История государственного управления в России

Таким образом, модель управления, зафиксированная Конституцией 1936 г., не меняла природу Советского государства и принципы его организации. Система управления обслуживала задачи управления страной в преддверии неизбежной войны. Это вело к дальнейшей централизации управления, усилению командно-административно способа решения возникавших проблем. Бурный рост количества наркоматов, главков, управлений, отделов призван был ускорить подготовку государства к войне, повысить боевые качества ее вооруженных сил. Политические репрессии и необоснованно частые смены командного состава отрицательно сказались на мобилизационном потенциале общества, дезориентировали управление армией, снижали ее боеспособность. В то же время крайняя централизация управления во всех сферах государственной, хозяйственной и общественной жизни страны была вызвана объективными условиями.

7. Особенности государственного управления в годы ВОВ

Во-первых, это безмерная концентрация власти в центре. Она выразилась в том, что довольно узкий круг одних и тех же лиц входил в состав основных руководящих органов: Политбюро ЦК ВКП(б), СНК СССР, ГКО, Ставки ВГК. Этими лицами были Сталин и его ближайшее политическое окружение -- Молотов, Маленков, Микоян, Берия, Щербаков, Каганович, а также военные - Жуков, Шапошников, Тимошенко, Кузнецов, А.И. Антонов, Василевский, Ворошилов и некоторые другие. Зачастую невозможно было провести грань между органами, которые они представляли. Тем более что многие из них занимали одновременно несколько постов и должностей. Так, Сталин одновременно был Генеральным секретарем ЦК партии. Председателем Совнаркома СССР, Председателем ГКО, Верховным Главнокомандующим и наркомом обороны. Решения одних и тех же лиц могли быть оформлены протоколом заседания Политбюро, СНК СССР или ГКО. Это, с одной стороны, давало определенный положительный эффект, поскольку вопросы решались оперативно, без траты времени на согласования. С другой стороны, слишком узкий состав высшего руководства (10-12 человек) таил в себе опасность субъективизма, произвола, бесконтрольности, недостаточной проработки некоторых решений. По существу одни и те же лица принимали решения, организовывали их выполнение и контролировали результаты работы. В случае неудач всегда отыскивались «козлы отпущения» среди подчиненных исполнителей. Поэтому кадровая чехарда, особенно на начальном этапе войны, была обычным делом. К примеру, с июня по октябрь 1941 г. должность командующего войсками Западного фронта занимали: Павлов, Тимошенко, Конев, Жуков.

Во-вторых, особенностью системы управления в военное время было то, что существенно возросла роль органов исполнительной власти. Поскольку сессии Верховного Совета СССР созывались нерегулярно, выборы Советов всех уровней неоднократно переносились, решения исполнительных органов воспринимались как законы.

В целом советская система управления выдержала испытания войной и обеспечила победу над сильным и организованным противником.

Лекция 20. Советское государственное управление в послевоенный период (1945 - 1953 гг.)

1. Особенности государственного управления

Победа Советского Союза в ВОВ не привела к сколько-нибудь значительным изменениям в государственном устройстве страны. Советский политический режим, в особенности в послевоенный его период, неотделим от фигуры своего главного архитектора -- Сталина. С окончанием войны и упразднением ГКО Сталин продолжал совмещать посты руководителя партии и правительства и, т.о., по-прежнему сохранял в целости свою единоличную власть. К этому времени его культ достиг своего апогея -- сказалась начатая после Сталинградской битвы идеологическая кампания по возвеличиванию роли партии и Сталина в деле разгрома врага -- отныне в сознании многих людей победа олицетворялась с его именем.

После войны были предприняты попытки модернизировать систему управления страны. В марте 1946 г. Пленум ЦК партии избрал редакционную комиссию по внесению некоторых изменений в Конституцию СССР и определил вопросы, которые предстояло решить на заседаниях Верховного Совета СССР. На заседании Пленума определялся также персональный состав Правительства СССР и Президиума Верховного Совета СССР.

В текст Конституции СССР были внесены изменения и дополнения, связанные с преобразованием Совнаркома СССР в Совет Министров СССР и Совнаркомов союзных и автономных республик в Советы Министров союзных и автономных республик, с присвоением Прокурору СССР наименования Генерального прокурора СССР и изменением административно-территориального устройства союзных республик.

Еще одним изменением в области управления должна была стать новая программа ВКП(б). К концу жизни Сталин окончательно уверовал в необходимость создания идеальной государственной машины, с помощью которой стало бы возможным регулировать все природные и общественные процессы, включая экономику. Об этом свидетельствуют его рабочие записи послевоенных лет, речи и доклады. «В области политического строительства, -- писал он, напутствуя академиков, которым была дана задача - подготовить новую Программу партии, -сохранить и усилить советское государство с его армией, с его органами разведки и администрации, -- пока существует капиталистическое окружение». Этот проект остался незавершенным.

2. Реорганизация органов исполнительной власти

Изменения в гос.управлении проявились в реорганизации системы органов исполнительной власти. 15 марта 1946 г. законом Верховного Совета СССР Совет народных комиссаров СССР был преобразован в Совет Министров СССР, Совнаркомы союзных и автономных республик -- в советы министров этих республик, наркоматы - в министерства. Совет Министров СССР обладал правом приостанавливать действие постановлений и распоряжений правительств союзных республик, отменять приказы и инструкции министров; он также непосредственно контролировал исполнение своих актов. Одни полагают, что преобразование Совнаркома в Совмин имело целью «введение общепринятых в международной государственной практике наименований», другие видят в этом «свидетельство повышения роли государственного аппарата в системе власти в СССР».

Выступая на заседании Пленума ЦК ВКП(б) Сталин, разъясняя смысл переименований, отмечал, что народный комиссар или вообще комиссар отражает период неустоявшегося строя, период гражданской войны, период революционной ломки и пр. Этот период прошел. Война показала, что наш общественный строй очень крепко сидит и мы не можем говорить о чем-то неустоявшемся. А т.к. наш общественный строй вошел в быт и стал плотью и кровью, уместно перейти от названия «народный комиссар» к названию «министр».

