История государственного управления в России

На местах по конституции власть принадлежала областным, губернским, уездным, волостным съездам Советов. Местные Советы обладали всей полнотой власти в решении своих местных вопросов, вместе с тем они обязаны были проводить в жизнь все постановления соответствующих высших органов Советской власти.

Конституция провозгласила новую, классовую пролетарскую демократию только для трудящихся. В результате гражданских прав были лишены 5 млн. человек. Трудящимся предоставлялись следующие политические права: избирать и быть избранными в органы Советской власти; свобода слова, собраний, митингов, шествий, свобода союзов. Ставилась задача полного всестороннего и бесплатного образования.

Признавались равные права всех трудящихся независимо от их расовой и национальной принадлежности, объявлялись недопустимыми какие-либо расовые привилегии или угнетения. Конституция предоставляла право политического убежища всем иностранцам, подвергавшимся преследованиям за политические и религиозные убеждения.

Церковь по конституции отделялась от государства, и школа от церкви, но свобода религиозной и антирелигиозной пропаганды по Конституции признавалась за всеми гражданами, хотя это положение Конституции в отношении верующих неоднократно нарушалось. Конституция гарантировала право на труд, на отдых, образование.

Следует еще раз подчеркнуть, что политические права предоставлялись лишь трудящимся. Бывшие эксплуататорские элементы были лишены политических прав, в том числе и избирательных. Эти ограничения вызывались конкретной исторической обстановкой того времени в России, накалом классовой борьбы в стране.

Лишение эксплуататорских элементов политических прав было своеобразной формой осуществления функции подавления эксплуататорских классов. Борясь против Советской власти, буржуазия исключала себя из политической жизни Советского государства - так считали большевики.

Конституция закрепила не только права, но и обязанности трудящихся, провозгласив: «Не трудящийся да не ест». Обязанностью всех граждан являлась защита социалистического Отечества. Причем защищать революцию могли только трудящиеся.

Особенностью избирательного права Конституции являлся тот факт, что рабочие имели преимущество на выборах перед крестьянами. Это закрепляло руководящую роль рабочего класса в мелкокрестьянской стране, каковой являлась РСФСР.

Выборы во все звенья Советов, кроме городских и сельских, были многостепенными, непрямыми. Правом избирать и быть избранными в Советы пользовались трудящиеся с 18 лет, независимо от вероисповедания, национальности, пола, оседлости. Этим правом пользовались и военнослужащие. Избиратели имели право отзывать избранного депутата

Конституция записала не только то, что существовало, но и наметила задачи на переходный период от капитализма к социализму: уничтожение эксплуатации человека человеком, беспощадное подавление сопротивления эксплуататоров, устранение деления общества на классы. Конституция РСФСР 1918 г. послужила базой для создания последующих законодательств.

Лекция 16. Государственное управление России в период НЭПа

1. Территориальное управление

Территориальные национально-государственные проблемы в первые годы Советской власти на территории бывшего Российского государства происходили в условиях обострения классовых и национальных отношений. Основы национально-государственной политики Советского государства были сформулированы в «Декларации прав народов России» от 2 ноября 1917 г., в которой помимо равенства и суверенности народов России закреплялось право народов России на свободное самоопределение вплоть до отделения.

Этим правом прежде всего воспользовалась Финляндия. В декабре 1917 г. Советское государство признало независимость Финляндской республики.

В июне 1918 г. из состава России вышла Тува. Советское правительство признало право на самоопределение польского народа. После окончания войны с Польшей по мирному договору 1912 г. к Польше отошли Западная Украина и Западная Белоруссия.

Возникли самостоятельные государства в Армении, Азербайджане, Грузии, Эстонии, Латвии, Литве, Украине и Белоруссии.

В 1920 г. провозглашена Азербайджанская ССР. В ноябре 1920 г. - армянская ССР, в феврале 1921 г. - Грузинская ССР.

Особо следует остановиться на территориальном образовании, созданном на Дальнем Востоке. В 1920 г. территория российского Дальнего Востока была фактически оккупирована японскими войсками. Продвижение Красной Армии могло привести к военному столкновению РСФСР с Японией. Советское правительство неоднократно предлагало правительству Японии начать мирные переговоры, но ответа не получало.

Западные государства предполагали использовать японские войска совместно с остатками колчаковских и семеновских отрядов для нападения на РСФСР с востока. В связи со сложившейся ситуацией Советское государство пошло на создание временного государства - Дальневосточной республики. В ДВР вошла территория к востоку от озера Байкал до Тихого океана, включая Забайкальскую, Амурскую, Приморскую, Сахалинскую области и Камчатку. Учредительный съезд Прибайкалья в Декларации независимости от 6 апреля 1920 г. провозгласил создание Дальневосточной республики, объединившей все области Дальнего Востока. Съезд избрал Временное правительство ДВР. 14 мая 1920 г. правительство РСФСР официально признало ДВР. Было избрано временное правительство ДВР из коммунистов и беспартийных. Меньшевики и эсеры отказались войти в правительство и голосовали против его избрания.

9 января 1921 г. в ДВР состоялось Учредительное собрание, которое потребовало от правительства Японии вывода японских войск с ДВ. В меморандуме к правительству США Учредительное собрание ДВР возлагало ответственность за пребывание Японских войск на ДВ, но, стремясь к миру, предлагало установить дипломатические и торговые отношения между ДВР и США, но эта инициатива не нашла поддержки у правительств Японии и США.

27 апреля 1921 г. Учредительное собрание приняло Конституцию Дальневосточной республики. ДВР учреждалось как демократическая республика, отменялась частная собственность на землю. Вся земля национализировалась без всякого выкупа и объявлялась достоянием трудового народа.

Вместе с тем Конституция сохраняла институт частной собственности и гарантировала всем гражданам неприкосновенность их имущества. ДВР была многонациональным государством, и поэтому Конституция объявляла широкую автономию для национальных меньшинств.

