Адміністративний примус в правоохоронній діяльності міліції в Україні

Перш за все, слід зазначити, що застосування адміністративних стягнень за вчинені адміністративні правопорушення становить адміністративну відповідальність, і це визнається практично всіма дослідниками [110]Административная ответственность в СССР / Под. ред. В.Н. Манохина и Ю.С. Адушкина. - С. 23; [112]Адміністративне право України: Підручник для юрид. вузів і фак. / За ред. Ю.П. Битяка. - С. 158; [266]Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 289 та ін.[110; 112; 266], хоча з цього приводу існують і інші думки Див., наприклад: [157]Бельский К.С. Административная ответственность: генезис, основные признаки, структура // Гос-во и право. 1999. - № 12. - С. 12-20.[157]. Діяльність щодо розгляду справ про зазначені правопорушення і накладення адміністративних стягнень (тобто щодо реалізації адміністративної відповідальності) одержала назву адміністративно-юрисдикційної [442]Шергин А.П. Административная юрисдикция. - М., 1979. - С. 9; [450]Якимов А.Ю. Субъекты административной юрисдикции (правовой статус и его реализация): Монография. Ч.1. Правовой статус субъекта административной юрисдикции. - М., 1996. - С. 8.[442; 450], проте в літературі зазначається також, що це вузьке розуміння поняття, більш широко адміністративна юрисдикція означає вирішення будь-яких індивідуальних справ у випадку виникнення спору про право, тобто конфліктних ситуацій [105]Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Загальна частина: Підручник / За заг. ред. І.П.Голосніченка і Я.Ю.Кондратьєва. - С. 132.[105]. Зокрема, О.М. Бандурка і М.М. Тищенко, а також А.С. Васильєв до юрисдикційних відносять три види адміністративних проваджень: провадження в справах про адміністративні правопорушення, дисциплінарне провадження і провадження щодо скарг громадян [144]Бандурка А.М., Тищенко Н.М. Административный процесс: Учебник. - С.17; [168]Васильев А.С. Административное право Украины (общая часть). Учебное пособие. - С. 194.[144; 168].

Адміністративна юрисдикція визначалась також як врегульована законом діяльність уповноваженого органу державної влади, посадової особи щодо вирішення індивідуальних адміністративних справ (спорів), пов'язаних з адміністративно-правовими відносинами громадянина або недержавної організації з державним органом (його посадовою особою) при здійсненні цим органом публічної влади, як правило, виконавчої[382] Словарь административного права / Кол. авт. - М., 1999. - С. 10.[382]. В цьому випадку зміст адміністративно-юрисдикційної діяльності розширено до меж розгляду будь-якої індивідуальної справи, тобто до меж всього адміністративного процесу, що, на думку дисертанта, не зовсім виправдано. Тому підкреслимо, що нами термін „адміністративна юрисдикція” буде використовуватись у вузькому розумінні, тобто фактично буде ототожнюватися з діяльністю щодо здійснення провадження в справах про адміністративні правопорушення.

Аналізу адміністративно-юрисдикційної діяльності в цілому, а також її особливостей у здійсненні міліцією (органами внутрішніх справ) приділяло увагу багато авторів. Особливо слід виділити праці О.П. Клюшниченка [248]Клюшниченко А.П. Организация административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел в свете Основ законодательства СССР об административных правонарушениях: учеб. пособие. - К., 1983. [248], О.П. Шергіна [442]Шергин А.П. Административная юрисдикция. - М., 1979; [443]Шергин А.П., Фефилова В.Ф., Михайлов А.А. и др. Процессуальные формы административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел. - М., 1985. [442; 443], М.Я. Маслєннікова [305]Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс: Сущность и актуальные вопросы правоприменения по делам об административных правонарушениях. - Воронеж:, 1990. [305], Д.П. Калаянова [239]Калаянов Д.П. Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел: Учеб. пособие. - Одесса, 2000. [239] та ін. В них детально визначаються сутність адміністративної юрисдикції, її ознаки та особливості, співвідношення з іншими видами юрисдикції, а також специфіка здійснення посадовими особами міліції.

Отже, адміністративно-юрисдикційна діяльність міліції спрямована на реалізацію визначених законодавством повноважень щодо боротьби з адміністративними правопорушеннями і полягає, зокрема, у виявленні цих правопорушень, збиранні та перевірці доказів, оформленні необхідних процесуальних документів, розгляді підвідомчих справ та винесенні по них відповідних постанов, надісланні окремих справ для розгляду за підвідомчістю, а також у виконавчому провадженні в таких справах [105]Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Загальна частина: Підручник / За заг. ред. І.П.Голосніченка і Я.Ю.Кондратьєва. - С. 131.[105].

Про обсяги цієї діяльності свідчить вже те, що щорічно міліцією складається більше 10 млн. протоколів про адміністративні проступки, значна кількість справ про них розглядається посадовими особами самої міліції. У 1996-2001 рр. кількість вчинених правопорушень, а також осіб, притягнутих до адміністративної відповідальності, залишалася на високому рівні. При цьому слід зауважити, що дані, які ввійшли до офіційної статистики, включають тільки виявлені правопорушення, яким дана офіційна оцінка (винних осіб притягнуто до адміністративної відповідальності або винесено постанови про закриття справи), без врахування латентності адміністративної деліктності. В доповідній записці штабу МВС України Міністру внутрішніх справ «Про стан адміністративної діяльності органів внутрішніх справ України, її приоритетні напрями та вплив результатів на злочинність в Україні» від 31 жовтня 1997 р. було висловлено навіть занепокоєння кількістю цих справ, а також станом адміністративно-юрисдикційної діяльності посадових осіб міліції.