Далее, давая личностные характеристики отдельным министрам - вчерашним наркомам, Сталин высказал свое кредо в отношении этой важной государственной фигуры: «Нарком должен быть зверем, он должен работать и непосредственно нести ответственность за работу». Вождь делал все, чтобы выдвинутые по его инициативе на пост министров люди полностью и безоговорочно соответствовали этой формуле: при малейшем срыве в работе, вызвавшем неудовольствие Сталина, человек снимался с должности; нередко он становился заложником политической борьбы со всеми вытекавшими из этого факта последствиями.

Закон об образовании нового Правительства - Совета Министров СССР -- утвердил следующий его состав: Сталин -- Председатель Совета Министров СССР и министр Вооруженных Сил СССР; Молотов - заместитель Председателя и министр иностранных дел СССР, Берия, Андреев, Ворошилов, Косыгин - заместителями Председателя; Микоян - заместителя Председателя и министр внешней торговли, Вознесенский - заместитель Председателя и председатель Госплана СССР, Каганович - заместитель председателя и министра промышленности стройматериалов.

К общесоюзным были отнесены 30 министерств: авиационной промышленности, внешней торговли, вооружения, геологии, заготовок, морского флота, путей сообщения, цветной металлургии и др., а к союзно-республиканским - 19: внутренних дел, Вооруженных Сил, высшего образования, государственной безопасности, здравоохранения, иностранных дел, финансов, юстиции и др. В последующие годы их число в связи с реорганизациями неоднократно менялось. Упразднялись некоторые наркоматы, например Военно-Морского Флота (с включением его в состав министерства Вооруженных Сил), танковой промышленности, боеприпасов и т.д. В промышленности были образованы новые министерства: транспортного машиностроения, с/х машиностроения, строительства предприятий тяжелой индустрии, строительного и дорожного машиностроения и др.

После упразднения ГКО при СНК СССР были созданы два оперативных бюро: одно под председательством Л.П. Берия по вопросам работы промышленных наркоматов и железнодорожного транспорта, другое - под председательством В.М. Молотова по вопросам работы наркоматов и ведомств обороны, Военно-Морского Флота, сельского хозяйства, продовольствия, торговли, финансов, здравоохранения, образования и культуры. В марте 1946 г. оба бюро были преобразованы в Бюро Совета Министров СССР. Председателем Бюро стал Сталин, а в апреле 1950 г. было образовано Бюро Президиума Совета Министров СССР, которое рассматривало срочные вопросы текущего характера и секретные вопросы (оборона, военная промышленность, иностранные дела, внешняя торговля, государственная безопасность и т.д.).

Создание двух оперативных органов -- Президиума и Бюро Президиума Совета Министров СССР отражало стремление Сталина сохранить хотя бы видимость своего полного контроля за решением всех важнейших государственных дел -- никому не доверяя, он был вынужден осуществлять управление страной «вручную». Однако Сталин не мог председательствовать на всех заседаниях Бюро и Президиума Совета Министров СССР. Председательствовали по очереди его заместители. Т.о., многие важные вопросы жизни страны решались без непосредственного участия Сталина.

Особое место среди государственных органов занимал Специальный комитет при ГКО, образованный 20 августа 1945 г. После упразднения ГКО Спецкомитет при ГКО был преобразован в Спецкомитет при СНК СССР. На Спецкомитет возлагалось руководство «всеми работами по использованию внутриатомной энергии урана». Сюда относилось и развитие научно-исследовательских работ, и создание сырьевой базы по добыче урана, и организация промышленности по его переработке, и строительство атомно-энергетических установок, и, наконец, разработка и производство самой атомной бомбы. На Берию также возлагалась организация закордонной разведки для получения информации об урановой промышленности и атомной бомбе. При комитете был создан Технический совет, членами которого являлись прославленные ученые - Иоффе, Капица, Кикоин, Курчатов, Харитон и др. Непосредственное руководство всеми работами поручалось Первому главному управлению при СНК СССР, подчинявшемуся Спецкомитету. Комитет наделялся обширными (исключительными) правами: для обеспечения возложенных на него заданий он мог издавать распоряжения, «обязательные к выполнению для наркоматов и ведомств», имел свой аппарат и финансирование. Создание Спецкомитета - блестящий пример оригинального подхода к решению не только сложнейшей политической и научно-технической, но и управленческой задачи, что позволило в кратчайшие сроки ликвидировать атомную монополию США. Опыт деятельности Спецкомитета сыграл большую роль в становлении военно-промышленного комплекса СССР.

Реформа органов исполнительной власти - это, пожалуй, единственная завершенная реформа в послевоенном управлении страны. При всей ее важности она ни в коей мере не затрагивала политическую природу строя.

3. Партаппарат: высшие и местные органы управления

Не менее важными были изменения в деятельности партийного аппарата и номенклатуры. В условиях однопартийной системы и господства коммунистической партии, отсутствия действительного, а не формального принципа разделения властей провести четкую грань между партийным и государственным аппаратом весьма непросто, так как по существу партия являлась всеохватывающим организмом, использовавшим гос.органы в качестве инструмента собственной власти.

Важнейшие вопросы в сфере экономики страны в послевоенный период, так же как и в других областях жизни советского общества, оформлялись в виде протокольных решений Политбюро. Их управленческое воздействие -- цели и задачи, состав исполнителей и сроки полномочия ответственных лиц - находило отражение в проектах постановлений ЦК партии или Совета Министров СССР, а нередко в проектах совместных постановлений обоих органов, представленных на утверждение Политбюро. В особых случаях для решения приоритетных экономических проблем (например, зарубежных кредитов, денежной реформы, репараций из Германии и др.) создавались специальные комиссии Политбюро под председательством одного из его членов с привлечением в состав комиссии представителей всех заинтересованных органов и организаций. Комиссия готовила предложения, которые после одобрения их Политбюро опросом или единолично Сталиным оформлялись в виде директив ЦК или в форме все тех же постановлений ЦК или Совета Министров СССР.

