История государственного управления в России

Главной проблемой партноменклатуры того времени был новый Устав КПСС, (1961 г.), который предусматривал необходимость систематического обновления всех партийных органов от Президиума ЦК КПСС до первичной организации. При этом они должны были обновляться на 25 -50%. Ограничивались и возможности для конкретного человека несколько раз быть избранным в один и тот же партийный орган.

В 1962 г. состоялся Пленум ЦК КПСС, на котором были приняты два важнейших решения. Одно из них - о создании системы партийно-государственного контроля. Другое -- «О развитии экономики СССР и перестройке партийного руководства народным хозяйством», что означало разделение партийных организаций по производственному принципу. Все партийные организации теперь делились на промышленные и сельские. Таким образом, на территории одной области или края оказывались два обкома, два исполкома и пр. Это решение внесло полную сумятицу в деятельность местного аппарата власти и стало кошмаром для партийно-советских чиновников. Следом за партийными органами на сельские и промышленные стали делиться профсоюзные организации, комсомол и т.д. Управленческий аппарат т.о., еще больше увеличился.

6. Армия, КГБ и МВД

Развитие Вооруженных Сил страны характеризовалось появлением новых типов вооружений и прежде всего созданием стратегического оружия, обеспечивающего основы внешнеполитического паритета с США. Это была триада стратегического оружия -- межконтинентальные ракеты, ядерные и водородные боеголовки и атомные подводные лодки.

Одновременно с этим происходило огромное сокращение армии. В течение 1955-58 гг. из армии были вынуждены уйти более 2 млн. военнослужащих. Процессы сокращения воинского состава больно ударили по офицерскому корпусу, были расформированы многие военно-учебные заведения и органы управления.

В 1955 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР было создано Министерство внутренних дел РСФСР. Отметим, что с 1930 г. в РСФСР это ведомство отсутствовало. В МВД СССР несколько лет подряд шла чистка. Многие сотрудники были уволены, а в I960 г. вообще было расформировано. Его функции были переданы республиканским органам МВД.

В марте 1954 г. был создан Комитет государственной безопасности (КГБ). Первым его председателем стал Серов, много лет проработавший в системе НКВД -- МВД, давний друг Хрущева. Ряд функций прежнего МВД были переданы в систему КГБ. В Положении о КГБ, определявшем его деятельность, провозглашалось: «Комитет государственной безопасности при Совете Министров СССР и его органы на местах являются политическими органами, осуществляющими мероприятия Центрального Комитета и Правительства по защите социалистического государства от посягательств со стороны внешних и внутренних врагов».

Контрольные учреждения многократно реформировались. Прежнее Министерство госконтроля было упразднено в 1957 г. Вместо него появилась Комиссия советского контроля Совета Министров СССР. Однако эффективность этого учреждения, по мнению Хрущева, оказывалась недостаточной. Он предложил создать Комитет партийно-государственного контроля, который и был образован в 1962 г. Образование этого комитета стало составной частью всей реформы партийно-советских органов. В каждой области, при промышленном и сельскохозяйственном обкомах функционировали местные комитеты партийно-государственного контроля. Этот Комитет на всех уровнях фактически дублировал и партийную, и гос.систему, располагая к тому же правом производить расследования, налагать на виновных взыскания и штрафы, передавать дела в прокуратуру и суд. Вскоре он получил право контролировать Вооруженные Силы, КГБ и Министерство охраны общественного порядка. Однако громадная машина крутилась без особого результата. Ожидаемого хозяйственного эффекта от деятельности армии контролеров не было.

7. Последние реформы Хрущева

Летом 1964 г. Хрущев затеял новую реорганизацию системы управления. Полигоном для ее отработки должно было вновь стать сельское хозяйство. В июле 1964 г. на Пленуме ЦК он выступил с большим докладом, в котором пытался обосновать необходимость создания т.н. специализированных производственных управлений, которые должны были вытеснить партийные органы из управления с/х производством. Двумя годами раньше Хрущев фактически ликвидировал самые массовые партийные органы -- сельские райкомы партии, заменив их парткомами производственных управлений. Теперь очередь дошла и до них. Кроме этого, Хрущев подверг резкой критике систему Академии наук СССР и Сельскохозяйственную академию за их неэффективность, угрожал их закрытием, настаивал на переводе с/х научных учреждений из Москвы и Ленинграда в провинцию. Он предложил перейти от составления пятилетних планов к восьмилетним.

Чуть позже Хрущев направил в Президиум ЦК обстоятельную записку «О руководстве сельским хозяйством в связи с переходом на путь интенсификации». В ней содержалась подробная аргументация тех положений, которые он высказал на недавнем Пленуме и содержались предложения по созданию системы союзно-республиканских управлений по производству с/х продуктов -- зерна, сахарной свеклы, хлопка, растительного масла, картофеля, овощей, фруктов, мяса, молока и т.д. Назревала очередная кадровая перетряска. Эти планы Хрущева стали последней точкой накопившегося недовольства партноменклатуры. В руководстве страны сложился заговор против него. Решающую роль в подготовке свержения Хрущева сыграли Шелепин и его сторонники - Полянский, Егорычев, Брежнев, Косыгин, Суслов и др.

12 октября 1964 г. Президиум ЦК КПСС принял решение обсудить намеченные на Пленум ЦК КПСС вопросы принципиального характера, в том числе связанные с разработкой нового пятилетнего плана, с участием членов ЦК КПСС, кандидатов в члены ЦК КПСС и членов Центральной контрольной комиссии КПСС. Участники заседания подвергли Хрущева и его деятельность резкой критике. Его обвиняли в авантюризме во внешней политике, несколько раз подводившему страну к порогу ядерной войны - в связи с размещением ядерных вооружений на Кубе, из-за берлинского кризиса, в крупнейших просчетах во внутренней политике, в провале его планов «догнать и перегнать Америку по производству мяса и молока», в замедлении темпов экономического развития страны, в личной грубости и хамстве. Критику вызвали и его шаги по разделению обкомов на промышленные и сельские, перетряска номенклатурных кадров. Под потоком обвинений Хрущев отказался от дальнейшей борьбы и подписал заранее подготовленное заявление о собственной отставке.

