История государственного управления в России

Осложнение экономического положения толкало правительство к внешним займам. Нефтяной наркотик экономики сменился на другой, несравненно более опасный -- на зависимость от внешних долгов, которые начали стремительно расти. Платежи в погашение кредитов загоняли страну в долговую яму. Влияние этого фактора маскировалось сменой экономических приоритетов и лозунгов.

В 1988 г. лозунг «ускорения» был заменен на лозунг «сильной социальной политики». Инвестиционные проекты сокращались, их приоритеты были обозначены в потребительском секторе, централизованные капиталовложения сократились в 1,3 раза, в металлургии и топливно-энергетическом комплексе - в 1,4 раза.

В прессе началась критика исторического прошлого. Широко обсуждался важнейший тезис: правилен ли выбор, сделанный страной в 1917 г., и кто несет за это ответственность. Партийные идеологи не могли контролировать прошлое. Это лишало социалистический идеал утопической легкости, сильно мешало выдвинуть очередную идею «демократического социализма» или чего-то похожего. Именно в эти месяцы по всей стране стремительно возникали общественные объединения, ставившие своей задачей защиту исторических памятников, родного языка, экологические движения, дискуссионные клубы и др. Эти общественные объединения стали в будущем ядром новых политических движений и партий.

5. Критика номенклатурной системы управления

Взрыв атомного реактора на Чернобыльской АЭС в конце апреля 1986 г. вызвал растерянность, интернационализировал меры по преодолению этой катастрофы, вынудил власть расширить объем информации и ослабить цензурные барьеры.

События в Чернобыле стали мощным стимулом для экологических движений по всей стране. Эти движения принимали явно выраженную политическую окраску. На Украине и в Белоруссии, особенно пострадавших от катастрофы, появились общественные движения, обвинявшие центральные власти в «геноциде» по отношению к жителям этих республик. Эти настроения встречали поддержку среди большей части коренного населения и вылились в кровавые национальные разборки.

В августе 1986 г. состоялась поездка Горбачева на Дальний Восток, где он также столкнулся с недовольством населения. Именно там Горбачев публично обвинил «среднее звено» управленческой системы страны в саботаже, коррумпированности и склонности к махинациям. В 1986 г., встречаясь с представителями прессы, Горбачев заявил: «... многие из наших консервативных проявлений, ошибок и просчетов, вызывающих застой мысли и действия и в партии, и в государстве, связаны с отсутствием оппозиции, альтернативы мнений, оценок. И здесь, на нынешнем этапе развития общества, такой своеобразной оппозицией могла бы стать наша пресса».

Стремясь расширить социальную базу перестройки, найти новые кадры управленцев, не входивших прежде в элиту брежневской поры, Горбачев выступил за радикальное изменение кадровой политики. На январском (1987) Пленуме ЦК «О перестройке и кадровой политике» было впервые заявлено о возможности проведения выборов в Советы на альтернативной основе.

Летом 1987 г. впервые за много десятилетий состоялись выборы в местные Советы народных депутатов, на которых было разрешено выдвинуть по нескольку кандидатов на одно место. Итоги этого эксперимента оказались следующими: избиратели в 9 раз чаще, чем на предыдущих выборах, голосовали «против» депутатов в областные и краевые Советы; власти столкнулись с массовой неявкой избирателей на избирательные участки, в том числе «без объяснения причин». Впервые не состоялись выборы в 9 округах. Это еще не было политической «грозой», но уже все ощущали ее приближение.

Мощное политическое начало 1987 г., выраженное решениями январского Пленума ЦК КПСС, провозгласившего курс на демократизацию жизни в стране, не было подкреплено соответствующими изменениями в экономике. Горбачев по-прежнему видел главную проблему в том, что никто не работает по-новому -- ни министерства, ни предприятия, ни партаппарат.

6. XIX Всесоюзная партийная конференция

В 1988 г. состоялась XIX Всесоюзная партийная конференция. Впервые с начала 20-х гг. делегаты на нее избирались от первичных организаций КПСС. В работе конференции складывались партийные платформы. На практике это означало отказ от принципа «демократического централизма». Многомиллионная КПСС стремительно разваливалась на политические партии и движения, не укладывавшиеся в единую программу.

Со 2-й пол. 80-х гг. в политике с неожиданной силой обозначился национальный фактор. В декабре 1986 г. вспыхнули беспорядки в столице Казахстана - Алма-Ате, поводом для которых стала вынужденная отставка Первого секретаря ЦК Казахстана Кунаева. Летом 1987 г. с новой силой начались акции протеста крымских татар, настаивавших на возвращении на свою историческую родину -- в Крым, требовавших восстановления здесь крымско-татарской автономии. Подобное требование выдвинули немцы Поволжья. Крупнейший этнический конфликт, без сомнения повлиявший на судьбу СССР, развернулся в Закавказье. Причиной его стал спор о статусе Нагорного Карабаха -- армянского анклава, обладавшего статусом автономной области на территории Азербайджана. Волнения в Карабахе и Армении с требованием воссоединения начались уже в 1987 г., приобретая особый размах к февралю 1988 г.

Власть столкнулась с многообразием проявления национальных конфликтов. Это были протесты государств Прибалтики, включенных в состав СССР во время Второй мировой войны. Отчасти это положение было характерно и для Молдавии.

Другой характер имели противоречия в Закавказье, где накопился исторический потенциал противоречии как между государствами, так и межнациональных противоречий внутри этих государств (грузины -- абхазы, грузины -- осетины). Здесь Центр выступал как гарант сохранения прежних автономий, что вызывало протест у националистов. В Средней Азии существовали и опасность проникновения исламского фундаментализма, что грозило гибелью местным властным элитам, и неуверенность в способности СССР защитить эти местные элиты перед лицом усиливавшихся выступлений национальной интеллигенции.