Независимо от того, в каком виде (партийной директивы или правительственного постановления) доводилось решение Политбюро до исполнителей, оно олицетворяло партийную монополию на управление и тотальный контроль партии за выполнением всех государственных решений. Будучи абсолютной властью по отношению ко всем управленческим структурам Советского государства, сама партия не несла никакой ответственности перед обществом за правильность и эффективность принимаемых ею решений. Это делало неизбывным конфликт власти и общества.

К концу 1946 г. сеть местных партийных органов состояла из 15 ЦК Компартий союзных республик, 161 крайкома и обкома, 24 окружкомов, 507 горкомов, 531 городского и 4214 сельских райкомов. Именно на этих профессиональных кадрах лежала главная ответственность за проведение государственных решений и партийных директив на местах. Важным средством контроля за верхушкой аппарата стало положение о том, что критика и самокритика рассматривается не как право члена партии, а как его «прямая обязанность». Еще в 1949 г. Политбюро, проверив деятельность секретаря ВКП(б) Попова, констатировало, что он «не обеспечивает развертывания критики и самокритики в Московской парторганизации, пренебрежительно относится к идущей снизу критике». Это стало одним из поводов его отставки.

В августе 1946 г. произошло преобразование орг-инструкторского отдела ЦК ВКП(б) в Управление по проверке партийных органов с одновременным созданием группы инспекторов.

Существенно изменилась структура аппарата ЦК партии: после упразднения производственно-отраслевых отделов в нем осталось два управления (кадров, агитации и пропаганды) и два отдела (оргинструкторский, внешней политики). По мнению отдельных историков, подобное решение было связано с особенностями советской управленческой системы: с одной стороны, партийная элита понимала, что увязает в хозяйственных делах и тем самым теряет свои политические функции, а, с другой -- отказ от непосредственного участия в экономике угрожал ей утратой реальной власти, поскольку именно государственные структуры в лице министерств, ведомств и госкомитетов контролировали и распоряжались главными материальными, финансовыми и людскими ресурсами страны.

В июле 1948 г. структура аппарата ЦК ВКП(б) была вновь реорганизована: воссоздавались производственно-отраслевые отделы, а внутри них -- сектора. Действовали следующие отделы: пропаганды и агитации; партийных, профсоюзных и комсомольских органов; внешних сношений; тяжелой промышленности; легкой промышленности; машиностроения; транспортный; сельскохозяйственный; административный; планово-финансово-торговый отделы. В последующие годы структура аппарата ЦК все время разветвлялась и росла.

На XIX съезде партии (октябрь 1952 г.) Политбюро было преобразовано в Президиум ЦК, состав которого был значительно расширен. Из членов Президиума было выделено Бюро. Состав Секретариата ЦК также был расширен до 10 человек.

Изменения в составе политического руководства страны отразили промежуточные итоги борьбы за власть между различными группировками; расширение состава высших партийных органов за счет прихода сравнительно новых для аппарата ЦК людей ослабляло позиции старой «сталинской гвардии» (прежде всего В.М. Молотова и А.И. Микояна) и играло на руку стареющему вождю.

4. Советская номенклатура

Номенклатурный принцип управления сочетал требование беспрекословного подчинения нижестоящих звеньев управления -- вышестоящим и применение террора как одного из средств управления. К этому необходимо добавить реальную борьбу за власть, развернувшуюся среди наследников Сталина в послевоенный период.

Сталин умело тасовал управленческие кадры: в среде высших управленцев он внимательно следил за сохранением баланса сил между отдельными группировками при его, Сталина, абсолютном приоритете в решении основных вопросов внутренней и внешней политики, выработке общестратегического курса страны, а среди периферийных работников не давал возможности чиновникам укорениться на одном месте и создать устойчивую, сплоченную и достаточно автономную региональную бюрократию. Так, на март 1953 г. из 106 секретарей обкомов, крайкомов и ЦК 19 человек находились на своем посту до 1 года, 47 -- от 1 года до 3 лет и 20 -- свыше 5 лет. Отсюда постоянные реорганизации и кадровые перестановки. Стремление Сталина к сохранению своей абсолютной и единоличной власти объясняло многие политические процессы и те репрессии, которые применялись к их участникам.

В то же время Сталин инициировал продвижение новых молодых кадров на высокие посты в руководстве, что позволяло дополнительно сдерживать амбиции наиболее авторитетных политиков из его прежнего окружения - Молотова, Микояна, Кагановича, Маленкова, Берии и др.

В октябре 1945 г. в связи с отъездом Сталина на отдых в Сочи в средствах массовой информации Италии, Франции, Англии, США и других стран стали распространяться слухи о серьезной болезни Сталина, о том, «что в Москве происходит ожесточенная закулисная борьба за власть между маршалом Жуковым и министром иностранных дел Молотовым, которые пытаются занять диктаторское место Сталина». Сообщалось также, что Жуков имеет за собой поддержку армии, а за Молотовым стоит Коммунистическая партия. Преклонный возраст Сталина и его болезни, по мнению западных обозревателей, должны были стать одними из главных факторов для маневров его преемников.

Конец слухам был положен после того, как в конце октября посол США в СССР Гарриман посетил Сталина в Сочи и заявил, что «генералиссимус находится в добром здравии и слухи о его болезни не имеют никаких оснований». Эта идеологическая акция показала стареющему вождю, что Запад предпочел бы видеть на его месте авторитетного преемника, который бы более лояльно относился к внешнеполитической линии Запада. Неудивительно, что вскоре после описанных событий Сталин лишил Молотова и Жукова своего политического доверия и заставил их пройти через унизительную процедуру покаяния и признания политических ошибок в присутствии других членов Политбюро. Помимо этого над Жуковым проводился судебный процесс. Он был освобожден от должностей главкома Сухопутными войсками и заместителя военного министра и назначен командующим в Одесский военный округ.

