Адміністративний примус в правоохоронній діяльності міліції в Україні

Для забезпечення законності застосування міліцією заходів впливу за адміністративні правопорушення дуже важливе чітке регулювання різних строків: давності притягнення до адміністративної відповідальності, а також погашення адміністративних стягнень.

Строки, після закінчення яких виключається накладення адміністративних стягнень, встановлено в ст. 38 КпАП. В цих випадках, згідно з п. 7 ст. 247 КпАП, не може бути розпочато провадження в справі, а розпочате підлягає закриттю, тобто зазначений строк ніким продовжено бути не може, будь-які дії щодо притягнення особи до відповідальності після його закінчення має бути припинено. За загальним правилом адміністративне стягнення може бути накладено не пізніше, ніж через два місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні - два місяці з дня його виявлення. Таким чином, для більшості правопорушень точкою відліку строку давності притягнення до адміністративної відповідальності є день вчинення правопорушення. При триваючому правопорушенні початок перебігу давнісного строку визначається по-іншому. Точкою відліку тут є момент виявлення проступку. Це пояснюється характером триваючих правопорушень. Вони вчиняються протягом більш-менш тривалого часу, характеризуються безперервним здійсненням єдиного діяння. До них може бути віднесено, наприклад, зберігання наркотичних засобів в невеликих розмірах, проживання без паспорта тощо.

На практиці часто трапляються випадки, коли за фактом правопорушення спочатку ставиться питання про порушення кримінальної справи, але згодом приймається рішення про відмову в її порушенні або про закриття вже порушеної кримінальної справи. Якщо в діях правопорушника є ознаки адміністративного проступку, стягнення може бути накладено не пізніше, ніж через місяць з дня прийняття такого рішення (ч. 2 ст. 38 КпАП). Скорочений строк при цьому починає спливати з моменту прийняття постанови про відмову в порушенні або про закриття кримінальної справи.

Накладення адміністративного стягнення тягне для порушника певні несприятливі юридичні наслідки, в чому виявляється його каральний характер. По-перше, повторне протягом року вчинення однорідного правопорушення, за яке особу вже було піддано адміністративному стягненню, визнається обставиною, яка обтяжує адміністративну відповідальність, про що вище вже згадувалось. По-друге, законодавство про адміністративні правопорушення досить часто розглядає повторність як кваліфікуючу обставину. У зв'язку з цим ст. 39 КпАП встановлює строк, після закінчення якого особа вважається такою, що не була піддана адміністративному стягненню. Цей строк обчислюється з моменту закінчення виконання адміністративного стягнення і становить один рік. З цього загального правила існує ряд винятків. Так, в багатьох статтях КпАП мова йде про повторне вчинення правопорушення протягом року після накладення стягнення, тобто з моменту винесення відповідної постанови. Причому, цих винятків настільки багато, що загальне правило вже саме стало винятком.

Для визнання особи такою, що не була піддана адміністративному стягненню, не потрібне видання якогось спеціального документа. Стягнення погашається автоматично після закінчення річного строку і за умови невчинення протягом цього строку нового адміністративного проступку. Якщо ж особа вчинить нове правопорушення до погашення стягнення за попереднє, перебіг строку переривається. Давність в цих випадках починається з моменту закінчення виконання адміністративного стягнення, призначеного за знову вчинений проступок.

4.3 Адміністративні проступки, справи про які підвідомчі міліції, проблеми їх кваліфікації

Адміністративно-юрисдикційна діяльність міліції спрямована, як зазначалося, на реалізацію визначених законодавством завдань щодо боротьби з адміністративними правопорушеннями. Для того щоб вести таку боротьбу, необхідно мати відповідні знання про сутність та види цих правопоршень, їх юридичні ознаки, відмінності одне від одного та від інших протиправних діянь тощо. Міліція наділена дуже широкими юрисдикційними повноваженнями, досить зазначити, що ст. 222 КпАП України до них відносить розгляд справ про адміністративні проступки, відповідальність за вчинення яких передбачена 43 статтями КпАП. Більші повноваження щодо розгляду справ в наш час має тільки суд. Зазначені адміністративні проступки може бути вчинено в найрізноманітніших сферах, вони відрізняються один від одного за багатьма ознаками, що дозволяє об'єднати їх в певні групи і підгрупи.

Варто зазначити, що в літературі наводяться класифікації адміністративних проступків, справи про які підвідомчі міліції, проте вони, як правило, повторюють побудову Особливої частини розділу ІІ КпАП [105]Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Загальна частина: Підручник / За заг. ред. І.П.Голосніченка і Я.Ю.Кондратьєва. - С. 144-155; [239]Калаянов Д.П. Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел: Учеб. пособие. - С. 83-120.[105; 239], хоча структура цієї частини, на думку дисертанта, не відзначається чіткою логікою, зокрема, склади проступків, які мають єдиний родовий об'єкт, часто поміщено в різні глави. У зв'язку з цим виникає потреба класифікувати зазначені проступки за іншими критеріями, які б дозволили з'ясувати їх сутність та особливості.

О.І. Остапенко пропонує з цією метою використати такі властивості як ступінь суспільної небезпеки і шкоди (основний склад, кваліфікований, привілейований), ступінь узагальнення ознак в адміністративно-правовій нормі (узагальнений і казуїстичний) і спосіб викладення диспозицій адміністративно-правової норми (однозначний, альтернативний, описовий, з бланкетною диспозицією) [333]Остапенко О.І. Адміністративна деліктологія: соціально-правовий феномен і проблеми розвитку. - С. 208.[333]. Підтримуючи доцільність такого поділу, все ж зазначимо, що він характерний для будь-яких правопорушень і не дає можливості з'ясувати особливості адміністративних проступків, справи про які підвідомчі саме міліції.

На думку дисертанта, основним критерієм, який дозволяє класифікувати зазначені проступки і який досить адекватно ілюструє специфіку юрисдикційної діяльності міліції, є сфера суспільних відносин, на які вони посягають, тобто їх родовий і видовий об'єкти. Такими об'єктами частіш за все є громадський порядок і громадська безпека, власність, встановлений порядок управління, тобто відносини, охорона яких становить основні завдання і функції міліції. Проте відразу зазначимо, що наше розуміння відносин громадської безпеки дещо ширше від тих, які визнаються в КпАП, так само як ширше ми розглядаємо відносини, спрямовані на охорону власності.

