Международные стандарты труда и их отражение в новейшем трудовом законодательстве Республики Казахстан

После второй мировой войны были приняты конвенции, имеющие важное значение для работников. Кроме конвенции о запрещении дискриминации к ним относятся конвенции № 87 о свободе ассоциаций и защите права на организацию, № 98 о праве на организацию и заключение коллективных договоров, № 100 о равной оплате труда мужчин и женщин и др. Целый ряд конвенций был пересмотрен в связи с необходимостью улучшения содержащихся в них международных норм о труде.

Конечно, не все конвенции и рекомендации равноценны. Не все международные нормы имеют одинаковое значение для регулирования условий труда.5. Одни из них предусматривают создание лучших условий труда, чем те, которые существуют в капиталистических странах. Эти нормы отвечают интересам трудящихся.

За последние годы появилась тенденция к ограничению или даже прекращению нормотворческой деятельности МОТ. Нормотворчество представляет собой главную функцию МОТ. Если оно будет прекращено, трудящиеся утратят к Организации всякий интерес, а сама МОТ перестанет существовать как орган международного регулирования труда.

2. Понятие и содержание международных стандартов о труде

2.1 Содержание международных стандартов о труде

Международные нормы о труде содержатся в многочисленных документах, являющихся результатом сотрудничества государств по улучшению условий труда и охране трудовых прав работников. Эти документы служат источниками международного трудового права, существование которого в качестве особой отрасли или подотрасли международного права уже давно обосновывается как казахстанскими, так и зарубежными юристами.

Международные нормы о труде, как и любые другие правовые нормы, создаются государствами для достижения определенных целей.

Цель правового регулирования, осуществляемого посредством международных норм о труде, состоит в защите трудовых прав работников и их профессиональных организаций путем установления определенных юридических и фактических гарантий этих прав и тем самым в улучшении условий труда и быта работников в разных странах.

Поведение государств, направленное на осуществление целей международных норм (в частности, международных норм о труде) и включающее как определенные действия, так и воздержание от действий, составляет процесс, обозначаемый в международном праве как "имплементация норм международного права".

Термин "имплементация" широко распространен в мировой международно-правовой литературе и практике. Употребляется он, правда не всегда в одинаковом понимании, и многими юристами-международниками (А.Н. Анисимовой, И.П. Блищенко, Р.Л. Бобровым, А.С. Гавердовским, Л.Н. Галенской, Н.В. Захаровой, В.А. Карташкиным, Б.И. Кофманом, И.И. Лукашуком, Л.X. Мингазовым, А.П. Мовчаном, Р.А. Мюллерсоном, П.Е. Недбайло, Я.А. Островским, Г.И. Тункиным, М.В. Яновским и др.).

Имплементация (от англ. implement - осуществлять, обеспечивать выполнение), буквально означает "претворение в жизнь в соответствии с определенной процедурой", "обеспечение практического результата и фактического выполнения конкретными средствами"[16, с.12].

Понятие имплементации является весьма емким и включает в себя весь многообразный процесс осуществления целей международных норм государствами: от выражения согласия государства на обязательность для него международного договора (в форме ратификации, утверждения и т. п.) и затем применения норм такого соглашения в рамках международного, а если необходимо - внутригосударственного права, до практического выполнения требований этих норм.

Выбор методов внутриполитической имплементации международных норм - в принципе вопрос внутренней компетенции государств. При отсутствии такого указания государство само решает, какие из методов внутренней политики (экономические, юридические, административные, идеологические или все вместе) применить, с тем, чтобы обеспечить все необходимые условия для осуществления целей международной нормы[17, с.156].

Таким образом, в самом общем плане понятие имплементации международных норм может быть разделено на внешнеполитическую и внутриполитическую имплементации. Последняя же, в свою очередь, подразделяется на внутриэкономическую, внутриправовую и т. п. виды имплементации.

Содержание международной нормы о труде - важнейший критерий заинтересованности государств в ее имплементации. С оценки содержания международных норм начинается процесс принятия государствами решения о заключении соответствующих международных договоров (присоединении к ним) и их последующей имплементации.

Международные нормы по конкретным вопросам труда и трудовых отношений содержатся в большом количестве в международных многосторонних и двусторонних договоров, а также актов рекомендательного характера.

Прежде всего, имеется более 300 конвенций и рекомендаций Международной организации труда, которая является главным центром международной нормативной деятельности по вопросам труда.

Международные трудовые нормы включены также в некоторые важные документы, принятые в ООН или по ее инициативе: во Всеобщую декларацию прав человека (1948 г.), в Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.), Конвенцию о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965 г.), Конвенцию о статусе беженцев (1951 г.), в Декларацию социального прогресса и развития (1969 г.).

Международные нормы о труде содержатся и в ряде многосторонних документов, принятых в рамках региональных международных организаций. Так, страны, представленные в Европейском совете, приняли Европейскую социальную хартию (1961 г.), Европейскую конвенцию о правах человека (1950 г.), Европейскую конвенцию о социальной и медицинской помощи (1953 г.), Европейский кодекс социального обеспечения (1952 г.), где регламентируется ряд вопросов труда и трудовых отношений.