Аналіз практики застосування міліцією норм адміністративного законодавства, зокрема, збирання та застосування доказів, оформлення протоколів про адміністративні правопорушення, їх розгляд і прийняття рішень, виконання постанов про накладення адміністративних стягнень, а також застосування інших заходів адміністративного примусу свідчать про те, що працівники міліції не завжди дотримуються вимог, яким має відповідати здійснення провадження у справах про адміністративні правопорушення. Такий стан справ потребує від міліції та посадових осіб, які застосовують законодавство про адміністративні правопорушення, глибоких знань цього законадавства з метою забезпечення правильної кваліфікації протиправних діянь, правильного оформлення адміністративних матеріалів, а також дотримання законності під час застосування заходів впливу правопорушників.

Завдання адміністративно-юрисдикційної дяльності, в тому числі й міліції, в цілому відповідають завданням провадження в справах про адміністративні правопорушення; останні в концентрованому вигляді закріплено в ст. 245 КпАП, відповідно до якої такими завданнями є своєчасне, всебічне, повне і об'єктивне з'ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності з законом, забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі додержання законів, зміцнення законності.

Міліція наділена широким колом повноважень щодо здійснення адміністративної юрисдикції, завдяки чому вона займає особливе місце серед її суб'єктів. Ці повноваження закріплюються, в першу чергу, Кодексом України про адміністративні правопорушення, а також Законом “Про міліцію” та іншими законодавчими актами.

Зокрема, Закон “Про міліцію” передбачає право міліції накладати адміністративні стягнення чи передавати матеріали про адміністративні правопорушення на розгляд інших державних органів або об'єднань громадян, а також складати протоколи про адміністративні правопорушення, провадити особистий огляд, огляд речей, вилучення речей і документів, застосовувати інші заходи забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення (ст. 11, пп. 7, 8). В ст. 12 Закону України “Про боротьбу з корупцією” визначено повноваження міліції щодо складення протоколів про вчинення корупційних діянь або інших правопорушень, пов'язаних з корупцією.

Конкретизуються зазначені та інші повноваження міліції в КпАП України. Найважливішою тут є ст. 222, якою встановлено перелік адміністративних проступків, справи про які розглядають посадові особи міліції. До них віднесено справи про порушення громадського порядку, порушення правил паспортної системи, правил перебування в Україні і транзитного проїзду через територію України іноземців і осіб без громадянства, правил дорожнього руху, правил, що забезпечують безпеку руху транспорту, правил користування засобами транспорту, правил, спрямованих на забезпечення схоронності вантажів на транспорті та деякі інші правопорушення. Як видно з наведеного переліку одних лише груп адміністративних проступків, міліція вирішує значну частину справ про них.

Варто звернути увагу на те, що із прийняттям Закону від 5 квітня 2001 р. „Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо відповідальності за порушення правил дорожнього руху”, необґрунтовано, на думку дисертанта, було звужено повноваження міліції щодо боротьби з порушеннями правил дорожнього руху, значно зменшено її можливості щодо профілактики та припинення цих порушень. Цим Законом було запроваджено судовий розгляд справ про більшість порушень правил дорожнього руху. Підтримуючи загалом застосування судової процедури вирішення справ про адміністративні проступки, доцільність і ефективність такого кроку, на думку дисертанта, є сумнівною.

Перш за все, не про всі порушення правил дорожнього руху справи розглядаються в судах, тобто вирішення цього питання є непослідовним, а, отже, половинчатим. Прийняття зазначеного Закону, як відомо, було здійснено під гаслом боротьби з корупцією в рядах працівників Державтоінспекції. Проте реально, враховуючи ряд обставин, а саме, що протоколи про ці порушення складають якраз зазначені працівники, КпАП дозволяє з метою складення протоколу здійснювати доставлення порушників в міліцію, їх адміністративне затримання тощо, а суди перевантажені розглядом кримінальних і цивільних справ, про що громадянам відомо, на думку дисертанта, прийнятий Закон не тільки не зменшив можливості для вчинення корупційних діянь, а, навпаки, скоріше сприяв їх поширенню. Зрозуміло, що ми далекі від того, щоб стверджувати про відсутність порушень закону з боку працівників міліції під час застосування адміністративних стягнень. Але, мабуть, це властиве не тільки міліції, а й іншим правоохоронним органам і навіть судам. Тому необхідно чітко уявляти, яка мета якими засобами досягається.

Тут варто звернути увагу ще на одне, більш загальне питання. Маються на увазі перспективи розвитку системи суб'єктів адміністративної юрисдикції. В ідеалі, зрозуміло, розглядати ці справи мають судді. Але для того щоб реально забезпечити такий стан справ, необхідно реформувати судову систему, чого поки-що не зроблено. Як наслідок, Верховна Рада прийняттям зазначеного Закону збільшила навантаження судів щорічно на мільйони справ про адміністративні проступки, не додавши їм при цьому жодної нової штатної одиниці.

Все ж, на думку дисертанта, навіть в перспективі необхідно залишити в ряді випадків позасудовий розгляд справ про адміністративні проступки. Інакше цей вид юридичної відповідальності перестане бути адміністративним, тобто таким, що реалізується в позасудовому порядку. Адже велика кількість і невелика шкідливість (кожного окремо) адміністративних проступків потребує порівняно простого порядку застосування заходів реагування. Це необхідно для швидкого дисциплінуючого впливу на винних з метою економії часу та сил як державних органів, так і самих порушників. До того ж, для виявлення порушень різних загальнообов'язкових правил частіш за все потрібні не юридичні, а спеціальні технічні, економічні, санітарні та інші знання. Іншими словами, в подібних випадках доцільний саме адміністративний порядок впливу. Такий порядок часто є не недоліком, а перевагою адміністративної відповідальності, особливо це стосується випадків накладення штрафу на місці вчинення проступку, коли порушник не заперечує застосованого стягнення. Інша справа - забезпечення законності реалізації адміністративної відповідальності, а також попередження корупції. Це має досягатися іншими засобами, а не фактичним скасуванням відповідальності.

З іншого боку, практика судового розгляду справ про порушення правил дорожнього руху, як свідчать публікації в засобах масової інформації, показала, що судді сприйняли факт передачі їм цих справ майже як приниження їх професійного статусу, оскільки вони мусять витрачати багато часу на справи, за результатами розгляду яких може бути накладено лише незначний штраф.