Всі адміністративні проступки, названі в ст. 222 КпАП, тобто справи про які підвідомчі міліції, можна, на думку дисертанта, об'єднати в 5 груп, які часто включають ще й певні підгрупи. Отже, першу, найбільшу групу утворюють адміністративні проступки, які посягають на громадську безпеку, причому, до них ми відносимо не тільки правопорушення, передбачені гл. 14 КпАП, адже поняття громадської безпеки значно ширше, ніж самогоноваріння. Ми цілком погоджуємося з думкою, що громадська безпека означає сукупність суспільних відносин, пов'язаних з попередженням чи усуненням загрози для життя і здоров'я людей та їх майна, які можуть виникнути внаслідок дій людей або прояву негативних властивостей джерел підвищеної небезпеки [105]Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Загальна частина: Підручник / Під заг. ред. І.П. Голосніченка, Я.Ю. Кондратьєва. - С. 21-22; [108]Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Общая. Учебник. Издание третье / Под ред. А.П. Коренева. - С. 31.[105; 108], тобто на громадську безпеку посягають всі адміністративні правопорушення, які так чи інакше заподіюють або створюють загрозу заподіяння шкоди життю і здоров'ю людей. З огляду на це до проступків, які посягають на громадську безпеку і справи про які підвідомчі міліції, можна віднести:

а) адміністративні проступки, пов'язані з незаконним обігом наркотичних засобів або психотропних речовин, а також самогону та інших міцних напоїв домашнього вироблення - незаконні виробництво, придбання, зберігання, перевезення, пересилання наркотичних засобів або психотропних речовин без мети збуту в невеликих розмірах (ч. 1 ст. 44 КпАП), невжиття землекористувачами або землевласниками на закріплених за ними земельних ділянках заходів щодо знищення дикорослих конопель чи снотворного маку (ч. 2 ст. 106¹), виготовлення, зберігання самогону та апаратів для його вироблення (ст. 176) і придбання самогону та інших міцних спиртних напоїв домашнього вироблення (ст. 177);

б) адміністративні проступки, що посягають на відносини, які забезпечують безпечну експлуатацію транспорту, - самовільний проїзд у вантажних поїздах, посадка і висадка під час руху поїзда, проїзд на підніжках і дахах вагонів, самовільне без потреби зупинення поїзда, а також підкладання на залізничні колії предметів, які можуть спричинити порушення руху поїздів (чч. 1, 2, 3 і 4 статті 109), куріння у вагонах (в тому числі у тамбурах) приміських поїздів, у невстановлених для куріння місцях у поїздах місцевого і дальнього сполучення, а також у метрополітенах (ч. 2 ст. 110), порушення правил безпеки польотів (ст. 111), порушення правил безпеки руху на морському транспорті (пошкодження споруд і пристроїв сигналізації та зв'язку - ч. 3 ст. 114), порушення правил, що забезпечують безпеку експлуатації суден на внутрішніх водних шляхах (ст. 116²), викидання сміття та інших предметів з вікон і дверей автобусів, маршрутних таксі, тролейбусів або трамваїв (ч. 2 ст. 119) і порушення правил перевезення небезпечних речовин і предметів, великогабаритних та великовагових вантажів на транспорті (чч. 1, 2, 4 і 5 ст. 133);

в) адміністративні проступки в сфері забезпечення безпеки дорожнього руху - перешкоджання проведенню огляду транспортних засобів (ст. 122³), ненадання транспортних засобів працівникам міліції та медичним працівникам (ст. 124¹), інші порушення правил дорожнього руху (ст. 125), керування транспортними засобами особами, які не мають права керування або водіями, які не мають при собі чи не пред'явили для перевірки відповідних документів (ст. 126), порушення правил дорожнього руху пішоходами, велосипедистами, возіями та іншими особами (ст. 127), випуск на лінію транспортних засобів, технічний стан яких не відповідає встановленим вимогам (ст. 128), порушення або невиконання правил, норм та стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, невиконання припису про усунення порушень таких правил, норм і стандартів (ст. 128¹), допуск до керування транспортними засобами водіїв, які перебувають у стані алкогольного, наркотичного чи іншого сп'яніння, або у хворобливому стані, або під впливом лікарських препаратів, що знижують їх увагу та швидкість реакції, або таких, що не пройшли у встановлений строк медичного огляду, або які не мають права на керування транспортними засобами (чч. 1 і 2 ст. 129), пошкодження шляхів, залізничних переїздів, інших шляхових споруд та технічних засобів регулювання дорожнього руху, створення перешкод для руху та невжиття необхідних заходів для їх усунення (ст. 139) і порушення правил, норм і стандартів при утриманні шляхів, невжиття заходів щодо своєчасної заборони або обмеження руху чи позначення на дорогах місць провадження робіт (ст. 140).

Як видно з наведеного, склади адміністративних проступків, що посягають на громадську безпеку, справи про які підвідомчі міліції, поміщено до різних глав КпАП, це глави 5, 9, 10, 14. Причому, тільки остання глава називає громадську безпеку як об'єкт правопорушень, у зв'язку з чим, мабуть, було висловлено думку, що в ній розміщено всі проступки, які посягають на громадську безпеку [105]Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Загальна частина: Підручник / Під заг. ред. І.П. Голосніченка, Я.Ю. Кондратьєва. - С. 145.[105]. Цією главою передбачено відповідальність за виготовлення, зберігання і придбання самогону чи інших міцних спиртних напоїв домашнього вироблення. Зауважимо, що щодо об'єкта цих проступків відсутня єдина точка зору. Таким об'єктом називають як громадську безпеку [333]Остапенко О.І. Адміністративна деліктологія: соціально-правовий феномен і проблеми розвитку. - С. 188.[333], так і громадський порядок [105]Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Загальна частина: Підручник / Під заг. ред. І.П. Голосніченка, Я.Ю. Кондратьєва. - С. 145.[105]. На думку дисертанта, основним об'єктом цих проступків є громадська безпека, оскільки вживання зазначених напоїв шкодить здоров'ю людей, додатковим же об'єктом можна назвати економічні інтереси держави, тому що ці предмети перебувають у тіньовому обігу.