В ходе работы XIX Всесоюзной партийной конференции острой критике был подвергнут аппарат ЦК КПСС и весь управленческий аппарат. Это положение стало отправным пунктом для начала их реорганизации. Конференция дала старт политической реформе, открыла дорогу к альтернативным выборам как способу формирования представительной власти. Это был реальный шаг по пути реформирования советского социалистического строя. Другое дело, что вскоре обнаружилась его неспособность к реформированию. Были приняты два важных закона о высших органах государственной власти и управления - «Об изменениях и дополнениях Конституции СССР», предусматривавший создание Съезда народных депутатов СССР, и «О выборах народных депутатов СССР».

Т.о., результатом работы XIX Всесоюзной партийной конференции было принятие решения о преобразовании всей государственной системы, о развертывании гласности, борьбы с бюрократизмом, о перестройке. Впервые сформулированы понятия «правовое государство» и «гражданское общество» применительно к СССР. При этом подчеркивалась необходимость приоритет закона в деле формирования баланса человеческих, социальных и политических в самоуправляющемся обществе.

Получив санкцию конференции на политические преобразования, Горбачев и его команда сразу провели очищение ЦК от старой «партийной гвардии» (более 100 человек). Сам Горбачев был избран Председателем Президиума Верховного Совета СССР. Обновленное руководство приступило к формированию новой представительной двухуровневой советской системы. Высшим органом власти становился Съезд Советов из 2250 народных депутатов, избираемых на 5 лет на основе альтернативных выборов. Большая часть депутатов -- 1500 -- выбиралась от населения по округам, а 750 от общественных организаций: КПСС, профсоюзы и т.д. Съезд путем тайного голосования избирал постоянно действующий парламент с законодательными, распорядительными и контрольными функциями -- Верховный Совет в составе 544 депутатов и его Председателя. Соответственно Верховный Совет избирал Президиум, Верховный суд и Генерального прокурора СССР.

I съезд народных депутатов избрал М.С. Горбачева на высший государственный пост, однако одновременно обнаружилось наличие оппозиции из числа интеллигенции. Лидерами оппозиции стали выдающийся ученый-диссидент академик Сахаров и Ельцин. Одновременно в рамках пока еще правящей КПСС возникла т.н. Демократическая платформа КПСС. Сущность оппозиции в области гос.управления заключалась в том, чтобы сделать Советы единственным полновластным государственным институтом. КПСС должна была отказаться от монополии на власть, стать парламентской партией и участвовать в борьбе за власть наравне с другими. При этом СССР как «советская империя» должен распасться на возможно большее число территорий.

Коммунистическая элита раскололась на ряд субэлит. Консервативное крыло (Полозков, Андреева) выступало за ограничение масштабов перестройки и сохранение политических основ социалистической государственности. Демократическое крыло КПСС (Яковлев, Афанасьев, Попов), вдохновляемое либерально-демократическими антисоветскими движениями и организациями, требовала доведения перестройки до полного крушения социализма и роспуска «советской империи». М.С. Горбачев и его окружение пытались проводить центристскую политику, допуская бесконечные колебания и зигзаги и в конечном счете не смогли сформировать принципиального курса и потеряли политическую инициативу.

Горбачев выдвигал идеи, которые явно тяготели к концепциям западной социал-демократии, но не устраивали ни радикальных коммунистов, ни радикальных либералов. На демонстрации 7 ноября 1987 г. впервые в истории государства были организованы контрманифестации оппозиции. Однако Горбачев все еще рассчитывал справиться с управлением в стране, для чего взял у западных государств почти 50 млрд. долларов тайных займов. И действительно, эти заемные деньги позволили снять остроту дефицита и временно укрепить позиции генсека. Но эти же займы объективно позволили выиграть время и демократическим силам для овладения общественным мнением и создания революционной ситуации в стране. В качестве награды и поощрения за ликвидацию советского оборонительного блока в Европе Горбачев получает в 1990 гг. Нобелевскую Премию мира. Популярность Горбачева на западе не знала границ, но в СССР она стал стремительно падать.

Лекция 24. Политические реформы 90-х гг. и воссоздание российской государственности

1. Создание парламентской системы в СССР

Съезд народных депутатов СССР создавался не в качестве парламента, а как прямое продолжение съездов Советов, существовавших в 1917-1936 гг. Это обстоятельство подчеркивалось особенностями формирования съезда. 1500 народных депутатов избирались: 750 -- по территориальным, 750 - по национально-территориальным округам и еще 750 депутатов от общественных организаций -- КПСС, комсомола, профсоюзов, Академии наук, союзов писателей, художников, филателистов и др. Такая процедура избрания должна была, по замыслу авторов реформы, обеспечить преобладание среди депутатов сторонников КПСС.

Народные депутаты СССР должны были работать на общественных началах. Из их числа формировался двухпалатный Верховный Совет СССР численностью 542 человека, работавших на постоянной основе. Состав Верховного Совета ежегодно обновлялся на 20%.

К исключительному ведению Съезда относились:

- принятие Конституции СССР и внесение в нее изменений;

- принятие решений по вопросам национально-государственного устройства;

- установление государственной границы СССР и границ между союзными республиками;

- определение основных направлений внутренней и внешней политики;

- утверждение перспективных государственных планов.

Выборы народных депутатов СССР стали мощным фактором политизации населения страны. Впервые за многие десятилетия появилась легальная возможность излагать взгляды, отличавшиеся от официально утвержденных партийным аппаратом.