Окремі питання організації адміністративно-юрисдикційної діяльності міліції врегульовано також нормативними актами МВС України. Наприклад, наказом МВС від 22 лютого 2001 року № 185 затверджено Інструкцію з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення, наказом від 25 лютого 1994 р. № 91 - Інструкцію з організації провадження у справах про адміністративні порушення правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху.

Хоча міліція вирішує значну кількість справ про адміністративні проступки, все ж важливою особливістю її адміністративно-юрисдикційної діяльності є те, що домінуючим напрямком цієї діяльності є забезпечення громадського порядку і громадської безпеки. Адміністративно-правова їх охорона здійснюється і іншими державними органами, але міліція виконує цю діяльність спеціально, функціонально [248]Клюшниченко А.П. Организация административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел в свете Основ законодательства СССР об административных правонарушениях: учеб. пособие. - С. 36.[248].

Характерною ознакою адміністративно-юрисдикційної діяльності міліції є також те, що в її системі значна кількість посадових осіб (О.П. Клюшниченко говорить про їх „множинність” або „плюралізм” [248]Там само.[248]) має адміністративно-юрисдикційні повноваження. Тобто до її здійснення тою чи іншою мірою причетна значна кількість працівників міліції [105]Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Загальна частина: Підручник / За заг. ред. І.П.Голосніченка і Я.Ю.Кондратьєва. - С. 140.[105]. В наш час правом розгляду справ про адміністративні проступки, застосування до винних осіб адміністративних стягнень відповідно до чинного законодавства наділені такі посадові особи міліції:

начальники та заступники начальників районних, міських, районних у містах відділів (управлінь) внутрішніх справ;

начальники та заступники начальників органів внутрішніх справ на транспорті, інших органів внутрішніх справ, прирівнених до районних, міських, районних у містах відділів (управлінь) внутрішніх справ;

начальники відділень міліції, що є в системі органів внутрішніх справ;

начальники лінійних пунктів міліції та інші працівники міліції, на яких покладено нагляд за додержанням відповідних правил користування засобами транспорту;

дільничні інспектори (старші дільничні інспектори) міліції;

начальники підрозділів Державної автомобільної інспекції та їх заступники, командири та заступники командирів окремих підрозділів дорожньо-патрульної служби, а також інші працівники Державтоінспекції, які мають спеціальні звання.

Найбільшими повноваженнями щодо розгляду тих чи інших видів справ наділено начальників та заступників начальників районних (міських) відділів і управлінь внутрішніх справ, хоча за абсолютною кількістю розглянутих справ лідирують посадові особи Державтоінспекції.

Крім того, значна частина посадових осіб міліції виконує великий обсяг дій юрисдикційного характеру на підготовчій стадії провадження, пов'язаних з виявленням події та дослідженням обставин правопорушення, складанням протоколу про адміністративне правопорушення та збиранням необхідних матеріалів для правильного і об'єктивного вирішення справи. Як зазначалося, до здійснення адміністративно-юрисдикційної діяльності тою чи іншою мірою причетна переважна більшість працівників ДАІ, чергових частин, служби дільничних інспекторів міліції, патрульно-постової служби, дозвільної системи, паспортних апаратів, Державної служби охорони та інших підрозділів [108]Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Общая. Учебник. Издание третье / Под ред. А.П. Коренева. - С. 264.[108].

Окремо слід сказати про повноваження посадових осіб міліції щодо складання протоколів про адміністративні правопорушення. Протокол є єдиним процесуальним документом, який слугує підставою для подальшого провадження у справі про адміністративне правопорушення. Працівники міліції складають протоколи не тільки про правопорушення, розгляд справ про які віднесено до компетенції міліції, але і про значну кількість правопорушень, підвідомчих іншим суб'єктам адміністративної юрисдикції. Зокрема, за протоколами, складеними працівниками міліції, більшість справ розглядають судді районних (міських) судів та адміністративні комісії. Тобто в таких випадках міліція здійснює тільки певну частину необхідних юрисдикційних дій, як правило, забезпечувального характеру, без яких компетентні суб'єкти не змогли б розглядати і вирішувати ті чи інші справи [268]Комзюк А.Т. Адміністративно-юрисдикційні повноваження міліції // Вісник Львівського інституту внутрішніх справ: Збірник / Гол. ред. В.Л.Регульський. - Львів: Львівський інститут внутрішніх справ при НАВС України, 2000. - С. 242-246.[268].

В наш час міліція наділена правом застосовувати три види адміністративних стягнень: попередження, позбавлення спеціального права і штраф. Ще одне адміністративне стягнення міліція тільки виконує. Виконання адміністративних стягнень ст.2 Закону “Про міліцію” віднесено до основних її завдань. Причому, на міліцію покладається не тільки виконання стягнень, накладених її ж посадовими особами, але і іншими суб'єктами адміністративної юрисдикції. Зокрема, тільки міліція виконує постанови про застосування такого адміністративного стягнення як адміністративний арешт, які виносяться суддями районних (міських) судів.

Крім зазначеного специфічними ознаками адміністративно-юрисдикційної діяльності взагалі і тої, яка здійснюється міліцією, зокрема, в літературі цілком логічно названо, по-перше, те, що підставою її здійснення є адміністративне правопорушення. По-друге, те, що вона здійснюється в особливих процесуальних формах, встановлених законом. По-третє, що її результатом є видання юрисдикційного акта (постанови про накладення адміністративного стягнення або про припинення справи провадженням), обов'язкового для виконання державними і громадськими органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами і громадянами [108]Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Общая. Учебник. Издание третье / Под ред. А.П. Коренева. - С. 261.[108].

