплюватися поняттям затримання. Ігнорування цієї обставини робить правовий статус особи, зупиненої (захопленої) чи доставленої в міліцію її працівником, зовсім невизначеним, що суттєво обмежує права затриманого.