Визнання самогоноваріння, діяльність щодо боротьби з яким раніше становила значну частину всієї адміністративної діяльності міліції, адміністративним проступком в наш час, як уявляється, є певним анахронізмом. Виготовлення чи зберігання самогону без мети збуту, на думку дисертанта, є виявом свободи особи, в яку держава втручатися не повинна. Не повинно визнаватися правопорушенням і придбання самогону. Натомість слід передбачити відповідальність за збут самогону чи інших міцних спиртних напоїв домашнього вироблення, за який в наш час відповідальність практично відсутня.

Другу за важливістю (з огляду на поширеність і місця в юрисдикційній практиці) групу адміністративних проступків, справи про які підвідомчі міліції, становлять правопорушення, що посягають на громадський порядок. У вузькому розумінні (у широкому трактуванні громадський порядок ототожнюється із всією системою суспільних відносин) під громадським порядком зазвичай розуміється обумовлена потребами суспільства система врегульованих правовими та іншими соціальними нормами система відносин, що складаються в громадських місцях в процесі спілкування людей, і яка має на меті забезпечення спокійної обстановки суспільного життя, нормальних умов для праці і відпочинку людей, для діяльності державних органів, а також підприємств, установ та організацій [105]Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Загальна частина: Підручник / Під заг. ред. І.П. Голосніченка, Я.Ю. Кондратьєва. - С. 16-19; [388]Советское административное право: Учебник / Под ред. А.П. Коренева. - С. 131.[105; 388]. Таких проступків всього два - дрібне хуліганство (ст. 173 КпАП) та розпивання спиртних напоїв в громадських місцях і поява в громадських місцях у п'яному вигляді (чч. 1 і 2 ст. 178).

Третю групу адміністративних проступків, справи про які підвідомчі міліції, знову ж таки з огляду на їх поширеність, становлять правопорушення, які посягають на встановлений порядок управління. Останній охоплює систему суспільних відносин, які забезпечують нормальну діяльність державних і недержавних організацій, а також чітке дотримання встановлених у цій сфері спеціальних правил [105]Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Загальна частина: Підручник / Під заг. ред. І.П. Голосніченка, Я.Ю. Кондратьєва. - С. 152.[105]. Міліція вирішує справи про три підгрупи адміністративних проступків, які посягають на встановлений порядок управління:

а) порушення правил дозвільної системи - порушення громадянами строків реєстрації (перереєстрації) вогнепальної, холодної чи пневматичної зброї і правил взяття її на облік (ст. 192 КпАП), порушення працівниками торговельних підприємств (організацій) порядку продажу вогнепальної, холодної чи пневматичної зброї і бойових припасів (ст. 194) і порушення працівниками підприємств, установ, організацій правил зберігання або перевезення вогнепальної, холодної чи пневматичної зброї і бойових припасів (ст. 195);

б) порушення правил паспортної системи - проживання без паспорта (ст. 197), умисне зіпсуття паспорта чи втрата його з необережності (ст. 198), допущення проживання без паспорта (ст. 199), прийняття на роботу без паспорта (ст. 200) і незаконне вилучення паспортів і прийняття їх у заставу (ст. 201);

в) порушення правил перебування в Україні і транзитного проїзду через територію України іноземців і осіб без громадянства - порушення іноземцями та особами без громадянства правил перебування в Україні і транзитного проїзду через територію України (ст. 203), порушення порядку працевлаштування, надання житла, реєстрації, прописки або виписки іноземців та осіб без громадянства та оформлення для них документів (ст. 204), невжиття заходів до забезпечення своєчасної реєстрації іноземців і осіб без громадянства (ст. 205) і порушення порядку надання іноземцям і особам без громадянства житла, транспортних засобів та інших послуг (ст. 206).

До четвертої групи адміністративних проступків, справи про які підвідомчі міліції, слід віднести правопорушення, що посягають на власність, а також відносини, які складаються з метою її збереження і охорони. Це досить велика група проступків, зокрема: пошкодження внутрішнього обладнання пасажирських вагонів, стекол локомотивів і вагонів (ч. 1 ст. 110), пошкодження внутрішнього обладнання морських суден (ч. 1 ст. 115), пошкодження внутрішнього обладнання річкових суден (ч. 2 ст. 117), пошкодження внутрішнього обладнання та стекол автобусів, маршрутних таксі, тролейбусів або трамваїв (ч. 1 ст. 119), самовільне використання транспортних засобів, машин чи механізмів або зберігання транспортних засобів у невстановлених місцях (ст. 132), безквитковий проїзд пасажира, а так само провезення без квитка дитини віком від семи до шістнадцяти років в міському транспорті (ч. 2 ст. 135), порушення правил, спрямованих на забезпечення схоронності вантажів на залізничному, морському та річковому транспорті (ст. 136) і порушення правил, спрямованих на забезпечення схоронності вантажів на повітряному транспорті (ст. 137).

Нарешті, п'ята група адміністративних проступків, справи про які підвідомчі міліції, об'єднує правопорушення у сфері підприємницької діяльності. Ці проступки посягають на відносини, які забезпечують нормальне здійснення підприємництва і захист державних та суспільних інтересів. В наш час міліція уповноважена розглядати справи про два таких діяння - незаконний відпуск або придбання бензину чи інших паливно-мастильних матеріалів (ст. 161) і несвоєчасне здавання виторгу (ст. 164⁴). На думку дисертанта, ці проступки потрібно виключити із сфери адміністративно-юрисдикційної діяльності міліції. Причому, відповідальність за перший з них має бути взагалі скасована, оскільки цей склад застарілий, він потрібен був в умовах командно-адміністративної системи, на що ми вже звертали увагу [272]Комзюк А.Т. Деякі проблемні питання проекту Кодексу України про адміністративні проступки // Вісник Університету внутрішніх справ. - 2000. - Вип. 10. - С. 178-183.[272]. Другий же проступок є порушенням правил розрахунків і ведення касових операцій, тобто порядку здійснення фінансової діяльності. Контроль за виконанням подібних правил в наш час здійснюють органи державної податкової служби, саме вони і мають розглядати справи про їх порушення.

