Адміністративний примус в правоохоронній діяльності міліції в Україні

Вчення про адміністративний проступок та його склад, як справедливо підкреслює О.І. Остапенко, в адміністративно-юрисдикційній діяльності міліції важливе, перш за все, з огляду на необхідність боротьби з цими проступками, охорони відповідних суспільних відносин, на які вони посягають, а також здійснення їх правильної кваліфікації. Правильна кваліфікація адміністративного проступку є вагомим елементом дотримання законності в юрисдикційній діяльності міліції і гарантує прийняття справедливого рішення по справі. Якщо дії особи не підпадають під ознаки відповідного складу адміністративного делікту, то справа щодо нього має бути припинена [333]Остапенко О.І. Адміністративна деліктологія: соціально-правовий феномен і проблеми розвитку. - С. 218-219.[333].

4.2 Адміністративні стягнення, які застосовуються міліцією, їх сутність, види і загальні правила накладення

Адміністративні стягнення становлять третю, останню складову адміністративного примусу, реалізація повноважень щодо їх застосування складає серцевину адміністративно-юрисдикційної діяльності міліції. Адміністративні стягнення відрізняються від двох інших видів заходів адміністративного примусу способом забезпечення правопорядку, відмінностями нормативної регламентації, метою, фактичними підставами, правовими наслідками та процесуальними особливостями застосування. Вони характеризуються стабільністю змісту і призначення, застосовуються лише до винних у вчиненні адміністративних проступків. Тому загальною їх особливістю є репресивний, каральний характер [185]Галаган И.А. Административная ответственность в СССР (государственное и материальноправовое исследование. - С. 230.[185]. В наш час існує чимало проблем як із закріпленням системи та видів адміністративних стягнень, так і визначенням їх мети, загальних засад та процедур застосування.

Насамперед важливо мати на увазі, що адміністративне стягнення є мірою відповідальності, правовим наслідком адміністративного правопорушення. Воно застосовується з метою виховання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, в дусі додержання законів, поваги до правил співжиття, а також запобігання вчиненню нових правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами. Зазначену мету адміністративного стягнення, на думку дисертанта, слід вважати спеціальною, вона одержала офіційне визначення в ст. 23 КпАП. Проте в літературних джерелах ця мета розглядається значно ширше. Так, В.К. Колпаков до мети відносить також захист правопорядку, припинення протиправного стану і відновлення порушених проступком юридичних відносин [266]Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 297, 299.[266], іноді йдеться про припиняючу, відновну і компенсаційну мету стягнень [255]Кодекс Украины об административных правонарушениях (научно-практический комментарий) / Под общ. ред. А.С. Васильева. - С. 81.[255]. Л.В Коваль розглядає цю мету ще ширше, на його думку, її становлять припинення протиправного вчинку, відновлення правовідносин, порушених проступком, виправлення, виховання порушника, попередження можливих нових проступків, компенсація завданих проступком збитків [250]Коваль Л. Адміністративне право України: Курс лекцій (Загальна частина). - С.114.[250]. Проте, як уявляється, адміністративним стягненням мета припинення правопорушень, виправлення порушника і відновлення правовідносин не властива.

Окремо необхідно зупинитися на такій властивості адміністративного стягнення як кара, покарання порушника. Погоджуючись з думкою Л.В. Коваля про те, що каральна спрямованість є центральним об'єднавчим чинником для всіх адміністративних стягнень, а останні виступають як форми адміністративного покарання, що знаходить вираження у тих чи інших невигідних наслідках карального змісту [250]Там само.[250], слід також підтримати позицію тих авторів, які вважають кару, покарання не метою, а функцією адміністративного стягнення [110]Административная ответственность в СССР / Под ред. В.М. Манохина и Ю.А. Адушкина. - С. 103; [255]Кодекс Украины об административных правонарушениях (научно-практический комментарий) / Под общ. ред. А.С. Васильева. - С. 79.[110; 255]. Адміністративне стягнення саме собою є покаранням, мірою відповідальності, виконуючи каральну функцію, воно виховує громадян і попереджає вчинення нових правопорушень, оскільки мета - це бажаний результат впливу. Тому щодо каральної властивості стягнення можна зробити висновок, що точніше буде називати його метою не покарання, а, так би мовити, стан покараності особи.

Отже, покарання, властиве адміністративному стягненню, - не самоціль, воно є необхідним засобом виховання порушників і попередження правопорушень [266]Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 297.[266]. Головна ж мета цього стягнення - виховання порушника, тобто формування у нього звички законослухняної поведінки. Виховний вплив на порушника справляє як сам факт накладення на нього адміністративного стягнення, так і спеціальні виховні заходи, які застосовуються до нього під час виконання деяких стягнень. Наприклад, з особами, підданими адміністративному арешту, проводяться різні бесіди тощо.

При цьому кінцева мета застосування адміністративного стягнення полягає в тому, щоб ні порушник відповідних правових норм, ні інші особи не вчиняли більше адміністративних проступків, тобто щоб забезпечити загальну і спеціальну превенцію правопорушень, кожна з яких виконує певну соціально корисну функцію. Спеціальна превенція полягає в тому, що адміністративне стягнення, впливаючи на конкретного правопорушника, спонукає його не вчиняти правопорушення в майбутньому. А загальна превенція характеризується тим, що сприяє вихованню не тільки самого правопорушника, але і осіб, які його оточують [255]Кодекс Украины об административных правонарушениях (научно-практический комментарий) / Под общ. ред. А.С. Васильева. - С. 81.[255]. При цьому слід додати, що мета запобігання вчиненню нових правопорушень з боку як правопорушника, так і оточуючих досягається головним чином завдяки настрашці, яка утримує нестійких осіб від вчинення адміністративних проступків. Вірно також і те, що завдання попередження правопорушень деякі стягнення розв'язують не тільки своїм виховним впливом, а й позбавленням правопорушника можливості знову порушити закон, тому треба розрізняти заходи, що мають тільки виправно-виховний вплив (наприклад, попередження, штраф) і заходи, які поряд з виправно-виховним впливом створюють умови, що виключають можливість вчинення нових правопорушень (позбавлення права) [266]Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 297-298.[266].