Зважаючи на викладене, доцільно, на думку дисертанта, адміністративно-юрисдикційною діяльністю міліції визнати врегульовану адміністративним законодавством діяльність уповноважених її посадових осіб, спрямовану на виявлення адміністративних проступків і здійснення провадження в справах про них, яке включає оформлення матеріалів про ці проступки, розгляд і вирішення справ про них, в тому числі застосування адміністративних стягнень, перегляд постанов по справах внаслідок оскарження або опротестування, а також їх виконання.

Про процесуальні форми зазначеної діяльності та її результати пізніше ще буде іти мова. На разі ж зупинимось детальніше на аналізі підстав адміністративно-юрисдикційної діяльності міліції та сучасних проблем їх визначення і правового закріплення, без якого не можна адекватно з'ясувати сутність та значення зазначеної діяльності. Це особливо актуально з огляду на необхідність вирішення завдань реформування законодавства про адміністративні правопорушення, яке здійснюється останніми роками.

Відразу зазначимо, що, оскільки адміністративно-юрисдикційна діяльність є нічим іншим як діяльністю щодо реалізації адміністративної відповідальності, підстави і тої, і іншої мають бути однаковими. В літературі про підстави адміністративної відповідальності прийнято говорити в кількох аспектах: перш за все, в загальному нормативному плані, тобто як про сукупність правових норм, відповідно до яких вона встановлюється і реалізується, а також про підстави відповідальності в кожному конкретному випадку її застосування, тобто про фактичну підставу, якою є особливий вид правопорушення - адміністративне [216]Додин Е.В. Понятие и виды оснований административной ответственности // Общетеоретические проблемы административно-правового обеспечения общественного порядка. - К., 1982. - С. 23-30.[216]. Нагадаємо, що в попередньому розділі також мова йшла про адміністративне правопорушення як про одну з підстав застосування заходів адміністративного припинення.

Говорячи про загальнонормативні підстави адміністративної відповідальності, слід звернути увагу на той факт, що в наш час, відповідно до п. 22 ч. 1 ст. 92 Конституції України, діяння, які є адміністративними правопорушеннями, та відповідальність за них мають визначитися виключно законами України. Проте реальний стан справ дещо інакший, до того ж, система законодавства про адміністративні правопорушення відзначається недосконалістю, на що дисертантом вже зверталася увага [275]Комзюк А.Т. Законодавство про адміністративні проступки: проблеми визначення сутності, завдань та системи // Вісник Національного університету внутрішніх справ. - Вип.14. 2001. - С. 107-112.[275].

Так, норми, які регулюють адміністративну відповідальність, містяться в багатьох законодавчих актах. Крім норм КпАП до них належать також приписи Митного кодексу України [9]Митний кодекс України. - Харків, 2002.[9], який регулює відповідальність за порушення митних правил, законів “Про боротьбу з корупцією”, “Про державну податкову службу в Україні” [25]Про державну податкову службу в Україні: Закон України від 24 грудня 1993 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № 15. - Ст. 84.[25], “Про відповідальність підприємств, установ та організацій за порушення законодавства про ветеринарну медицину” [27]Про відповідальність підприємств, установ та організацій за порушення законодавства про ветеринарну медицину: Закон України від 5 грудня 1996 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 7. - Ст. 58.[27], “Про відповідальність підприємств, їх об'єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування” [28]Про відповідальність підприємств, їх об'єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування: Закон України від 14 жовтня 1994 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № 46. - Ст. 411.[28] та деяких інших. На думку дисертанта, такий стан справ не можна визнати нормальним, оскільки вже кодифіковане законодавство потребує ніби додаткової кодифікації. Тому в новому КпАП потрібно врахувати цей недолік і передбачити механізм, який би забезпечував концентрацію всіх норм, які регулюють адміністративну відповідальність, саме в цьому Кодексі. Інші ж нормативні акти можуть лише встановлювати її певні особливості в тих чи інших сферах, та й то за умови, що ці особливості не можна передбачити в КпАП.

Фактичну підставу адміністративної відповідальності становить адміністративне правопорушення (проступок). В наш час офіційне його визначення дається в ч. 1 ст. 9 КпАП. Нагадаємо, що ним визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність. Варто звернути увагу на те, що у визначенні одночасно вживаються і ототожнюються два терміни і тим самим два поняття: “адміністративне правопорушення” і “адміністративний проступок”. Однак, на думку дисертанта, ці поняття не тотожні, оскільки адміністративне правопорушення означає порушення будь-якої адміністративно-правової норми, незалежно від того, чи передбачено за це відповідальність (наприклад, працівник міліції порушив вимоги ст. 263 КпАП щодо строків адміністративного затримання). Адміністративний же проступок слід розглядати як різновид адміністративного правопорушення, за який встановлено адміністративну відповідальність. Така точка зору останнім часом підтримується багатьма фахівцями (найпослідовніше її завжди відстоював Л.В. Коваль [250]Коваль Л. Адміністративне право України: Курс лекцій (Загальна частина). - С. 106.[250]), її відображено також у проекті Концепції реформи адміністративного права, розробленому робочою групою Кабінету Міністрів України з підготовки Концепції реформи адміністративного права та проекту Адміністративного кодексу України [103]Адміністративна відповідальність в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред. А.Т.Комзюка. 2-е вид., випр. і доп. - С. 85-87.[103]. Тому в майбутньому новому КпАП підставою цього виду відповідальності необхідно визнати саме адміністративний проступок, включивши такий термін і до назви законодавчого акту.