Для адміністративно-юрисдикційної діяльності міліції важливе значення має належна кваліфікація протиправних діянь. Варто зазначити, що наукові основи кваліфікації адміністративних проступків вироблено ще недостатньо. Слід, на думку дисертанта, погодитись з О.І. Остапенко, який вважає, що зміст терміна „кваліфікація” зводиться до встановлення якісної характеристики явища або предмета, які визначаються. Термін „кваліфікація правопорушень” застосовується в юридичній науці у двоякому значенні: як логічний процес пізнання юридичної суті вчиненого у реальному житті протиправного діяння і як кінцеве судження, отримане в результаті процесу пізнання, що має юридичну оцінку вчиненого правопорушення. Кваліфікація за своєю суттю є не лише процесом пізнання, під час якого використовуються логічні форми мислення. Кваліфікація як висновок має форму умовиводу, за допомогою якого формується законодавча модель протиправних дій суб'єкта [333]Остапенко О.І. Адміністративна деліктологія: соціально-правовий феномен і проблеми розвитку. - С. 209.[333].

Отже, кваліфікація адміністративних проступків - це встановлення ознак вчиненого діяння і співставлення їх з ознаками того чи іншого складу правопорушення з метою визначення відповідності, співпадання цих ознак і формулювання висновку про наявність або відсутність складу конкретного адміністративного правопорушення. Кваліфікацію слід розглядати також як найважливіший етап правозастосовчої діяльності [239]Калаянов Д.П. Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел. - С. 85.[239].

Кваліфікація адміністративних проступків є досить складним процесом, який має свої етапи та передумови. Останніми, зокрема, визнаються:

1) всебічне, повне і об'єктивне встановлення всіх фактичних обставин справи: з'ясовується, чи мала місце протиправна дія, у вчиненні якої звинувачується винна особа; встановлюється наявність у діях порушника складу проступку і відповідність його адміністративно-правовій нормі, яка передбачає відповідальність за вчинені протиправні дії; з'ясовуються мотиви вчинення протиправних дій та винність особи, а також обставини, які впливають на характер і ступінь адміністративної відповідальності; вивчаються дані, що характеризують особу порушника, характер і розмір заподіяної шкоди;

2) точне і достовірне визначення юридичного значення всіх фактичних обставин вчинених протиправних дій і особи порушника;

3) правильний вибір адміністративно-правової норми та з'ясування її змісту і значення [333]Остапенко О.І. Адміністративна деліктологія: соціально-правовий феномен і проблеми розвитку. - С. 210-211.[333]. Додамо також, що до зазначених передумов слід віднести попереднє з'ясування всіх законодавчих ознак того чи іншого адміністративного проступку, тобто кожен працівник міліції, який причетний до адміністративно-юрисдикційної практики, має чітко уявляти, які діяння визнаються правопорушеннями, які властивості вони мають, чим відрізняються від інших подібних діянь тощо. Отже, основною передумовою належної кваліфікації адміністративного проступку є точне визначення всіх ознак діяння, які характеризують його як проступок.

Наведений перелік адміністративних проступків, справи про які підвідомчі міліції, свідчить про те, що ознаками, за якими вони відрізняються один від одного, є практично всі ознаки, які входять до юридичного складу проступку. Проте для діяльності щодо їх кваліфікації ці ознаки мають неоднакове значення. Зокрема, така ознака як об'єкт посягання більше свідчить про характер шкідливості вчиненого діяння і на його кваліфікацію практично не впливає. Дуже рідко для встановлення наявності складу адміністративного проступку мають значення ознаки суб'єктивної сторони, та й то маються на увазі її факультативні ознаки - мотив і мета (ст. 44 КпАП передбачає відповідальність за вчинення ряду діянь щодо наркотичних засобів, якщо при цьому відсутня мета збуту, те ж саме встановлено ст. 176 щодо самогону, нарешті, ст. 132 визнає корисливу мету обов'язковою ознакою складу, який полягає у самовільному використанні транспортних засобів, машин і механізмів). В одному складі згадується умисел і необережність (умисне зіпсуття паспорта чи втрата його з необережності - ст. 198), але, оскільки названо обидві форми вини, для кваліфікації встановлення конкретної з них втрачає сенс.

Однією з основних ознак, які використовуються для формулювання складів адміністративних правопорушень загалом і тих, справи про які підвідомчі міліції, зокрема, є предмет проступку. Причому, це найрізноманітніші предмети матеріального світу, які в цивільному праві мають назву речей, до того ж, класифікуються за різними ознаками: засоби виробництва (машини і механізми - ст. 132 КпАП) і предмети споживання (спиртні напої - ст. 178); речі, вилучені з цивільного обігу (самогон та інші міцні напої домашнього вироблення - ст.ст. 176 і 177), обмежені в обігу (наркотичні засоби, психотропні речовини - ст. 44, вогнепальна, холодна, пневматична зброя і бойові припаси - ст.ст. 192, 194, 196) і не вилучені з обігу (транспортні засоби - 122³ та ін); речі, які споживаються (бензин та інші паливно-мастильні матеріали - ст. 161, спиртні напої тощо) і не споживаються (транспортні засоби, машини, механізми тощо); речі індивідуально визначені (транспортні засоби тощо) і речі, які мають родові ознаки (бензин, спиртні напої тощо) і т. ін. [391]Советское гражданское право. Часть первая: Учебник / Под общ. Ред. В.Ф. Маслова и А.А. Пушкина. - К., 1983. - С. 174- 177.[391]

Ознаки об'єктивної сторони складу проступку мають найбільше значення для кваліфікації зазначених адміністративних правопорушень. Причому, це як основна її ознака, тобто діяння, так і факультативні. Зазначимо, що особливістю більшості складів адміністративних проступків, справи про які підвідомчі міліції, з точки зору об'єктивної сторони є те, що в багатьох випадках такий склад становить порушення (невиконання, недотримання) тих чи інших загальнообов'язкових правил - користування засобами транспорту, безпеки на транспорті, забезпечення безпеки дорожнього руху, схоронності вантажів, поводження зі зброєю тощо. У відповідних статтях КпАП подібні склади формулюються шляхом як простого наведення видів порушень тих чи інших правил (наприклад, в ст. 111 майже повністю перераховано види порушень правил безпеки польотів), так і закріплення бланкетної диспозиції (так, ст. 196 передбачає відповідальність за порушення правил зберігання або перевезення зброї і бойових припасів, не деталізуючи ні види таких порушень, ні зміст зазначених правил).