14 октября 1964 г. состоялся Пленум ЦК КПСС, на котором Брежнева избрали первым секретарем ЦК, Косыгина Председателем Совета Министров. Начался новый период развития советской государственности.

Лекция 22. Государственное управление СССР в годы правления Брежнева

1. Первые годы правления «коллективного руководства»

Снятие Хрущева произошло для граждан страны неожиданно, но протестов не вызвало. Социальная база Хрущева и его политики оказалась чрезвычайно суженной. Его снял партаппарат, так как деятельность Хрущева оказалась неэффективной с точки зрения номенклатуры. Он не гарантировал стабильность этого социального строя. Партаппарат - верхушка айсберга, так как номенклатурный принцип назначения спаял партийных, хозяйственных и военных руководителей. Постоянные реорганизации Хрущева затрагивали жизненные интересы этого слоя. Поэтому основными лозунгами Брежнева стали коллективное руководство, стабильность, устойчивость. Призыв к борьбе с «волюнтаризмом» Хрущева означал прежде всего ликвидацию хрущевских реформ в области партийно-государственного управления. Спустя месяц после отставки Хрущева, в ноябре 1964 г. состоялся Пленум ЦК КПСС. На Пленуме с докладом «Об объединении промышленных и сельских областных, краевых партийных организаций и советских органов» выступил Подгорный. Он признал необходимым вернуться к принципу построения партийных организаций по территориально-производственному признаку

Восстанавливалась в полном объеме вертикаль партийного руководства - ЦК, обком, райком. Каждый из этих уровней обладал всей полнотой партийной власти (с немалыми государственными полномочиями) на своей территории -- в республике, крае или области, в районе. Следом за перестройкой партийных органов была проведена реорганизация, восстановление прежних советских, комсомольских и профсоюзных учреждений. Одновременно с усилением роли «партийной вертикали» восстанавливался контроль партии над экономикой. Становилось ясно, что время совнархозов с их широкими полномочиями стремительно уходит. В сентябре 1965 г. на Пленуме ЦК КПСС было объявлено о прекращении их деятельности и восстановлении отраслевых министерств. Это означало восстановление роли столичной бюрократии в системе государственного управления. Партийный аппарат по всей стране и столичная бюрократия стали теми социальными группами, которые непосредственно выигрывали от устранения Хрущева и контрреформ «коллективного руководства» во главе с Брежневым.

В процессе восстановления прошлых институтов власти и ликвидации хрущевских нововведений с неизбежностью возникал вопрос об отношении к Комитету партийно-государственного контроля. Опыт свержения Хрущева, успешно осуществленный при участии комитета, мог оказаться слишком соблазнительным для будущих борцов за руководящие посты в партии, а деятельность этого партийно-государственного монстра представляла опасность для партийного аппарата всех уровней. Неслучайно поэтому Брежнев в декабре 1965 г. преобразовал его в Комитет народного контроля, лишив одновременно этот орган прежних властных полномочий.

2. Управление сельским хозяйством

Выступив с докладом на мартовском (1965) Пленуме ЦК КПСС, Брежнев предложил снизить план закупки зерна на 1965 г. и установить этот план как неизменный до 1970 г. Стабильный план должен был облегчить условия хозяйствования, избавить сельское хозяйство от постоянных в недавнем прошлом шараханий. Одновременно предполагалось значительно поднять закупочные цены на сельскохозяйственную продукцию. Так, на скот цены увеличились от 10 до 100%. Вводилось экономическое стимулирование роста сельскохозяйственного производства: за поставленный сверх плана хлеб устанавливались надбавки до 50%.

Предполагался значительный рост инвестиций в сельское хозяйство. На 8--10-ю пятилетку (1965-1970) в сельское хозяйство и связанные с ним отрасли хозяйства планировалось вложить 71 млрд. руб. капиталовложений, в том числе на производственные объекты, сельхозтехнику, развитие энергетической системы для села, мелиорацию. Был взят курс на создание крупных специализированных хозяйств -- мелочно-товарных, свино- и птицеводческих, зерновых.

Были сняты наиболее одиозные ограничения для развития личных подсобных хозяйств колхозников, рабочих и служащих. Более того, в официальной пропаганде в середине 60-х гг. доказывалась их экономическая целесообразность. Однако воспользоваться продукцией, производимой в личных подсобных хозяйствах для решения общегосударственных задач, как это удалось Маленкову в середине 50-х гг., через десять лет оказалось нереально. Благим пожеланиям властей уже не верили. Желающих воспользоваться льготами, предоставленными личным хозяйствам, было очень мало.

3. Попытка проведения экономической реформы в промышленности

В годы 8-й пятилетки (1965-1970) предпринимались попытки экономического реформирования управления промышленностью. На сентябрьском (1965) Пленуме ЦК КПСС с докладом «Об улучшении управления промышленностью, совершенствовании планирования и усилении экономического стимулирования промышленных предприятий» выступил Председатель Совета Министров СССР, член Политбюро А.Н. Косыгин. В докладе содержались призывы к пересмотру системы управления, отказу от совнархозов и восстановлению отраслевого принципа управления. Косыгин уточнял: не восстановление досовнархозовской системы министерств, а сочетание централизации руководства с расширением оперативно-хозяйственной самостоятельности предприятий. Главным показателем для промышленных предприятий должен был стать объем выпускаемой продукции. В докладе употреблялись такие понятия, как рынок, прибыль, эффективность капитальных вложений.

Советская экономическая реформа, хотя и предусматривала значительное расширение сферы «низового» планирования, (на уровне предприятий и хозяйственных объединений), ни в коей мере не означала отказа от централизованного планирования задачей которого оставалось установление основных направлений, пропорций и темпов экономического развития. 2-3 октября 1965 г. были приняты законы об изменении органов управления. Были созданы 11 общесоюзных министерств СССР, 17 союзно-республиканских. 10 июля 1967 г. Совмин СССР утвердил постановление «Общие положения о министерствах СССР». К концу 1975 г. насчитывалось 35 промышленных министерств.