Репрессии против Жукова и некоторых других военачальников отразили сложный узел противоречий между партийно-государственной властью и военными, роль которых в жизни общества безмерно выросла за время ВОВ. Послевоенные претензии армии на особую роль в обществе подпитывались и особым отношением народа к армии, в которой справедливо видели защитницу не только от врага внешнего, но и от притеснений властей внутри страны. Победа над жестоким врагом раскрепостила армию, дала ей уверенность в своих силах, в возможности изменить жизнь к лучшему, усилила критический настрой по отношению к царившим в стране порядкам. О подобных настроениях спецслужбы регулярно информировали руководство страны.

Наказывая Жукова и других военачальников, Сталин давал попять, что военные заслуги в новой мирной жизни ничего не значат и армия не должна вмешиваться в политику, а заниматься сугубо военными делами.

Отражением сталинской политики «перетряхивания кадров» стали не только персональные изменения в составе ЦК партии и его органов, но и в министерской среде. За 1945--1953 гг. трижды менялись наркомы (министры) в НКГБ/МГБ СССР, в Минвнешторге СССР, в Минлегпроме СССР и других министерств СССР.

Дополнительным средством контроля за советской номенклатурой стали «суды чести», введенные в марте 1947 г. специальным постановлением Политбюро ЦК ВКП(б) в министерствах СССР и центральных ведомствах. В конце 40-х гг. для руководящих и ответственных работников министерств вводились персональные звания и утверждались положения о прохождении службы этой высшей категории государственных чиновников, что повышало их престиж.

Явным продолжением борьбы за власть, попыткой в принципе исключить самую возможность появления оппозиции стало «Ленинградское дело». В августе 1949 г. без санкции прокурора были арестованы бывшие секретарь ЦК ВКП(б) Кузнецов, первый секретарь Ленинградского обкома Попков, Председатель Совета Министров РСФСР Родионов, председатель Ленинградского горсовета Лазутин и бывший председатель Ленинградского облисполкома Соловьев. К ним на допросах применялись меры физического воздействия. Следствие над обвиняемыми по т.н. Ленинградскому делу осуществляло совместно с ЦК партии.

Аналогичный характер имели «дело о Еврейском антифашистском комитете», «дело сотрудников МГБ», «дело врачей». За каждым из них явственно ощущалась борьба за власть в стране.

Суровыми мерами поддерживалась и существовавшая социальная система. Надежды, что после войны Сталин отменит колхозы, были широко распространены среди солдат и офицеров действующей армии. Однако эти разговоры пресекались уже во время войны. Военная цензура запрещала писать о продовольственных и других трудностях, о стихийных бедствиях, о неурядицах в колхозах, об очередях. Письма, содержавшие, по мнению цензоров, «антисоветские» высказывания, передавались в органы МГБ для «оперативной разработки», авторы подобных писем, как правило, арестовывались.

Особенно трудно жилось в деревне. Статья 118 Конституции гарантировала гражданам СССР право на труд, т.е. «на получение гарантированной работы с оплатой их труда в соответствии с его количеством и качеством». Однако непреодолимым барьером для многих колхозников, не имевших в те годы гарантированной оплаты труда, на пути в лучшую, городскую жизнь были незыблемые нормы паспортного законодательства.

В декабре 1950 г. министр юстиции СССР Горшенин выстапил с предложением чтобы колхозники, не выработавшие обязательного минимума трудодней в связи с самовольным, без разрешения колхоза, уходом в отход, должны нести ответственность с отбытием наказания по месту работы». Такие же суровые меры он предлагал и в отношении детей колхозников, достигших 16-летнего возраста, даже «в случаях, когда их членство в колхозе не оформлено». Это предложение было принято. А предложение МВД по распространению паспортной системы на сельское население - откланено.

Личная власть вождя над всеми, в том числе и в первую очередь над аппаратом, составляла, по мнению Сталина, государственную власть. Однако сподвижники Сталина не хотели мириться с этим. Неслучайно в знаменитом докладе Хрущева на XX съезде «О культе личности и его последствиях» была фраза о том, что «Сталин все больше и больше перестал считаться с членами ЦК партии и даже с членами Политбюро. Сталин полагал, что он может теперь сам вершить все дела, а остальные нужны ему как статисты».

Сталин, укрепляя свою личную власть, тем самым укреплял и государственную. При этом в ходе строительства он не только опирался на аппарат, но и был вынужден бороться против него, с его разрастанием и его силой. В этих условиях вождизм Сталина был закономерен, ибо являлся способом разрешения этого исторического противоречия. Важным свойством системы вождизма было непосредственное обращение Сталина к народу, минуя официальные учреждения власти. В своей программной речи перед избирателями 9 февраля 1946 г. Сталин подчеркнул, что главный итог закончившейся войны - наша победа, которая была одержана благодаря превосходству советского общественного и государственного строя, Вооруженных Сил нашей страны, правильной политике Коммунистической партии. Он также стремился идеологически обосновать необходимость расширения социальной опоры своего режима, отмечая, что разница между беспартийными и коммунистами в СССР «формальная», поскольку их объединяет советский общественный строй. «Важно, -- замечал в этой связи Сталин, -- что и те и другие творят одно общее дело».

5. Профессиональные особенности советской номенклатуры

В отличие от рядовой партийной массы, которая по своему социальному статусу действительно мало чем отличалась от беспартийной, роль профессиональных управленцев в советском обществе была принципиально иной.

Советский служащий, включенный в номенклатуру, был обязан обладать рядом теоретических знаний и практических навыков. Он должен был строго следовать директивам вышестоящих органов. Ему следовало сохранять определенный уровень социальной стабильности во вверенном ему коллективе или отрасли управления. Он был объединен с себе подобными в достаточно однородную социальную среду, где пригодность каждого к данному слою определялась управленческим аппаратом на основе принципа индивидуального приема и индивидуальных результатов.