Ряд статей, касающихся гармонизации социального законодательства, равенства в оплате труда мужчин и женщин, оплачиваемых отпусков, безопасности и гигиены труда, вопросов занятости и обращения с мигрантами и др., включены в Римский договор о создании ЕЭС (1967 г.).

Страны - члены Северного совета заключили в 1954 году Конвенцию о рынке общего труда.

В рамках Организации американских государств также принят ряд документов, целиком или частично посвященных проблемам труда и трудовых отношений: Американская декларация прав и обязанностей человека, Международная американская хартия социальных гарантий (1948 г.), Американская конвенция прав человека (1969 г.). Арабскую конвенцию о трудовых нормах (1967 г.) приняла Лига арабских государств.

С конца первой мировой войны до конца второй количество двусторонних соглашений по вопросам миграции достигло 472, а к началу 70-х годов было заключено еще около 200 таких договоров[ 18, с.23].

Из всех перечисленных выше источников международного регулирования труда наиболее универсальный характер с точки зрения охватываемых проблем и с учетом числа участвующих стран носят конвенции и рекомендации МОТ. В этой же организации накоплен и наиболее богатый опыт имплементации международных норм о труде. Поэтому в ходе последующего изложения главное внимание будет уделяться проблемам имплементации именно конвенций и рекомендаций МОТ, что в необходимых случаях не исключает рассмотрения тех же проблем в отношении других международных норм о труде.

Многолетняя практика применения международных норм о труде показывает, что наиболее существенными в плане имплементации являются следующие элементы их содержания:

- объект регулирования;

- круг категорий трудящихся, охватываемых защитой;

- актуальность норм с точки зрения требований современности;

- географический район распространения;

- характер и объем предоставляемых прав и возлагаемых обязанностей.

Объект регулирования

С точки зрения объекта регулирования и в соответствии с международной классификацией можно назвать следующие основные группы международных норм о труде.

1. Нормы, связанные с защитой основных прав человека в области труда, а именно права на труд, права на ассоциацию, права на свободу от дискриминации в трудовых отношениях, права на свободу от принудительного труда.

2. Нормы, относящиеся к проблемам обеспечения занятости и борьбы с последствиями безработицы, в том числе: направленные на регулирование общей политики государств в области занятости; связанные с защитой трудящихся от произвольных увольнений; регулирующие вопросы профессиональной подготовки и производственного обучения, создание и деятельность учреждений способствующих в устройстве на работу (служб занятости), учет безработных и оказание им различной помощи (пособия, переквалификация, профессиональная ориентация и т. п.).

3. Нормы, регулирующие условия труда и отдыха. Они включают такие вопросы, как оплата труда, рабочее время, время отдыха, охрана и гигиена труда и т. п.

4. Нормы социального страхования и социального обеспечения, предусматривающие защиту трудящихся от несчастных случаев на работе и профессиональных заболеваний, предоставление пособий по временной нетрудоспособности, инвалидности, старости и по случаю потери кормильца.

5. Нормы, регулирующие проблемы так называемых профессиональных отношений (разрешение конфликтов на предприятиях, установление "сотрудничества" между предпринимателями и трудящимися и т. п.).

Круг категорий трудящихся, охватываемых защитой.

С этой точки зрения все перечисленные международные нормы можно разделить на следующие группы.

1. Нормы, направленные на защиту всех трудящихся. Эта группа норм включает почти все объекты регулирования, названные выше.

2. Нормы, предназначенные для защиты трудящихся в промышленности, на транспорте и в шахтах.

3. Нормы, относящиеся к трудящимся, работающим в учреждениях, занятым в торговле и других непроизводственных отраслях. Эти специальные нормы регулируют главным образом условия работы и отдыха таких трудящихся, а также некоторые их права в области социального обеспечения и администрации труда.

4. Нормы, распространяющиеся на трудящихся, занятых в сельском хозяйстве, также защищают их права почти по всем объектам регулирования.

Географический район распространения.

По сфере действия в географическом плане международные нормы о труде можно разделить на три группы:

1. Универсальные, то есть предназначенные для имплементации во всех государствах мира;

2. Региональные, то есть предназначенные для имплементации в отдельных группах государств;

3. Двусторонние, то есть предназначенные для имплементации лишь в странах - участницах двусторонних соглашений.

Социальная характеристика международных норм о труде

Обобщая сказанное, можно прийти к выводу, что составляющие основной фонд международного трудового права универсальные международные нормы о труде, и, прежде всего конвенции и рекомендации МОТ, с точки зрения их социальных особенностей являются результатом борьбы, взаимных уступок, согласования и компромисса противоположных воль, выражаемых участниками нормотворческого процесса.

Многие универсальные международные нормы о труде носят компромиссный характер, и это естественно, ибо в условиях современных международных отношений, при наличии в мире государств с различным социальным строем и противоположными интересами, в обстановке обострения классовой борьбы и ее выхода на международную арену существование каких-либо универсальных международных норм в принципе возможно лишь в том случае, если они в той или иной степени являются результатом компромисса[19, с.62].