Сентябрьский Пленум 1965 г. стал началом экономической реформы. С первого квартала 1966 г. на новую систему были переведены 43 предприятия; со второго - еще 200, в том числе 180 - союзного и союзно-республиканского подчинения и 20 -- республиканского. Переводились прежде всего те предприятия, где был более высокий уровень рентабельности, поэтому реформа начиналась в легкой и пищевой промышленности. Однако проведение реформы вскоре столкнулось с противоречиями между экономическими закономерностями и политическими установками. Уже с первых шагов реформы стали очевидны несообразности с ценообразованием: неоправданно низкие цены на уголь, железную и марганцевую руды, производство серной кислоты, на металл, что приводило к убыточности таких отраслей, как угольная промышленность, молочная, рыбная и др. В то же время в ряде отраслей, связанных преимущественно с военно-промышленным комплексом, действовал неоправданно высокий уровень рентабельности. Приборостроение, в частности, давало прибыль 50%. В группе тяжелой и добывающей промышленности прибыльными были нефтяная, газовая, ряд отраслей машиностроения. В связи с этим предлагалось ввести новые цены, которые должны сделать рентабельными отрасли промышленности. Однако эти предложения противоречили партийной установке неизменности цен, за которой скрывалось партийное понимание важности отраслей. Поэтому отрасли, связанные с ВПК, пользовались приоритетом.

Косыгинская экономическая реформа 1965 г. дала заметный толчок буксовавшему народному хозяйству. Только за восьмое пятилетие объем промышленного производства вырос в полтора раза, производительность труда -- на одну треть. Темпы роста товаров народного потребления наконец-то сравнялись с темпами роста средств производства, которым всегда отдавалось предпочтение. Эти реформы дали руководителям предприятий большую свободу решений и позволяли экспериментировать с ценовой системой, предназначенной для того, чтобы платить за вовлеченные в производство ресурсы. Потребительским товарам, производство которых в 1966-1970 гг. впервые стало расти быстрее, чем производство средств производства, также уделялось больше внимания. В сельском хозяйстве началось стимулирование, которое привело в 1966--1971 гг. к значительному увеличению производства. Однако столкнувшись с логикой плановой экономики, реформы остановились. Предприятия, которые повысили свою производительность, используя вновь обретенную свободу, обнаружили, что они получили повышенные плановые задания на следующий год.

Первое десятилетие брежневского периода (1964-1975) принесло с собой умеренный экономический рост (в среднем более 4% в год) вместе с политической стабильностью и постоянным улучшением условий жизни населения. Противоречивый характер политического развития проявился в том, что в КПСС были восстановлены прежние, воспринимавшиеся как сталинские, названия партийных органов. Президиум ЦК был переименован в Политбюро, а Первого секретаря ЦК КПСС стали называть Генеральным секретарем.

Ликвидация совнархозов и восстановление министерств, централизованного управления временно создали положительный эффект для развития промышленности. Некоторое время действовали региональные связи, доставшиеся в наследство от совнархозов, но они были обеспечены централизованными инвестициями, отраслевой наукой и технической политикой. 8-я пятилетка (1965-1970) стала одной из самых успешных для экономики страны. Все более значительно влияло на экономическое положение страны стремительное расширение добычи нефти и газа в Западной Сибири. Экономическая реформа предполагала расширение материальных стимулов производства, повышение заинтересованности самих работников в количественных и качественных результатов труда.

На некоторое время удалось ослабить зависимость страны от закупок продовольствия за границей. После тяжелых 1962--1965 гг. СССР резко сократил закупки хлеба за рубежом. Так, практически не производились закупки хлеба в 1966 г., во много раз ниже средних были закупки хлеба в 1967 г.

Однако одновременно действовали и другие факторы. «Полевение» общественно-политической ситуации в Европе и мире во второй половине 60-х гг. породило критику советского социализма «слева». Идеи реформирования социализма получили практическое воплощение в политическом брожении в Польше, в реформах, начавшихся в Чехословакии. «Социалистический лагерь» и его местные коммунистические элиты были вынуждены определиться в своем отношении к реформам, справедливо разглядев за ними угрозу утраты власти. Вторжение войск Варшавского договора во главе с Советской армией в Чехословакию стало рубежом политической истории не только для народов Центральной Европы, но и для СССР. Экономическая реформа здесь была свернута.

4. Проект хрущевской Конституции

К началу 1960-х гг. СССР вступил в новую качественную стадию своего развития, которая характеризовалась завершением формирования индустриального общества в советском варианте. Именно это обстоятельство побудило правившую компартию, с одной стороны, провозгласить завершение строительства социализма, с другой -- начать преобразования в политической системе управления, которая сложилась в 1940-е гг. и носила во многом экстремальный характер. В условиях, когда СССР стал мощной сверхдержавой, уже не было острой необходимости ограничивать население страны как политически, так и экономически во имя мобилизации сил и средств на решение стратегических задач индустриальной модернизации.

На XXI съезде КПСС в 1961 г. было заявлено, что социализм построен полностью и окончательно и что пора приступать к строительству коммунизма. Руководство партии и страны во главе с Хрущевым приняло решение разработать новую конституцию страны, о чем впервые было сказано на XXII съезде КПСС, на котором была принята утопическая программа строительства коммунизма. Все эти решения и программы принимались в период, когда, с одной стороны, определились высокие темпы прироста промышленного производства, с другой стороны -- возникли проблемы с продовольственным снабжением населения. Желая поднять свой престиж в обществе, Хрущев вновь возвратился к теме борьбы со сталинизмом. Описав на съезде ряд преступлений сталинизма, Хрущев организовал принятие постановлений о вынесении тела Сталина из мавзолея и переименовании Сталинграда в Волгоград.