Більш складним є питання про визначення ознак адміністративного проступку, а отже - і про формулювання його поняття. Безперечно, адміністративний проступок - це перш за все діяння, поведінка, вчинок людини, дія чи бездіяльність, це акт зовнішнього виявлення ставлення особи до реальної дійсності, інших людей, держави, суспільства. Закону непідвладні переконання, думки людей, якщо вони не знайшли зовнішнього виявлення [112]Адміністративне право України: Підручник для юрид. вузів і фак. / За ред. Ю.П. Битяка. - С. 162.[112]. Таке діяння має визнаватися адміністративним проступком за наявності певних ознак, до яких традиційно відносять суспільну шкідливість (небезпечність), протиправність, винність та адміністративну караність. Перша ознака означає, що дія чи бездіяльність заподіює або створює загрозу заподіяння певної шкоди (матеріального, морального, організаційного чи іншого характеру) об'єктам адміністративно-правової охорони (“посягає на ...”). Цією обставиною і пояснюється необхідність встановлення за її вчинення адміністративної відповідальності. Разом з тим в наш час потребує уточнення перелік об'єктів, які мають охоронятися нормами з адміністративною санкцією. Не викликає сумніву, що такі об'єкти як права і свободи громадян, власність, громадський порядок, які названо і в нинішньому КпАП, повинні залишитися також і в новому визначенні. А от що стосується встановленого порядку управління, то думається, що краще було б залишити державний порядок, оскільки в чинному КпАП до правопорушень, які посягають на встановлений порядок управління, віднесено, наприклад, прояв неповаги до суду, невжиття заходів щодо протесту, припису чи подання прокурора тощо, хоча такі відносини не належать до управлінських. В той же час поняття “державний порядок” потрібно розшифрувати - це встановлений порядок діяльності державних органів та установ. Крім того, у визначенні серед основних об'єктів адміністративно-правової охорони слід назвати права і законні інтереси інших суб'єктів, а також громадську безпеку, різновидами якої є санітарна, екологічна безпека тощо.

Ми свідомо не акцентуємо увагу на відмінності термінів “суспільна шкідливість” і “суспільна небезпечність”, тому що така відмінність, на думку дисертанта, є досить умовною, а суперечки, які навколо цього точаться, мають, переважно, термінологічний характер Див., наприклад: [110]Административная ответственность в СССР / Под ред В.М. Манохина, Ю.С. Адушкина. - С. 54; [112]Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. Ю.П. Битяка. - С. 162; [124]Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М., 1997. - С. 292-293; [147]Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. - С. 28-30; [185]Галаган И.А. Административная ответственность в СССР (государственное и материальноправовое исследование). - Воронеж, 1970. - С. 159; [266]Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 245; [373]Самощенко И.С. К вопросу об основаниях и целях административной ответственности // Ученые записки ВНИИСЗ. № 5. - М., 1965. - С. 110-112; [453]Якуба О.М. Административная ответственность. - М., 1972. - С. 35-44.[110; 112; 124; 147; 266; 373; 453]. Хоча варто зауважити, що в ч. 2 ст. 11 нового Кримінального кодексу України [7]Кримінальний кодекс України // Відомості Верховної Ради України. - 2001. - № 25-26. - Ст. 131.[7] діяння визнається суспільно небезпечним в тому випадку, якщо воно заподіяло істотну шкоду (виділено нами - А.К.) фізичній чи юридичній особі, суспільству або державі. Тому більш прийнятним, як уявляється, є термін “суспільна шкідливість”.

Щодо інших ознак адміністративного проступку (протиправність, винність та адміністративна караність), то їх розуміння не має якихось суттєвих розбіжностей, хоча в Кримінальному кодексі для визначення поняття злочину із цих ознак використано лише протиправність і винність. Караність же окремо не названо, вона охоплюється протиправністю. Подібним чином доцільно сформулювати також нове визначення поняття адміністративного проступку. З огляду на викладене спробуємо сформулювати наше розуміння цього поняття. Отже, ним, на думку дисертанта, доцільно визнати суспільно шкідливу, протиправну, винну (умисну або необережну) дію чи бездіяльність, яка посягає на права і свободи громадян, права і законні інтереси інших суб'єктів, власність, громадський порядок і громадську безпеку, встановлений порядок діяльності державних органів та установ і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.

Матеріальне поняття правопорушення конкретизується в законодавстві у формі конкретних складів проступку, в яких законом передбачено необхідні і специфічні ознаки того чи іншого конкретного діяння. Склади конкретних проступків виконують важливу функцію, оскільки вони встановлюють юридичні підстави адміністративної відповідальності і передбачають можливість застосування заходів адміністративного впливу. Вони забезпечують однакове застосування закону, правильну кваліфікацію проступків, гарантують від необґрунтованого притягнення громадян до адміністративної відповідальності, обмежують відповідальність рамками вчиненого. Встановлення наявності або відсутності ознак складу проступку становить одне з головних завдань адміністративно-юрисдикційної діяльності міліції, тому на них варто зупинитися детальніше.

Проступок є явищем реальної дійсності. Склад проступку - логічна конструкція, правове поняття про нього, яке відображає властивості, істотні ознаки реальних явищ, тобто певних антигромадських дій. Законодавець не створює ознак проступків, а лише відбирає істотні, відмітні риси і конструює склади. Але склад проступку - поняття правове. Логічна конструкція закріплюється в праві і стає обов'язковою. Перелік закріплених в ній ознак - необхідна і достатня підстава для кваліфікації діяння як адміністративного проступку. Реальне діяння тільки тоді вважається проступком, коли воно містить всі ознаки складу, а відсутність хоча б однієї з них означає відсутність складу в цілому. Разом з тим для кваліфікації діяння цілком достатньо, якщо в ньому виявлено всі ознаки, що входять до складу, інші ж ознаки діяння на кваліфікацію не впливають. При цьому, як справедливо зазначає Д.Н. Бахрах, правозастосовчі органи не вправі ні збільшувати, ні зменшувати число ознак складу [147]Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. - С. 40.[147], що, безумовно, оберігає законослухняних громадян від сваволі з боку держави в особі її правоохоронних органів.

У законодавстві відсутнє поняття складу адміністративного правопорушення, але його зміст свідчить про правомірність і необхідність такого поняття. Відповідно до виробленого теорією юриспруденції понятійному апарату, склад є логіко-юридичним поняттям проступку і становить сукупність встановлених законом об'єктивних та суб'єктивних ознак, які характеризують діяння як адміністративне правопорушення [345]Печеницин В.А. Состав административного проступка: Дисс. … канд. юрид. наук. - Свердловск, 1985. - С. 36.[345].