Використовуються для формулювання об'єктивної сторони проступків, справи про які підвідомчі міліції, також оцінні поняття, правильне розуміння і використання яких є значною самостійною проблемою і правового регулювання адміністративної відповідальності, і практичної її реалізації. І хоча таких понять у формулюваннях зазначених складів вжито не дуже багато, все ж вони потребують підвищеної уваги. Наприклад, одним із оцінних понять є самовільність тих чи інших дій - самовільний проїзд у вантажних поїздах, самовільне без потреби зупинення поїзда (ст. 109 КпАП), самовільна перестановка плавучих і берегових засобів навігаційного обладнання, зв'язку і сигналізації (ст. 116²), самовільне використання транспортних засобів, машин чи механізмів (ст. 132). Як уявляється, під самовільністю в усіх перерахованих випадках слід розуміти виконання зазначених дій особою, яка не має на це права, без дозволу відповідної посадової особи [255]Кодекс Украины об административных правонарушениях (научно-практический комментарий) / Под общ. ред. А.С. Васильева. - С. 352, 426-427.[255].

Оцінні поняття використано також для формулювання складу такого поширеного адміністративного проступку як дрібне хуліганство, більше того, саме поняття дрібного хуліганства є оцінним. Зважаючи на те, що дрібне хуліганство є одним із найшкідливіших адміністративних проступків як взагалі, так і тих, справи про які розглядаються міліцією, на особливостях цього складу пізніше ми зупинимося детальніше.

Ще одне оцінне поняття використано в ст. 178 КпАП, в якій встановлено відповідальність за появу в громадських місцях у п'яному вигляді, що ображає людську гідність і громадську мораль. Склад проступку тут складає така поведінка особи, яка перебуває в стані сп'яніння, що становить явне порушення загальноприйнятих норм (непристойні висловлювання чи жести, грубі вигуки, настирливе чіпляння до громадян тощо). Поведінка правопорушника, на відміну від дрібного хуліганства, є пасивною, тобто в його діянні відсутнє посягання на спокій, честь і гідність інших осіб [379]Синьов О.В. Адміністративна відповідальність за правопорушення, що посягають на права і свободи громадян: Дис. ... канд. юрид. наук. - Харків, 2001. - с. 93.[379].

Для формулювання об'єктивної сторони проступків, справи про які підвідомчі міліції, часто використовуються також її факультативні ознаки. Серед них можна назвати майнову шкоду та причинний зв'язок між нею та протиправним діянням (пошкодження залізничної колії, захисних лісонасаджень, снігозахисних загороджень та інших колійних об'єктів, споруд і пристроїв сигналізації та зв'язку - ч. 2 ст. 109 КпАП, пошкодження внутрішнього обладнання пасажирських вагонів, стекол локомотивів і вагонів - ч. 1 ст. 110 тощо), місце вчинення проступку (громадське місце - ст.ст. 173 і 178, район аеродрому - ст. 111) та ін.

Окремо слід сказати про таку ознаку багатьох складів як повторність. Ця ознака, на відміну від розглянутих вище, є не початковою чи первісною, а належить до похідних. Тобто її наявність встановлюється вже після того, як буде встановлено основні ознаки проступку, які ми і називаємо первісними. В КпАП повторність в різних складах формулюється по різному, що створює додаткові труднощі в реалізації закону. Так, в ч. 2 ст. 164² мова йде про вчинення несвоєчасного здавання виторгу повторно протягом року після накладення адміністративного стягнення за таке ж порушення, тобто точкою відліку річного терміну тут є момент накладення стягнення. Складніше встановити цей момент для складів, закріплених ч. 2 ст. 178 (розпивання спиртних напоїв в громадських місцях повторно протягом року після застосування заходів адміністративного стягнення за такі ж дії) та ч. 2 ст.ст. 194 і 195 (порушення правил дозвільної системи особою, яку протягом року було піддано адміністративному стягненню за таке ж порушення). Проблема тут полягає в тому, від чого слід вести відлік річного терміну - з моменту накладення стягнення чи з моменту закінчення його виконання. Враховуючи правила ст. 39 КпАП, правильним слід визнати другий варіант, хоча в цьому випадку практично неможливо обмежити строк, протягом якого особа вважається підданою адміністративному стягненню, в тих випадках, коли стягнення з якихось причин не виконано, що буває досить часто.

В практичній діяльності міліції встановлення повторності часто пов'язано також з проблемою обліку вчинених правопорушень. З метою забезпечення виконання законодавства з цих питань в сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, наприклад, Інструкція з організації провадження у справах про адміністративні порушення правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, затверджена наказом МВС України від 25 лютого 1994 року № 91, передбачає ведення у відділеннях (відділах) ДАІ за місцем проживання порушника спеціальної Алфавітної книги.