В соответствии с постановлением Верховного Совета СССР была образована Конституционная комиссия, которая осуществила подготовку проекта новой Конституции в течение двух лет. Основные положения проекта новой Конституции сводились к следующему. Один из ключевых ее тезисов: перерастания государства диктатуры пролетариата в общенародное государство и соответственно формирование советов народных депутатов. Новые советы должны были быть не только органами власти, но и общественными организациями, так как главная задача заключалась в развертывании общенародной демократии и передаче ряда государственных функций общественным организациям. Подчеркивалось, что руководящим принципом госстроительства являлся принцип демократического централизма и коллективного руководства. Особо ставился вопрос о развитии новых демократических общественно-политических институтов, в частности вводились всенародные обсуждения законопроектов, отчетность избранных руководителей органов управления перед населением, отраслевые совещания трудящихся, органы народного контроля. Отдельно было сказано о возможности референдумов, причем первый должен был пройти по поводу принятия данной конституции. Требования программы КПСС о ротации выборных партийных кадров распространялись на депутатский корпус. Право законодательной инициативы получали профсоюзы и комсомол. Комиссии советов получали права контроля над деятельностью министерств и ведомств. Впервые в советской истории предполагалось сделать постоянным состав таких комиссий и перевести часть депутатов на профессиональную деятельность с отрывом от основного производства. Вводились в изменения в деятельность суда и прокуратуры. В частности, санкцию на арест давал только суд, а прокуратура должна была осуществлять надзор, а не административное право.

Большие инновации были включены и текст статей о полномочиях республик, которые значительно расширялись. Союзные республики помимо права выхода из СССР получали право осуществлять дипломатические и экономические сношения с зарубежными странами, иметь свои республиканские армии и по вопросам, не оговоренным в конституции, осуществлять свой суверенитет. Выборы республиканских органов власти -- правительственных советов предполагалось проводить тайным голосованием. В экономическом разделе текста предполагалось включение тезиса о возможности личной собственности и частном мелком хозяйстве, кроме государственной и кооперативной.

Итоговый проект Конституции был обсужден на заседании комиссии 16 июля 1964 г. К этому времени под влиянием критики ЦК КПСС он был значительно скорректирован. Под нажимом подкомиссии Брежнева в проект были включены идеологические штампы и декларации, которые значительно ухудшили проект. Были сняты положения о ротации депутатского корпуса, о новых полномочиях республик и др. По мнению исследователей, эти изменения были произведены под сверхбдительным контролем той части ЦК, которая в это время активно готовилось к смещению Хрущева и не желала изменений в политической системе.

В целом даже в урезанном виде проект новой конституции, бесспорно, представлял значительный шаг вперед и отражал назревшие потребности демократизации общественной системы. Опасения консервативной части КПСС о размывании политической системы и эрозии коммунистической власти имели право на существование, но в условиях общего поступательного развития экономики это не имело бы катастрофических последствий. В то же вовремя принятие демократической Конституции дало бы серьезный стимул для развития общества, расширило бы социальную базу КПСС, привлекло бы симпатии к власти большой части интеллигенции. Но этот исторический шанс КПСС был бездарно упущен.

5. Конституция СССР 1977 года

Вторая половина 70-х гг. стала временем принятия очередной Конституции СССР. Она должна была сменить старую, сталинскую 1936 г., а также в известной степени проваленную окончательно Программу КПСС, принятую в 1961 г. на XXII съезде КПСС и обещавшую построить коммунизм через 20 лет, т.е. к началу 80-х гг. В новом Основном законе сохранялось положение о всемирно-историческом повороте человечества от капитализма к социализму: «Советская власть осуществила глубочайшие социально-экономические преобразования, навсегда покончила с эксплуатацией человека человеком, с классовыми антагонизмами и национальной враждой...»

Определяя социальную природу государства, новая Конституция утверждала: «В СССР построено развитое социалистическое общество. На этом этапе, когда социализм развивается на своей собственной основе, все полнее раскрываются созидательные силы нового строя, преимущества социалистического образа жизни...». Признаками «развитого социализма» она называла «общество зрелых социалистических общественных отношений, в котором на основе сближения всех классов и социальных слоев, юридического и фактического равенства всех наций и народностей, их братского сотрудничества сложилась новая историческая общность людей -- советский народ». Целью государства провозглашалось «построение бесклассового коммунистического общества, в котором получит развитие общественное коммунистическое самоуправление».

Политическая система СССР была определена как «социалистическое общенародное государство, выражающее волю и интересы рабочих, крестьян и интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей страны». Устанавливалось, что «основу экономической системы СССР составляет социалистическая собственность на средства производства в форме государственной и колхозно-кооперативной собственности», т.е., по сути, в стране сохранялась государственная собственность. «В исключительной собственности государства, -- было зафиксировано в Конституции, - ...находятся: земля, ее недра, воды, леса. Государству принадлежат основные средства производства в промышленности, строительстве и с/х, средства транспорта и связи, банки, имущество организованных государством торговых, коммунальных и иных предприятий...» При этом «никто не вправе использовать социалистическую собственность в целях личной наживы и в других корыстных целях».

Законодательная власть. Конституция 1977 г. не изменила политическую организацию общества. Как и раньше, Верховный Совет СССР объявлялся высшим органом государственной власти СССР. Теоретически он олицетворял представительную власть и был законодательным органом. Он избирался сроком на 4 года путем всеобщего, равного и прямого избирательного права. Депутатом мог быть избран гражданин СССР не моложе 23 лет. Депутаты собирались дважды в год на сессии Верховного Совета. Остальное время они должны были работать на своей прежней работе.

Верховный Совет СССР был наделен правом высшего контроля за деятельностью гос.аппарата. На него же возлагалось избрание Президиума Верховного Совета СССР, образование Правительства СССР, избрание Верховного суда и назначение Генерального прокурора СССР. Верховный Совет СССР мог назначить следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу. Он состоял из двух равноправных палат - Совета Союза и Совета Национальностей. Совет Союза избирался по норме: один депутат от 300 тыс. человек населения. В Совет Национальностей избирались по 32 депутата от каждой союзной республики, по 11 депутатов от каждой автономной республики, по 5 депутатов от каждой национальной области и по 1 депутату от каждого национального округа. Обе палаты обладали правом законодательной инициативы, их сессии проходили одновременно.