Склад адміністративного проступку має певну систему, всі його ознаки важливі і органічно взаємопов'язані. Це ознаки, які характеризують зовнішній акт поведінки особи, його спрямованість і наслідки, і ознаки, які характеризують самого правопорушника та його психічне ставлення до вчиненого [255]Кодекс Украины об административных правонарушениях (научно-практический комментарий) / Под общ. ред. А.С. Васильева. - С. 38.[255], вони можуть бути юридично значущими і незначущими; постійними і перемінними; загальними, родовими (видовими) і конкретними (одиничними) [333]Остапенко О.І. Адміністративна деліктологія: соціально-правовий феномен і проблеми розвитку. - Львів, 1995. - С. 175-176; Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 253-258.[333]. До цього складу входять ознаки, які характеризують об'єкт, об'єктивну сторону, суб'єктивну сторону і суб'єкта проступку [375]Севрюгин В.Е. Понятие правонарушения (проступка) по административному законодательству. - М., 1988. - С. 35.[375]. Наявність всіх елементів складу суворо обов'язкова для кваліфікації конкретного діяння як адміністративного проступку. Якщо хоча б один з них відсутній чи, як підкреслює І.О. Галаган, не відповідає тим властивостям, які передбачені відповідною нормою права, то зазначене діяння не є адміністративним проступком взагалі або в даному діянні присутній склад іншого правопорушення, передбаченого іншою нормою права [185]Галаган И.А.. Административная ответственность в СССР (государственное и материально-правовое исследование). - С. 164-166.[185].

Об'єктом адміністративного проступку, як і будь-якого правопорушення, є суспільні відносини. Певні діяння тому і називаються антигромадськими і забороняються, що заподіюють шкоду існуючим суспільним відносинам. Вчення про об'єкти правопорушень, в тому числі адміністративних, становить значний науковий інтерес, йому приділяється досить уваги в літературі [207]Денисов Ю.А. Общая теория правонарушения и ответственности. - Л., 1983. - С. 120-125; [402]Таций В.Я. Объект и предмет преступления в советском уголовном праве. - К., 1988.[207; 402].

Варто зауважити, що останнім часом почали з'являтися публікації, автори яких заперечують можливість визнання суспільних відносин об'єктом правопорушення Див., наприклад: [289]Кривуля О.М., Куц В.М. Чи можуть бути суспільні відносини об'єктом злочину ? // Вісник Університету внутр. справ. - 1997. - Вип. 2. - С. 70-75.[289], проте не дають і відповіді на запитання, що ж слід визнавати таким об'єктом. Пам'ятаючи про існування такої думки, яка ще потребує більш глибокого осмислення і обґрунтування, ми все ж будемо оперувати традиційними, усталеними категоріями. В адміністративно-правовій літературі з огляду на ступінь узагальнення, рівень абстракції частіш за все виділяють загальний, родовий та безпосередній об'єкти, хоча використовують і інші критерії класифікації [250]Коваль Л. Адміністративне право України: Курс лекцій (Загальна частина). - С. 108; [333]Остапенко О.І. Адміністративна деліктологія: соціально-правовий феномен і проблеми розвитку. - С. 178-179.[250; 333]. Загальний об'єкт складає вся сукупність суспільних відносин, які перебувають під охороною адміністративно-правових норм. Коло таких відносин перераховано, хоча і неповно, у ст. 9 КпАП. Поняттям родового об'єкта охоплюється група однорідних або тотожних відносин, які охороняються комплексом адміністративно-правових норм. Нарешті, під безпосереднім об'єктом розуміють ті конкретні суспільні відносини, які перебувають під охороною закону, і яким заподіюється шкода правопорушенням, яке підпадає під ознаки конкретного складу [375]Севрюгин В.Е Понятие правонарушения (проступка) по административному законодательству. - С. 36-37.[375].

Варто зазначити, що поняття об'єкта проступку має значення не тільки для визначення підстави адміністративної відповідальності, воно відіграє важливу роль для здійснення систематизації цих проступків. Особливо це стосується родового об'єкта, залежно від якого склади адміністративних проступків згруповано в глави Особливої частини розділу ІІ КпАП, хоча цей принцип не завжди витримується, на що нами вже зверталася увага [164]Битяк Ю.П., Зуй В.В., Комзюк А.Т. Переконання і примус у державному управлінні. Адміністративна відповідальність: Консп. лекцій. - С. 22.[164]. Непослідовність законодавця щодо використання зазначеного принципу у побудові Особливої частини, зокрема, розміщення складів адміністративних проступків, які посягають на громадський порядок і громадську безпеку, відзначає також О.І. Остапенко [333]Остапенко О.І. Адміністративна деліктологія: соціально-правовий феномен і проблеми розвитку. - С. 187-189.[333]. В своїй адміністративно-юрисдикційній діяльності міліція переважно має справу саме з адміністративними проступками, які посягають на громадський порядок і громадську безпеку.

Об'єктивну сторону адміністративного проступку характеризують ознаки, які визначають акт зовнішньої поведінки правопорушника. До них належать діяння (дія чи бездіяльність), його шкідливі наслідки, причинний зв'язок між діянням і наслідками, місце, час, обстановка, спосіб, знаряддя та засоби вчинення проступку. Встановлення ознак об'єктивної сторони складу проступку є найважливішою умовою визначення підстави адміністративної відповідальності. Причому, вчинене діяння і всі його додаткові характеристики мають точно відповідати їх опису в конкретному складі. Відповідна посадова особа міліції зобов'язана однозначно визначити цю відповідність, інакше притягнення до відповідальності буде незаконним.