Зміст адміністративних стягнень полягає в позбавленні або обмеженні порушників певних прав, благ. За вчинений проступок особа або позбавляється якогось суб'єктивного права (права керування транспортним засобом), або обмежується її правосуб'єктність (адміністративний арешт), або на неї покладаються спеціальні «штрафні» обов'язки. Крім втрат та обмежень адміністративне стягнення тягне для порушника ще й стан так званої «адміністративної покараності» (аналогічної судимості в кримінальному праві), який існує протягом одного року з дня закінчення виконання стягнення. Правове значення зазначеного стану полягає в тому, що вчинення до закінчення цього строку нового правопорушення тягне підвищену адміністративну відповідальність [103]Адміністративна відповідальність в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред. А.Т.Комзюка. 2-е вид., перероб. і доп. - С. 26.[103].

В ст.24 КпАП, в якій закріплено систему адміністративних стягнень, названо сім їх видів: попередження; штраф; оплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення; конфіскація такого предмета або грошей, отриманих внаслідок вчинення адміністративного правопорушення; позбавлення спеціального права, наданого даному громадянинові; виправні роботи; адміністративний арешт. В літературі справедливо робиться наголос на тому, що це є саме система, тобто закріплений в певній послідовності (за ступенем суворості) відносно стійкий, диференційований перелік заходів адміністративної відповідальності, об'єднаних спільністю підстав, мети, функцій і процедури застосування [110]Административная ответственность в СССР / Под ред. В.М. Манохина и Ю.А. Адушкина. - С. 103.[110]. Зазначається також, що ця система є суворо формалізованою: ними є тільки ті заходи примусового впливу, які законодавець визначив як адміністративні; будь-які інші засоби примусу, навіть якщо вони подібні до стягнення за метою, змістом, назвою, до таких не належать. Перелік стягнень дано у ст. 24 КпАП у суворо визначеному порядку: від менш суворих до більш суворих, закон містить „щаблі” заходів впливу [266]Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 228, 299.[266].

Варто зауважити, що в наш час висновок про те, що в ст. 24 КпАП адміністративні стягнення перераховано із врахуванням зростання їх суворості, не можна визнати безперечним, такий висновок і раніше ставився під сумнів [398]Студеникина М.С. Что такое административная ответственность? - М., 1990. - С. 31.[398]. Тим більше зараз, коли штраф може бути застосовано в розмірі до 5 тис. грн., тому навряд чи можна суворішими визнати виправні роботи і навіть адміністративний арешт.

Крім перерахованих семи стягнень в ст. 24 КпАП передбачена можливість застосування до іноземних громадян і осіб без громадянства адміністративного видворення за межі України в разі грубого порушення ними правопорядку. Підкреслимо, що видворення прямо стягненням не названо, про нього тільки мова йде саме в цій статті КпАП. На думку дисертанта, воно і є не стягненням, а заходом припинення, тому про нього йшла мова в попередньому розділі.

Система адміністративних стягнень, закріплена в ст. 24 КпАП, є неповною, відкритою, ч. 3 цієї статті передбачає можливість доповнення законодавчими актами зазначеної системи новими видами. Зокрема, Законом України „Про об'єднання громадян” [26]Про об'єднання громадян: Закон України від 16 червня 1992 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 34. - Ст. 504.[26] встановлено ряд стягнень, які можуть застосовуватися до цих об'єднань і КпАП не передбачені. Хоча в Законі прямо і не сказано, що ці стягнення є адміністративними, але їх характер свідчить саме про це.

В літературі висловлено також думку про те, що передбачені в ст. 7 Закону України „Про боротьбу з корупцією” заборона займати посади в державних органах та їх апараті і заборона балотуватися у депутати або на виборні посади в державні органи також є заходом адміністративного стягнення [242]Ківалов С.В., Біла Л.Р. Адміністративне право України: Навчально-методичний посібник. - С. 47.[242]. Такий висновок в цілому є логічним, але в законодавстві зазначені заходи стягненнями все ж не названо. Додамо також, що в проекті нового КпАП пропонується передбачити кілька нових стягнень, в тому числі і позбавлення права займати певні посади або займатися певною діяльністю.

В наш час міліції надано право застосовувати три види адміністративних стягнень: попередження, штраф і позбавлення права керування транспортними засобами. До того ж, як уявляється, застосування останнього стягнення серед повноважень міліції залишилось внаслідок неуважності розробників Закону від 5 квітня 2001 р. «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо відповідальності за порушення правил дорожнього руху», оскільки для справ про всі порушення правил дорожнього руху, за які може бути застосовано це стягнення, передбачено судовий розгляд, виняток становлять справи про проступок, встановлений ч. 1 ст. 132 КпАП (самовільне використання транспортних засобів, машин чи механізмів), які залишились підвідомчими міліції. Чому зроблено виняток саме для цього правопорушення, сказати важко, отже, це, мабуть, недогляд. Ще до одного стягнення міліція безпосередньо причетна. Мається на увазі адміністративний арешт, постанови про застосування якого виконуються саме і виключно міліцією.

Перераховані адміністративні стягнення є основними, тобто такими, які можуть накладатися лише самостійно, забороняється накладати за одне правопорушення два або більше основних стягнень. Наведені стягнення відрізняються одне від одного за певними ознаками. Це, перш за все, характер впливу на суб'єкта відповідальності, залежно від якого адміністративні стягнення прийнято поділяти на стягнення морально-правового впливу (попередження), майнові стягнення (штраф), стягнення, пов'язані з позбавленням спеціальних прав, наданих громадянинові (позбавлення права керування транспортними засобами), і стягнення, пов'язане з короткочасним позбавленням волі - адміністративний арешт [110]Административная ответственность в СССР / Под ред. В.М. Манохина и Ю.А. Адушкина. - С. 105.[110]. За іншою класифікацією, залежно від цільового призначення, адміністративні стягнення поділено на три групи: стягнення морально-профілактичного характеру (попередження), заходи особистісного характеру, пов'язані з безпосереднім психічним або фізичним впливом на особу порушника (адміністративний арешт, позбавлення прав) і заходи майнового характеру (штраф) [246]Клюшниченко А.П. Административная ответственность за правонарушения, подведомственные органам внутренних дел: Лекция. - К., 1975. - С. 16-17.[246], хоча можна зауважити, що попередження також справляє психічний вплив на особу, а от позбавлення прав впливає на особу шляхом зміни її правового статусу. Розрізняють також адміністративні стягнення одноразового характеру (попередження, штраф) і, такі, вплив яких триває протягом певного часу (позбавлення спеціального права, адміністративний арешт) [110]Административная ответственность в СССР / Под ред. В.М. Манохина и Ю.А. Адушкина. - С. 106.[110]. Найголовніша ж відмінність полягає, звичайно, у змісті цих стягнень, на аналізі якого ми і зупинимось детальніше.