2.2 Разработка и принятие конвенций и рекомендаций о труде

Процедура принятия конвенций и рекомендаций Международной организации труда является достаточно сложной. Конвенции и рекомендации МОТ разрабатываются и принимаются Международной конференцией труда с использованием одинаковой процедуры. До принятия они должны дважды (последовательно) обсуждаться на Международных конференциях (сессиях Международной организации труда), чему предшествуют доклады Международного бюро труда, базирующиеся на обобщении законодательства и практики различных стран. Каждая конвенция или рекомендация проходит обсуждение в специальной комиссии, сформированной Конференцией. Эти документы требуют одобрения большинства в две трети присутствующих на Конференции делегатов. Как источники международно-правового регулирования конвенции и рекомендации при одинаковых требованиях к процедуре принятия имеют разный правовой статус[20, с.98].

Конвенция приобретает статус многостороннего международного соглашения после ратификации ее как минимум двумя государственными членами МОТ, и с этого момента она налагает определенные обязательства как на ратифицировавшие, так и на нератифицировавшие ее государства. Но для отдельно взятого государства-члена Международная организация труда положения конвенции становятся юридически обязательными только после ратификации ее высшим органом государственной власти (конвенции содержат правила и о порядке их денонсации).

Факт ратификации конвенции налагает на государство ряд обязательств. Во-первых, оно обязано принять законодательные или иные акты, гарантирующие проведение ее в жизнь. Во-вторых (и это нередко играет роль сдерживающего фактора в процессе ратификации государствами конвенций) - регулярно представлять в Международную организацию труда доклады относительно принятых мер по эффективному применению ратифицированной конвенции. Такие доклады представляются раз в 2--4 года в зависимости от важности конвенции. Если конвенция не ратифицирована, государство все же несет обязательство информировать по запросам Администрацию Совета Международной организации труда о состоянии национального законодательства и практики в отношении нератифицированной конвенции и о мерах, которые предполагается принять для придания ей силы[15, с.10].

Рекомендация также содержит в себе международно-правовые нормы, но в отличие от конвенции она не требует ратификации и рассчитана на добровольное ее применение в национальном законодательстве государства-члена МОТ. Следует согласиться с мнением, что рекомендация является "источником информации и моделью для совершенствования национального законодательства".

Она детализирует, уточняет, а иногда и дополняет положения конвенции, делает их содержание более полным и гибким, расширяет возможности выбора для государств при решении вопроса о заимствовании международных норм. Рекомендация тоже подлежит рассмотрению компетентными властями для принятия решения о возможностях се использования в национальной системе права. Государства-члены Международной организации труда должны давать по рекомендациям такую же информацию, как и по нератифицированным конвенциям.

Устав Международной организации труда предполагает возможность пересмотра устаревших международных актов, а также включает положения о контроле за соблюдением (применением) конвенций и рекомендаций.

Довольно сложный механизм принятия конвенций и рекомендаций является гарантией от принятия поспешных решений. В то же время на государства-члены Международной организацией труда налагаются серьезные обязанности по отчётности перед этой организацией, что, повидимому, не вызывает большого энтузиазма в деле взятия на себя подобных обязательств (особенно эта позиция заметна по отношению к ратификации конвенций). Так, Испания уже ратифицировала более 120 конвенций МОТ (это один из самых высоких покaзaтeлей ратификации конвенций), Франция - более 150, Италия - более 100, Великобритания - более 80, ФРГ - более 75, Греция - примерно 70, Израиль - примерно 50, Япония - более 40, США - только более 10 конвенций Международной организации труда, Республика Казахстан присоединилась к 6 конвенциям МОТ.

В настоящее время примерно 50 конвенций МОТ пересмотрены последующими конвенциями. Это не отменяет прежние конвенции, а означает лишь то, что прежняя конвенция с момента вступления в силу новой перестает быть открытой для ратификации, а ратификация государством новой (измененной) конвенции означает денонсацию прежней (если иное не предусмотрено в самом тексте конвенции). При принятии пересмотренной конвенции Международная конвенция каждый раз решает, закрыта ли прежняя конвенция для ратификации и означает ли ратификация пересмотренной конвенции денонсацию новой [20,с. 64]

Устав МОТ содержит положения о контроле за соблюдением (применением) конвенций и рекомендаций. Механизм контроля включает деятельность Комитета экспертов по применению конвенций и рекомендаций, состоящего из авторитетных юристов различных стран, назначаемых МВТ "в личном качестве" и Комитета Международной конвенции труда по применению конвенций и рекомендаций, состоящего из представителей правительств, профсоюзов и организаций предпринимателей. Доклады правительств о применении конвенций и рекомендаций первоначально рассматриваются комитетом экспеpтoв. Он формирует замечания, относящиеся к тем или иным правитeльcтвaм, либо направляет им запросы. Комитет публикует также периодические обзоры о применении в различных странах конвенций МОТ. Ежегодные доклады Комитета экспертов передаются в Комитет по применению конвенций и рекомендаций, который обсуждает доклад Комитета экспертов, в случаях необходимости требует объяснений от соответствующих правительств, посылает представителей МОТ (с согласия правительств) в государства, где допускаются нарушения стандартов международного труда, для рассмотрения на месте положения дел[6].