Верховный Совет избирал Президиум, который работал между сессиями и обладал широкими полномочиями, фактически сопоставимыми с правами самого Верховного Совета. Президиум Верховного Совета издавал указы, обязательные к исполнению. Эти указы утверждались на очередной сессии Верховного Совета и становились законами.

Исполнительная власть. Формально исполнительная власть была представлена системой министерств и ведомств, возглавляемых Советом Министров СССР. Это был высший исполнительно-распорядительный орган СССР. Число союзных министерств и госкомитетов постоянно увеличивалось и достигло более 80. Новые возникали, как правило, в результате деления старых промышленных министерств.

Судебная власть оставалась в значительной зависимости от исполнительной. Министерство юстиции СССР, восстановленное в 1970 г., должно было руководить адвокатурой; в составе Минюста были управления общих судов, военных трибуналов. Высшим судебным органом был Верховный суд СССР. На него возлагался надзор за судебной деятельностью, он обладал правами суда первой инстанции и надзора дел в кассационном порядке. Высший надзор за соблюдением законов Конституция возлагала на Прокуратуру СССР.

ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СССР ПО КОНСТИТУЦИИ 1977 г.

Размещено на http://www.allbest.ru/

6. Аппарат ЦК КПСС в системе управления

Вместе с тем о реальном функционировании государственного аппарата страны можно говорить с учетом особенностей политического устройства СССР. Статья 6 Конституции 1977 г. провозглашала, что Компартия СССР является «ядром политической системы». За этой абсолютно неправовой формулировкой скрывалось реальное явление -- дублирование всей системы управления партийным аппаратом. Руководство партией осуществляли не съезды КПСС, как полагалось по ее Уставу, а Политбюро и руководители отделов и секторов аппарата ЦК КПСС. В состав высшего партийного руководства входили виднейшие представители государственной власти. В Политбюро ЦК КПСС, избранном в 1976 г. на XXV съезде партии, были: Председатель Президиума Верховного Совета СССР Л.И. Брежнев, Генеральный секретарь ЦК КПСС), Председатель Совмина СССР Косыгин, его первый заместитель Мазуров, министры: иностранных дел - Громыко, обороны - Гречко, а позднее - Устинов, председатель КГБ Андропов. Происходило своего рода срастание высших звеньев партийного и государственного аппаратов.

Все руководители высшего партийного звена напрямую вмешивались в деятельность всех ветвей гос.власти. Секретари ЦК руководили отделами аппарата ЦК КПСС. Структура аппарата ЦК, по сути, дублировала органы исполнительной, законодательной и судебной властей, а также детально отражала систему союзных министерств и ведомств, управлявших промышленностью, с/х, культурой и идеологией. Так, например, в отделе административных органов ЦК были следующие сектора:

-- Сухопутных и Ракетных войск, гражданской обороны и ДОСААФ;

-- ВВС, ВМФ, ПВО и гражданского воздушного флота;

-- органов безопасности;

-- прокуратуры, суда и юстиции;

-- органов охраны общественного порядка.

Любое решение министерства и ведомства, которое затрагивало существенные стороны жизни страны, предварительно согласовывалось с соответствующими секторами и отделами аппарата ЦК, а при необходимости - с Секретариатом ЦК или Политбюро.

Чтобы представить механизм согласования и принятия решений на высшем государственном уровне, рассмотрим типичный пример: принятие в 1976 г. постановления Совета Министров СССР «Об улучшении руководства работой в области труда и социального развития». В подготовке этого решения выделяются несколько этапов:

1. Подготовка записки на эту тему для Генерального секретаря ЦК КПСС. В подготовке принимали участие: Госкомитет Совмина СССР по труду и социальным вопросам; соответствующие отделы Совмина СССР; Верховного Совета СССР, отделы ЦК КПСС и Секретариат Генерального секретаря.

2. Решение Секретариата ЦК КПСС содержало:

- положение о преобразовании Госкомитета Совмина СССР по вопросам труда и заработной платы в союзно-республиканский Госкомитет Совмина СССР по труду и социальным вопросам;

- одобрение проекта Верховного Совета СССР по этому вопросу;

- указание Совмином союзных республик о преобразовании госкомитетов Совминов республик по использованию трудовых ресурсов в союзные республиканские государственные комитеты Советов министров союзных республик по труду, и их подчинении союзному Госкомитету по труду и социальным вопросам;

- вопросы деятельности и штатной численность будущего Госкомитета;

- указание ЦК союзных республик, обкомам партии, руководству профсоюзов - ВЦСПС, министерствам и ведомствам СССР и Совминам союзных республик на выполнение этого постановления;

- соответствующий проект постановления Совета Министров СССР.

3. Решение Секретариата ЦК должно было быть утверждено Политбюро ЦК. Для этого в Политбюро направлялись:

- проект постановления ЦК;

- проект Указа Президиума Верховного Совета СССР;

- проект постановления Совета Министров СССР.

4. Совместная записка, подписанная секретарем ЦК КПСС, зав. отделом ЦК И.В. Капитоновым, секретарем ЦК, зав. отделом ЦК В.И. Долгих, секретарем ЦК КПСС М.И. Зимяниным, зав. отделом плановых и финансовых органов ЦК КПСС В.И. Гостевым, председателем Госкомитета Совмина СССР по труду и социальным вопросам В.Г. Ломоносовым.

Таким образом, с одной стороны, достигалась тщательная проработка вопроса, с другой -- сколько-нибудь сложная проблема утопала в бесчисленных согласованиях. Складывалась коллективная безответственность за принятие решения.