Законодательная власть в ДВР принадлежала Народному собранию, избиравшемуся сроком на 2 года на основе всеобщего, прямого, равного права при тайном голосовании. Народное собрание назначало правительство. Конституция ДВР провозглашала равенство всех перед законом независимо от пола, рода занятий, национальности, вероисповедания и партийной принадлежности. Отменялось сословное деление граждан, сословные привилегии и преимущества, гражданские звания, военные чины и титулы. Церковь в ДВР также отделялась от государства.

В мае 1921 г. был создан Совет Министров ДВР. Коммунисты заняли посты председателя и зам. Председателя Совета Министров, министров иностранных дел, т.е. коммунисты заняли в Совмине ДВР практически все руководящие посты. Также в состав Совета Министров вошли меньшевики, эсеры и народные социалисты.

Вместе с освобождением Красной Армией Дальнего Востока от интервентов и белогвардейцев 25 октября 1922 г. отпала необходимость в буферном государстве.

Народное собрание ДВР 14 ноября 1922 г. постановило передать власть на всем Дальнем Востоке Советам и воссоединить его с Советской Россией. Народное собрание отменило Конституцию 1921 г., все законы ДВР и обратилось во ВЦИК с просьбой присоединить Дальний Восток к РСФСР, распространив на него действие Советской конституции и Советских законов. 15 ноября 1922 г. по просьбе Народного собрания ДВР Дальний Восток был объединен с РСФСР.

В 1920 г. были также созданы Хорезмская народная Советская республика и Бухарская народная Советская республика, с которыми РСФСР поддерживал широкие экономические, политические и культурные связи.

В годы гражданской войны начинается новый этап государственного устройства РСФСР. В конце 1918 г. появляется Трудовая Коммуна немцев Поволжья. Башкирская и Крымская автономные республики возникли в 1919 г.

8 июня 1920 г. была образована Карельская Трудовая коммуна, 24 июня 1920 г. - Чувашская автономная область, Киргизская (ныне Казахская) АССР, Калмыкская автономная область, Марийская автономная область и т.д. Правовой статус автономий определялся актами ВЦИК или СНК, поскольку своих органов власти у них не было.

2. Перестройка государственного аппарата

После окончания гражданской войны и прекращения в основном военной интервенции политика военного коммунизма уже не удовлетворяла крестьянство и рабочих. Нужны были срочные новые экономические мероприятия государства по выходу из кризисного положения. В марте 1921 г. X съезд ВКП(б) принял решение о переходе от продразверстки к продналогу, о переходе к новой экономической политике.

Сущность НЭПа состояла в том, что это была особая политика пролетарского государства, цель которой заключалась в ликвидации капиталистических элементов и построении социализма с использованием различных форм собственности, рынка и торговли как основного звена.

Декрет ВЦИК от 21 марта 1921 г. «О замене продовольственной и сырьевой разверстки натуральным налогом» придал юридическую силу решению X съезда партии. Декрет установил размеры налога, который был почти в 2 раза меньше продразверстки. Он же вводил в экономику плановое начало.

В 1921 г. для работы по планированию народного хозяйства была создана Государственная плановая комиссия. Плановое развитие страны стало характерной черной государственного руководства экономикой.

Новая экономическая политике была направлена в первую очередь на хозяйственное возрождение страны. В связи с этим перестраивалась и система государственного управления. Постепенно сворачивались и утрачивали свои функции чрезвычайные органы власти и управления. Регулярно избирались и работали съезды Советов и сессии ВЦИК, повышалась роль рабоче-крестьянской инспекции. Более демократичными становились взаимоотношения центральных и местных органов управления, несколько расширены права последних.

Регулирующая роль плана позволила концентрировать скудные материальные ресурсы на тех направлениях хозяйственной деятельности, которые давали возможность вдохнуть жизнь в умирающие фабрики и заводы, наладить элементарное снабжение городов продовольствием и теплом, запустить отвергнутый в период «военного коммунизма» механизм товарно-денежных отношений. Национализация промышленности позволяла осуществлять планирование в основных отраслях народного хозяйства. В деревне оживлению производства, увеличению посевов способствовала отмена продразверстки и замена ее натуральным налогом. Плановость придавала некоторую системность и строгость во взаимоотношениях всех секторов многоукладной экономики страны.

Рассмотрим, как происходила перестройка государственного аппарата РСФСР в период НЭПа. Прежде всего в связи с окончанием гражданской войны и военной интервенции упраздняется система главкизма. Предприятия получают определенную хозяйственную самостоятельность, и им предоставлялось право реализации части своей продукции, а также возможность частично самостоятельно решать вопросы снабжения себя сырьем, в том числе и импортным. Ранее все это осуществляли главки ВСНК. Часть предприятий сдавалось в аренду. Ставилась задача кооперирования мелкой и кустарной промышленности. Общее руководство экономической политикой в РСФСР осуществлял Совет труда и обороны (СТО).

В 1923 г. при ВСНХ было создано 2 главных управления:

1. Главное экономическое управление;

2. Центральное управление государственной промышленностью.

Главное экономическое управление являлось для всей промышленности регулирующим и планирующим органом, а Центральное управление государственной промышленностью - органом оперативного управления. Оно имело отраслевые отделы. С образованием СССР создается ВСНХ СССР. В губерниях и областях действовали местные совнархозы. С 1921 г. стали создаваться тресты, объединяющие родственные предприятия.

Сузился круг деятельности ВЧК. Более того, декретом от 6 февраля 1922 г. ВЦИК упразднил ВЧК, а ее обязанности возложил на судебные органы. Вместо ВЧК было образовано Государственное политическое управление (ГПУ) при НКВД под председателем наркома или его заместителя. В составе ГПУ и политотделов были Особые отделы, которые вели борьбу с преступлениями в армии и Транспортные отделы, боровшиеся с контрреволюцией на транспорте.