Суттєве значення для кваліфікації багатьох адміністративних правопорушень, справи про які підвідомчі міліції, має встановлення такої ознаки їх складів як суб'єкт проступку, оскільки багато з них може бути вчинено тільки спеціальним суб'єктом. Як і в інших випадках, найчастіше тут мова йде про такого спеціального суб'єкта як посадова особа. На думку дисертанта, слід підтримати авторів, які вважають за необхідне в законодавстві про адміністративні правопорушення сформулювати визначення посадової особи [233]Иванов В.В. Материально-правовые и процессуальные гарантии законности привлечения к административной ответственности. Дисс. ... канд. юрид. наук. - Одесса, 2001. - С.107.[233]. На практиці, як правило, використовуються визначення, які закріплено в Кримінальному кодексі, а також в Законі України „Про державну службу” [20]Про державну службу: Закон України від 16 грудня 1993 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 52. - Ст. 490.[20]. Ні перший, ні другий варіант за великим рахунком для адміністративно-юрисдикційної практики непридатний. В Кримінальному кодексі визначення закріплено для потреб саме цього Кодексу, тобто нема ніяких підстав використовувати його положення для якихось інших відносин. В Законі ж „Про державну службу” визначення посадової особи сформульовано лише щодо державних службовців, а суб'єктами адміністративної відповідальності є будь-які посадові особи, в тому числі ті, які працюють в недержавних організаціях. До того ж останнє визначення має суттєві недоліки, на що зверталась увага в літературі [112]Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. Ю.П. Битяка. - С. 89-90.[112].

До спеціальних суб'єктів зазначених адміністративних проступків крім посадових осіб належать також землекористувачі або землевласники ділянок, на яких виявлено дикорослі коноплі або мак (ст. 106¹ КпАП), водії транспортних засобів, пішоходи, велосипедисти, возії щодо ряду порушень правил дорожнього руху (ст.ст. 125-127, 132), особи, відповідальні за здавання виторгу, які допустили несвоєчасне здавання виторгу (ст. 164⁴), працівники торговельних підприємств (організацій), які порушили порядок продажу вогнепальної, холодної чи пневматичної зброї і бойових припасів (ст. 194), будь-які працівники підприємств, установ, організацій в разі порушення правил зберігання або перевезення зброї і бойових припасів, якщо на них покладається виконання таких правил (ст. 195), іноземці і особи без громадянства, які порушили правила перебування в Україні і транзитного проїзду через територію України (ст. 203).

Отже, здійснений аналіз особливостей кваліфікації адміністративних проступків, справи про які підвідомчі міліції, свідчить про складність і багатогранність цієї проблеми. Це пояснюється як великою кількістю таких правопорушень, так і значними відмінностями, які між ними існують. Підкреслимо, що ми не ставимо за мету детальний аналіз ознак складів всіх зазначених проступків, оскільки за обсягом він може скласти (і вже склав [238]Калаянов Д.П. Адміністративні проступки, підвідомчі міліції, та їх профілактика: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Одеса, 1998.[238]) самостійний предмет дослідження. Все ж вважаємо за доцільне детальніше проаналізувати склад одного такого проступку, а саме дрібного хуліганства. Цей проступок займає особливе місце в адміністративно-юрисдикційній діяльності міліції як завдяки своїй поширеності [105]Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Загальна частина: Підручник / Під заг. ред. І.П. Голосніченка, Я.Ю. Кондратьєва. - С. 144.[105], так і з огляду на його підвищену суспільну шкідливість та складність кваліфікації.

Дрібне хуліганство, посягаючи на громадський порядок, з об'єктивної сторони становить активну поведінку людини, яка вчиняє такі дії як нецензурна лайка в громадських місцях, образливе чіпляння до громадян або інші дії, що порушують громадський порядок і спокій громадян. Характеризуючи склад дрібного хуліганства, стаття 173 КпАП не наводить конкретних ознак протиправної поведінки. Тільки одне з цих діянь можна визнати відносно визначеним - нецензурну лайку в громадському місці, адже якісь чіткі критерії цензурності чи нецензурності лайки відсутні. В інших випадках використовуються узагальнюючі та оцінні поняття - “образливе”, “подібні дії”, “спокій громадян”. Практикою напрацьований певний перелік таких діянь.

Образливе чіпляння до громадян виявляється в активних, нав'язливих діях, що принижують честь і гідність інших осіб і порушують їх спокій [111]Административная ответственность: Учебник / Агапов А.Б. - М., 2000. - С. 208.[111]: нав'язування публічної розмови, яка принижує людську гідність; настирливе смикання чи насильницьке утримування за одяг, руки; демонстративний зрив головного убору; навмисне перегороджування входу (виходу); пускання в лице диму від сигарет та інші дії [117]Административное право. Общая и особенная части. Учебник / Под ред. докт. юрид. наук, проф. А.П. Коренева. - М., 1986. - С. 186-187.[117]. До інших проявів дрібного хуліганства, які законодавець визначив терміном “інші подібні дії”, можна віднести також насильницьке вторгнення в громадські місця всупереч забороні осіб, покликаних стежити за порядком, грубе порушення черг, що супроводжується образою громадян і проявом неповаги до них, нанесення написів чи малюнків нецензурного змісту, справляння природних потреб в громадському місці тощо. Все ж слід погодитися з думкою, що законодавче формулювання поняття дрібного хуліганства дозволяє „підганяти” під нього найрізноманітніші відхилення від загальноприйнятих норм поведінки, що іноді може бути пов'язано з порушенням законності [239]Калаянов Д.П. Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел. - С. 99.[239].

Більшість діянь, які утворюють склад дрібного хуліганства, вчиняється тільки в громадських місцях, для них необхідне публічне сприйняття. До громадських місць належать ті, де складаються, змінюються і припиняються прилюдні відношення людей (вулиці, площі, парки, підприємства, міський транспорт тощо) [104]Адміністративна діяльність. Частина особлива: Підручник / За заг. ред. проф. О.М. Бандурки. - С. 77.[104]. Це можуть бути місця постійного чи періодичного спілкування людей, а також тимчасові громадські місця [105]Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Загальна частина: Підручник / Під заг. ред. І.П. Голосніченка, Я.Ю. Кондратьєва. - С. 146.[105]. Однак, цей проступок може вчинятися і потай, але з розрахунку на те, що виражена в ньому зневага до суспільства чи людської гідності стане згодом відома, наприклад, нанесення нецензурних написів і зображень на стіни, огорожі, псування вночі газонів, квітників тощо [117]Административное право. Общая и особенная части. Учебник / Под ред. докт. юрид. наук, проф. А.П. Коренева. - С. 187.[117].