Попередження в адміністративно-юрисдикційній діяльності міліції за важливістю займає друге місце після штрафу. Аналіз санкцій статей КпАП, що передбачають відповідальність за проступки, справи про які підвідомчі міліції, показує, що четверта їх частина (19 із 76) містить попередження як альтернативне або єдине стягнення. За даними Т.О. Коломоєць, кількість постанов про застосування попередження становить 5-6 % від всіх постанов, що виносяться суб'єктами адміністративної юрисдикції [264]Коломоєць Т.О. Штрафи за законодавством про адміністративні правопорушення України. - Запоріжжя:, 2000. - С. 27.[264].

Попередження полягає в офіційному осуді вчиненого проступку і застереженні правопорушника від його повторення. Як вірно ще зазначено, попередження - це інформування порушника про те, що його поведінка має антигромадський характер і що йому слід припинити вчинення подібних проступків, інакше він буде підданий більш суворому покаранню [171]Ващенко С.В., Поліщук В.Г. Адміністративна відповідальність: Навчальний посібник. - С. 61.[171]. У зв'язку з цим і в санкціях статей КпАП попередження встановляється як альтернативний захід поряд зі штрафом. Єдиний виняток становить ст. 125 („Інші порушення правил дорожнього руху”), в якій попередження передбачено як єдине стягнення.

На думку дисертанта, це адміністративне стягнення може бути ефективним в тому випадку, якщо санкція відповідної норми передбачає можливість його застосування поряд з іншими стягненнями (найчастіше - штрафом). Якщо ж інші стягнення застосувати неможливо, то це означає, по суті, відсутність відповідальності за те чи інше діяння, адже скільки разів таке порушення не повторювалося б, накладено може бути тільки попередження. Навіть якщо з'ясовувати зміст цього стягнення з огляду на його термінологічну сутність, слово „попередження” означає певну пересторогу, цим заходом суб'єкт адміністративної юрисдикції попереджає правопорушника про те, що в разі повторення протиправної поведінки до нього буде застосовано вже інший, суворіший захід. Але реально в даному випадку попередження своєї профілактичної функції не виконує. Як уявляється, такий стан справ не відповідає потребам забезпечення правопорядку, тому санкцію ст. 125 КпАП слід зробити альтернативною, передбачивши в ній можливість застосування, крім попередження, також штрафу.

Попередження є найм'якшим адміністративним стягненням, на відміну від інших стягнень воно має порівняно малий коефіцієнт карального і застрашливого впливу на правопорушника, оскільки зорієнтовано переважно на виховний ефект. Тому з метою досягнення останнього у випадках реалізації альтернативних санкцій воно має застосовуватися із врахуванням відповідних умов, серед яких в літературі називають вчинення правопорушення вперше; малозначність проступку; незнання правових норм; позитивну характеристику особи порушника за місцем роботи (проживання); випадки, коли мінімальний розмір штрафу, передбачений альтернативною санкцією, не відповідає вчиненому діянню і майновому стану порушника; наявність пом'якшуючих і відсутність обтяжуючих обставин [110]Административная ответственность в СССР / Под ред. В.М. Манохина и Ю.А. Адушкина. - С. 108-109.[110].

Варто зазначити, що адміністративним стягненням визнається лише таке попередження, яке було винесено в письмовій формі або зафіксовано іншим встановленим способом (ст.26 КпАП). В більшості випадків воно оформляється шляхом винесення постанови уповноваженим на те органом або посадовою особою. В літературі інколи досить багато уваги приділяється аналізу відмінностей попередження від усного зауваження або попередження [171]Ващенко С.В., Поліщук В.Г. Адміністративна відповідальність: Навчальний посібник. - С. 62; [266]Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 300-301.[171; 266]. На думку дисертанта, головна відмінність полягає в тому, що попередження є адміністративним стягненням, заходом юридичної відповідальності, а інші зазначені форми впливу - ні.

Штраф - найпоширеніше адміністративне стягнення, яке передбачається майже за всі адміністративні правопорушення, справи про які підвідомчі міліції (виняток становить ст. 125 КпАП - „Інші порушення правил дорожнього руху”), про що вище йшла мова. На практиці застосування штрафу також становить переважну більшість стягнень із всіх застосованих - понад 90 % Основні результати нагляду за дорожнім рухом і дані про адміністративну практику Державтоінспекції МВС України за 2000, 2001 рр.; [263]Коломоєць Т.О. Штрафи за законодавством про адміністративні правопорушення України. - Запоріжжя, 2000. - С. 27.[263]. Домінування штрафу в адміністративно-юрисдикційній практиці в літературі пояснюється, по-перше, поширеністю цієї санкції і, по-друге, можливістю оперативного і гнучкого його використання як засобу впливу на матеріальні інтереси правопорушника [168]Васильев А.С. Административное право Украины (общая часть). Учебное пособие. - С. 214.[168]. Поширеність штрафу як адміністративного стягнення обумовила навіть проведення спеціальних наукових досліджень щодо його сутності, особливостей та ефективності [369]Саввин М.Я. Административный штраф. - М., 1984.; [263]Коломоєць Т.О. Штрафи за законодавством про адміністративні правопорушення України. - Запоріжжя, 2000.[369; 263].