Избирательная кампания разделила кандидатов в депутаты на две большие группы. Одну из них представляли те кандидаты в депутаты, за которыми стоял партийный аппарат, в другой были люди, боровшиеся за право быть избранными вопреки позиции партии. Это были люди с различными политическими взглядами - сторонники социал-демократии и экономисты-рыночники, христианские демократы и популярные журналисты.

В ходе перестройки Советского общества развернулось демократическое законотворчество, были созданы новые политические общественные организации, шел процесс обновления всех структур государственного управления, накапливался новый опыт государственного и партийного строительства.

Старые способы управления - через номенклатуру, путем применения террора - оказались невозможными. Должность Генерального секретаря ЦК КПСС утратила значительную часть своего управленческого потенциала. В этих условиях М.С.Горбачев выступил инициатором введения нового для политической традиции СССР и России поста Президента СССР.

14 марта 1990 г. был принят закон «Об учреждении поста Президента СССР». На основании всех новых законов устанавливалась следующая структура органов государственной власти: Президент СССР - Съезд народных депутатов СССР - Верховный Совет СССР - Совет Федерации - Комитет Конституционного контроля. Также были установлены должности президентов союзных республик.

В марте 1990 г. Горбачев был избран на Съезде народных депутатов СССР Президентом СССР. Вице-президентом стал Янаев. Это привело к изменению системы управления в стране. Прежде всего практически перестали собираться заседания Политбюро ЦК. Вместо него был образован Президентский совет, просуществовавший до ноября 1990 г., а позже -- Совет безопасности СССР.

По закону президент СССР являлся главой государства. Им мог стать любой гражданин СССР не моложе 35 лет и не старше 65. Он избирался гражданами СССР сроком на 5 лет (не более двух сроков) и мог быть смещен со своего поста только Съездом народных депутатов СССР (большинство 2/3 голосов) и по заключению Комитета Конституционного надзора СССР. Вместе с Президентом СССР избирался вице-президент, который выполнял поручения Президента, замещал его в случае отсутствия и невозможности осуществления им своих обязанностей.

Президент должен был обеспечивать взаимодействие органов власти и управления, ежегодно делать доклад Съезду народных депутатов о положении дел в стране. Президент одновременно являлся Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами СССР. Он вел международные переговоры, принимал верительные грамоты дипломатических представительств, имел право объявить мобилизацию, состояние войны, военное или чрезвычайное положение.

Президент СССР возглавлял Совет безопасности СССР, который занималсь выработкой рекомендаций по поддержанию обороны страны, государственной, экономической и экологической безопасности, преодолению последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций. Члены Совета безопасности назначались Президентом с учетом мнения Совета Федерации и Верховного Совета СССР.

Президент СССР возглавлял Совет Федерации, в который входили вице-президент СССР и президенты республик. Совет Федерации рассматривал вопросы соблюдения Союзного Договора, разрабатывал меры по проведению в жизнь национальной политики СССР.

Верховный Совет СССР - постоянно действовавший законодательный и распорядительный орган государственной власти СССР избирался сроком на 5 лет Съездом народных депутатов СССР тайным голосованием из числа народных депутатов СССР. Верховный Совет был подотчетен съезду. Он состоял из двух палат - Совета Союза и Совета Национальностей. Съезд ежегодно обновлял 1/5 членов каждой палаты. Компетенция Верховного Совета СССР была довольно широка. Он назначал выборы народных депутатов, по предложению Президента, образовывал и упразднял правительство, министерства и другие органы, утверждал премьер-министра, избирал Верховный суд СССР и т.д.

Верховный Совет СССР ратифицировал и денонсировал международные договоры, в период между съездами народных депутатов СССР принимал решение о проведение референдума СССР.

Обе палаты Верховного Совета СССР создавали в качестве постоянно действовавших рабочих органов постоянные комиссии из числа всех народных депутатов для ведения законотворческой работы, а такие для претворения в жизнь решений, принятых съездом и Верховным Советом СССР. Помимо этого Верховный Совет СССР формировал постоянные комитеты в тех же целях, что и постоянные комиссии.

Всего в комитетах и постоянных комиссиях работали 800 человек: 400 членов Верховного Совета и 400 депутатов, не являвшихся членами Верховного Совета.

Председатель Верховного Совета СССР избирался съездом тайных голосованием на 5 лет и мог быть досрочно смещен. Председатель был подотчетен Верховному Совету СССР и ответственен перед съездом, он осуществлял общее руководство подготовкой вопросов для рассмотрения на съезде и в Верховном Совете.

В связи с введением в 1990 г. института президентства в СССР, изменилось вся структура законодательных и исполнительных органов. Если Съезд народных депутатов и Верховный Совет - это власть законодательная, то Президент, Совет Федерации и Правительство - власть исполнительная. В 1991 г. был принят закон, на основании которого высшим исполнительно-распорядительным органом СССР, т.е. правительством стал кабинет Министров СССР. Он был правомочен решать все вопросы гос.управления СССР. Кабинет формировался Президентом СССР с учетом мнения Совета Федерации и по согласованию с Верховным Советом СССР.

Основные полномочия Кабинета Министров СССР состояли в том, что он обеспечивал проведение единой финансовой, кредитной, денежной политики, составление и исполнение союзного бюджета, осуществление общесоюзных экономических программ и т.д.

12 июня 1991 г. состоялись первые в истории России выборы ее Президента. Итоги были следующими: Ельцин получил 57,3% голосов; второе место занял Рыжков - 16,85%, третье -- Жириновский - 7,81%.