Таким чином, ні місце вчинення діяння, ні публічність не є обов'язковими ознаками хуліганського прояву, хоча вони і слугують важливими обставинами для встановлення мотиву і мети дій правопорушника. Разом з тим часто публічність як факультативна ознака є вирішальною для кваліфікації хуліганського прояву. Громадське місце, як обов'язкова ознака вчинення дрібного хуліганства, передбачена ст.173 КпАП тільки при нецензурній лайці. Для кваліфікації як дрібне хуліганство “інших подібних дій” необхідно встановити порушення громадського порядку чи порушення спокою громадян, що є питанням конкретного факту. Для кваліфікації як дрібне хуліганство такого діяння як образливе чіпляння до громадян необхідно встановити, що воно ображає гідність конкретних громадян і громадську мораль, що теж є питанням факту і має оцінюватися в кожному конкретному випадку.

Дрібне хуліганство є проступком з формальним складом, відповідно, для нього не передбачено настання шкідливих наслідків. Сам факт порушення громадського порядку вже утворює закінчений проступок. Дрібне хуліганство може бути вчинено як із прямим, так і непрямим умислом [255]Кодекс Украины об административных правонарушениях (научно-практический комментарий) / Под общ. ред. А.С. Васильева. - С. 557.[255]. Його необхідно відрізняти від інших порушень громадського порядку, які тягнуть адміністративну відповідальність (порушення тиші в громадських місцях, появи в громадських місцях у п'яному вигляді, що ображає людську гідність і громадську мораль, тощо).

На закінчення зазначимо, що правильна кваліфікація адміністративних проступків посадовими особами міліції сприяє: використанню з урахуванням особливостей конкретних протиправних дій адміністративного законодавства і його норм у точній відповідності до вчиненого діяння; повному, вичерпному застосуванню необхідних адміністративно-правових норм для характеристики протиправних дій; зміцненню законності в охороні суспільних відносин чинним адміністративним законодавством; формуванню основи для об'єктивної і точної адміністративної статистики; виробленню і здійсненню заходів профілактики адміністративних правопорушень [333]Остапенко О.І. Адміністративна деліктологія: соціально-правовий феномен і проблеми розвитку. - С. 217.[333].

4.4 Проблемні питання здійснення міліцією провадження в справах про адміністративні проступки

Адміністративно-юрисдикційна діяльність міліції здійснюється в певних процесуальних формах, закріплених нормами законодавства про адміністративні правопорушення, які в сукупності становлять процесуально-правовий інститут провадження в справах про зазначені правопорушення. Хоча поняття юрисдикції пов'язується виключно із розглядом і вирішенням справ, про що раніше йшла мова, все ж справу не може бути розглянуто без попередньої її підготовки. Особливо це стосується адміністративно-юрисдикційної діяльності міліції. Якщо юрисдикційна діяльність, наприклад, судів або адміністративних комісій полягає саме і виключно у розгляді справ, які для них вже підготували інші суб'єкти (в тому числі міліція), то для міліції таких справ ніхто не готує, всі матеріали, всі процесуальні документи складають посадові особи самої міліції, вони ж виконують всі процесуальні дії, як безпосередньо пов'язані з розглядом справи, так і спрямовані на збирання і фіксацію доказів, а також на виконання прийнятого рішення.

Таким чином, цілком логічно поняття адміністративно-юрисдикційної діяльності міліції розширити до меж діяльності щодо здійснення всього провадження в справах про адміністративні правопорушення [238]Калаянов Д.П. Адміністративні проступки, підвідомчі міліції, та їх профілактика: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - С. 11.[238]. Ця діяльність полягає у виявленні адміністративних правопорушень, зборі і перевірці доказів, оформленні необхідних процесуальних документів, розгляді справ з винесенням відповідних постанов та їх виконанні [359]Производство по административным правонарушениям: Учеб. пособие / Отв. ред. Д.Н.Бахрах. - Свердловск, 1986. - С. 4.[359].

В адміністративно-правовій літературі єдине розуміння сутності зазначеного провадження до нашого часу відсутнє. Зокрема, В.К. Колпаков спочатку визначає провадження в справах про адміністративні правопорушення як правовий інститут, в рамках якого регулюються процесуальні адміністративно-деліктні відносини і забезпечується вирішення адміністративних справ, а також попередження адміністративних правопорушень, а потім розглядає його як різновид виконавчо-розпорядчої діяльності [266]Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 337, 338.[266]. Як систему адміністративно-процесуальних норм, що регулюють порядок, форми і методи діяльності відповідних державних органів, їх посадових осіб і представників громадськості щодо порушення і розгляду справ про адміністративні проступки, застосування до винних справедливих заходів адміністративної відповідальності та їх виконання, розглядає провадження в справах про адміністративні правопорушення також І.О. Галаган [186]Галаган И.А. Административная ответственность в СССР: Процессуальное регулирование. - Воронеж, 1976. - С.30-31.[186].

Більшість же авторів (О.М. Бандурка, Д.М. Бахрах, Ю.П. Битяк, А.С. Васильєв, С.Т. Гончарук, Л.В. Коваль, М.М. Тищенко та ін. Див.: [144Бандурка А.М., Тищенко Н.М. Административный процесс: Учебник. - С. 177; [359]Производство по административным правонарушениям: Учеб. пособие / Отв. Ред. Д.Н.Бахрах. - С. 4; [112]Адміністративне право України: Підручник для юрид. вузів і фак. / За ред. Ю.П. Битяка. - С. 198-199; [168]Васильев А.С. Административное право Украины (общая часть). Учебное пособие. - С. 224; [105]Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Загальна частина: Підручник / За заг. ред. І.П.Голосніченка і Я.Ю.Кондратьєва. - С. 155; [250]Коваль Л. Адміністративне право України: Курс лекцій (Загальна частина). - С. 132.[144; 359; 112; 168; 105; 250]) визначають це провадження через поняття адміністративно-процесуальної діяльності, тобто як низку послідовних дій уповноважених органів (посадових осіб), а в деяких випадках - і інших суб'єктів, які згідно з нормами адміністративного законодавства здійснюють заходи, спрямовані на притягнення правопорушників до адміністративної відповідальності. Думається, що в наведених твердженнях нема протиріччя, і слід погодитися з М.Я. Маслєнніковим, на думку якого будь-яке провадження в юридичному процесі, в тому числі і в адміністративно-юрисдикційному, потрібно розглядати в двох аспектах - як процесуально-правовий інститут і як структурну частину відповідного виду процесу [305]Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс: Сущность и актуальные вопросы правоприменения по делам об административных правонарушениях. - Воронеж, 1990. - С. 16.[305]. Разом з тим не слід, як уявляється, розривати норми єдиного інституту адміністративної відповідальності, тобто норми, які регулюють провадження в справах про адміністративні правопорушення, - це, на думку дисертанта, не самостійний адміністративно-правовий інститут, а процесуальна частина крупнішого утворення - інституту адміністративної відповідальності. Зараз важко собі уявити законодавство про адміністративні правопорушення розрізненим, коли процесуальні норми закреплені окремо від матеріальних.