Штраф в наш час є виключно грошовим стягненням, у порушника вилучається певна сума у власність держави, тим самим справляється вплив на його майнові інтереси. В минулому в адміністративно-штрафній практиці використовувався також штраф у натуральній формі (зерном, картоплею) [171]Ващенко С.В., Поліщук В.Г. Адміністративна відповідальність: Навчальний посібник. - С. 63.[171].

В наш час розміри штрафів залежать від офіційно встановленого неоподатковуваного мінімуму доходів громадян. Мінімальний розмір штрафу, передбачений за правопорушення, справи про які підвідомчі міліції (а також взагалі), - 0,1 неоподатковуваного мінімуму доходів громадян (ч. 1 ст. 127 КпАП), максимальний - 175 неоподаткованих мінімумів (ст.164-4). В ст.135 КпАП встановлено інший порядок визначення розміру штрафу за безквитковий проїзд - він накладається у двадцяти- чи десятикратному розмірі від вартості проїзду в тому чи іншому виді міського транспорту.

В статтях Особливої частини розділу ІІ КпАП частіш за все зазначається мінімальний і максимальний розмір («від ... до ...»), іноді визначено лише верхню межу штрафу («в розмірі до...»). Слід звернути увагу на зростання розмірів штрафу, який може накладатися в порядку адміністративного стягнення. Адже в наш час справа дійшла до того, що штрафи, передбачені за адміністративні проступки, в багатьох випадках перевищують штрафні санкції Кримінального кодексу (ч. 2 ст. 53 Кримінального кодексу України передбачає можливість застосування штрафу як кримінального покарання в розмірі від 30 до 1000 неоподатковуваних доходів громадян), тим самим нівелюється різниця між адміністративною і кримінальною відповідальністю, що, звичайно, неприпустимо. Аналіз санкцій статей КпАП, що передбачають відповідальність за проступки, справи про які підвідомчі міліції, показує, що майже половина з них (35 із 76) передбачає можливість застосування штрафу у досить великому розмірі - більше 6 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (тобто більше 100 грн.), а 4 санкції встановлюють максимальний штраф, більший за 30 неоподатковуваних мінімумів.

Тому з погляду на викладене, враховуючи рівень економічного розвитку суспільства, матеріального добробуту населення, а також з метою встановлення законодавчих орієнтирів відмежування адміністративних проступків від злочинів, доцільно, на думку дисертанта, в КпАП закріпити максимальний розмір адміністративного штрафу на рівні 30 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, тобто того мінімуму, який передбачено за вчинення злочинів. Подібна думка нами висловлювалася вже неодноразово [283]Комзюк А.Т., Гуменюк В.А., Салманова О.Ю. Деякі проблеми реформування законодавства про адміністративну відповідальність // Вісник Університету внутрішніх справ. Вип.1. - Х.: Ун-т внутр. справ, 1996. - С. 76-79; [272]Комзюк А.Т. Деякі проблемні питання проекту Кодексу України про адміністративні проступки // Вісник Університету внутрішніх справ. Вип.10. - Х.: Ун-т внутр. справ, 2000. - С. 178-183.[283; 272].

Заради справедливості варто зазначити, що Законом від 5 квітня 2001 р. «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо відповідальності за порушення правил дорожнього руху» було пом'якшено відповідальність за більшість проступків, пов'язаних з порушенням або невиконанням правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, в результаті штрафні санкції почали більше відповідати характеру порушень, а також рівню матеріального добробуту населення. Проте, послідовно виступаючи за загальне зниження розмірів штрафів, передбачених за адміністративні проступки, все ж зазначимо, що після внесення зазначених змін виявилось, що, якщо виходити із суворості санкцій, а саме так це і має бути, проступки в сфері забезпечення безпеки дорожнього руху - найменш суворі із всіх адміністративних проступків, з чим важко погодитися. Для наочності наведемо два приклади.

Так, за порушення водіями транспортних засобів правил дорожнього руху, що спричинили створення аварійної обстановки або пошкодження транспортних засобів, вантажів, шляхів, шляхових та інших споруд чи іншого майна, ст. 124 КпАП передбачає можливість накладення штрафу в розмірі від 17 до 68 гривень, а ст. 162 за порушення правил про валютні операції - від 510 до 748 гривень (майже в 30 разів більше!), хоча за суспільною шкідливістю ці проступки навряд чи так суттєво відрізняються.

Відсутність логіки у визначенні санкцій за ті чи інші проступки, в тому числі й ті, справи про які підвідомчі міліції, слід визнати загальною проблемою правового регулювання адміністративної відповідальності. На думку дисертанта, під час визначення і закріплення в законі розміру санкції за конкретний проступок як головний критерій має враховуватися суспільна шкідливість останнього [270]Комзюк А.Т. Деякі загальні проблеми визначення змісту Особливої частини проекту КпАП України // Українське адміністративне право: актуальні проблеми реформування: Зб. Наук. Праць. - Суми: ВВП „Мрія-1” ЛТД: Ініціатива, 2000. - С. 52-54.[270].

Позбавлення права керування транспортними засобами в наш час міліція застосовує за вчинення тільки одного адміністративного проступку - самовільне використання з корисливою метою транспортних засобів, що належать підприємствам, установам, організаціям, вчинене водіями цих засобів (ч. 1 ст. 132 КпАП). За своїм характером цей захід є підвидом такого адміністративного стягнення як позбавлення спеціального права, наданого даному громадянинові. Іншими словами, право керування транспортними засобами є одним із видів спеціальних прав, для одержання яких передбачено дозвільний порядок [255]Кодекс Украины об административных правонарушениях (научно-практический комментарий) / Под общ. ред. А.С. Васильева. - С. 101.[255]. Спеціальні права відрізняються від прав конституційних, які громадяни мають від народження або які виникають в результаті придбання дієздатності; особливість їх полягає також в тому, що вони персоніфіковані, тобто надаються конкретній особі [266]Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 308.[266].