Декрет возложил на ГПУ и его органы борьбу с бандитизмом, шпионажем, подавление контрреволюционных выступлений, охрану границ, ж/д путей и т. д. В распоряжении ГПУ были особые войска, количество которых определял Совет труда и обороны. При осуществлении своих задач ГПУ и его органам предоставлялось право производства арестов, обысков.

Принятый на I Всесоюзном съезде Советов «Договор об образовании СССР» в статье 12 предусматривал создание при СНК СССР Особого Государственного политического управления (ОГПУ). В непосредственном распоряжении ОГПУ состояли особые войска. ОГПУ руководило работой ГПУ союзных республик через своих уполномоченных при СНК союзных республик. В Конституции СССР 1924г. ОГПУ была посвящена специальная девятая глава.

Произошла перестройка судебных органов. Декретом ВЦИК от 23 июня 1921г. создавался единый Верховный трибунал при ВЦИК. В состав единого Верховного трибунала входил Верховный революционный военный трибунал. Его функции передавались единому Верховному трибуналу.

При всех губернских трибуналах создавались отделения по военным и крупным должностным преступлениям. Упрочнение Советской власти, разгром основных сил контрреволюции, стабилизация положения страны на международной арене, успешное осуществление НЭПа - все это привело к реорганизации судебной реформы. 31 октября 1922г. ВЦИК принял "Положение о судоустройстве РСРСР", вводившееся в действие на всей территории РСФСР с 1 января 1923 г.Согласно этой реформы упразднялись все революционные трибуналы на территории РСФСР.

Позднее в связи с образованием СССР был создан Верховный Суд СССР. Глава 7 Конституции СССР 1924 г. была посвящена ему. К его компетенции относилось разрешение судебных споров между союзными республиками, рассмотрение дел по обвинению высших должностных лиц Союза в преступлениях по должности.

26 мая 1922 г. ВЦИК принял нормативный акт об адвокатуре. Впервые после Октября 1917 г. в стране создавалась профессиональная адвокатура.

Подверглись реорганизации вооруженные силы страны. В относительно мирных условиях вооруженные силы резко сокращались. Сохранялся сравнительно небольшой контингент кадровых частей. Параллельно с кадровыми частями создавались территориальные формирования. Такая система была экономически выгодна и давала возможность проводить военную подготовку населению. В 1924 г. были установлены следующие сроки действительной военной службы: в армии - 2 года, во флоте - 4 года. В соответствии с законом об обязательной военной службе от 18 сентября 1925 г. вооруженные силы СССР подразделялись на сухопутные, морские, воздушные, войска спец. назначения, ОГПУ и конвойную стражу. Устанавливалась всеобщая воинская повинность для трудящихся мужчин в возрасте от 19 до 40 лет. На военной службе могли быть и добровольцы из числа трудящихся.

Подвергся перестройке и аппарат РКИ, перед которым стала задача разработки методов научной организации труда в государственном аппарате. Аппарат РКИ был значительно сокращен. В связи с переходом к НЭПу уделялось значительное внимание местным Советам, активизации их деятельности, поскольку в годы гражданской войны их активность значительно снизилась. В мае 1925 г. состоялся III съезд Советов СССР, который потребовал притока широких масс рабочих и крестьян, а также привлечения женщин к выборам в Советы. Ставилась задача приобщения в местные Советы малых народов из национальных регионов.

3. Образование СССР

В годы НЭПа очень остро встал вопрос о хозяйственном и политическом объединении республик, поскольку старые договорные отношения уже исчерпали себя.

Образование СССР определялось серьезными причинами. Прежде всего, необходимо было объединить экономические ресурсы республик для более успешного восстановления разрушенного войнами народного хозяйства и осуществления НЭПа.

Следовало объединить финансы, транспорт, средства связи, осуществить планирование народного хозяйства в масштабах всей страны. Необходимо было ликвидировать вековую отсталость национальных окраин. Объединение республик обеспечивало бы их независимость и позволило бы успешно решать внешнеполитические задачи: оборонные и дипломатические. Политической предпосылкой образования СССР являлось наличие в республиках диктатуры пролетариата. Экономической предпосылкой являлась общественная собственность на средства производства.

Состоявшаяся 29 декабря 1922 г. под председательством М.И. Калинина конференция представителей делегаций независимых республик РСФСР, УССР, БССР, ЗСФСР одобрила проект Декларации и Договора об образовании СССР.

30 декабря 1922 г. открылся I съезд Советов СССР, который юридически одобрил образование СССР. В повестке работы съезда стояли два вопроса:

1. Утверждение Декларации об образовании СССР и союзного Договора;

2. Выборы ЦИК СССР.

Доклад о декларации и Договоре об образовании СССР сделал на съезде И.В. Сталин. Съезд утвердил Декларацию и Договор об образовании СССР.

Кроме того, съезд решил передать Декларацию и Договор на дополнительное рассмотрение ЦИК союзных республик, чтобы еще раз учесть мнения республик, признать их равноправие.

Первыми субъектами СССР являлись четыре союзные республики: РСФСР, УССР, БССР, ЗСФСР.

В дальнейшем СССР развивался, пополнялся новыми субъектами. Первый этап развития СССР связан с национально-государственным развитием в Средней Азии, созданием национальной государственности ее народов и появлением новых союзных республик, вошедших в состав СССР.

Условия для проведения национально-государственного размежевания Средней Азии сложились к 1924 г. К этому времени были разгромлены основные силы басмачества и установилась относительно мирная обстановка в среднеазиатском регионе.

В результате национально-государственного размежевания были созданы Узбекская ССР, Туркменская ССР, Таджикская АССР в составе Узбекской ССР, а также две автономные области: Кара-Калпакская в составе Казахской АССР и Кара-Киргизская в составе РСФСР. 13 мая 1925 г. III съезд Советов СССР удовлетворил просьбы Узбекской ССР и Туркменской ССР и принял их в состав СССР. В 1925 г. в СССР стало шесть союзных республик. 15 октября 1929 г. III Чрезвычайный съезд Советов Таджикистана принял Декларацию, в которой провозглашал выход из состава Узбекской ССР и создание Таджикской ССР.