По своему содержанию нормативные акты МОТ обычно классифицируются по следующим группам:

- акты, осуществляющие защиту основных прав и свобод человека в области труда;

- акты, относящиеся к обеспечению занятости, защите от безработицы;

- акты, регулирующие условия труда;

- акты, по технике безопасности и производственной санитарии;

- акты, регулирующие труд работников, нуждающихся в повышенной правовой защите;

- акты, регулирующие труд отдельных категорий работников;

- акты, регулирующие сотрудничество организаций работников, работодателей, государства, мирные способы разрешения трудовых конфликтов.

Как видно, эта классификация лишь частично совпадает с подразделением трудового пpaвa на традиционные инститyты. Обращает внимание, что некоторые вопросы труда остались полностью или частично вне регламентации. Например, в самой минимальной степени отрегулированы в международных актах трудовой договор, порядок разрешения индивидуальных трудовых споров, участи работников в управлении производством; отсутствуют правила, относящиеся к забастовкам, дисциплине труда[18, с.91].

Конвенции МОТ составлены с целью закрепления международных обязательств государств, которые ратифицируют их, в то время как Рекомендации служат руководством по политике, законодательству и практике. Конвенции МОТ имеют несколько специфических черт благодаря тому факту, что они приняты в организационной структуре (Конференции), которая принимает их, имеют трехстороннюю структуру и что они направлены на то, чтобы быть более эффективными, чем обычные международные договоры. Положения, содержащиеся в Конвенциях и Рекомендациях МОТ, рассматриваются как международные трудовые стандарты.

Основная проблема, с которой сталкиваются при определении международных трудовых стандартов, возникает при разнообразии национальных (экономических, социальных и политических) условий. Однако сохраняется мнение, что документы МОТ должны оставаться универсальными по своему характеру. Чтобы принять в расчет разнообразие условий в мире, нужно прибегнуть к различным типам оговорок гибкости, включенных в Конвенции универсального характера.

Другая проблема связана с уровнем стандартов. В то время как они должны быть релевантными большему ряду стран, они также должны требовать значительного продвижения по средней существующей практике, чтобы иметь динамический толчок.

Вопрос выбора между Конвекцией и Рекомендацией постоянно обсуждается. В настоящее время Рекомендации применяются, главным образом, для дополнений Конвенций, чтобы указать более подробно способы представления силы их положениям или защищать утверждение высших стандартов. Свободные рекомендации имеют дело с вопросами, которые еще не готовы для Конвенций или не поддаются принятию Конвенций, вызывающих международные обязательства[20, с.69].

Изменения в условиях и концепциях могут привести к необходимому пересмотру международных трудовых стандартов. Конвенции МОТ, принятые с 1929 года, содержат статьи, утверждающие, что пересмотр Конвенции не влечет за собой отмену первоначального документа, но пока не утверждено обратное, первоначальный документ перестанет быть открытым для ратификации до вступления в силу новой Конвенции, и ратификация государством последней означает денонсацию первоначального текста. Примерно 50 Конвенций были пересмотрены последующими документами; иногда чтобы сделать их более гибкими, следует чаще обращаться к ранним стандартам. В некоторых случаях стандарты приводятся в текстах менее формальных, чем Конвенции и Рекомендации, например, в Трехсторонней Декларации принципов о многонациональном предприятии и социальной политике, принятой Административным Советом в 1977 году, и резолюции Конференции по вопросам о независимости движения профсоюзов и связи, профсоюзных прав и гражданских свобод.

Множественность международных источников трудового права делает необходимыми мероприятия координации и консультации, нацеленные на предотвращение принятия противоречивых норм. В случае противоречия нужно выбирать самую благоприятную для работников норму (стандарт)[15, с.10].

Согласно установленным правилам МОТ, каждая страна, являющаяся ее членом, обязана в течении 18 месяцев предоставить на рассмотрение своим компетентным органом (как правило, Парламенту) все конвенции и рекомендации МОТ для вынесения решения об их ратификации и последующем применений. Этим странам необходимо также предоставлять отчеты не только в случае ратификации ими представленных конвенций и рекомендаций, но и, в случае необходимости, не ратифицированных также. Это вызвано необходимостью определения позиции законодательства этих стран, характера возникших трудностей и перспектив будущего[21, с.27].