После утверждения этих решений на Политбюро начиналась собственно государственная, публично-правовая сторона истории созданного учреждения власти. Подобный механизм согласования был характерен и на уровне краев, областей, районов страны. Руководители крупнейших предприятий и ведомств входили в состав бюро крайкомов, обкомов, райкомов партии или принимали участие в работе бюро по должности. Регламент обкома партии предусматривал постоянное присутствие заведующих отделами обкома КПСС и их заместителей, председателя контрольно-ревизионной комиссии областной партийной организации, редактора областной газеты, первого (второго) секретаря обкома ВЛКСМ, начальника (заместитель начальника) управления КГБ, прокурора (заместителя прокурора) области, начальника (заместителя начальника) управления внутренних дел облисполкома.

Механизмы осуществления власти предполагали в обычных случаях тесное взаимодействие многих управленческих институтов -- министерств и ведомств, Совмина и его отделов, аппарата ЦК КПСС, Секретариата и Политбюро. Вместе с тем казавшаяся безукоризненной система согласования предварительной экспертизы фактически устранялась, когда решения должны были приниматься оперативно или когда эти решения имели высокую политическую цену. Тогда их принимали на уровне высшего политического руководства страны (как правило, руководитель партии по согласованию с главой Совмина, КГБ и армии) из соображений политической целесообразности и того, как она понималась в конкретный момент. Их мнение могло расходиться с мнением экспертов, противоречить ранее принятым решениям.

Так, на даче у Брежнева 12 декабря 1979 г. было решено вводить советские войска в Афганистан. Участниками совещания были председатель КГБ Андропов, министр обороны Устинов, министр иностранных дел Громыко, Генеральный секретарь ЦК КПСС Брежнев и заведующий Общим отделом ЦК Черненко. Позже оно было оформлено как решение Политбюро. Обычной практикой были встречи только членов Политбюро в так называемой ореховой комнате в Кремле, на которых достигалось единое мнение по наиболее важным вопросам, которые выносились на заседания Политбюро.

Важнейшие кадровые изменения -- от отставки Хрущева в октябре 1964 г. до назначения Горбачева Генеральным секретарем ЦК -- предопределялись самым узким кругом государственных лидеров, лишь затем закреплялись постановлениями Политбюро, Пленумом ЦК КПСС, Президиумом Верховного Совета СССР и Советом Министров СССР.

Лекция 23. Кризис Советской системы управления (80-е гг. ХХ века)

1. Управленческая элита

По-прежнему важнейшим инструментом управления оставался номенклатурный принцип назначения на должности. Высшие посты в органах власти и управления могли занимать только люди, утвержденные на должности решениями Секретариата или Политбюро ЦК и включенные в номенклатуру ЦК. Если кандидатура на должность не была согласована соответствующим ведомством -- Советом Министров, министерством, КГБ (последнее было совершенно обязательно), то невозможно было и назначение в ЦК на любую действительно важную должность в гос. или партийном аппарате. Т.о., складывалась взаимозависимость представителей властной элиты. Там, где обрывались цепочки взаимных обязательств, заканчивалась карьера чиновника.

Властной элитой были представители высшего звена политического руководства -- на местах и в центре -- члены, кандидаты в члены Политбюро, секретари ЦК КПСС, ЦК Компартий союзных республик, министры, заместители министров и члены коллегии министерств и союзных ведомств, высшие представители советского аппарата, армии, КГБ, юстиции, промышленности, науки, пропаганды и культуры, входившие в число членов и кандидатов в члены ЦК КПСС и Центральной ревизионной комиссии КПСС.

К этому необходимо добавить руководителей, которые обладали реальной властью на местах: секретари республиканских ЦК, крайкомов и обкомов КПСС, заведующие отделами обкомов, крайкомов, ЦК Компартий союзных и автономных республик, директора крупнейших промышленных предприятий, командующие местными военными округами и крупными воинскими частями, начальники управлений КГБ. Правящий слой в СССР насчитывал около 3,5 тыс. человек. Между этими двумя слоями власти - местной и центральной -- существовали тесные связи. К просьбам и предложениям первого секретаря обкома партии в Москве во всех звеньях управления -- от аппарата ЦК до Совета Министров и отдельных министерств -- внимательно прислушивались.

Властная элита имела высокий уровень образования. Практически 100% секретарей обкомов, крайкомов и ЦК Компартий союзных республик имели высшее образование; среди секретарей райкомов и горкомов - 99,2%. Большая часть партийных руководителей имела техническое образование. Кроме этого, высший состав руководителей проходил подготовку и переподготовку в Академии общественных наук при ЦК КПСС, Академии народного хозяйства при Совете Министров СССР, Высшей партийной школе при ЦК КПСС, заочной высшей партийной школе, в республиканских и межобластных ВПШ.

2. Первые признаки кризиса системы управления

Характерная черта властной элиты на этом этапе истории -- ее замкнутость. Она формировалась только номенклатурными кадрами. Обычные способы пополнения элиты и осуществления важнейших демократических процедур - выборов -- носили сугубо формальный характер. Фактически назначение по тому же номенклатурному принципу сохранялись и при выборах на должности депутатов Советов. Выборы были безальтернативными -- один кандидат на одно место; участие в выборах было обязательным для граждан, т.к. служило проявлением политической лояльности. Поэтому феноменом советской политической системы служили результаты выборов - в них принимало участие 98--99% населения, которые практически единогласно голосовали за единственного кандидата в депутаты. Эта политическая конструкция выборов-назначений, сложившаяся в 30-е гг., становилась в 70-е гг. посмешищем из-за несомненного и очевидного несоответствия демократическим процедурам.

Реальная демократизация отсутствовала и внутри самой КПСС. К началу 1981 г. в ней состояло более 16 700 тыс. членов. Однако положение Устава КПСС, что «член партии имеет право: избирать и быть избранным», было урезано, ибо прямые выборы существовали только на уровне первичной организации. Следующие этапы выборов -- в члены районного, областного (краевого), республиканского комитетов КПСС и на съезд КПСС -- всегда проходили путем выбора делегатов (фактически предварительно утвержденных в вышестоящих партийных комитетах). Так, от выборов до выборов происходило номенклатурное «просеивание» делегатов. Задачи управления требовали, чтобы в аппарате власти были не только «политические пропагандисты», но и опытные специалисты-хозяйственники, руководители предприятий, органов образования, культуры. Так происходил отбор кандидатов для пополнения номенклатуры.