Надання права керування транспортними засобами здійснюється в порядку, передбаченому ст. 15 Закону України „Про дорожній рух”, яка закріпила основні положення щодо допуску до керування транспортними засобами. Цією нормою встановлено, що кожен громадянин, який досяг встановленого віку і не має медичних протипоказань, може у встановленому порядку отримати право на керування транспортними засобами відповідної категорії, тобто стати водієм. Вік, після досягнення якого громадянин може набути зазначеного права, залежить від виду транспортного засобу: для керування мототранспортними засобами і мотоколясками - це шістнадцять років, автомобілями всіх видів і категорій (за винятком автобусів і вантажних автомобілів, обладнаних для перевезення більше восьми пасажирів), трамваями і тролейбусами - вісімнадцять років, автобусами і вантажними автомобілями, обладнаними для перевезення більше восьми пасажирів, - дев'ятнадцять років.

Проте досягнення одного лише віку недостатньо для одержання права керування. Другою його умовою є належний стан здоров'я особи. Перелік захворювань і вад, при яких особа не може бути допущена до керування відповідними транспортними засобами, визначається Міністерством охорони здоров'я України. Крім цього, громадянин, який бажає отримати право на керування транспортним засобом, зобов'язаний пройти підготовку в обсязі, передбаченому програмою підготовки водіїв транспортних засобів відповідної категорії чи типу.

Підготовка та підвищення кваліфікації водіїв здійснюються у навчальних закладах незалежно від форм власності та господарювання, що отримали у встановленому порядку ліцензію на цю діяльність. Підготовка та підвищення кваліфікації здійснюються спеціалістами, які відповідають встановленим кваліфікаційним вимогам, із застосуванням необхідних технічних засобів навчання. В особливих випадках допускається самопідготовка водіїв окремих категорій транспортних засобів. Порядок і типові програми підготовки та підвищення кваліфікації водіїв, кваліфікаційні вимоги до спеціалістів, які здійснюють таку підготовку, мінімальний перелік технічних засобів навчання, а також випадки допуску для засвоєння програми підготовки водіїв в індивідуальному порядку визначаються Міністерством освіти України.

Нарешті, для одержання права керування громадянин має скласти теоретичний і практичний іспити, для чого створено сітку спеціальних реєстраційно-екзаменаційних підрозділів Державтоінспекції [104]Адміністративна діяльність. Частина особлива: Підручник / За заг. ред. О.М.Бандурки. - С. 182-183.[104]. Право на керування транспортними засобами підтверджується відповідним посвідченням. На території України діють національні і міжнародні посвідчення на право керування транспортними засобами, що відповідають Конвенції про дорожній рух. Видача цих посвідчень також належить до компетенції Державтоінспекції МВС України, порядок її врегульовано Інструкцією про порядок приймання екзаменів, оформлення видачі (обміну) посвідчень водія, обліку та зберігання документів, які стосуються екзаменаційної роботи, затвердженою наказом МВС України від 21 червня 1993 року № 394.

Позбавлення права керування транспортними засобами закон допускає лише в разі грубого або систематичного недотримання (невиконання) порядку користування цим спеціальним правом, вчинення грубих порушень правил дорожнього руху, що створюють загрозу життю, здоров'ю людей, а також майну як самого порушника, так об'єктам державної, колективної чи приватної власності, природі [212]Джагупов Г.В. Деякі проблеми виконання постанов про позбавлення спеціального права // Українське адміністративне право: актуальні проблеми реформування: Зб. Наук. Праць. - Суми: ВВП „Мрія-1” ЛТД: Ініціатива, 2000. - С. 93-94.[212]. Максимальний строк цього стягнення обмежено трьома роками, проте міліція за правопорушення, передбачене ч. 1 ст. 132 КпАП, може позбавити водія права керування на строк від трьох до шести місяців.

Певні труднощі в практичному застосуванні цього адміністративного стягнення викликає деяка невизначеність в законодавчому регулюванні санкцій норм, які його передбачають. Йдеться про випадки, коли особа має право керувати не одним видом транспортних засобів, а кількома, причому, посвідчень в неї також може бути кілька. В санкції ст. 132 КпАП мова йде про позбавлення права керування „транспортними засобами”, тому логічно було б зробити висновок, що особу необхідно позбавити права керування не тільки тим транспортним засобом, з яким пов'язано вчинення порушення, а й іншими чи навіть всіма, тим більше, що в санкції ч. 4 ст. 122 зазначений термін використано в однині - „транспортним засобом”. Проте аналіз санкцій інших норм, зокрема, закріплених ст.ст. 122², 123, 130 КпАП показує, що в них спеціально підкреслена можливість позбавлення права керування „всіма транспортними засобами”. Такі відмінності дозволяють неоднозначно трактувати закон, що може привести до його порушення.

За своєю метою і функціями позбавлення права керування не відрізняється від інших адміністративних стягнень, хоча в літературі висловлено думку про його припинювальний характер [266]Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 308; [168]Васильев А.С. Административное право Украины (общая часть). Учебное пособие. - С. 216.[266; 168], проте тут же зазначається, що шляхом позбавлення порушника можливості знову вчиняти аналогічні проступки вирішується попереджувальне завдання цього стягнення, тобто фактично метою визнається спеціальна превенція.

Відповідно до ч. 2 ст. 30 КпАП позбавлення права керування засобами транспорту не може застосовуватись до осіб, які користуються цими засобами у зв'язку з інвалідністю, за винятком випадків керування у стані алкогольного, наркотичного чи іншого сп'яніння, а також у разі невиконання вимоги працівника міліції про зупинку транспортного засобу, залишення на порушення вимог встановлених правил місця дорожньо-транспортної пригоди, учасниками якої вони є, ухилення від огляду на наявність алкогольного, наркотичного чи іншого сп'яніння.

Фактично позбавлення права керування виявляється у вилученні у порушника відповідного документа, який надає таке право, тобто посвідчення водія. Ця функція, причому, і щодо стягнень, застосованих суддями, виконується також міліцією, про що далі ще йтиме мова.