2. Местные органы государственной власти

Первым практическим шагом на пути к реформе политической системы советского общества, в частности, избирательной системы, стал проведенный в 1987 г. в ходе выборов в местные Советы эксперимент. Впервые в бюллетени для голосования было внесено свыше 120 тысяч кандидатов, тогда как избрать нужно было лишь 94 тысяч депутатов. Эксперимент подтвердил возможность и необходимость перехода к состязательности кандидатов на выборах в Совете любого ранга. Кроме того, избираемое должностное лицо, не могло занимать свой пост более 2 сроков подряд, что должно было гарантировать необходимую смену кадров.

Следующим шагом по демократизации стало принятие 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Закон определял местные Советы народных депутатов как основное звено в системе местного самоуправления. В законе было закреплено, что экономическую основу местного самоуправления составляют природные ресурсы.

Местным Советом было представлено право вступать во внешнеэкономические связи участвовать в них на принципах валютной самоокупаемости, т.е. заключать договоры с зарубежными партнерами на реализацию и приобретение продукции, создавать совместные предприятия, организовывать приграничную торговлю. Все это создавало реальные возможности для Советов удовлетворять социально-экономические потребности населения, обеспечивать охрану окружающей среды.

3. Распад СССР и создание СНГ

Весной 1991 г. начались переговоры между М.С.Горбачевым и главами союзных республик. 23 апреля в загородной правительственной резиденции Ново-Огарево состоялась встреча, которая получила название «9+1» - девять союзных республик СССР и Президент СССР, олицетворявший союзный Центр. В итоге долгих и сложных переговоров было подписано «Совместное заявление о безотлагательных мерах по стабилизации обстановки в стране и преодолению кризиса». В этом документе было заявлено о необходимости заключения нового договора суверенных государств с учетом итогов проведенного всесоюзного референдума, принятия новой Конституции Союза, проведения на ее основе перевыборов органов власти Союза Суверенных (а не Социалистических) Республик - создание конфедерации.

В ночь с 18 на 19 августа 1991 г. была предпринята попытка государственного переворота: в стране вводилось чрезвычайное положение; полномочия президента СССР узурпировал вице-президент Янаев. В нарушение закона о режиме чрезвычайного положения для управления страной создавался Государственный комитет по чрезвычайному положению ГКЧП в составе 8 человек (Бакланов, Крючков, Павлов, Пуго, Стародубцев, Тизяков, Язов, Янаев).

Однако не поддержанный населением путч провалился. 21-22 августа заговорщики были арестованы. Путч изменил соотношение сил. Действия ГКЧП нанесли удар по СССР и его важнейшим институтам. Союзная власть себя дискредитировала. Руководители большинства союзных республик, подчинившиеся сначала ГКЧП, после провала путча стали добиваться фактической независимости. Вместе с тем эти события сорвали назначенные на 20 августа подписание нового Союзного Договора. Встал вопрос о новом государственном устройстве многонационального образования на основе 70 лет существовавшего СССР.

1 сентября 1991 г. руководители 10 республик (Россия, Украина, Беларусь, Казахстан, Азербайджан, Кыргызстан, Таджикистан, Армения, Туркменистан, Узбекистан) выразили готовность подписать договор о союзе суверенных государств.

Президенты СССР и России издали указы о прекращении с 6 ноября 1991 г. деятельности КПСС и КП РСФСР и об имуществе КПСС, а 14 сентября Госсовет СССР принял решение об упразднении большинства министерств и ведомств СССР.

14 ноября 1991 г. в Новоогарево участники заседания Госсовета СССР согласовали текст окончательного варианта Союзного договора, предусматривавшего формой гос.устройства Союза суверенных государств конфедерацию.

8 декабря 1991 г. руководители трех республик - России, Украины и Беларуси, тайно собравшись в Беловежской пуще, заявили, что СССР как субъект международного права и геополитическая реальность прекращает свое существование, деятельность органов СССР прекращается. Были подписаны заявления глав государств о создании Содружества Независимых Государств (СНГ), соглашения и заявления о координации экономической политики и т. д. Объявлялось, что соглашение о создании СНГ открыто для присоединения всех членов бывшего СССР. Все государственные учреждения СССР были ликвидированы.

Через год 22 января 1993 г. на совещании в Минске был утвержден устав СНГ, который подписали главы семи государств СНГ из 10 (кроме Молдовы, Туркменистана, Украины). За год существования в рамках СНГ подписано более 200 правовых актов и соглашений, создано около 20 межгосударственных комитетов, комиссий, советов. Полноправным членом СНГ стала Россия.

4. Особенности государственного управления России в 1991-1993 гг.

После провала ГКЧП и краха перестройки закончился период социалистического реформаторства в СССР. После распада старой государственности руководство России встало на путь радикальных реформ. Главным звеном явилась реформа ценообразования, разработанная Гайдаром. Правительство планировало с 1 января 1992 г. отпустить цены на большинство товаров и услуг, позволив им складываться в результате игры спроса и предложения.

Для проведения реформ была создана Государственная комиссия по экономической реформе во главе с Явлинским, одним из авторов программы перехода экономики СССР к рыночным отношениям - знаменитой «Программы 500 дней». Эта программа получила широкую поддержку общественности и правительства РСФСР, но вызвала резкое противодействие в Совете Министров СССР, т.к. предусматривала передачу широкого круга функций от центра республикам. Это делало лишними целые звенья союзного аппарата управления. Отказ от совместных действий союзного и российского правительств привел к нарастанию противостояния и соперничества между союзными и российскими органами управления.