По требованию МОТ каждое государство обязано подать отчет о принятии мер, обеспечивающих в силу ратифицированной им конвенции. Раньше отчет подавался каждый год после ратификации конвенции, но в связи с увеличением числа ратифицированных конвенций, эта процедура была упрощена. Сейчас необходимо подготовить два отчета раз в два года по десяти наиболее важным конвенциям, освещающим вопросы свободы ассоциаций, запрета на дискриминацию, принудительного труда, политики по обеспечению занятости, надзора за трудовыми отношениями и трехсторонними консультациями. В отношении других конвенций отчеты представляются один раз в пять лет, если наблюдающие инстанции не обнаружили каких-либо серьёзных нарушений в сфере соблюдения параграфов конвенции и при отсутствии жалоб от работодателей или рабочих.

В некоторых странах ратифицированные конвенции становятся частью национального законодательства и выполнение их предписаний обязательно. Однако в целях обеспечения их эффективности конвенции должны сохранять статус независимого документа. Это правило не распространяется на постановление прикладного характера, целью которых является обеспечение мер по признанию статуса конвенции.

Юридическая природа конвенций рекомендаций МОТ

Юридические особенности принимаемых в МОТ международных конвенций о труде определяются прежде всего тем фактом, что такие конвенции представляют собой многосторонние международные договоры, подлежащие ратификации странами- членами МОТ и последующему исполнению в законодательстве и практике этих стран соответствии со ст. 19 Устава МОТ конвенции обладают рядом важных юридических особенностей, способствующих их имплементации. Конвенции принимаются большинством в две трети голосов делегатов, присутствующих на сессии Международной конференции труда (МКТ)[20, с.71].

Это квалифицированное большинство призвано придать необходимый международный авторитет принятой конвенции ещё до того, как она войдёт в силу в соответствии с практикой, получившей закрепление в конкретных соглашениях, каждая конвенция считается вступившей в силу через 12 месяцев после того, как Генеральный директор Международной организации труда (МОТ) зарегистрирует документы о её ратификации двумя или тремя членами Организации впоследствии конвенция вступает в силу в отношении каждого члена Организации также через 12 месяцев после даты регистрации его документа о ратификации каждая принятая конвенция направляется всем государствам членам МОТ для рассмотрения вопроса о ее ратификации. Однако еще до ратификации и вообще в не зависимости от нее на государство - члены МОТ в силу самого факта их пребывания в Организации налагаются некоторые обязательства, способствующие имплементации конвенции (п. 5 ст. 19 Устава МОТ)[22,с.73]

Во - первых, каждое государство- член МОТ, даже если оно голосовало против принятия данной конвенции и не намерено ратифицировать ее, обязано в течение года со дня закрытия очередной сессии Международной конференции труда (а если это невозможно, то не позднее 18 месяцев после его закрытия) предоставить конвенцию компетентным государственным властям для решения вопроса о падании ей силы закона или принятия других мер. Естественно, что государственные власти свободны в выборе своего решения. Они могут поставить вопрос о ратификации конвенции или отказаться это сделать, предложить принять соответствующие новые законодательные акты или не предлагать. Но в любом случае государственные власти должны выразить свою позицию по отношению к принятой конвенции, а это часто становится первым шагом последующей имплементации. В процессе представления конвенции компетентным властям она может получить поддержку в парламентских и других общественных кругах, и возникшие дискуссии будут способствовать ратификации. Как указывают Н. Вальтикос, представление конвенций и рекомендаций компетентным властям призвано способствовать их публичности, "привлечь наибольшее внимание к ним".

Во - вторых, государство - член МОТ должно информировать Генерального директора МОТ о мерах, принятых в соответствии с указанным обязательством, и действиях, предпринятых компетентными властями. В- третьих, даже если компетентные власти не дали согласия на ратификацию конвенции, то государство- член все же обязано время от времени по запросу Административного совета представлять Генеральному директору документы о состоянии своего права и практики по отношению к вопросам, изложенным в нератифицированной конвенции, показывая, в какой степени применятся положение этой конвенции или какие меры предполагается принять для принятия им силы в законодательстве, административной деятельности, коллективных соглашениях либо другим путем и какие еще имеются препятствия, затрудняющие ратификацию конвенции. Очевидно, что такие обязательства государств-членов в связи с конвенциями укрепляют предпосылки их имплементации, часто даже до ратификации[21, с.30].

То же относится к рекомендациям МОТ, которые ратификации не подлежат, но обладают аналогичными юридическими особенностями. На 1991 г. общее число ратификаций составляло свыше 6000 в 171 государстве - члене МОТ, участвовавшем в конвенциях.

Ратификация конвенции компетентным государственным органом это важный юридический акт, совершая который, государство заявляет о своем полном признании конвенции и берет на себя обязательство привести в соответствие с нею внутреннее законодательство и практику либо обеспечить ее имплементацию иными способами (через коллективные соглашения и т.п.). Кроме того, в соответствии со ст. 22 Устава МОТ каждое государство-член, ратифицировавшее конвенцию, обязуется представлять ежегодные доклады Генеральному директору МОТ относительно мер, принятых дли эффективного применения конвенции. Эти доклады составляются в такой форме и содержат такие сведения, какие может потребовать Административный совет МОТ.