Адміністративний арешт як найсуворіший захід адміністративної відповідальності застосовується лише районним (міським) судом (суддею) і лише в тих виняткових випадках, коли за обставинами справи і з врахуванням особи порушника застосування інших заходів буде визнано недостатнім, тобто можливість застосування альтернативних заходів впливу старанно вивчена і визнана недоцільною [266]Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 310.[266]. У зв'язку з цим в законодавстві за жоден адміністративний проступок арешт не встановлено як єдиний захід стягнення. Завжди є можливість застосувати попередження, штраф або виправні роботи. Суть цього стягнення полягає в короткочасному, до 15 діб, позбавленні волі правопорушника з можливим використанням його на фізичних роботах без оплати праці. Застосування адміністративного арешту передбачено за найсерйозніші проступки, які межують зі злочинами (дрібне хуліганство, злісну непокору законному розпорядженню чи вимозі працівника міліції тощо). Оскільки щодо зазначеного адміністративного стягнення міліція виконує тільки виконавчу функцію, така її діяльність буде проаналізована пізніше.

Накладення адміністративних стягнень посадовими особами міліції, крім того, що здійснюється в рамках певних процедур, які буде проаналізовано на закінчення цього розділу, має відбуватися також із дотриманням ряду загальних правил, суть яких полягає в реалізації найважливіших принципів адміністративної відповідальності - її законності та індивідуалізації.

Виконання загальних правил при застосуванні адміністративних стягнень має ґрунтуватися, перш за все, на неухильному додержанні принципу законності. Відповідно до ст. 33 КпАП, стягнення за адміністративне правопорушення накладається в межах, встановлених нормативним актом, який передбачає відповідальність за його вчинення, в точній відповідності з КпАП та іншими актами про адміністративні правопорушення. Це правило означає, по-перше, що за вчинений проступок накладається стягнення тільки того виду, який встановлено в санкції відповідної статті КпАП. Не можна, наприклад, застосовувати позбавлення права керування за перешкоджання проведенню працівником міліції огляду транспортних засобів, попередження - за безквитковий проїзд пасажира в міському транспорті, оскільки ці стягнення санкціями відповідно ст. 122³ і ст. 135 КпАП не передбачено.

По-друге, стягнення накладається в точно визначених законом межах. Не допускається застосування стягнення нижче нижчої межі, передбаченої санкцією відповідної статті, а також перевищення його максимального розміру. Наприклад, за дрібне хуліганство встановлено штраф від 3 до 7 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, саме в цих рамках його і необхідно застосовувати. На думку дисертанта, в законі варто було б передбачити можливість застосування адміністративного стягнення у меншому розмірі, ніж це передбачено санкцією відповідної статті КпАП, адже, як зазначалося, в наш час розмір, наприклад, штрафу досить великий і часто не відповідає шкідливості проступку. Наприклад, ч. 1 ст. 164⁴ КпАП за несвоєчасне здавання виторгу передбачає накладення на осіб, відповідальних за його здавання, мінімального штрафу в розмірі 17 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (289 грн.). Як уявляється, така висока мінімальна санкція не враховує всіх можливих життєвих обставин вчинення зазначеного проступку. Посадова особа ж міліції, навіть встановивши обставини, за яких вважає недоцільним і надмірним застосування подібного стягнення, не має права вийти за межі встановленої санкції.

По-третє, під час накладення адміністративного стягнення має бути дотримано всіх інших вимог законодавства про адміністративні правопорушення. Маються на увазі вимоги щодо наявності складу адміністративного проступку, відсутності обставин, що виключають адміністративну відповідальність, підвідомчості справ, строків давності тощо [164]Битяк Ю.П., Зуй В.В., Комзюк А.Т. Переконання і примус у державному управлінні. Адміністративна відповідальність: Консп. лекцій. - С. 36-37.[164].

Важливе значення для адміністративно-юрисдикційної діяльності має визначення в ч. 2 ст. 33 КпАП обставин, які має враховувати суб'єкт цієї діяльності при накладенні стягнення з метою індивідуалізації відповідальності. До таких факторів віднесено характер вчиненого правопорушення, особу порушника, ступінь його вини, майновий стан, обставини, що пом'якшують і обтяжують відповідальність. Розуміння змісту цих обставин необхідне для обґрунтованості призначення конкретного заходу адміністративної відповідальності.

Про характер правопорушення свідчать його об'єкт, тобто суспільні відносини, на які посягає проступок (наприклад, права і свободи громадян, тощо), а також ознаки, що характеризують об'єктивну сторону правопорушення (дія чи бездіяльність, характер і розмір заподіяної шкоди, час, місце, спосіб, засоби вчинення правопорушення тощо) [103]Адміністративна відповідальність в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред. А.Т.Комзюка. 2-е вид., перероб. і доп. - С. 34.[103].

Особу порушника характеризують, перш за все, ознаки, властиві суб'єктові проступку (вік, стать, службовий, соціальний стан, протиправна поведінка в минулому тощо), а також поведінка в трудовому колективі і в побуті, ставлення до сім'ї, колег по роботі, навчанню тощо [112]Адміністративне право України: Підручник для юрид. вузів і фак. / За ред. Ю.П. Битяка. - С. 170.[112]. Всі ці обставини має бути встановлено посадовою особою міліції, яка розглядає справу, щоб мати повну уяву про особу порушника.

Ступінь вини правопорушника залежить від форми вини, з якою вчинено проступок, а також від мотиву і мети його вчинення. Зрозуміло, що вчинення правопорушення умисно відрізняється від вчинення його з необережності. В першому випадку ступінь вини порушника вищий. Деякі правопорушення може бути вчинено тільки умисно. В цих випадках для визначення ступеню вини порушника має значення вид умислу - прямий чи непрямий. Якщо проступок вчинено з прямим умислом, то ступінь вини порушника може підвищити наявність корисливого або іншого низького мотиву [171]Ващенко С.В., Поліщук В.Г. Адміністративна відповідальність: Навчальний посібник. - С. 78.[171].

Майновий стан правопорушника також має бути враховано при застосуванні таких адміністративних стягнень як штраф і позбавлення спеціального права (в разі застосування позбавлення права керування транспортним засобом професійного водія). При цьому враховується не тільки розмір заробітної плати особи, але і всі інші види її прибутку, який підлягає оподаткуванню, а також наявність або відсутність у неї утриманців.