Основною і обов'язковою ознакою об'єктивної сторони є протиправне діяння, відсутність її виключає склад будь-якого адміністративного правопорушення, що підкреслюється в літературі [333]Остапенко О.І. Адміністративна деліктологія: соціально-правовий феномен і проблеми розвитку. - С. 189; [171]Ващенко С.В., Поліщук В.Г. Адміністративна відповідальність: Навчальний посібник. - Запоріжжя, 2001. - С. 29; [264]Коломоєць Т.О. Штрафи за законодавством України про адміністративні правопорушення. - Запоріжжя, 2000. - С. 46.[333; 171; 264]. Це може бути як дія (наприклад, розпивання спиртних напоїв у громадських місцях), так і бездіяльність, коли закон вимагає активних дій (невиконання водієм вимоги працівника міліції про зупинку транспортного засобу). Всі інші ознаки мають факультативний характер, тобто вони обов'язкові лише в тих випадках, коли прямо передбачені законом. Так, шкідливі наслідки і причинний зв'язок обов'язкові тільки для так званих матеріальних складів проступків, в результаті яких завжди заподіюється матеріальна шкода (наприклад, порушення водіями транспортних засобів правил дорожнього руху, що спричинили пошкодження транспортних засобів, вантажів, шляхів, шляхових та інших споруд чи іншого майна, тощо).

Більшість же адміністративних правопорушень характеризується недодержанням різних загальнообов'язкових правил, коли діяння становить склад проступку незалежно від настання шкідливих наслідків матеріального характеру (порушення паспортних правил, правил перебування в Україні і транзитного проїзду через територію України іноземців і осіб без громадянства тощо). Ці склади формулюються в статтях Особливої частини розділу ІІ КпАП лише вказівкою на протиправну дію чи бездіяльність («порушення правил», «невиконання правил» тощо). В деяких статтях міститься вказівка лише на шкідливі наслідки («пошкодження», «знищення», «псування» тощо), діяння ж розуміється саме собою.

Варто звернути увагу на те, що протиправна дія може становити склад проступку в тому випадку, якщо вона є закінченою. Хоча окремі статті КпАП передбачають адміністративну відповідальність за незакінчені дії, загальної ж норми про стадії адміністративного правопорушення немає, що слід визнати цілком виправданим. Тому неприпустимо, на думку дисертанта, встановлювати відповідальність за замах на будь-який адміністративний проступок, як це пропонують розробники проекту нового КпАП, на що нами вже зверталась увага [272]Комзюк А.Т. Деякі проблемні питання проекту Кодексу України про адміністративні проступки // Вісник Університету внутрішніх справ. Вип.10. - Х.: Ун-т внутр. справ, 2000. - С. 178-183.[272]. Потрібно зауважити, що представники науки кримінального права давно ведуть навіть суперечку про доцільність встановлення відповідальності за незакінчений злочин. В літературі висловлено як думки на підтримку законодавчого закріплення адміністративної відповідальності на стадії замаху на проступок [171]Ващенко С.В., Поліщук В.Г. Адміністративна відповідальність: Навчальний посібник. - С. 31.[171], так і сумніви щодо доцільності такої новації [217]Додін Є.В. Підготовка нового Кодексу України про адміністративні правопорушення // Юридичний вісник. - 1994. - № 1. - С. 82.[217].

Місце, час, обстановка, спосіб, знаряддя та засоби вчинення проступку можуть бути обов'язковими ознаками, якщо їх включено до конкретного складу проступку (наприклад, окремі діяння визнаються адміністративними правопорушеннями лише в разі вчинення їх в громадському місці, часто в КпАП називається спосіб вчинення проступку - грубе, злісне порушення тощо); в інших випадках вони можуть визнаватися обставинами, які пом'якшують або обтяжують відповідальність (наприклад, вчинення правопорушення в умовах стихійного лиха або за інших надзвичайних обставин обтяжує адміністративну відповідальність). Вивчення перерахованих ознак важливе також з точки зору їх деліктологічної характеристики [333]Остапенко О.І. Адміністративна деліктологія: соціально-правовий феномен і проблеми розвитку. - С. 193-197.[333]. Відсутність зазначених ознак в діянні особи, якщо вони визнаються обов'язковими для того чи іншого складу, означає відсутність складу проступку, тому посадовим особам міліції слід детально і уважно вивчати всі обставини вчиненого діяння, для того щоб здійснити правильну його кваліфікацію.

Суб'єктивну сторону адміністративного правопорушення становить пов'язана із його вчиненням психічна діяльність особи, яка виражає її негативне ставлення до держави, суспільства і громадян [168]Васильев А.С. Административное право Украины (общая часть). Учебное пособие. - С. 206.[168]. До ознак, які характеризують суб'єктивну сторону, належать вина, мотив і мета вчинення правопорушення.

Правовою категорією, яка слугує визначенням негативного психічного ставлення особи до інтересів суспільства, вираженим і закріпленим у праві, є категорія вини. Вина - ядро суб'єктивної сторони складу правопорушення, до якої в ряді випадків включаються ще мотив і мета (але найчастіше ні мотив, ні мета ознаками складу не визнаються). Що ж стосується емоцій, то вони іноді враховуються як обставина, що пом'якшує відповідальність. Так, ст. 34 КпАП серед таких обставин називає вчинення правопорушення під впливом сильного душевного хвилювання.

Вина - необхідний елемент суб'єктивної сторони будь-якого протиправного діяння, в тому числі і адміністративного проступку. В минулому була поширена думка, що в адміністративному праві, на відміну від кримінального, вина не є обов'язковим елементом для усіх випадків застосування адміністративного впливу. Якоюсь мірою це було обумовлено некритичним сприйняттям поглядів дореволюційних російських вчених, які вважали, що адміністративні стягнення можуть застосовуватися незалежно від вини. В.М. Гессен писав, що при системі адміністративних стягнень покарання втрачає характер відплати за вину, воно стає винятково застрашливим заходом, тому питання про суб'єктивну винність особи при системі адміністративних стягнень ніякої ролі не відіграє [193]Гессен В.М. Административное право. - СПб, 1903. - С. 32-33.[193]. В 50-70-х рр. минулого століття вченими послідовно обґрунтовувалося думка, що у кожному адміністративному правопорушенні має бути доведена вина порушника [185]Галаган И.А. Административная ответственность в СССР (государственное и материально-правовое исследование). - С. 170 та ін.[185]. Остаточно питання про необхідність вини правопорушника для накладення адміністративних стягнень було вирішено в КпАП, в ст. 9 якого адміністративним правопорушенням визнається лише винна (умисна чи необережна) дія або бездіяльність. Якщо в діях особи вина не встановлена, якщо шкідливі наслідки стали результатом випадкового збігу обставин, виходить, нема вини, нема суб'єктивної сторони, нема проступку і не може бути відповідальності.