Международные конвенции и рекомендации о труде представляют собой две различные формы, в которые облекаются нормы о труде. Однако между конвенциями и рекомендациями есть серьезное юридическое различие. В то время как конвенции призваны создавать обязательства для государств, которые их ратифицируют, рекомендации предназначены для того, чтобы, не обязывая государство, служить типовой нормой при подготовке национальных норм в области регулирования условий труда. Аналогичный характер приобретает и конвенция в отношении государства, которое ее не ратифицировало. Уклонение членов МОТ под разными предлогами, а чаще и без них, от ратификации конвенций приводит к тому, что это различие на практике часто сглаживается и конвенции не столько создают обязательства, сколько формулируют типовые нормы.

Международные конвенции о труде отличаются от традиционных дипломатических договоров. Это отличие связано, прежде всего, с порядком разработки и принятия конвенций, применения конвенций и контроля за их практическим осуществлением. Несомненно, особенности международных конвенций о труде имеют определенное теоретическое и практическое значение. Они в известной мере расширяют представление о классических институтах международного права, в частности о договоре. Но нельзя согласиться с теми буржуазными юристами, которые придают этим особенностям слишком большое значение, утверждая, что они коренным образом изменяют характер международных договоров. По нашему мнению, эти особенности принципиально не изменяют характера конвенций как международных договоров, которые подчиняются mutatis mutandis общепринятым положениям международного права.

Решения Генеральной конференции МОТ

Согласно п. 1 ст. 19 Устава МОТ конвенции и рекомендации о труде представляют собой решения, принимаемые Генеральной конференцией МОТ. Приступая к рассмотрению того или иного вопроса повестки дня, конференция, прежде всего, стремится определить, в какую форму будут облечены разрабатываемые ею нормы - в форму конвенции или рекомендации. По вопросу о форме будущего международного акта обычно разгорается довольно острая дискуссия, так как серьезное юридическое различие между конвенциями и рекомендациями, о котором мы говорили выше, играет на практике большую роль.

Конвенции всегда были актами, в большей степени способствующими достижению целей МОТ, чем рекомендации. При создании МОТ предполагалось, что она будет разрабатывать только конвенции. В 1946 г. во время пересмотра Устава МОТ конвенция рассматривалась как акт, имеющий большее значение, чем рекомендация.

Преимущества конвенций перед рекомендациями неоднократно отмечались представителями правительств и профсоюзов.

Правительства государств - членов МОТ по-разному относятся к форме международного акта. Представители одних государств отдают предпочтение конвенции, представители буржуазных государств весьма часто меняют свою точку зрения. Некоторые из них в принципе к конвенциям относятся отрицательно. Такова, например, позиция представителей США.

Конвенции и рекомендации разрабатываются совместно делегатами правительств, профсоюзов и предпринимателей. Это обусловливается трехсторонним составом делегации каждого государства - члена МОТ. Каждый из делегатов одного государства имеет право голосовать по своему усмотрению, однако на практике все три стороны одной делегации часто голосуют вместе. Для принятия конвенции или рекомендации необходимо большинство в 2/3 голосов присутствующих делегатов. Принятая конвенция не подписывается. Государство становится ее участником только после ратификации.

С принятием конвенций и рекомендаций появляются международные нормы о труде. Однако юридической силы они не имеют. Нормы, записанные в конвенциях, приобретают юридическую силу и становятся действующими лишь после вступления конвенции в силу и только по отношению к тем государствам, которые ее ратифицировали. Возникает вопрос: существует ли норма о труде, если конвенция еще не вступила в силу? Да, существует. В противном случае пришлось бы отказаться признавать в качестве нормы правила, содержащиеся в рекомендациях, которые не подлежат ратификации и не вступают в силу подобно конвенциям. Есть, конечно, разница между нормами ратифицированных и нератифицированных конвенций и рекомендаций. В первом случае мы сталкиваемся с действующей нормой. Она отличается от просто существующей не только своим юридическим значением, по и моральным весом. Она применяется по крайней мере в двух-трех странах[20, с.74-75].

Международные нормы о труде, даже будучи принятыми единогласно на конференции, не являются общепризнанными нормами, хотя у них есть все основания впоследствии стать таковыми. Общепризнанными в смысле, употребляемом в международном праве, трудовые нормы становятся тогда, когда конвенции ратифицируются большинством членов МОТ, в том числе государствами различных социальных систем. К общепризнанным относятся, например, нормы, записанные в конвенции № 87 о свободе ассоциаций и защите права на организацию или в конвенции № 98 о праве на организацию и заключение коллективных договоров.

Разработка минимальных норм о труде.

Конвенции и рекомендации содержат тот минимум прав, который должен быть предоставлен трудящимся. Если в государстве, решившем применить конвенции пли рекомендации, существуют нормы, ограниченные по сравнению с международными, государство должно ликвидировать ограничение. Если же национальные нормы о труде более отвечают интересам трудящихся, чем международные, они должны оставаться такими. "Ни в коем случае принятие какой-либо конвенции или рекомендации конференцией или ратификация какой-либо конвенции любым членом Организации,- говорится в п. 8 ст. 19 Устава МОТ,- не должны рассматриваться как затрагивающие какой-либо закон, судебное решение, обычай пли соглашение, которые обеспечивают заинтересованным трудящимся более благоприятные условия, чем те, которые предусматриваются конвенцией или рекомендацией".