Сложным является вопрос о социальных границах правящего слоя, его высших, средних и низших этажей. К концу сталинского периода по основной номенклатуре ЦК КПСС числилось 13,3 тыс. человек. Это без учета номенклатурных работников центрального аппарата ЦК партии, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР, представлявших высший эшелон советской бюрократии. Еще около 10,3 тыс. человек входило в так называемую учетно-контрольную номенклатуру ЦК. Итак, речь идет о 24 тыс. человек, составлявших средний эшелон правящего слоя. Калька номенклатурных должностей накладывалась на все стороны жизни огромного государства - политическую, экономическую, культурную, военную.

Эти должностные лица с помощью подчиненного им аппарата на основе директив из Центра осуществляли управление страной. Перечень номенклатурных должностей неоднократно пересматривался. Хотя назначение на должность по основной номенклатуре утверждалось ЦК КПСС, сама кандидатура являлась предметом торга, компромисса или «обмена» между различными ветвями власти и представителями различных господствовавших элит.

Правительство стремилось сократить численность административно-управленческого персонала. И до войны, и после нее Совнарком специальными постановлениями запретил производить какие-либо реорганизации управленческого аппарата, создавать новые организации и учреждения, изменять должностные наименования и должностные оклады без разрешения Государственной штатной комиссии (ГШК). Этот специально созданный орган при правительстве СССР проводил большую работу по пересмотру штатов учреждений, организаций и предприятий всех общесоюзных и республиканских министерств и ведомств, что позволило сократить численность управленческого и подсобного персонала в 1947 г. на 778 тыс. человек, в 1948 г. - на 441 тыс. человек. Одновременно пересматривались штаты упр.аппарата организаций республиканского и местного подчинения. В 1946 г. специальным постановлением Совмин СССР аннулировал вакантные должности управленческого персонала, в результате чего было закрыто 730 тыс. должностей.

Еще одним способом борьбы с ростом низового бюрократического аппарата было введение типовых штатов: если до войны действовало только три типовых штата, то в начале 1950 г. - 357. Штаты массовых организаций (больниц, роддомов, поликлиник, школ, библиотек, машинно-тракторных станции и пр.) были почти полностью типизированы.

Если нижние этажи упр.аппарата можно было сравнительно легко очищать от излишка бюрократической массы, то в центральном аппарате министерств и ведомств дело обстояло по-иному. 1) их руководящий состав сам входил в основную номенклатуру ЦК КПСС, т.е. по существу, они являлись проводниками политики партии. Следовательно, они были неуязвимы как основной с точки зрения управления социальный слой. Их перемещали (вплоть до физического устранения), но их же растили и берегли. 2) верхушка госаппарата имела собственную номенклатуру должностей, что давало им серьезные шансы в борьбе с очередным «крестовым походом» Центра против бюрократии. Иными словами, борьба с бюрократией проводилась руками самой же бюрократии и потому не могла иметь победного завершения. По статистике в феврале 1950 г. общая численность штатов центрального аппарата министерств и ведомств составляла 101,5 тыс. человек против 87 тыс. человек в довоенный период, т.е. увеличилась на 17% за десять лет.

Несмотря на рост образовательного уровня, страной по-прежнему управляли люди, не имевшие соответствующей профессиональной подготовки: по данным 31 министерства и ведомства СССР, из 18,4 тыс. экономистов и инженеров, работавших в центральном аппарате к январю 1950 г., половина не имела высшего образования.

6. Идеологическая подготовка кадров

Задача профессиональной подготовки и переподготовки чиновников воспринималась как очень актуальная. Особо серьезное значение придавалось руководством страны идеологическому воспитанию работников гос.аппарата. Всего к 1950 г. в системе партийного просвещения занималось около 5 млн. коммунистов и свыше 2,5 млн. беспартийных. Среди работ, обязательных к изучению, были «Краткий курс истории ВКП(б)» и «Иосиф Виссарионович Сталин. Краткая биография». Общий тираж первой книги составил за 1938-1953 гг. 43 млн. экземпляров на 67 языках, а второй - 17 млн. экземпляров. «Краткий курс», согласно партийному постановлению, представлял собой «официальное, проверенное толкование основных вопросов марксизма-ленинизма, не допускающее никаких произвольных толкований». Он должен был способствовать тому, чтобы овладели большевизмом не только кадры пропагандистов, но и кадры хозяйственные, кооперативные, учащаяся молодежь, которые имеют непосредственное отношение к управлению государством.

В министерствах и ведомствах действовали, как правило, краткосрочные курсы переподготовки, на которых изучались такие общественные дисциплины, как история ВКП(б) и политэкономия, диалектический и исторический материализм. Хотя нередко обучение носило для многих чиновников формальный характер, оно достигало своей главной цели - массированной, постоянной идеологической обработки населения, в том числе государственного аппарата служащих.

В августе 1946 г. было принято постановление «О подготовке и переподготовке руководящих партийных и советских работников», в котором ставилась задача в 3-4 года охватить партшколами и курсами по переподготовке все основные руководящие кадры страны. Была открыта Высшая партийная школа (ВПШ) и Академия общественных наук (АОН) при ЦК ВКП(б) с 3-годичным сроком обучения аспирантов, а также 9-месячные курсы для переподготовки преподавателей общественных наук.

Успехи Сталина в борьбе с аппаратом и бюрократией казались таковыми лишь на первый взгляд. Политические идеалы вождя, воплощенные в его последних работах и практических делах, принуждали советское общество решать нереальную задачу. Борьба СССР за роль мирового лидера все больше разводила в разные стороны народ и власть. Общество все больше и больше разочаровывалось в идеях социализма и коммунизма.

Лекция 21. Изменения в государственном управлении СССР в 1953 - 1964 гг. Реформы Хрущева

1. Попытки проведения радикальных реформ управления

В послевоенный период в стране сохранялась без каких-либо серьезных изменений та система госуправления, которая сложилась в 30-е гг. Между тем произошли существенные изменения как в положении СССР в мире, так и в его внутренней жизни. Советский Союз стал военной сверхдержавой, победителем во Второй мировой войне, обладателем ядерного оружия. Внутри страны нарастали противоречия между быстро развивавшимся промышленным сектором экономики, в особенности тяжелой промышленности, и сельским хозяйством. Послевоенные репрессии вызывали оправданное недовольство в среде партийной и гос. элиты.