Вхождение РСФСР в состав СССР изменило ее правовой статус. Из независимого государства она превратилась в субъект федеративного государства, передав ему часть своих полномочий. Начался довольно длительный период истории РСФСР в составе СССР до декабря 1991 г.

В 1923 г. в РСФСР входило 11 автономных республик, 14 автономных областей, 63 губернии и области. Таким образом, РСФСР в период НЭПа представляло собой сложное национально-государственное образование.

С созданием СССР РСФСР вошла в состав союзного государства на правах члена федерации. Она передала в ведение СССР внешние сношения, внешнюю торговлю, организацию и руководство вооруженными силами и т.д.

Автономные республики имели право принимать на своих съездах Советов Основные законы Конституции, подлежащие утверждению ВЦИК и Всероссийским съездом Советов. Высшим органом власти автономных республик являлись съезды Советов республик, а в период между съездами - избираемые ими ЦИК.

Конституция РСФСР 1925 г. закрепила российскую республику как государство, строящейся на основе федерации национальных советских республик. По Конституции РСФСР 1925г. за гражданами России признавалось право свободного пользования родным языком на съездах, в суде, управлении и общественной жизни.

Национальным меньшинствам обеспечивалось право обучения на родном языке в школе. Конституция признавала право за отдельными национальностями на выделение, по решению их съездов Советов, с утверждением высших органов РСФСР в автономные республики и области.

В 1924 году в составе Украинской ССР была образована Молдавская АССР, в которую вошли молдаване, проживающие на левом берегу Днестра и т.д.

4. Конституция СССР 1924 г.

Образование СССР нашло свое конституционное закрепление в Основном законе - Конституции СССР 1924 г. История ее создания начинается с принятия I съездом Советов СССР 30 декабря 1922 г. «Декларации об образовании СССР» и «Договора об образовании СССР». Декларация и Договор стали основой будущей Конституции СССР 1924 г. I съезд Советов СССР как высший представительский орган союзного государства наметил программу работы над будущей союзной Конституцией и заложил правовые основы этой работы.

В период подготовки проекта Конституции шли ожесточенные споры, борьба мнений с предложениями, носящими характер великодержавного шовинизма и местного национализма. Так, дискутировались предложения о ликвидации РСФСР, непосредственного вхождения в состав СССР автономных республик РСФСР и т.д.

Важное значение для разработки Конституции СССР имел XII съезд РКП(б), проходивший в апреле 1923 г. Съезд высказался за то, чтобы в Конституции были отражены не только потребности всех национальностей Союза, но и специфические процессы отдельных национальностей.

После XII съезда РКП(б) была сформирована Конституционная комиссия из 25 человек, которую возглавил М.И. Калинин. В процессе работы над проектом Конституции этой комиссией были учтены все замечания и поправки, присланные из республик.

6 июля 1923 г. II сессия ЦИК СССР единогласно одобрила проект Конституции СССР и приняла постановление «О введении в действие Конституции Союза Советских Социалистических Республик». В январе 1924 г. проект Конституции СССР был одобрен съездами союзных республик. Завершилась работа над первой Конституцией СССР на II съезде Советов СССР.

31 января 1924 г. II съезд Советов единогласно утвердил Конституцию СССР. Первая конституция СССР вошла в историю как Конституция СССР 1924 г.

В текст Конституции вошла Декларация об образовании СССР. Конституция насчитывала 72 статьи. Имелись развернутые главы о суверенных правах союзных республик, съезде Советов СССР, ЦИК СССР, Президиуме ЦИК СССР, СНК СССР, Верховном Суде СССР, о народных комиссариатах СССР, ОГПУ, о союзных республиках, гербе, флаге и столице СССР.

По своему содержанию Конституция СССР 1924 г. не похожа на предшествующие и последующие Советские конституции. Она весьма своеобразна.

Главное внимание Конституция СССР 1924 г. уделила факту конституционного закрепления самого СССР, прав СССР, системе высших государственных органов СССР и союзных республик.

Конституция СССР 1924 г. состояла из двух разделов: Декларации об образовании СССР и Договора об образовании СССР. Договор, в свою очередь, подразделялся на 11 глав, а главы - на 72 статьи.

В Декларации отмечалась невозможность решения национального вопроса в условиях капитализма. Его решение, по Конституции, стало возможным только при диктатуре пролетариата. Декларация указала на необходимость борьбы с внешними врагами республик, целесообразность объединения усилий республик для восстановления хозяйства. Само строение Советской власти, интернациональной по своей природе, также способствовало объединению Советских республик.

В декларации были изложены принципы добровольности и равноправия, лежавшие в основе объединения республик в СССР. За каждой союзной республикой обеспечивалось право свободного выхода из СССР.

Ведению СССР подлежали внешнеполитические сношения, руководство внешней торговлей, установление основ и общего плана развития всего народного хозяйства Союза СССР, руководство транспортом, почтово-телеграфным делом, утверждение единого бюджета СССР, установление единой денежной и кредитной системы и т.д.

Верховные органы СССР решали вопросы приема в СССР новых республик, изменения границ Союза или границ союзных республик, спорные вопросы, возникающие между республиками. Такова была компетенция Союза ССР. Вслед за Декларацией Договор вновь отмечал их право свободного выхода из Союза. Конституция устанавливала для граждан союзных республик единое союзное гражданство.

Верховным органом власти, по Конституции, являлся съезд Советов СССР. В период между съездами высшим органом власти являлся ЦИК СССР, состоявший из двух равноправных палат: Союзного Совета и Совета национальностей. В двухпалатной структуре ЦИК СССР просматривается будущий двухпалатный Верховный Совет СССР.