Для того чтобы подчеркнуть это уставное правило и избежать ухудшения условий труда в связи с применением международных норм, аналогичные положения включены в целый ряд конвенций. Кроме того, на соблюдение этого правила было обращено специальное внимание во время пересмотра Устава МОТ в 1946 г. Естественно, что всякое ухудшение условий труда в связи с применением международных норм является нарушением Устава МОТ, компрометирует идею международно-правового регулирования труда, которое призвано способствовать улучшению положения трудящихся[12, с.15].

Цель представления конвенций и рекомендаций компетентным властям - создание возможности для оформления этих документов "в качестве закона или для принятия мер другого порядка". Это единственная цель, предусмотренная Уставом.

Решения конференции должны быть представлены в любых случаях, а не только тогда, когда есть намерение ратифицировать конвенцию или применить рекомендацию. Представление может сопровождаться различного рода комментариями, вплоть до предложения не ратифицировать конвенцию. Это юридическая сторона дела. Но есть еще и моральная сторона. Если представители правительства голосовали на конференции за принятие конвенции или рекомендации, они не должны предлагать компетентной власти отказаться от ратификации конвенции или применения рекомендации. Представляется глубоко ошибочной и порочащей нормотворческую деятельность МОТ позиция правительства США, которое, представляя конгрессу конвенцию № 111 о дискриминации в области труда и занятий, предложило ее не ратифицировать. Такая позиция в отношении одной из важнейших конвенций тем более порочит МОТ, что делегат правительства США, голосуя за эту конвенцию, всячески афишировал свои действия.

Компетентная власть, рассматривая документы МОТ, решает, как поступить с ними. Иногда она высказывается против ратификации.

Применение конвенций и рекомендаций о труде

Ратификация конвенций.

Вопрос о применении конвенций и рекомендаций о труде имеет очень важное значение с точки зрения оценки эффективности международно-правового регулирования труда, ибо по существу это вопрос о введении в действие международных норм о труде на территории данного государства. От решения этого вопроса в основном зависит их влияние на национальные нормы.

Применение международных конвенций о труде в большинстве случаев начинается с их ратификации. Ратифицируя конвенцию, государство берет на себя обязательство предпринять такие меры, какие будут необходимы для эффективного применения ее положений. Конвенция входит в силу для данного государства после регистрации им акта ратификации в МВТ. Регистрация заменяет традиционную сдачу на хранение ратификационных грамот и по своим юридическим последствиям имеет то же значение. Международные рекомендации о труде ратификации не подлежат.

Более 2800 ратификаций конвенций - внушительная цифра. Но это примерно четверть всех возможных ратификаций. Многие члены Организации уклоняются от ратификации. Так, Иран, Иордания, Таиланд, Парагвай ратифицировали менее пяти конвенций. США - член МОТ с 1934 г.- ратифицировали всего семь конвенций. Уклонение от ратификации - ненормальное явление. Действительно, Устав МОТ юридически не обязывает ратифицировать конвенции. Но он и не дает нрава постоянно уклоняться от ратификации, ибо уклонение идет вразрез с основными целями МОТ. К тому же не ратификация конвенций создает различные условия для членов МОТ. Те государства, которые не ратифицируют конвенции, оказываются как бы в привилегированном положении по сравнению с государствами, ратифицирующими конвенции: во-первых, они несут меньше обязательств, во-вторых, на них не распространяется контроль МОТ. Для ликвидации такого неравенства и способствования достижению целей международно-правового регулирования труда необходимо, чтобы все члены МОТ ратифицировали "какое-то минимальное число конвенций. В этот минимум должны входить конвенция № 87 о свободе ассоциаций и защите права на организацию, конвенция № 29 о принудительном или обязательном труде[20, с.78].

Наиболее эффективные меры применения конвенций. В Уставе МОТ обязательства, возникающие при ратификации конвенции о труде, сформулированы в самом общем виде. Член Организации, гласит п. 5 (г) ст. 19, обязан предпринять "такие меры, какие будут необходимы для эффективного применения положений данной конвенции". При этом под применением конвенций понимается, с одной стороны, приведение национального законодательства, действующей практики, судебных решений в соответствие с нормами, содержащимися в концепциях, с другой стороны, практическое осуществление этих норм.

Некоторые государства, ратифицируя конвенции, принимают соответствующие законы для их применения, другие же ограничиваются принятием административных мер, простой ссылкой на обычай и практику пли рекомендацией предпринимателям и трудящимся обратиться к коллективным договорам, в особенности, когда эта рекомендация предусматривается в самих конвенциях. В некоторых странах сочетаются различные меры.