В зазначеному законодавстві накопичилось чимало проблем, на що зверталася увага в проекті Концепції реформи адміністративного права України, розробленому в 1998 р. групою провідних вчених-адміністративістів; вони стосуються також і процесуальних норм. Останнім часом активізувалась робота над підготовкою проекту нового КпАП, провадженню в справах про адміністративні правопорушення в ньому передбачається присвятити спеціальну частину, в якій багато норм буде присвячено визначенню відповідних повноважень міліції. Робота над новим Кодексом дає гарну можливість вирішити ряд проблемних питань провадження в справах про адміністративні проступки, і цією можливістю слід належним чином скористатися.

В першу чергу потребують більш повного законодавчого закріплення принципи провадження, яким в чинному КпАП, як уявляється, приділена недостатня увага [103]Адміністративна відповідальність в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред. А.Т.Комзюка. 2-е вид., перероб. і доп. - С. 48.[103]. Як відзначається в проекті Концепції реформи адміністративного права, із закріплених в Конституції України принципів судочинства до адміністративно-юрисдикційного провадження за аналогією можна застосувати принципи законності, рівності всіх учасників процесу, забезпечення доказів вини, права на захист. Необхідність дотримання цих принципів випливає і з інших конституційно-правових норм - статей 6, 8, 24 Конституції України. Але і це, на думку авторів Концепції, не всі принципи. Деякі принципи провадження в адміністративних справах можна вивести з інших конституційних положень: наприклад, право на правову допомогу (ст. 59), на користування рідною мовою в адміністративному процесі (ст. 10) тощо.

Отже, основу адміністративно-юрисдикційного провадження мають становити насамперед такі вихідні положення і організаційно-правові засади, які базуються на нормах Конституції і закріплені безпосередньо в законодавстві про адміністративні проступки у вигляді норм права, що визначають зміст і форму всього провадження, захищаючи при цьому права і свободи громадян, інтереси держави [239]Калаянов Д.П. Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел. - С. 20.[239]. Врахування і виконання зазначених вимог є безпосереднім обов'язком суб'єктів юрисдикції, в тому числі посадових осіб міліції.

В наш час, як уявляється, потрібен принципово новий погляд на визначення системи принципів провадження в справах про адміністративні правопорушення, в першу чергу тих, які забезпечують захист прав громадян та інших суб'єктів під час притягення їх до адміністративної відповідальності. У зв'язку з цим прийняттю нового Кодексу про адміністративні проступки повинна передувати розробка науково обґрунтованих і чітко сформульованих положень, спрямованих на захист громадян та юридичних осіб від необґрунтованого притягнення до адміністративної відповідальності. Усі ці принципи мають бути «робочими», тобто такими, порушення яких тягне незаконність постанови з усіма її наслідками.

В літературі з приводу системи принципів провадження в справах про адміністративні правопорушення висловлювались різні думки. Так, Д.М. Бахрах до принципів цього провадження відносить забезпечення законності; досягнення об'єктивної істини; право на захист; презумпцію невинуватості; рівність громадян перед законом; гласність провадження, широку участь громадськості; оперативність [359]Производство по административным правонарушениям: Учеб. пособие / Отв. ред. Д.Н.Бахрах. - С. 7.[359]. На думку дисертанта, участь громадськості і оперативність є лише теоретичними принципами провадження, їх недодержання не впливає на законність рішення по справі. С.Т. Гончарук називає ті ж принципи (за винятком оперативності), а також виділяє ще публічність (офіційність), змагальність сторін, охорону інтересів особи і держави, економічність і ефективність процесу [201]Гончарук С.Т. Адміністративна відповідальність: Навчальний посібник. - К., 1995. - С. 22.[201]. Останні два принципи, як уявляється, належать до загальних принципів адміністративного процесу, конкретного юридичного вираження вони не мають, а змагальність в даному провадженні виявляється лише частково. Змагального характеру процедурі реалізації юридичної, в тому числі адміністративної відповідальності (особливо на стадії підготовки рішення в справі про правопорушення) додає здійснення права на захист. Першочергове завдання змагальності - не тільки особливий захист прав особи, яка опинилася під впливом правоохоронних органів, зокрема, міліції, але і досягнення істини в справі про правопорушення.

Окремо слід сказати про принцип публічності (офіційності). Його роль полягає не лише в тому, що держава самостійно, за свій рахунок вживає всіх заходів, необхідних для припинення адміністративних проступків, розгляду справи, притягнення винних до відповідальності і виконання постанови по справі, але і в тому, що він закріплює обов'язок за представниками держави порушувати справи про адміністративні проступки у всіх випадках їх вчинення. Відповідно до чинного КпАП, в разі отримання відомостей про вчинене правопорушення органи виконавчої влади мають право самостійно вирішувати - порушувати адміністративне провадження чи ні. Прийняття і перевірка повідомлення про адміністративний проступок, порушення і розгляд справи, винесення постанови має стати обов'язком органів держави, що буде гарантією розгляду справ, виключить свавілля з боку чиновників, дозволить запобігти ігноруванню адміністративних проступків, яке на сьогодні має місце досить часто. Закріплення в КпАП принципу публічності провадження у справах про адміністративні проступки забезпечить невідворотність адміністративної відповідальності, дозволить посилити охорону прав і свобод громадян та інших суб'єктів права, які було порушено цими проступками.