Смерть Сталина 5 марта 1953 г. повлекла за собой реформы различных сфер государственного управления. Страна уже устала от постоянного террора. В новых условиях требовались иные организационно-управленческие подходы. Поэтому реформы должны были затронуть все важнейшие управленческие системы.

На совместном заседании Пленума ЦК КПСС, Совета Министров СССР и Президиума Верховного Совета СССР, собравшемся в Кремле в последние минуты жизни Сталина, состоялся передел власти в пользу представителей той части высшей партийно-государственной номенклатуры, которые выдвинулись в 30-е гг. Главой государства, Председателем Совета Министров, стал Маленков. Его первыми заместителями: Берия, Булганин, Молотов, Каганович и Ворошилов.

Особая роль представителей «старой сталинской гвардии» была закреплена изменениями в составе Президиума ЦК КПСС. Новый его состав насчитывал 11 членов (вместо 25 как раньше). Принципиальный характер имели попытки четко разграничить полномочия высших государственных и партийных учреждений.

14 марта на Пленуме было принято решение о нецелесообразности «совмещения функций Председателя Совета Министров СССР и секретаря ЦК КПСС». Глава Совета Министров Маленков, т.о., не мог быть секретарем ЦК. Должность секретаря ЦК КПСС занял Н.С. Хрущев.

Свидетельством начавшихся серьезных перемен в политическом руководстве стало изменение отношения к памяти Сталина. Пропаганда по инерции еще призывала навечно сохранить память о Сталине -- генеральном вожде и учителе, великом продолжателе дела Маркса -- Ленина. Однако уже на следующий день после похорон, Маленков, выступая на Президиуме ЦК КПСС, подверг критике советскую печать, потребовав обязательно «...прекратить политику культа личности». Хрущеву было поручено следить за материалами о Сталине, которые собирались публиковать. Были решительно свернуты попытки создать музей Сталина, остановлено издание его собрания сочинений. Решением, было запрещено нести портреты «вождей» на первомайской демонстрации 1953 г.

Радикальные изменения были намечены и частично реализованы по отношению к министерствам и центральным ведомствам. Уже 15 марта 1953 г. произошло резкое сокращение числа министерств (с 51до 25). Оно затронуло главным образом связанные между собой отрасли оборонной промышленности и машиностроения. В Министерство машиностроения СССР вошли министерства: автомобильной и тракторной промышленности, машиностроения и приборостроения, станкостроения, с/х машиностроения. В Министерство транспортного и тяжелого машиностроения вошли Министерства тяжелого, транспортного, строительного и дорожного машиностроения, судостроительной промышленности.

2. Пересмотр карательной политики

Уже в первые недели после смерти Сталина были проведены масштабные акции по прекращению политических репрессий, направленных прежде всего против представителей элиты. В апреле 1953 г. было официально отменено «дело врачей», а ответственность за незаконные аресты была возложена на прежнее руководство Министерства госбезопасности. За этим последовали оправдания репрессированных деятелей авиационной промышленности и командования ВВС, конструкторов артиллерийской техники, партийных работников, пострадавших по «Ленинградскому делу», деятелей «Еврейского антифашистского комитета» и др. Эти решения были тем более важны, что они давали представителям элиты известную гарантию от практики повторения массовых репрессий в будущем.

Были приняты меры по возвращению на родину людей, незаконно выселенных с территории Грузинской и Чеченской ССР, а также граждан СССР, высланных в годы войны в спецпоселения.

Наряду с реабилитацией обвиненных по отдельным политическим процессам Берия предложил внести ряд изменений в существовавшую тогда судебную систему. Он выступил с инициативой ограничения полномочий внесудебного органа - Особого совещания и проведения амнистии. Из 2,5 млн заключенных были амнистированы около 1 млн. человек, осужденных на срок до 5 лет за должностные преступления, престарелых, женщин, имевших детей до 10 лет, несовершеннолетних, тяжелобольных.

Из состава МВД СССР был передан в гражданские министерства целый ряд предприятий и строек: Дальспецстрой на Колыме, спецуправление Енисейскстрой промышленности и др. Это привело к закрытию «великих строек коммунизма», обеспеченных бесплатным трудом узников ГУЛАГа. Среди них - железные дороги Салехард - Игарка, Байкало-Амурская магистраль, Красноярск -- Енисейск, многочисленные гидросооружения -- от Главного Туркменского канала до Волго-Балтийского водного пути. Им же была предпринята попытка передать ГУЛАГ -- исправительно-трудовые лагеря и колонии с лагерным аппаратом и военизированной охраной в ведение Министерства юстиции СССР.

Сразу после смерти Сталина определилось соперничество между тремя лидерами - Маленковым, Хрущевым и Берией. Внутри самого МВД продолжалось соперничество между двумя частями аппарата, унаследованными от МВД и МГБ. В этой среде не пользовались поддержкой мероприятия Берии по прекращению прежней карательной практики. Кроме этого, действия Берии воспринимались его соратниками как потенциальная угроза. Он имел компрометировавшие материалы на всех.

26 июня 1953 г. Берия был арестован прямо на заседании Совмина. Его осудили «за измену Родине и действия в интересах иностранного капитала» и расстреляли.

3. Налоговые реформы в сельском хозяйстве.

Одной из острейших проблем начала 50-х гг. была острая нехватка продовольствия. Послевоенная колхозная деревня потеряла миллионы своих тружеников на фронтах ВОВ. Работа в колхозах оплачивалась плохо. Крестьяне жили за счет своих подсобных хозяйств, но эти хозяйства были обложены высокими налогами. Неэффективность колхозного производства и непомерные налоги на личные подсобные хозяйства приводили к острой нехватке продовольствия. Даже в Москве были проблемы с обеспечением населения самыми необходимыми продуктами -- хлебом, картофелем, овощами.