В январе 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял Закон «О собственности в РСФСР». Этим законом в РСФСР возрождалась частная собственность. Сфера ее действия не ограничивалась ни размерами, ни отраслями. Признавались права частной собственности на землю, капитал и средства производства, разрешалось создавать частные предприятия любых размеров и с широким диапазоном деятельности. Предприниматель получил право привлекать наемных работников. Это был полный разрыв с советской экономикой.

После распада СССР приватизация и разгосударствление собственности стали массовым явлением. Российская Федерация признала себя правопреемницей СССР и установила контроль над всей союзной собственностью на совей территории. Были упразднены централизованная система распределения ресурсов, Госплан и Госснаб.

По рекомендации Международного валютного Фонда главным методом экономической политики России в начале 90-х годов был избран монетаризм - жесткая кредитно-финансовая политика, ограничение дефицита бюджета, прекращение финансирования убыточных предприятий.

В результате проведения реформ цены на потребительские товары выросли в 100-150 раз, в то время как заработная плата только в 10-15 раз. Начался стремительный отток кадров из бюджетных отраслей. Особенно повлиял на это президентский указ о свободе торговли. В условиях паралича платежей ужасающие размеры приобрел спад производства - только за 1992 г. составил 35 %. Резко возросла инфляция - до 2600 % за 1992 г. Не удалось справиться и с дефицитом бюджета. Не оправдались расчеты правительства на финансовую поддержку Запада. В декабре 1992 г. Верховный Совет РФ признал работу правительства неудовлетворительной. Оно было отправлено в отставку.

Новым главой правительства стал Черномырдин, но его реформы также нельзя считать удавшимися. Неудачно прошла чековая приватизация. В результате нее собственность из рук государства перешла в руки мощных финансово-промышленных групп. Монополизм приобрел характер олигархии. Значительная часть капиталов стала вращаться исключительно в спекулятивном обороте, не инвестируясь в производство и другие отрасли материальной сферы. Появилось значительное количество фирм-пирамид (типа "МММ"), аккумулирующих средства населения и использующих их в спекулятивных операциях.

Произошли изменения и в политической системе Российской Федерации. После запрещения КПСС в РФ начался процесс формирования различных партий. Самой крупной из них стала реформированная партия российских коммунистов во главе с Зюгановым. В это же время оформляется ЛДПР во главе с Жириновским, а также либеральные и центристские партии.

Серьезной проблемой для российского руководства стали межнациональные отношения. 31 марта 1992 г. был подписан Федеративный Договор, определяющий отношения между субъектами РФ. Особо оговаривались отношения с Татарстаном и Чечней, тогдашний лидер которой Дудаев взял курс на полную независимость Чечни от России.

Процесс разработки новой конституции РФ также принял болезненный характер. Президентский и парламентский проекты Конституции серьезно расходились друг с другом по целому ряду вопросов, главным из которых были полномочия исполнительной власти.

В мае 1993 г. Президент издал Указ о созыве Конституционного совещания для выработки окончательного варианта Конституции. В июле 1993 г. работа Конституционного совещания была завершена, но споры продолжались. Президентский вариант Конституции мог быть принят только вопреки Верховному Совету и Съезду. Парламентский вариант Конституции мог быть принят только вопреки Президенту. Конституционный кризис приобрел все признаки борьбы за власть, борьбы на взаимное уничтожение. Осенью это противостояние законодательной и исполнительной властей достигло апогея.

21 сентября 1993 г. президент РФ Ельцин подписал указ о поэтапной конституционной реформе, в котором объявил о роспуске Съезда народных депутатов и Верховного Совета, а также о проведении в декабре 1993 г. референдума по проекту Конституции и выборов в новые законодательные органы. Против этого выступил Верховный Совет РФ во главе с его председателем Хазбулатовым и вице-президентом Руцким. Противостояние приняло ожесточенный характер.

3--4 октября в Москве начались массовые беспорядки. Сторонники Съезда захватили здание московской Мэрии, пытались взять штурмом телецентр в Останкино. В результате беспорядков были многочисленные жертвы. Для подавления мятежа в Москву были стянуты войска. Здание Верховного Совета было подвергнуто обстрелу из танковых орудий. В Москве было введено военное положение. Гражданская война, начинавшаяся вокруг Белого дома, была пресечена и не расползлась по стране. Руководители сопротивления арестованы. Повсеместно были запрещены Советы народных депутатов.

12 декабря 1993 г. прошли выборы в Федеральное Собрание, и по итогам референдума была принята новая Конституция Российской Федерации.

5. Конституция России 1993 г.

В Конституции провозглашено, что Российская Федерация -- демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ. Человек (а не класс или партия, как это было в старой Конституции) признается высшей ценностью. В Конституции провозглашается признание идеологического и политического многообразия, многопартийности, принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, признание частной собственности равноправной с государственной; признается частная собственность на землю.

Конституция максимально деполитизирована. В ней не определяется политическая природа общественного строя в России. Государственный строй в Российской Федерации определен как конституционный, а не общественный.

Вместе с тем, в Конституции очевиден дисбаланс сил между Президентом и парламентом. Права Президента значительно превосходят права парламента. Президент в качестве главы государства определяет политику, назначает главу Правительства, выдвигает кандидатуры судей в Конституционный суд. Российский Президент имеет право распускать Думу и назначать новые выборы в случае троекратного отклонения предложенной Президентом кандидатуры премьер-министра.

Верхняя палата Федерального Собрания - Совет Федерации. Положение о выборах в Совет Федерации Федерального Собрания РФ первого созыва предусматривало, что в этот орган должны входить по два депутата от каждого субъекта Федерации. Депутаты верхней палаты избираются на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов Федерации (один округ на территории каждого субъекта Федерации). Кандидаты в Совет Федерации выдвигались группами избирателей и избирательными объединениям. Первым Председателем Совета Федерации, избранным 13 января 1994 г., стал Шумейко.