Обставинам, що пом'якшують і обтяжують відповідальність за адміністративне правопорушення, присвячено окремі статті КпАП. Стаття 34 пом'якшуючими відповідальність обставинами визнає: 1) щире розкаяння винного; 2) відвернення винним шкідливих наслідків правопорушення, добровільне відшкодування збитків або усунення заподіяної шкоди; 3) вчинення правопорушення під впливом сильного душевного хвилювання або при збігу тяжких особистих чи сімейних обставин; 4) вчинення правопорушення неповнолітнім; 5) вчинення правопорушення вагітною жінкою або жінкою, яка має дитину віком до одного року. Оскільки цей перелік може бути доповнено законодавством, а посадова особа, яка розглядає справу, може визнати пом'якшуючими і обставини, не передбачені законом, можна зробити висновок, що він не вичерпний, відкритий. В практичній діяльності такими обставинами визнаються, наприклад, бездоганна трудова діяльність, похилий вік правопорушника, наявність у нього утриманців тощо [163]Битяк Ю.П., Зуй В.В. Административное право Украины (Общая часть). Учебное пособие. - С. 145.[163].

На відміну від пом'якшуючих обставин в ст. 35 КпАП дано вичерпний, закритий перелік обставин, що обтяжують відповідальність за адміністративне правопорушення. Тобто його не може бути розширено суб'єктами адміністративної юрисдикції. До таких обставин віднесено: 1) продовження протиправної поведінки, незважаючи на вимогу уповноважених на те осіб припинити її; 2) повторне протягом року вчинення однорідного правопорушення, за яке особу вже було піддано адміністративному стягненню; вчинення правопорушення особою, яка раніше вчинила злочин; 3) втягнення неповнолітнього в правопорушення; 4) вчинення правопорушення групою осіб; 5) вчинення правопорушення в умовах стихійного лиха або за інших надзвичайних обставин; 6) вчинення правопорушення в стані сп'яніння. Залежно від характеру адміністративного правопорушення посадова особа, яка накладає стягнення, може не визнати останню обставину обтяжуючою (наприклад, для відповідальності за безквитковий проїзд байдуже, чи вчинено його в стані сп'яніння). Певні проблеми тут викликає врахування такої обставини як повторне вчинення адміністративного правопорушення, зокрема, поняття однорідного правопорушення. На думку дисертанта, однорідність при цьому означає посягання на той самий родовий або видовий об'єкт, тобто це не тотожні проступки, відповідальність за вчинення яких передбачається однією нормою. Наприклад, однорідними слід визнати всі порушення в сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, порушення правил паспортної системи, правил дозвільної системи тощо.

Обставини, що пом'якшують і обтяжують відповідальність, мають велике значення при накладенні стягнення. Врахування пом'якшуючих обставин дає посадовій особі, яка розглядає справу, право призначити стягнення, наближене до мінімуму санкції статті, якою передбачено відповідальність за дане діяння, а якщо санкція альтернативна - застосувати більш м'який вид стягнення. Крім того, в таких випадках можливе звільнення порушника від адміністративної відповідальності з передачею матеріалів справи на розгляд громадської організації чи трудового колективу або з оголошенням усного зауваження. Наявність же обтяжуючих обставин, навпаки, надає можливість накласти стягнення, яке дорівнює максимуму санкції статті КпАП або наближене до цього максимуму, а за альтернативної санкції - застосувати більш суворе стягнення [103]Адміністративна відповідальність в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред. А.Т.Комзюка. 2-е вид., перероб. і доп. - С. 36.[103].

При накладенні стягнення обставини, що пом'якшують і обтяжують відповідальність, мають враховуватися лише за умови, що вони перебувають за межами складу правопорушення, тобто не є його складовою частиною. Так, вчинення, наприклад, дрібного хуліганства в стані сп'яніння обтяжує відповідальність порушника, керування ж транспортним засобом в стані сп'яніння не обтяжує, тому що ця ознака безпосередньо входить до складу правопорушення (ст.130 КпАП) [162]Битяк Ю.П., Зуй В.В. Адміністративне право України. Конспект лекцій. - Харків, 1996. - С. 102.[162].

Слід зазначити, що реалізація принципу індивідуалізації адміністративної відповідальності дуже тісно пов'язана із інститутом звільнення від неї. Адміністративна відповідальність переслідує подвійну мету - захист правопорядку і виховання громадян в дусі поваги до закону та правил співжиття. Зазначену мету можна конкретизувати через дві основні функції адміністративної відповідальності. Перша з них, репресивно-каральна (чи „штрафна”, хоча суть від цього не змінюється), полягає в тому, що адміністративна відповідальність є, по-перше, актом відплати держави щодо правопорушника, а по-друге, засобом, який попереджає нові правопорушення. Друга функція, запобіжно-виховна, тісно пов'язана з попередньою. Вона покликана забезпечити формування у адресатів адміністративно-правових норм мотивів, які б спонукали їх дотримуватись вимог законів, поважати права і законні інтереси інших осіб. Неважко помітити, що якщо перша функція важлива, переважно, на цей час, на момент реалізації відповідальності, то запобіжно-виховна функція - перспективна, тобто вона „працює” на майбутнє. При цьому мета, яка кореспондує цій функції, також є перспективною.

Виникає запитання, чи можливе досягнення зазначеної мети без реального застосування заходів адміністративної відповідальності? Відповідь на нього, очевидно, залежить від того, ким, яке порушення вчинено, за яких умов, обставин тощо. Іншими словами, тут має спрацьовувати принцип індивідуалізації відповідальності, який в літературі інколи розуміється дещо ширше - доцільності [381]Скакун О.Ф. Теория государства и права: Учебник. - С. 469; [326]Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В.Лазарева. - 2-е изд., перераб. и доп. - С. 244.[381; 326]. Цей принцип якраз і означає відповідність заходу впливу, який обирається для порушника, меті адміністративної відповідальності. Він передбачає як індивідуальний підхід до застосування примусових заходів залежно від особистих якостей порушника та характеру і обставин вчинення проступку, так і можливість пом'якшення і навіть відмови від застосування заходів відповідальності, якщо її мета може бути досягнута іншим шляхом.