Сентябрьский (1953) Пленум ЦК констатировал «нарушение в сельском хозяйстве принципа материальной заинтересованности работников в развитии производства». Он признал неоправданно высокими налоги с приусадебных участков, и указал на связь между этими налогами и снижением числа коров, свиней и овец в хозяйстве колхозников. Пленум постановил ввести налоговые льготы, которые должны были способствовать восстановлению поголовья скота в подсобных хозяйствах.

Так, в 1954 г. были законодательно отменены налоги на владение коровами и свиньями, в 1958 г. - обязательные поставки продуктов с/х с личных приусадебных участков. Были значительно повышены закупочные цены на мясо, молоко, масло, зерновые (например, на КРС - в 12 раз, на пшеницу -- в 6 раз). Выросли и денежные доходы колхозников. Эти меры позволили несколько улучшить положение с продовольствием, способствовали развитию частного производства мяса, молока, овощей, молочных продуктов, что существенно облегчало жизнь миллионов граждан СССР в городах и деревнях.

В марте 1954 г. Маленков, выступая перед избирателями, сделал ряд важных заявлений. Он предложил изменить систему приоритетов в экономике и усилить финансирование легкой промышленности. Это означало попытку разорвать давнюю традицию преимущественного развития тяжелой промышленности и ее оборонных отраслей. Характеризуя международное положение страны, он заявил, что «Советское правительство решительно выступает против политики холодной войны, т.к. эта политика - подготовка новой мировой бойни, которая при современных средствах войны означает гибель мировой цивилизации». Положение о том, что новая мировая не будет иметь победителей и приведет к гибели человечества, было совершенно новым и противоречило военным доктринам многих развитых стран, в том числе и в СССР. Все эти меры сделали Маленкова самым популярным человеком в стране в те годы.

4. Реформы Хрущева

В конце 1953 г. обострилась борьба за власть между Хрущевым и Маленковым, за которой скрывалось противостояние гос. и партийной частей аппарата управления.

В начале 1954 г. Первый секретарь ЦК Хрущев предложил свой вариант решения продовольственной проблемы. Если меры Маленкова по снижению налоговов стимулировали развитие частных подсобных хозяйств, то Хрущев предложил программу создания «агрогородов», работники которых должны были работать на государственных предприятиях -- в совхозах. Другой его инициативой стало «освоение целинных и залежных земель» в Казахстане, Западной Сибири, в Оренбургской, Курганской, Омской областях. Были вспаханы и засеяны 60 млн. га земли, прежде использовавшиеся по преимуществу в качестве пастбищ. Многие тысячи людей переехали «на целину». Строились поселки, дороги, зернохранилища. После первых успешных лет земледельцы столкнулись с быстрым истощением почвы, с пыльными бурями. Потребовались специальные с/х технологии для ведения зернового хозяйства в таких условиях. Впервые в жизни России сельское хозяйство, которое всегда было источником инвестиций, начало превращаться в дотационное.

На январском Пленуме (1955) Хрущев дискредитировал Маленкова, обвинив его в организации «ленинградского дела». Благодаря этому Хрущеву удалось снять Маленкова с должности Председателя Совмина и расчистить себе путь к власти. Т.о., позиции партаппарата в системе управления страной укрепились.

Борьба за власть толкнула Хрущева к его знаменитому выступлению на XX съезде. Заметим, что Хрущев выступал со своим «секретным докладом» перед делегатами съезда уже после официального окончания съезда. Люди, писавшие Хрущеву проект его доклада сделали все, чтобы свалить всю вину за репрессии на Сталина и наркомы внутренних дел Ежова и Берию. Тщательно обходился вопрос об участии в репрессиях самого Хрущева. Он настоял на том, чтобы текст доклада прочитали во всех партийных организациях и во всех крупных предприятиях. Повсеместно стихийно начиналось обсуждение доклада. Люди пытались понять, почему стали возможны массовые репрессии, кто, кроме Сталина, ответствен за эти преступления и кто из тогдашних политиков должен отвечать за это. По всей стране прокатились митинги студентов -- от Иркутска до Ленинграда. Начались беспорядки в Грузии, где доклад был воспринят как нападки на великого грузина Сталина, в Абхазии, Тбилиси, Польше и Венгрии.

Власть заметалась. От планов углубить критику «периода культа личности» и провести летом специальный Пленум, руководство перешло к плану В «О преодолении культа личности и его последствий», построенному по принципу: «с одной стороны» -- великий революционер, «с другой стороны» -- некоторые ошибки.

В этих условиях пошатнулись позиции и самого Хрущева. Он становился все более опасным для старых членов Президиума, которых он стремился выдавить из власти. Более молодых членов Президиума тревожила склонность Хрущева к авантюрам в управлении государством.

Противники Хрущева в Президиуме ЦК подготовили попытку его смещения с поста Первого секретаря. Однако Хрущеву удалось заручиться поддержкой армии и местного партаппарата. Он вместе с маршалом Жуковым смог убедить членов ЦК, что возвращение к власти Маленкова, Кагановича или Ворошилова -- главных исполнителей репрессий -- приведет к возобновлению террора и его жертвами могут стать военная элита и секретари обкомов.

Итогами неудавшегося заговора стало:

-- повышение роли партийного аппарата, который на несколько десятилетий вперед подчинил себе государственный аппарат. Первый секретарь ЦК Хрущев стал в феврале 1958 г. Председателем Совмина СССР;

-- отставка в октябре 1957 г. Жукова, обвиненного на Пленуме ЦК КПСС в «бонапартизме», игнорировании партийных органов. Отставка Жукова означала устранение армии из политической жизни страны и установление всевластия партийного аппарата;

-- ослабление влияния таких ведомств, как Министерство внутренних дел, Министерство обороны, КГБ СССР; повысило роль отделов аппарата ЦК КПСС;

-- установление в политической практике определенных гарантий для представителей высшего слоя партийно-государственной номенклатуры; отказ от применения в широких масштабах террора как способа управления.