Нижняя палата Федерального Собрания -- Государственная Дума. Выборы в Государственную Думу проводились по смешанной мажоритарно-пропорциональной системе: половина мест разыгрывалась по мажоритарной системе (от каждого избирательного округа в парламент попадал 1 кандидат-победитель) и половина -- по пропорциональной системе, означавшей распределение депутатских мандатов между партиями в зависимости от количества поданных за них голосов. Первым Председателем Государственной Думы был Рыбкин.

Т.о., Сформировалась новая система гос.управления:

ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО КОНСТИТУЦИИ 1993 г.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г., положила начало новому этапу в развитии российской государственности.

6. Государственное управление России в период 1995-1999 гг.

Выборы в новый парламент (1993г.) дали неожиданный результат. Считавшаяся проправительственной, пропрезидентской партия «Выбор России», которую возглавлял Егор Гайдар, получила 15,5% голосов избирателей, Компартия России -- 12,4%. Неожиданным фаворитом выборов стала ЛДПР, получившая около 23% голосов. В итогах выборов проявилась нараставшая усталость общества от тягот экономических реформ, которые ассоциировались с Правительством Гайдара.

Следующие выборы имели сходные результаты. Расстановка политических сил опять складывалась не в пользу Президента и Правительства. Дума оказалась еще более «левой», чем ее предшественница. Правительственная партия «Наш дом - Россия» потерпела еще более сокрушительное поражение, чем пропрезидентский блок «Выбор России» Е.Гайдара.

В стране развернулась подготовка к выборам Президента РФ, которые происходили в два этапа 16 июня и 3 июля 1996г. Эти выборы стали серьезным испытанием для политической конструкции государства, определенной Конституцией 1993 г. Сильно сдавший, постаревший, утративший значительную часть общественной поддержки Ельцин оставался символом необратимости реформ, прошедших в стране в 90-е гг. На выборах 1996г. на политическую сцену едва ли не впервые вышел крупный российский бизнес. Победу все-таки одержал Б.Н. Ельцин.

Период 1996-1999 гг. ознаменовался неоднократной сменой членов правительственного кабинета, крупнейшим в стране экономическим кризисом августа 1998 г., который привел к отставке правительственного кабинета Кириенко, крахом многих коммерческих банков, растущим внутренним и внешним долгом государства. Главой правительства становится Примаков, который находился на этой должности с августа 1998 по май 1999 гг. Правительство Примакова было первым после 1993 г., пользовавшимся поддержкой большинства Федерального Собрания и отчасти отражало расстановку политических сил в Государственной Думе.

Т.о., в 90-е гг. произошли важные изменения в составе властной элиты. Прежний номенклатурный принцип, 70 лет связывавший людей во власти, был разрушен. На смену ему пришли совершенно иные принципы комплектования. Расширились границы слоя гос.чиновников. В нем можно выделить несколько уровней. Первый уровень -- федеральное чиновничество (примерно на 70% представлено выходцами из советско-партийной номенклатуры). Однако оно отличается от старой горбачевской элиты. Новая элита моложе и более образована. Новым явлением власти стало несравненно более важное значение региональных элит. Прежняя номенклатурная ответственность перед «вышестоящими» и «демократический централизм» остались в прошлом. Резко сузился состав представительных органов на региональном уровне. Но выросла зависимость местных элит от местных промышленников, финансовых центров, активизировались лоббистские устремления части депутатского корпуса.

Все более важную роль во власти играет бизнес. Влияние его на власть носит многосторонний характер: непосредственное участие в политической борьбе, в ходе президентских выборов; рекрутирование представителей бизнес-элиты во власть; создание лоббистов в депутатском корпусе, финансирование избирательных кампаний и СМИ, и формирование необходимых политических установок в общественном сознании; переход представителей органов исполнительной власти в частный крупный бизнес и т.д.

Лекция 25. Современная система государственного управления в России

1. Укрепление системы государственного управления

26 марта 2000 г. Президентом Российской Федерации был избран В.В.Путин. Вступая на этот пост, он сказал: «Мы доказали, что Россия становится современным демократическим государством. Мирная преемственность власти -- это важнейший элемент политической стабильности, о которой мы с вами мечтали, к которой стремились, которой добивались».

Отставка правительства Примакова, приход к власти премьер-министра Степашина углубил государственный кризис в стране, и только утверждение в должности нового Президента России привело к укреплению государственных институтов власти всех уровней. Новая команда Президента поставила перед собой цель: выстроить четко работающую исполнительную вертикаль власти, добиться правовой дисциплины и действенной судебной системы.

В деятельности нового политического руководства страны определились приоритеты:

-- в области государственного управления - укрепление вертикали власти;

-- в экономической области -- продолжение и углубление либеральных экономических реформ.

В конце 80-х -- 90-х гг. явственно обозначилась угроза ослабления системы управления страной. «Парад суверенитетов», начавшийся в последние годы перестройки, сохранялся в различных формах и в 90-е гг. Он выражался в том, что конституции республик в составе России, уставы краев и областей зачастую отличались от норм федерального законодательства, деятельность органов и учреждений федеральной власти зачастую не была скоординирована. Институт уполномоченных Президента в регионах России не был в состоянии выполнить эту роль. Поэтому в мае 2000 г. был издан Указ Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». Этим указом страна была разделена на 7 федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный.

Округа включали в свой состав республики, края и области. Они создавались, как было определено Указом, в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений.

Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе получил права и обязанности:

- представлять Президента РФ в пределах федерального округа;

- обеспечивать реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах федерального округа;

- организовывать в соответствующем федеральном округе работу по реализации органами гос.власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ;

- обеспечивать контроль за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов гос.власти;

- осуществлять реализацию в федеральном округе кадровой политики Президента РФ;

- представлять Президенту РФ регулярные доклады об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, вносить Президенту соответствующие предложения;

- обеспечивать координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе и ряд др. функций.

Другим государственным институтом, который должен способствовать укреплению вертикали власти, стал созданный Президентом консультативный орган -- Государственный Совет, в состав которого вошли ряд руководителей регионов страны.

Произошли важные изменения в порядке комплектования Совета Федерации.

В связи с тем, что в Гос.Думе впервые сложилось устойчивое пропрезидентское большинство, по предложению Президента и Правительства, были приняты важнейшие законы. Утверждены государственные символы России, приняты новые Административный и Уголовный кодексы, законы о земле, внесены важные изменения и дополнения в налоговое законодательство.

Важные и позитивные перемены наметились в экономической области. Правительство, руководимое Касьяновым, осуществляло курс на продолжение и углубление либеральных экономических реформ. Впервые с 1985 г. страна свела свой бюджет с профицитом, то есть с превышением доходов над расходами. В 2000 г. он составил 1,5% федерального бюджета, а в 2001 -- 2,9%. В связи с этим создались условия для выплаты внешнего долга, не прибегая к новым заимствованиям. Ослабла зависимость от Международного валютного фонда. Благоприятная конъюнктура на углеводородное сырье -- нефть и газ, важнейшие статьи российского импорта -- позволила существенно увеличить налоговые поступления и рост золото-валютных ресурсов Центробанка. Валовой внутренний продукт вырос к июню 2002 г. на 103,7% по сравнению с июнем 2001 г. За этот же период производство промышленной продукции выросло на 104,4%, сельского хозяйства -- на 102,2%. Вместе с тем, темпы экономического развития оцениваются как недостаточные. Актуальной остается задача дебюрократизации экономики, контроля за инфляционными процессами, увеличения инвестиций, сокращения оттока капитала из страны.

Одним из наиболее важных правительственных решений 2001 г. явилось создание судебной реформы. Отечественная судебная система отстает от жизни и мало помогает на практике. Необходимо усовершенствование деятельности Прокуратуры.

Настала необходимость вводить административную реформу в России, для чего

принят пакет федеральных законов. Проведена реформа Совета Федерации. Первые результаты дала работа полпредов в Федеральных округах. У России, наконец, появились утвержденные Законом государственные символы.

Административная реформа коснулась Правительства, министерств и ведомств, их территориальных органов. До сегодняшнего дня неоднократные попытки сокращения аппарата управления, слияния и разделения ведомств пока не сделали Правительство и его органы более компетентными и эффективными. Более того, число работников государственной власти и управления выросло с 882 тыс. в 1993 г. до более чем миллиона в 2001 г. В то же время Правительство в 2001 г. подготовило пакет законопроектов по дебюрократизации и минимизации административного вмешательства государства в деле предприятий.

2. Состояние российской государственности в начале XXI века

Состояние российской государственности сегодня можно определить как господство консервативного авторитарного режима с бонапартистскими тенденциями президентского правления, оторванного от классов и социальных групп, опирающегося на информационно-пропагандистскую поддержку средств массовой коммуникации и узкую группу крупных собственников-олигархов, при полной социальной апатии и политической пассивности широких народных масс.

Этот режим не использовал все необходимые властные полномочия по вертикали, поскольку сам породил выборных, а посему самостоятельных и независимых глав субъектов РФ, мнящих себя вершителями судеб вверенных им территорий и проживающего там населения и во многом строивших свои отношения не на конституционно-правовой основе, а на договорных нормах и зачастую личных связях и договоренностях.

В послании Президента РФ Федеральному Собранию (июль 2000 г.) признается, что в России федеративные отношения недостроены и не развиты, а региональная самостоятельность часто трактуется как санкция на деинтеграцию государства.

То трагическое состояние, в котором оказалось наше общество на рубеже XXI столетия, связано не только с объективными факторами; во многом оно связано со слабостью государственных структур, их неспособностью эффективно решить назревшие общественно-политические и социально-экономические потребности, с тем политическим режимом и федеративными отношениями, которые были заданы прежним главой государства. Мы убедились, говорится в послании Президента РФ, что нерешительность власти и слабость государства сводят на нет экономические и другие реформы, что Центр и территории, региональные и местные власти все еще соревнуются между собой.

Преодолеть слабость российской государственности, ее оторванность от общества является насущной задачей нового политического курса, начавшегося в первой половине 2000 г. с реформы государственного строительства. Стратегический курс такой реформы, определенный в самом общем виде в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию (2000 и 2001 гг.), сводится к построению сильного эффективного государства, укреплению государственного единства, повышению инициативы и ответственности федеральных органов исполнительной власти.

Этот процесс начался пока за счет усиления властной федеральной вертикали. Его первый этап связан с действиями и решениями, направленными на усиление президентской власти, которая, будучи относительно самостоятельной разновидностью государственной власти, не входящей ни в одну из ее ветвей, поименованных в ст. 10 Конституции РФ, и субъективно и объективно стремится к такому усилению, что в итоге, как предполагается, должно привести к укреплению российской государственности в целом.