В период между сессиями ЦИК СССР высшим законодательным, исполнительным и распорядительным органом власти СССР являлся Президиум ЦИК СССР. ЦИК СССР образовывал Советское правительство. СНК, состоявший из председателя СНК, председателя Высшего Совета народного хозяйства и народных комиссаров, являлся исполнительным и распорядительным органом ЦИК СССР и был в своей работе подотчетен ему и его Президиуму.

Создавалось 10 комиссариатов СССР, в которых сочетались принципы коллегиальности и единоначалия. Народный комиссар имел право единолично принимать решения, доводя их до сведения коллегий. Конституция СССР 1924 г. установила следующую систему высших органов власти союзных республик: съезд Советов, ЦИК, Президиум ЦИК.

Специальные главы Конституции были посвящены Верховному суду СССР (глава 7) и ОГПУ (глава 9).

Заключительная глава Конституции СССР говорит о гербе, флаге и столице СССР. Столицей СССР объявлялся город Москва.

Конституция СССР 1924 г. закрепила построение федерации на базе Советов, соблюдение принципа добровольности объединения союзных республик в единый Союз ССР и равноправие субъектов союзного государства, принцип демократического централизма. В Конституции получил отражение национальный характер федерации.

Конституция СССР 1924 г. была действующей по 1936 г., когда 5 декабря 1936 г. была принята новая Конституция СССР.

5. Конституция РСФСР 1925 г.

В 1925 г. была принята новая Конституция РСФСР что было связано с необходимостью учета создания СССР, а также с потребностью анализа уже пройденного после 1918 г. пути. Новая Конституция РСФСР 1925 г. многое восприняла из Конституции РСФСР 1918 г. По своему содержанию Конституция СССР 1924 г. и Конституция РСФСР 1925 г. дополнили друг друга.

Конституция РСФСР 1925 г. состояла из 6 разделов, 8 глав и 89 статей. Она закрепила РСФСР как федеративное государство с автономными образованиями.

Конституция РСФСР 1925 г. имела своей задачей уже «осуществление коммунизма», тогда как Конституция 1918 г. ставила своей целью строительство социализма.

По Конституции РСФСР 1925 г. Президиум ВЦИК получил законодательную власть, какой не обладал еще в 1918 г. Президиум ВЦИК имел право приостанавливать и отменять постановления СНК. Перед ним были ответственны народные комиссары.

Кроме того, Конституция РСФСР 1925 г. закрепила новый орган - Президиум исполнительных комитетов местных Советов для руководства всей текущей работой, а также проведения в жизнь постановлений и декретов центральной власти.

Т.о., Советская Россия стала федеративным государством, в состав которого входили автономные республики и области. Вновь образованное государство СССР, по существу, также был федеративным объединением формально независимых государств, чей суверенитет ограничивался лишь рамками общей Конституции. Система государственного управления базировалась на конституционных принципах. Это в первую очередь касалось распределения сфер деятельности и полномочий между центральными и республиканскими властями. Органы власти и управления -- как союзные, так и республиканские -- строились с учетом опыта, накопленного в период совместного решения политических, военных и экономических задач.

Лекция 17. Система государственного управления СССР в 1924- 1936 гг.

1. Высшие органы госуправления

Высшим органом государственной власти стал съезд Советов Союза ССР. Этот тезис был зафиксирован в Договоре об образовании СССР, а затем внесен в Конституцию СССР 1924 г. Всесоюзный съезд составлялся из представителей городских Советов -- по расчету 1 депутат от 25 тыс. избирателей и представителей губернских съездов Советов -- по расчету 1 депутат на 125 тыс. жителей. Съезд мог решать любые вопросы, отнесенные Конституцией СССР к ведению Союза. Очередные съезды созывались ежегодно. Предусматривался также созыв чрезвычайных съездов. В 1927 г. IV Всесоюзный съезд Советов постановил, что съезды будут собираться раз в два года.

В период между съездами Советов верховную власть осуществлял Центральный Исполнительный Комитет (ЦИК) СССР. Этот орган был двухпалатным: одна из палат называлась Союзный Совет, другая -- Совет Национальностей. Обе палаты обладали равными правами и формировались на съезде Советов. В Союзном Совете каждая республика имела своих представителей пропорционально населению. В Совет Национальностей входили по пять представителей от каждой союзной и автономной республики. Каждая автономная область Российской Федерации направляла в этот орган по одному представителю. Автономные республики и области, входившие в состав Закавказской Федерации, также посылали в Совет Национальностей по одному представителю. Декреты, постановления и распоряжения ЦИК приобретали силу закона лишь в том случае, если получали одобрение обеих палат. В Конституции специальной статьей оговаривалось, что эти документы были «обязательны к непосредственному исполнению на всей территории Союза ССР». Союзный Совет и Совет Национальностей имели свои Президиумы - по 7 человек каждый.

ЦИК СССР соединял в себе законодательные и исполнительные функции. По Конституции он должен был созываться три раза в год. В период между сессиями ЦИК высшим законодательным и исполнительным органом был его Президиум, состоявший из 21 человека. Он образовывался из Президиумов Союзного Совета и Совета Национальностей. Остальные 7 членов Президиума избирались на совместном заседании обеих палат ЦИК. Со временем съезды Советов и сессии ЦИК собирались реже. В связи с этим повышались роль и значение Президиума ЦИК, расширялись его функции, возрастала компетенция. По мере увеличения числа союзных республик, рос и состав Президиума ЦИК, создавались новые отделы и комиссии.

Для повседневного управления страной ЦИК образовал правительство - Совет народных комиссаров. Совнарком был распорядительным и исполнительным органом, но он издавал декреты и распоряжения, которые обладали законодательной силой. Как и ЦИК, Совнарком соединял в себе законодательные и исполнительные функции. Его декреты и распоряжения также были обязательны для исполнения на всей территории СССР.