Попытка сократить число министерств, предпринятая весной 1953 г., оказалась неудачной. Их количество продолжало увеличиваться. На всех уровнях власти обсуждалась проблема, как укрепить централизованное планирование промышленности и централизованный контроль над ней. В 1957 г. Хрущев внес предложения (высшей степени радикальные), которые меняли весь прежний порядок управления промышленностью. Он предлагал «перенести центр тяжести оперативного руководства промышленностью и строительством на места, ближе к предприятиям и стройкам». Для этого следует перейти управления через отраслевые министерства и ведомства к управлению по территориальному принципу. Он же предложил и форму такого управления - советы народного хозяйства (совнархозы). Его предложения были утверждены в форме Закона «О дальнейшем совершенствовании организации промышленности и строительства», узаконившего переход от вертикального управления -- через министерства -- к территориальному, через специально созданные совнархозы. При этом значительное число союзных ведомств упразднялось.

Совнархоз - это: 1) территория, объединенная единством управления экономикой. Границы этой территории в Российской Федерации совпадали с автономными республиками, краями и областями. В РСФСР было создано 70 совнархозов, на Украине - 11, в Казахстане - 9, Узбекистане -- 4 и по одному во всех других. 2) коллегиальный орган управления, руководивший комплексным развитием промышленности, которому подчинялись промышленные и строительные предприятия, хозяйственные учреждения, расположенные на этой территории. В структуре данного учреждения, кроме руководящего органа были производственно-отраслевые управления по отдельным отраслям промышленности, и функциональные отделы -- транспорта, финансовый и пр. Централизованное управление сохранялось только для наиболее наукоемких и важных отраслей ВПК. При этом по-прежнему осуществлялось централизованное планирование. Госплан СССР был не только сохранен, но и расширен.

Экономические последствия создания совнархозов уже в первые годы были положительными. Уменьшились затраты на транспортировку сырья и продукции, усилились кооперационные связи предприятий, расположенных на одной территории. Сложнее и противоречивее оказались социальные последствия. Конечно, реформы вызвали негодование столичной бюрократии. Рушились сложившаяся управленческая вертикаль наркоматов-министерств, а вместе с ней и рабочие места министерской номенклатуры. Перспектива покинуть Москву, чтобы работать в совнархозах, была и нежелательной, и не реальной -- там были свои кандидаты на руководящие посты. В то же время местные элиты видели в ликвидации министерств расширение своих собственных возможностей. Непосредственно в руководство совнархозов входили председатель, его заместители и начальники управлений и отделов совнархоза, а также директора крупнейших предприятий и строек. Возникала ситуация, когда хозяйственники оказывались относительно самостоятельными по отношению к партийным органам.

5. Нарастание проблем в управлении в конце 50-х - начале 60-х гг.

Весной 1957 г. Хрущев провозгласил главной задачей страны в области сельского хозяйства «догнать и перегнать Соединенные Штаты Америки по производству мяса, молока и масла надушу населения». Победа в таком соревновании должна стать решающим доказательством победы социализма. «Догнать и перегнать США по уровню производства на душу населения!». Отсюда лихорадочные попытки любыми путями увеличить производство хлеба, мяса и молока. Эти реформы были бы хороши, но проводились в спешке, без подготовки и сопровождались принятием противоречивых решений и поэтому не только не улучшили, но даже существенно ухудшили положение деревни.

В 1957 г. было принято постановление «Об отмене сельскохозяйственных поставок хозяйствами колхозников, рабочих и служащих», что соответствовало прежним решениям о снижении налогообложения крестьян. Однако уже в 1958 г. было издано одно из самых нелепых и вредных постановлений ЦК КПСС «О запрещении содержания скота в личной собственности граждан, проживающих в городах и рабочих поселках». Следствием этого стало резкое сокращение поголовья скота в стране; миллионы семей, прежде сами обеспечивавшие себя молоком и мясом, были вынуждены перейти на снабжение из государственных магазинов.

Хрущев пытался внедрять в сельское хозяйство новые с/х культуры, агротехнические приемы, удобрения, часто совершенно не считаясь ни с конкретными условиями ведения сельского хозяйства, ни с традициями местного населения. «Великий кукурузник». Любимую Хрущевым «королеву полей» сеяли на огромных пространствах России - от Кубани до Якутии. Под кукурузу отводили лучшие земли, т.е. поля, на которые прежде сеяли пшеницу и рожь.

Провал сельскохозяйственной политики Хрущева становился очевидным уже в начале 60-х. Остро ощущалась нехватка не только мяса, масла и молока, но и хлеба, крупы, лапши, сахара, т.е. самых необходимых продуктов. С 1962 г. началась закупка зерна за границей, главным образом в США. Из госфонда СССР в 1963 г: было продано на экспорт рекордное количество золота -- 520 т, из которых 372 т ушли непосредственно на закупку продовольствия. Страна оказалась в зависимости от закупок хлеба за границей. Формальным выражением провала с/х политики Хрущева стало постановление Совмина СССР о повышении цен на мясомолочные продукты, опубликованное в мае 1962 г.

В 1958 г. были приняты решения о ликвидации системы машинно-тракторных станций -- МТС. С их ликвидацией колхозы получили право владеть сложной сельхозтехникой, которая стала принудительно продаваться в колхозы. Это имело два следствия: первое - колхозы, выкупая технику, оказывались в долгах; второе -- техника оставалась без специалистов по ее обслуживанию и использованию. Бывшие рабочие МТС не торопились становиться колхозниками, терять свое право на рабочую пенсию и оплачиваемые отпуска и предпочитали переходить на работу в промышленность и строительство.

Ликвидация МТС сопровождалась преобразованием колхозов в совхозы. В ходе этого процесса решались некоторые проблемы. Главное - это изменение формы собственности: переход от кооперативно-колхозной к гос. собственности на землю. При всей декоративности кооперативной собственности она юридически все-таки предполагала права колхозников на распоряжение замлей. Когда же колхоз преобразовывали в совхоз, колхозники становились рабочими на государственном предприятии. При этом они теряли свои прежние кооперативные права, получая взамен от государства гарантированный минимум заработной платы, оплаченные отпуска, ряд других льгот, при этом… независимо от результатов работы.