Правовой основой процесса усиления президентской власти является конституционное положение о Президенте РФ как главе государства, гаранте прав и свобод человека и гражданина, суверенитета, независимости и целостности государства (ст. 80). Эта конституционная формула позволяет, с правовой точки зрения, выстраивать президентские структуры в любом направлении по личному усмотрению Президента РФ. Организационные возможности для этого также предусмотрены Конституцией РФ. Это - Администрация Президента РФ, Совет Безопасности, полномочные представители Президента РФ, без ограничения сферы деятельности таких представителей они могут быть назначены практически всюду - от федеральных министерств и ведомств до муниципальных образований.

Именно в аспекте усиления президентской власти следует рассматривать принятие в 2000 г. решений о реформировании Совета Федерации, об образовании федеральных округов и назначении в них президентских полномочных представителей, об усилении государственно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ и региональных парламентов, а также глав муниципальных образований и представительных органов местного самоуправления, о создании Государственного совета РФ, о мерах по обеспечению единства правового пространства РФ.

Эти и некоторые другие меры должны были положительно сказаться на повышении эффективности государства и особенно президентских структур власти. Однако попытка усиления личной президентской власти, в итоге привела к авторитарному режиму с опорой на военно-силовые и некоторые избранные олигархические структуры при молчаливой поддержке широких народных масс, получивших в последние годы морально-психологический импульс некой надежды и умеренного оптимизма.

Наведение порядка в органах власти, говорится в послании Президента Федеральному Собранию (июль 2000 г.), это не конечная цель, а лишь самый первый этап государственной модернизации. Главными задачами являются: совершенствование политической системы и строительство эффективного государства как гаранта стабильного общественного развития, гаранта соблюдения прав личности; фактическое выравнивание возможностей субъектов Федерации с целью обеспечения граждан страны всей полнотой политических и социально-экономических прав; создание правовых гарантий развития российской экономики как экономики свободного предпринимательства и деловой инициативы граждан.

К сожалению, все это пока остается не реализованным.

3. Ситуация двоевластия в России

Сегодня мы имеем двух основных соперников в государственном управлении: «Старая площадь» - Правительство Путина и «Кремль» - команда Президента РФ Медведева. На стороне Медведева огромный государственный аппарат, силовые структуры, Совет безопасности при Президенте, куда входят все силовики, ФСБ, судебная система и армия. Это такой монстр, с которым Путину не справиться.

Т.о., Россия сегодня плавно скатилась к практически неограниченной президентской власти. Законодательный орган - Федеральное Собрание сегодня превращается в нечто убогое. Вся законодательная инициатива по всем основным вопросам развития государства находится в руках Президента и его команды. Гос.Дума сегодня занимается в основном какими-то текущими второстепенными вопросами: социальной политики, административного законодательства, правилами дорожного движения и пр. При этом каждый вопрос рассматривается по нескольку месяцев, а то и лет. А могут его рассмотрение и вообще отложить.

Основной объект спора между Путиным и Медведевым и их сторонниками на сегодняшний день является вопрос об ориентации государства на международной арене: где искать союзников? На Востоке или на Западе? Путин предлагает традиционную ориентацию на Восток, и в первую очередь - на Китай. Создание военных и торговых альянсов с целью создания мощного противовеса странам Западной Европы и США. Он требует отказа от вступления в ВТО и разворачивания собственной внешней политики, ориентированной на тесное сотрудничество с Китаем.

Медведев, наоборот, требует установления более тесного сотрудничества со странами ЕС и США. Он готовит Россию к вступлению в ВТО, стремиться устранить административные барьеры, например, введение безвизового режима со многими странами, упростить доступ иностранным компаниям и капиталам на российский рынок, создание совместных корпораций и т.д.

Эту проблему двоевластия должны разрешить следующие президентские выборы (2012), однако, нынешняя власть стремиться устроить досрочные выборы уже в 2011 году и начать широкомасштабные реформы.

4. Управление субъектами Федерации

государственный управление российский

Управление субъектами Федерации сегодня также претерпевает значительные изменения. Везде красной линией проходит тенденция к увеличению власти и влияния Центра. Суверенитеты отменены, главы субъектов уже не выбираются, а назначаются непосредственно Президентом.

Федеральные округа исчерпали свои возможности и доказали свою неэффективность. Вероятнее всего вскоре власти от них откажутся.

Усиливаются тенденции к межрегиональной интеграции регионов. С 2004 года начался процесс ликвидации автономных округов: так, Коми-Пермяцкий АО вошел в состав Пермского края, Таймырский и Эвенкийский АО присоединены к Красноярскому краю, Корякский АО - к Камчатскому краю, Усть-Ордынский Бурятский АО - к Иркутской области, Агинский Бурятский АО вошел в состав Забайкальского края. Сегодня на очереди объединение мелких дотационных образований (типа Бурятии) с крупными и экономически более сильными регионами-донорами.

На сегодняшний день мы отказались от политики «выравнивания» регионального социально-экономического развития и перешли к политики «точек роста». Эля этого нам необходимо создать мощные самообеспечивающиеся регионы, которые уже не будут зависеть от бюджетной политики центра.

Подводя итог всему вышесказанному, необходимо отметить, что история государственного управления России чрезвычайно богата бурными политическими потрясениями, необыкновенно сложна, противоречива и требует совместных коллективных усилий юристов, историков, политологов, социологов, экономистов, философов и т.д. Наши главные управленческие проблемы слишком глубоки, уходят корнями в далекое прошлое и требуют не политики наскока, а квалифицированного, ежедневного труда по их решению. В настоящее время для решения проблем гос.управления нужны грамотные, подготовленные специалисты как среди предпринимателей, так и государственных служащих.

После бурного десятилетия реформ Россия входит в период политической стабильности в области гос.управления. Но чтобы нынешняя политическая стабильность в конечном итоге обернулась экономическим процветанием, необходимо приложить множество усилий.