Совнарком состоял из наркоматов. По Конституции СССР наркоматы подразделялись на три типа: общесоюзные, объединенные (союзно-республиканские) и республиканские. К первому типу относились наркоматы, которые образовывались только в Союзе. Таких наркоматов в тот период было пять: по иностранным делам, по военным и морским делам, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов. В союзных и автономных республиках таких наркоматов не было. Общесоюзные наркоматы имели в союзных республиках своих уполномоченных представителей. Сюда же следует отнести и образованный одновременно с этими наркоматами Совет Труда и Обороны (СТО) СССР. Его возглавлял председатель Совнаркома СССР. СТО следил за осуществлением хозяйственных и финансовых планов, координировал деятельность промышленных и оборонных наркоматов.

Ко второму типу относились наркоматы, которые образовывались как в Союзе ССР, так и в каждой союзной республике. Таких наркоматов было тоже пять: ВСНХ, продовольствия, труда, финансов и рабоче-крестьянской инспекции. Объединенные наркоматы создавались для руководства наиболее важными отраслями народного хозяйства, требовавшими координации деятельности в масштабах всей страны и учета своеобразия каждой республики. Они были призваны обеспечить сочетание интересов Союза в целом с интересами каждой союзной республики. Эти наркоматы, подчиняясь центральным исполнительным комитетам и совнаркомам союзных республик, осуществляли в своей деятельности директивы соответствующих наркоматов СССР.

К третьему типу относились наркоматы, которые имелись только в республиках. В тот период это были наркоматы просвещения, здравоохранения, социального обеспечения, юстиции и др. Они имели возможность учитывать в своей деятельности потребности своей республики и ее национальные особенности.

ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ СССР ПО КОНСТИТУЦИИ 1924 г.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Разработка и принятие Конституции СССР знаменовали важный этап в развитии системы управления. Основной закон страны принципиально игнорировал как буржуазный пережиток принцип разделения властей. Он закрепил установленное в первые годы советской власти неравноправие различных слоев населения в избирательных правах, отдавая предпочтение рабочему классу. Этот своеобразный социальный ценз просуществовал до 1936 г., когда была принята новая Конституция.

Создание СССР и его конституционное оформление определили будущую политическую, социально-экономическую и правовую природу Советского государства, закрепили новые принципы управления страной. Эти принципы узаконили статусное неравноправие национально-территориальных образований, входивших в состав СССР (союзные, автономные республики, края, области и т.д.) Они создавали стройную вертикаль власти, удобную для управления из центра, но игнорировавшую интересы входивших в нее составных частей.

Сложившийся к началу 20-х гг. механизм государственного управления получил позднее в научной литературе название административно-командной системы. Итак, характерные черты административно-командной системы управления:

* Установление однопартийной системы и превращение Коммунистической партии в государственную структуру.

* Крайняя централизация власти и управления.

* Преимущественно репрессивные методы решения политических и экономических задач.

* Подавление инакомыслия.

* «Огосударствление» профсоюзов и всех прочих общественных организаций.

* Бюрократизация государственного аппарата и всей системы управления.

К этим признакам можно еще и добавить нерасчлененность исполнительной и законодательной властей, присущую советской командно-административной системе.

2. Новое административно-территориальное деление страны

Проблемы создания и совершенствования системы управления, особенно на местах, были тесно связаны с вопросами административно-территориального деления. До революции АТД преследовало в основном экономические цели. Советская власть взяла курс на национально-государственное самоопределение народов. При этом местным Советам давалась возможность самим определять границы новых губерний и областей. 2 декабря 1917 г. Совнарком обнародовал документ, разъяснявший, что новое АТД «зависит исключительно только от соглашения заинтересованных Советов. За целесообразность этого разграничения они отвечают перед Совнаркомом».

27 января 1918 г. СНК принял декрет о порядке изменения губернских, уездных и прочих границ. Этим декретом было установлено, что изменение территорий АТЕ производится местными Советами. Возникавшие разногласия и недоразумения должны разрешаться смешанными комиссиями, созданными из представителей советских органов заинтересованных губерний.

Весной 1918г. НКВД в нескольких циркулярах разъяснил порядок изменения границ губерний, уездов и волостей страны. Национально-территориальный принцип формирования Российской Федерации был закреплен в Конституции РСФСР и составил основу системы государственного управления страной.

Необходимость совершенствования управления стала очевидной с переходом от политики «военного коммунизма» к НЭПу. Госпланом была создана комиссия для выработки предложений по новому административно-государственному размежеванию Российской Федерации. Перед ней ставилась задача приведения границ административных образований в соответствие не только с экономическими потребностями регионов, но и с учетом национальных интересов населения. Создавались новые автономные республики и области.

Каждая республика, каждый народ искали наиболее приемлемые формы национально-государственного строительства. Размежевание народов Северного Кавказа, Средней Азии и других регионов сопровождалось экспериментами, переходом некоторых территорий от одной республики или области к другой. Общие контуры нового районирования стали вырисовываться к сер. 20-х гг.

Так, в 1926 г. в состав СССР входили Россия, Украина, Белоруссия, три Закавказские республики (Грузия, Армения, Азербайджан), объединившиеся в ЗСФСР, Узбекистан и Туркмения. Кроме того, было 15 автономных республик, 14 автономных областей, три края и Уральская область, 47 губерний (из них 40 в России и 7 в Узбекистане), 114 округов, 442 уезда, 1531 район, 4428 волостей. Особый статус имела Абхазская ССР, входившая в состав Грузии на договорных отношениях.

Наибольшим разнообразием административно-территориального деления отличалась Российская Федерация. На ее территории было 11 автономных республик, 12 автономных областей, три края и Уральская область, 40 губерний, 58 округов, 359 уездов, 769 районов и 3479 волостей.

Предельной простотой выделялось административное деление Белоруссии. Ее территория делилась на 10 округов и 100 районов. Поиск оптимальных форм АТД продолжался до конца 20-х гг. К этому времени в Российской Федерации в основном утвердилась так называемая трехзвенная система - район, округ, область (край); в остальных союзных республиках -- двухзвенная система (район, округ).