Вина - поняття родове, вона охоплює дві можливі форми стану психіки, який засуджується державою і суспільством, - умисел і необережність. Тільки умисне чи необережне ставлення до своєї протиправної поведінки може засуджуватися державою, тільки в цих двох формах може існувати вина. Як неодноразово зазначалося в юридичній літературі, в адміністративному праві, на відміну від кримінального, форма вини істотно не впливає на кваліфікацію правопорушення. Тут, як правило, однаково кваліфікуються проступки, вчинені як умисно, так і з необережності [218]Додин Е.В. Субъективная сторона административного проступка // Изв. вузов. Правоведение. - 1969. - № 2. - С. 32-36.[218].

І все ж звернемо увагу на проблему закріплення в законі поняття форм вини. Визначення форм вини як в чинному КпАП, так і в згаданому проекті сформульовано не зовсім вдало, вони, на думку дисертанта, потребують перегляду. Передусім це стосується визначення необережності, оскільки в ньому в основу покладено ставлення порушника до шкідливих наслідків свого діяння. Однак, зміст переважної більшості адміністративних проступків полягає в порушенні тих чи інших загальнообов'язкових правил, незалежно від того, чи настали внаслідок цього якісь конкретні шкідливі наслідки. Тому для визначення форм вини за основу має братися ставлення порушника до діяння та усвідомлення ним його протиправності. А.С. Васильєв чомусь розглядає необережність як стан правопорушника, коли він не усвідомлює суспільно небезпечного характеру своїх дій, хоча міг і повинен був це зробити [168]Васильев А.С. Административное право Украины (общая часть). Учебное пособие. - С. 207.[168], що не відповідає визначенню необережності, закріпленому в ст. 11 КпАП.

Крім вини, як зазначалося, суб'єктивна сторона адміністративного проступку включає мету і мотив. В окремих адміністративних правопорушеннях цим елементам приділяється вирішальна роль, оскільки без їх виділення неможливо правильно кваліфікувати правопорушення, обрати вид і форму відповідальності, визначити захід стягнення. Незалежно від того, чи є мотив і мета обов'язковими ознаками для конкретного адміністративного проступку, встановлення цих елементів суб'єктивної сторони має важливе значення, оскільки воно додатково характеризує особу правопорушника, і отже, сприяє правильному визначенню заходу адміністративного стягнення.

Суб'єктом правопорушення є той, хто його вчинив, тобто виконав описаний у законі склад конкретного адміністративного проступку. Важливо відзначити, що в адміністративному законодавстві дотепер однозначно питання про види суб'єктів адміністративної відповідальності і можливості визнання такими юридичних осіб, на жаль, не вирішено. Дія норм КпАП України поширюється тільки на фізичних осіб - громадян України, іноземців і осіб без громадянства. До юридичних осіб жодне його положення застосовано бути не може, на чому спеціально наголосив Конституційний Суд України в рішенні у справі за конституційним зверненням відкритого акціонерного товариства «Всеукраїнський Акціонерний Банк» щодо офіційного тлумачення положень пункту 22 частини першої статті 92 Конституції України, частин першої, третьої статті 2, частини першої статті 38 Кодексу України про адміністративні правопорушення (справа про відповідальність юридичних осіб) від 30 травня 2001 р. [39]Рішення Конституційного Суду України від 30 травня 2001 р. у справі за конституційним зверненням відкритого акціонерного товариства “Всеукраїнський Акціонерний Банк” щодо офіційного тлумачення положень пункту 22 частини першої статті 92 Конституції України, частин першої, третьої статті 2, частини першої статті 38 Кодексу України про адміністративні правопорушення (справа про відповідальність юридичних осіб) // Вісник Конституційного Суду України. - 2001. - № 3.[39]

Що стосується регулювання адміністративної відповідальності індивідуальних суб'єктів, то значний інтерес становить визначення загальних і специфічних ознак такого суб'єкта. Під загальними розуміються такі ознаки, якими має володіти будь-як особа, яка піддається адміністративному стягненню. Ці ознаки (вік, осудність) закріплені статтями Загальної частини розділу ІІ КпАП. В Особливій же його частині містяться тільки особливі, спеціальні ознаки суб'єкта.

Спеціальні ознаки відображають особливості праці, службового становища (посадова особа, працівник підприємства торгівлі, керівник та ін.); минулу протиправну поведінку (особа, що перебуває під наглядом, особа, яка притягалася до адміністративної відповідальності, злісний правопорушник); інші особливості правового статусу громадян (військовозобов'язаний, водій, іноземець тощо).

Ознаки загального і спеціального суб'єкта включені до складу проступку. Але поряд з ними називається значне число обставин, які характеризують суб'єкта правопорушення, але не входять до складу. В цю групу особливих ознак (які не входять до структури складу) включаються ті, які характеризують місце служби (роботи), вік, стан здоров'я, відсутність українського громадянства, виконання депутатських обов'язків тощо. Для узагальнення зазначених ознак Д.Н. Бахрах пропонує використовувати спеціальне поняття «особливий суб'єкт адміністративної відповідальності». Особливий суб'єкт має властивості, які не включаються до складу проступку, але впливають на розмір і вид стягнення, порядок його застосування [147]Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. - С. 59.[147]. У зв'язку з цим важливим є визначення в законі особливостей адміністративної відповідальності неповнолітніх, посадових осіб, осіб, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів, іноземців і осіб без громадянства, а також ряду інших суб'єктів.