Принцип «демократического централизма», объявленный «руководящим принципом организационного строения, жизни и деятельности партии», устанавливал «подчинение большинства меньшинству», «безусловную обязательность решений вышестоящих органов для нижестоящих». Он отсекал абсолютное большинство членов КПСС от реальных управленческих функций, передавая их в руки партаппарата, преимущественно высших его звеньев. Поэтому расхожее утверждение, что КПСС управляла страной по меньшей мере не точно. Не миллионы членов партии, а несколько тысяч руководителей аппарата КПСС обладали управленческими возможностями и функциями. Высочайший уровень централизации, стремление управлять всем, свойственное советской организации власти, создавало известную управленческую проблему: поток информации, направлявшийся «снизу», не мог быть освоен и использован для принятия решений.

Замкнутость властной элиты, ее практическая несменяемость и неподконтрольность рождала общественное недовольство, провоцировала противоречия внутри госу.аппарата, в парторганизациях, в обществе. Эти процессы происходили на фоне усложнявшейся экономической и внешнеполитической обстановки. Отказ от экономических реформ был зафиксирован решениями декабрьского (1969) Пленума ЦК. КПСС. Там содержались привычные требования - об улучшении использования резервов производства и усилении режима экономии в народном хозяйстве. На место экономических рычагов управления вновь выходили командные методы, призывы к борьбе с нарушителями трудовой дисциплины, против бесхозяйственности, за усиление контроля за соблюдением дисциплины и пр.

Страна все более оказывалась в зависимости от экспорта нефти и газа. В период с 1970 по 1980 гг. добыча нефти в Западной Сибири выросла с 31 млн. тонн до 312 млн. тонн; добыча газа за этот срок - с 9,5 млрд. куб. метров до 156 млрд. куб. метров. Громадные нефте- и газопроводы гнали топливо на Запад, за валюту, на которую закупались продукты питания, высокотехнологичное оборудование.

Кризисные явления в сельском хозяйстве, опередившие общий экономический кризис в стране, вынудили политическое руководство закупать продовольствие за рубежом. Для этой цели расходовались запасы золота и валютные ресурсы. Зависимость страны от закупок продовольствия становилась все более очевидной и опасной. Наблюдался практически постоянный рост экспорта зерна в 1973 г. было закуплено 13% зерна от его производства в СССР, в 1975 г. -- 9%, в 1981 г.- 41%.

Скрытно нарастало экономическое неравенство республик. Темпы капитальных вложений в экономику союзных республик в 2-4 раза превышали аналогичные показатели для России.

Нарастание экономических проблем совпало с осложнением внешнеполитического положения страны. С конца 1979 г. СССР ввязался в тяжелый, кровавый и дорогой афганский конфликт. С 1980 г. осложнились отношения с союзником СССР по Варшавскому договору - Польшей, где начались внутренние процессы, объективно носившие антикоммунистический характер. Кризисные явления тревожили и представителей высшего политического руководства.

3. Попытки выйти из кризиса на основе советской системы управления

Начало 80-х гг. стало временем обострения кризиса и прихода к власти Ю.Андропова. Афганская война стала для россиян первой после ВОВ. Впервые за многие десятилетия в семьи стали приходить похоронки. В магазинах пропадали товары. При замене торговли распределением неизбежно возникали нарушения. «Теневая экономика» стала реальностью, к которой были причастны различные слои населения. Менее очевидными, но не менее опасными были кризисные тенденции в экономике. Промышленность производила вооружение. СССР пытался, в одиночку выдержать гонку вооружений против США и НАТО. Огромные ресурсы направлялись в ВПК. Нарастали другие диспропорции в развитии экономики. Росли объемы незавершенного строительства. Инвестиции в промышленность вязли в неэффективном хозяйственном механизме. Воротников, энергичный партийный чиновник, сделавший свою карьеру при Андропове и Горбачеве, писал в своих мемуарах, что «многих, в том числе и нас, членов ЦК, руководителей областей и министерств, поражало равнодушие и бездеятельность высших партийных и гос.структур, видевших и молчаливо взиравших, как страна теряет темпы развития».

Политическое руководство страны старело. Членам Политбюро в большинстве своем было за 70 лет. Феноменом начала 80-х гг. стали слухи и сплетни о высшем политическом руководстве, их родных и близких. Больше всего доставалось Брежневу. В 1982 г. Андропов оставил пост председателя КГБ СССР, сохранив фактический контроль за этой организацией, и стал «вторым секретарем» ЦК КПСС, официальным наследником Брежнева. После его смерти Андропов стал Генеральным секретарем ЦК КПСС. На заседании Политбюро произошло распределение обязанностей в высшем руководстве. Андропов оставил за собой оборону, внутреннюю и внешнюю политику, организационную работу Политбюро и внешнюю торговлю. Огромные полномочия получил член Политбюро Черненко, почти 20 лет управлявший Общим отделом ЦК КПСС. Он вел заседания Секретариата ЦК, а в отсутствие Андропова--и заседания Политбюро, отвечал за КГБ, МВД, контролировал деятельность судов и прокуратуры, правоохранительных органов. Кроме того, он же руководил отделами идеологии, культуры, науки, партийных органов, писем.

Первым крупным изменением в системе управления явилось создание в аппарате ЦК КПСС Экономического отдела. Это свидетельствовало о признании экономических проблем, стоявших перед страной. Заведующим стал Рыжков. Новый Генеральный секретарь, в отличие от Брежнева, гораздо лучше понимал значение информации как инструмента управления. Именно с ним были связаны важные шаги по расширению доступа к информации, контролируемого, управляемого из ЦК и КГБ. С декабря 1982 г. публиковались еженедельные сообщения «В Политбюро ЦК КПСС». Руководитель партии попытался реанимировать позиции командно-административной системы. Наведение порядка предполагало укрепление всей вертикали управления, чтобы сохранить систему и укрепить командные методы управления экономикой.