3. Аппарат управления и номенклатура

Каждая АТЕ имела свой аппарат управления. В целом аппарат гос.управления представлял собой хотя и громоздкий, но достаточно слаженный механизм. Стержнем его служили партийные органы с их строгой централизацией и высокой дисциплиной. Они стремились оживить деятельность Советов, в работе которых преобладали рутинность, бюрократизм, взяточничество, пренебрежительное отношение к нуждам населения. Вопрос о совершенствовании работы Советов специально обсуждался на III Всесоюзном съезде Советов в мае 1925 г. Была выработана система мер по улучшению деятельности Советов, включавшая совершенствование информации об их деятельности, отчеты должностных лиц перед избирателями, критику снизу любого органа управления, четкое разграничение полномочий между звеньями управленческих структур и др. Особо подчеркивалась потребность в подготовке образованных, компетентных специалистов-управленцев, необходимость привития им навыков общей и политической культуры.

Недостатки в квалификации гос. управленческого аппарата пытались компенсировать его численностью. К концу 1927 г. гос.аппарат СССР разросся до 3,7 млн. чел. Из них 2 млн. работали в системе административного управления.

Более всего недостаток квалифицированных управленцев был заметен на периферии -- в городских и сельских Советах. В деревнях на выборах в сельсоветы шла борьба между беднейшей и зажиточной частью населения. Беднота была плохо организована, экономически зависела от зажиточных крестьян, т.к. государство недостаточно помогало селу. Поэтому к кулакам шли бедняки за семенным зерном, за ссудой или инвентарем. Условием предоставления помощи кулаки ставили избрание их в Советы. При выборах в городские Советы рабочие проявляли равнодушие и пассивность. Посещаемость собраний, на которых намечались кандидатуры в Советы, была крайне низкой. Собрания часто переносились из-за неявки рабочих. Пришедшие на собрание рабочие или отмалчивались, или выступали с резкой критикой политики партии и советской власти.

В национальных регионах страны в ходе перевыборов Советов проводилась кампания по коренизации гос.аппарата. За этим термином скрывалась политика привлечения в местные органы власти и управления представителей коренного населения. Для их подготовки были созданы специальные краткосрочные курсы как на местах, так и в учебных заведениях Москвы, Ленинграда и др. городов. Помимо этого следствием политики коренизации было внедрение национальных языков в официальное делопроизводство и все сферы государственной и общественной деятельности соответствующих национально-государственных образований. Этот процесс шел не всегда безболезненно, т.к. у некоторых народов отсутствовал развитый литературный язык и в нем не было необходимых современных политических, правовых, юридических терминов. Это снижало эффективность управления.

Сложившаяся к сер. 20-х гг. система управления разъедалась бюрократизмом. Население страны страдало от произвола чиновников, высказывало недовольство разрастанием управленческого аппарата. Административно-командная система управления не могла обойтись без чиновничества. Росла численность гос.аппарата, продолжалось его сращивание с аппаратом партийных органов. Отсутствовал надежный хозяйственный механизм, который бы включил экономические стимулы роста производительности труда. Успехи в хозяйственной жизни достигались не умелым управлением, а методами административного нажима при строго централизованном плановом регулировании хозяйственной жизни страны. Этот аппарат по мнению современников страдал сверхцентрализованностью и сложностью структуры, нерациональным использованием персонала.

Все это вынуждало власти всерьез заняться проблемой совершенствования гос.аппарата. На XV съезде ВКП(б) в докладе Орджоникизде говорил, что «аппарат слишком централизован, - за каждым пустяком приходится обращаться в центр; в нашем аппарате мы имеем большой параллелизм, отсутствие четкости, отсутствие ответственности исполнителей... Бумажность съедает нас; волокита неимоверная, и очень часто директивы партии и правительства извращаются».

Советская система управления предполагала принципиальную неразделенность партийной и советской власти во всех ее ипостасях -- законодательной, исполнительной и судебной. Для осуществления властных полномочий партии и необходим был аппарат, составлявший советскую номенклатуру.

Номенклатура - перечень наиболее важных должностей в гос.аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые предварительно рассматривались, рекомендовались, утверждались и отзывались партийными комитетами. Партия большевиков как основной стержень в системе управления поставила под свой контроль работу аппарата. Для этого в ЦК и на местах были созданы учетно-распределительные отделы. Они начали свою деятельность с учета и расстановки партийных кадров. Постепенно круг их компетенции расширялся. В поле зрения ЦК партии оказались управленческие кадры -- от руководителей центральных ведомств до директоров предприятий и их заместителей.

В 1921 г. была проведена Всероссийская перепись ответственных работников. Она охватила административно-управленческий аппарат всех уровней. К марту 1923 г. в ЦК РКП(б) имелись характеристики на 3150 человек. За два года через Учетно-распределительный отдел ЦК рассмотрел дела 16432 работников. Затем в целях совершенствования работы по учету и распределению кадров Учетно-распределительный отдел был объединен с Организационно-инструкторским и создан общий организационно-распределительный отдел ЦК, который возглавил ближайший сподвижник Сталина Л.М. Каганович. Был разработан ряд нормативных документов, определивших сущность кадровой политики партии на многие годы вперед.

Сам термин «номенклатура» впервые был употреблен в постановлении ЦК РКП(б) от 12 ноября 1923 г. Постановление определяло порядок подбора и расстановки кадров на ответственные посты. Оно сопровождалось списками номенклатурных должностей. Сначала было два списка: номенклатура № 1 и номенклатура № 2. По списку № 1 числились 3500 человек, по списку № 2 -- 1500. Вскоре к имевшимся двум спискам добавлялся третий - т.н. ведомственная номенклатура.

Так настойчиво и целенаправленно складывался новый правящий слой советского общества, получивший название номенклатуры. Она осуществляла в первую очередь политическое руководство обществом, а руководство материальным производством являлось для нее уже второстепенной задачей.

Высшая номенклатура выделяла из своей среды узкий круг профессиональных управленцев. Они составляли политическую элиту общества, которая непосредственно участвовала в выработке, принятии и организации выполнения политических решений.