Таким чином, тут ми підійшли до обґрунтування доцільності існування інституту звільнення від адміністративної відповідальності. Варто звернути увагу на те, що КпАП передбачає таку можливість, так би мовити, на двох рівнях. Перш за все, певні категорії осіб звільнив від цієї відповідальності сам законодавець. Маються на увазі випадки відповідальності за адміністративні правопорушення неповнолітніх та осіб, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів. До перших, відповідно до ст. 13 КпАП, за більшість проступків застосовуються не адміністративні стягнення, а заходи впливу виховного характеру. Військовослужбовці, призвані на збори військовозобов'язані, працівники органів внутрішніх справ несуть відповідальність за адміністративні проступки (за деякими винятками) за дисциплінарними статутами, тобто дисциплінарну відповідальність (ст. 15 КпАП). Може виникнути запитання щодо останньої категорії осіб, адже йдеться про заміну одного виду відповідальності на інший, що в літературі одержало назву субститутної відповідальності [256]Кодекс Украинской ССР об административных правонарушениях: Науч.-практ. коммент. / В.С. Анджиевский и др. - К., 1991. - С. 39.[256], однак від адміністративної відповідальності ці особи все ж звільняються.

В другому випадку звільнення від адміністративної відповідальності здійснюється на рівні реалізації правових норм, тобто тут рішення приймається правозастосовником. Таких видів звільнення чинний КпАП передбачає чотири. Перш за все, йдеться, звичайно, про звільнення відповідно до статей 21 і 22 - з передачею матеріалів на розгляд громадськості або із оголошенням усного зауваження. Крім цього є ще два види звільнення, про які в літературі частіш за все не згадується. Це знову ж таки звільнення від адміністративної відповідальності неповнолітніх віком від 16-ти до 18-ти років із застосуванням до них заходів виховного впливу, а також передача матеріалів для застосування заходів дисциплінарного впливу до осіб, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів, в тих випадках, коли і ті, й інші підлягають адміністративній відповідальності на загальних підставах. Мова йде саме про звільнення від адміністративної відповідальності, оскільки посадова особа, яка вирішує справу, може і реально застосувати адміністративне стягнення, тобто закон наділяє правом прийняття рішення саме її. Причому, слід підкреслити, що прийняття подібного рішення - це не обов'язок, а право суб'єкта адміністративної юрисдикції.

В усіх перерахованих випадках звільнення від адміністративної відповідальності слід розглядати як пом'якшення відповідальності порушника (до неповнолітнього замість адміністративного стягнення застосовується виховний захід, до військовослужбовця - захід дисциплінарного впливу, відповідно до ст. 21 КпАП - захід громадського впливу, відповідно до ст. 22 - усне зауваження). У зв'язку з цим відповідна посадова особа має врахувати всі обставини справи, особу порушника тощо (тобто обставини, зазначені в ст. 33 КпАП). Лише в сукупності всі з'ясовані фактори дозволять відповісти на запитання, чи доцільно звільняти порушника від адміністративної відповідальності. Очевидно, що таке рішення має бути прийнято на стадії розгляду справи, коли буде встановлено зазначені обставини.

В літературі підставами звільнення від адміністративної відповідальності було названо крайню необхідність, необхідну оборону і неосудність [454]Ярмакі Х.П., Остюченко С.М. Адміністративне право України (загальна частина). Наочний посібник у схемах. - Одеса, 2002. - С. 62.[454], з чим важко погодитись. Перераховані обставини в КпАП визнаються такими, що виключають адміністративну відповідальність, тобто відповідальність саме відсутня відповідно до закону. Питання ж про звільнення від адміністративної відповідальності вирішує суб'єкт адміністративної юрисдикції на власний розсуд, він може як звільнити від відповідальності, так і реально притягти до неї.

Слід звернути також увагу на юридичну природу усного зауваження, яке виноситься в четвертому виді звільнення від адміністративної відповідальності, коли його підставою є малозначність проступку. В літературі було висловлено думку про те, що оголошення усного зауваження - це не звільнення від адміністративної відповідальності, а застосування її в іншій формі [300]Малеин Н.С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. - М., 1985. - С. 178.[300]. При цьому не враховується той факт, що накладення адміністративного стягнення тягне конкретні юридичні наслідки, які оголошення усного зауваження не викликає.

Звільнення від адміністративної відповідальності необхідно відрізняти від звільнення від відбування адміністративного стягнення. В першому випадку справа не доходить навіть до накладення стягнення, тоді як у другому стягнення частково вже виконано. В КпАП закріплено лише один подібний випадок - скорочення строку позбавлення спеціального права (ст. 320). На думку дисертанта, це правило доцільно поширити також на деякі інші адміністративні стягнення, виконання яких триває певний строк (наприклад, адміністративний арешт, тим більше, що передбачається збільшення його строку). Особливо актуально це у зв'язку із розробкою проекту нового КпАП, в якому пропонується запровадити ряд нових стягнень.

В адміністративно-юрисдикційній діяльності міліції досить часто виникають ситуації, коли одночасно розглядаються справи про вчинення кількох проступків однією і тією ж особою, тобто вирішується питання про поглинання чи приєднання адміністративних стягнень. Варто зазначити, що класичного поглинання чи приєднання, як це передбачає кримінальний закон, адміністративне законодавство не знає. В ст. 36 КпАП визначено, що в разі вчинення двох або більше адміністративних правопорушень стягнення накладається за кожен проступок окремо. Такий порядок застосування стягнень обумовлений тим, що справи про адміністративні правопорушення однієї і тієї ж особи вирішують частіш за все різні посадові особи навіть в системі міліції в межах своєї підвідомчості. Ситуація змінюється, якщо справи про кілька адміністративних проступків розглядає одна посадова особа. В таких випадках накладається одне основне стягнення в межах санкції, встановленої за більш серйозне правопорушення з числа вчинених.