При Андропове КГБ провел серию хозяйственных процессов. Самым шумным из них был процесс директоров московских магазинов, который закончился расстрелом нескольких человек. Этот процесс спровоцировал начало газетной кампании о коррупции в гос. и партийном аппарате. Все начиналось, казалось, под строжайшим контролем. Однако слово «мафия», появившись в прессе, стало одним из определений тогдашней политической системы. Независимо от желания инициаторов кампании, она стала средством дискредитации всей власти. Конечно, на такой результат вовсе не рассчитывали инициаторы этих расследований.

9 февраля 1984 г. Андропов умер. На следующий день на заседании Политбюро его преемником стал Черненко, который был уже старым и больным человеком. В Политбюро сложилось временное равновесие. Старики - Устинов, Тихонов, Громыко, Щербицкий, Кунаев, Гришин, а также стоявшая за ними часть партийного аппарата и в ЦК - стремились по возможности сохранить свои позиции. Горбачев и другая часть партаппарата еще не имела реальных сил вытеснить «брежневскую генерацию». Приход Черненко к власти означал отказ от андроповского курса по отношению к чиновничеству. После смерти Черненко в марте 1985 г. Генеральным секретарем ЦК стал М.С.Горбачев.

4. «Перестройка» и «ускорение»

Общество давало новому Генеральному секретарю такой кредит доверия, которого, пожалуй, не было ни у кого из его предшественников. От Горбачева ждали продолжения курса Андропова. Он знал это и старался его продолжить. В апреле 1985г. на Пленуме ЦК КПСС Горбачев сформулировал концепцию хозяйственного механизма, включавшую форсирование научно-технического прогресса, реконструкцию отечественного машиностроения, применение инновационных технологий. Наряду с этим выдвигалась идея децентрализации управления экономикой, расширения прав предприятий, внедрения хозрасчета, повышения ответственности и заинтересованности самих работников. Была провозглашена установка на ускорение социально-экономического развития общества. На 12-ю пятилетку планировалось увеличить темпы роста национального дохода до 20-22%, промышленной продукции --до 21--24%, с/х -- в 2 раза. Всерьез ставилась задача - догнать к 2000 г. США по уровню промышленного производства.

Андропов рассматривал использование административных мер как способ ускорения развития экономики. Эту тенденцию «подхватила» и команда Горбачева. При этом для гражданских секторов экономики методы управления, которые использовались в ВПК. За образец органа управления в правительстве была взята Государственная комиссия по ВПК, в которой были объединены все министерства и ведомства этого профиля. По образу и подобию Военно-промышленной комиссии появились специальные органы в структуре Совета Министров -- Бюро Совета Министров по машиностроению, по топливно-энергетическому комплексу, химическому, социальному развитию и агропромышленному комплексу.

Ярким примером попыток применения военно-административных методов управления экономикой было введение системы государственной приемки продукции на промышленных предприятиях по образу военной приемки, действовавшей в оборонной промышленности. Эту систему, оправданную для военных как заказчиков, распространили на всю промышленность. Для этого потребовалось создать по всей стране огромную систему государственной приемки.

Первоначально как вполне традиционная воспринималась и другая тема -- о борьбе с пьянством и алкоголизмом. В мае 1985 г. было принято постановление ЦК КПСС и Совмина СССР, провозгласившее курс на введение «сухого закона». Последствия проявились позже. Площадь виноградников в 1985--1988 гг. сократилась на 30%. Был нанесен катастрофический удар по бюджету: Гос.казна недополучила огромные деньги. Удар по бюджету был столь значителен, что он так и не был преодолен до последних дней существования СССР. Эксперименты в борьбе с «водочными деньгами» способствовали формированию долговременных негативных экономических факторов - раскручиванию инфляции, нарастанию товарного дефицита.

Горбачев перенял у Андропова и практику расправы с неугодными чиновниками свидетельство борьбы с коррупцией. На этот раз репрессии из сферы внутренней торговли обрушились на внешнеэкономические ведомства. Были арестованы люди, входившие в ближайшее окружение Брежнева. Пожалуй, самым полным воплощением преемственности репрессивной политики двух Генеральных секретарей стала деятельность следственной группы, направленной в Узбекистан для расследования фактов коррупции. Были произведены аресты, затронувшие всю партийную элиту республики. Так разоблачение коррупции в советском обществе, встретившее поддержку широких слоев общества, превращалось в политический фактор.

В это время изменились общественные настроения в стране. Ожидание перемен создавало общий оптимистический фон. Молодой лидер вызывал доверие. Его готовность сражаться с коррупцией делала его очень популярным. В 1985--86 гг. произошли изменения в руководстве страны. Председателем Верховного Совета СССР стал Громыко, Председателем Совмина СССР -- Рыжков, министром иностранных дел -- Шеварднадзе. В партийном руководстве укрепились позиции Лигачева, Яковлева, Лукьянова, Б.Н. Ельцина -- людей, понимавших необходимость реформ.

1986 г. сохранялась идея «ускорения социально-экономического развития страны». Однако эта кампания начинала затухать. Нарастали экономические проблемы. Бюджетный дефицит в СССР составлял в 1985 г. 17 млрд. руб., а в 1986 г. он вырос в 3 раза.

Осложнялись финансовые проблемы. Эксперименты с бюджетом, начатые с антиалкогольной кампании, привели к тому, что скрытым источником инвестиций в народное хозяйство становились повышение цен и рост эмиссии. 25% промышленных предприятий не выполняли планы, 13% были убыточны, зато на предприятиях накапливались т.н. «сверхнормативные ценности», материалы, сырье, оборудование «про запас», сумма этих запасов составляла около 80 млрд. рублей по ценам 1986г.