К ним относились в первую очередь лица, входившие в состав Политбюро, Оргбюро и Секретариата ЦК. В 20-30-е гг. состав этих органов менялся мало. Из них выбывали только политические противники Сталина. За все годы существования советской власти в эти органы входили лишь 229 человек. Несмотря на то что они составляли политическую элиту страны, почти четверть из них умерли неестественной смертью: 46 человек были репрессированы и казнены, трое расстреляны как пособники этих репрессий, двое убиты в результате покушения, пятеро покончили жизнь самоубийством и т.д.

4. Органы контроля

В системе гос.управления немаловажная роль отводилась органам контроля. В ноябре 1917 г. ВЦИК принял декрет о рабочем контроле, на который возлагалась задача «планомерного регулирования народного хозяйства». Органы рабочего контроля действовали на выборных началах через заводские, фабричные комитеты, советы старост и др. В декабре 1917 г. был создан Наркомат государственного контроля, а с 1920 г. действовала Рабоче-крестьянская инспекция (РКИ, Рабкрин).

Союзный Наркомат РКИ был образован в июле 1923 г. Тогда же по предложению Ленина в стране был создан единый контрольный орган. На той же основе строились органы партийного и государственного контроля в республиках, областях и уездах. Сильная сторона этих органов состояла в том, что они имели свои звенья в виде ячеек во всех производственных коллективах и учреждениях, наладили тесную связь с профсоюзными, комсомольскими организациями и опирались на них в своей работе.

Важнейшей заботой органов РКИ было совершенствование управленческой деятельности во всех звеньях гос.аппарата. Контролеры изучали и обобщали опыт работы государственных и общественных органов, давали рекомендации по рационализации управленческого труда. Они использовали данные научно-исследовательских учреждений, занимавшихся обобщением опыта научной организации труда. В 1926 г. по их инициативе был создан специальный Государственный институт техники управления.

Соединение партийного и государственного контроля обеспечивало высокий авторитет контрольных органов, обязательность их решений и рекомендаций для всех государственных и общественных организаций, повышало действенность контроля. Однако органы ЦКК-НК РКИ не в состоянии были усмотреть за всем огромным партийно-государственным «хозяйством». Поэтому в 1934 г. объединенные органы РКИ были упразднены и созданы Комиссия партийного контроля при ЦК ВКП(б), Комиссия советского контроля при Совнаркоме.

5. Особенности советской системы управления

Государственное управление в 30-х гг. продолжало тенденцию на сочетание функционального и отраслевого принципов руководства.

Функциональный принцип управления предполагал руководство органами или предприятиями по отдельным направлениям деятельности: планированию, финансированию, материально-техническому снабжению и т.д. К числу функциональных органов власти относились Госплан, Рабоче-крестьянская инспекция, Комиссия ГОЭЛРО, ВЧК и сменившее ее ГПУ, Наркомфин и ряд других. При отраслевом принципе управления определенной отраслью хозяйства руководство осуществлялось из одного органа по всем направлениям деятельности. В 30-е гг. наблюдалось постепенное усиление отраслевого принципа управления. Шло разукрупнение старых наркоматов и создание новых. Так Наркомат торговли был разделен на Наркомат внешней торговли СССР и союзно-республиканский Наркомат снабжения, а из Наркомата путей сообщения выделился Наркомат водного транспорта.

Расширение масштабов строительства, увеличение количества предприятий и их размеров потребовало реорганизации Высшего совета народного хозяйства. В январе 1932 г. ВСНХ был разделен на три самостоятельных общесоюзных наркомата: Наркомат тяжелой промышленности, Наркомат легкой промышленности и Наркомат лесной промышленности СССР. Наиболее крупным и важным из них был Наркомат тяжелой промышленности. В нем было сосредоточено руководство всей оборонной индустрией. Наркомом тяжелой промышленности был назначен Орджоникидзе, возглавлявший до этого ВСНХ. Наркомат подразделялся на 10 главков (к 1937 г. их стало 33). Главки непосредственно руководили заводами при двухступенчатой системе управления (главк -- завод). В некоторых случаях применялась трехступенчатая система руководства: главк -- трест -- завод.

Претерпели изменения и другие наркоматы. Из Наркомата земледелия выделился Наркомат зерновых и животноводческих совхозов СССР.

Тенденция к усилению отраслевого принципа управления преобладала и в последующие годы. Функциональная система с ее раздутым управленческим аппаратом, с ограниченной ответственностью, и бумажной волокитой часто не обеспечивала необходимую эффективность управленческого труда.

На XVII съезде ВКП(б) (1934 г.) она была подвергнута уничтожающей критике. Съезд решил отказаться от доминирования функционального принципа построения партийного и государственного аппарата и заменить его производственно-отраслевым. В марте 1934 г. было принято постановление ЦИК, которое предписывало перестроить органы гос.управления на основе производственно-отраслевого и территориального принципов.

Система управления, базировавшаяся на производственно-отраслевом и территориальном принципах, доминировала до конца 30-х гг. В то же время сохранялись и функциональные подразделения аппарата. Это сочетание характерно для всего периода развития советской системы гос.управления.

Таким образом, созданная большевиками система управления заменила разрушенную революциями 1917 г. государственную машину. Была создана принципиально новая модель государственного устройства и управления. Она носила классовый характер и потому не могла в тех условиях обеспечить единство общества..

Эта система управления имела определенные особенности: 1) Формально она развивалась на конституционной основе. Юридически властные полномочия находилась в руках Советов, которые создали единую вертикаль власти. Однако ее стержнем стала разветвленная система партийных комитетов. В решении любого вопроса приоритет оставался за партийными органами. Именно они на местах стали тем направляющим элементом, который подчинил самодеятельность органов советской власти единой воле и позволял создать необходимый государству централизованный бюрократический аппарат. Т.о., советская система государственного управления была в первую очередь партийной системой.