Такое широкое толкование положения ст. 19 Устава МОТ не соответствует основной цели устава, поскольку в нем говорится о мерах, могущих дать наиболее эффективный результат[6].

Устав МОТ проводит различие между мерами, которые должны быть приняты вследствие ратификации конвенции, и мерами, которые могут быть использованы в случае, когда конвенция не ратифицируется, но член МОТ желает применить ее нормы. Согласно п. 5 (д) ст. 19, положениям нератифицированных конвенций придается сила "путем принятия законодательных или административных мер, коллективных соглашений или любым другим путем"[6].

Сроки принятия эффективных мер

В практике МОТ редко встречаются факты открытого уклонения государства, ратифицировавшего конвенцию, от принятия законодательных мер. Обычно уклонение облекается в такую форму, которая призвана скрыть ого: государство затягивает принятие законодательных мер на долгие сроки, нередко на 20-30 лет, а иногда и больше. В ряде государств законодатель приступает к изучению расхождений между национальными законами и конвенциями только через много лет после ратификации. Подобная практика - это уже не только уклонение, но и прямое нарушение обязательств, возлагаемых на государства уставом и конвенциями. Этому в известной степени способствует отсутствие в уставе прямых указаний относительно времени принятия законодательных мер. Однако этот пробел косвенно восполняется конвенциями.

В заключительных постановлениях каждой конвенции содержится указание относительно времени ее вступления в силу вообще и для ратифицирующего государства в частности. В конвенциях, принятых до 1927 г. включительно, сказано, что они вступают в силу для государства "в день регистрации его документа о ратификации в Международном бюро труда". Регистрация имеет большое значение. Если ратификация традиционных дипломатических договоров состоит в утверждении их верховной властью государства с последующим обменом ратификационными грамотам и, то в данном случае она состоит в одобрении той же властью конвенции, принятой Международной конференцией труда, с последующей ее регистрацией. Понятно, что регистрация - это одно из обязательств, возникающих при ратификации [п. 5 ст. 19]. В конвенциях же, принятых после 1927 г., устанавливается, что они вступают в силу в отношении каждого члена МОТ обычно "через двенадцать месяцев после даты регистрации его документа о ратификации"[20, с.79]. Считают, что подобная отсрочка предоставлена государству для приведения своего законодательства в соответствие с положениями ратифицируемой конвенции.

Практическое осуществление конвенций и рекомендаций.

Вопрос о практическом осуществлении конвенций и рекомендаций имеет большое значение с точки зрения международно-правового регулирования труда. Можно сказать, что это вопрос вопросов, ибо трудящиеся могут получить реальную пользу от деятельности МОТ только в том случае, если конвенции и рекомендации будут осуществляться на практике. К сожалению, в капиталистических странах очень много нарушений международных норм о труде. Большая часть нарушений связана с уклонением или отказом государств от практического осуществления этих норм. Не случайно представители профсоюзов постоянно подчеркивают, что одно дело - ратификация конвенции, другое ее точное применение.

За 45 лет деятельности МОТ толкование конвенции произошло всего один раз, в 1932 г., когда Постоянная палата международного правосудия вынесла консультативное заключение по вопросу о применении конвенции относительно ночного труда женщин. Что же касается трибунала, то он ни разу не создавался, и его создание ныне считается излишним ввиду возможности передачи вопроса или спора в Международный суд.

Пересмотр конвенций и рекомендаций.

В отличие от традиционных международных договоров, конвенции о труде пересматриваются не их участниками, а всеми членами Организации на конференции. То же самое относится к рекомендациям. Пересмотр решений МОТ - часть ее нормотворческой деятельности. Возможность пересмотра конвенций предусматривалась с самого начала деятельности Организации, возможность пересмотра рекомендаций - с 1948 г., когда в регламенте было зафиксировано соответствующее положение. По словам Генерального директора МБТ, пересмотр по существу использовался в МОТ "для достижения трех главных целей, а именно: а) для придания большей гибкости положениям конвенций с целью облегчения их вступления в силу, б) для придания большей: гибкости положениям конвенций с целью учета изменений в экономических и социальных условиях, происшедших со времени их принятия, и в) для повышения норм, предусмотренных в конвенциях, в связи с прогрессом, достигнутым со времени их принятия". Тем не менее пересмотр не всегда использовался в интересах трудящихся, имеется ряд конвенций, которые нуждаются в пересмотре и поныне.

Конвенции и рекомендации пересматриваются на основании регламента Административного совета (ст. 11 -12), регламента конференции (ст. 43-45), а также положений, содержащихся в каждой конкретной конвенции. До 1961 г. существовало два порядка пересмотра.

Главная роль при пересмотре отводится Административному совету. Именно он, а не какой-либо другой орган имеет право начинать пересмотр. Во всех конвенциях в одной из заключительных статей говорится: "Каждый раз когда Административный сонет Международного бюро труда считает это необходимым, он представляет Генеральной конференции доклад о применении настоящей конвенции и решает, следует ли включать в повестку дня конференции вопрос о ее полном или частичном пересмотре".

Пересмотр осуществляется конференцией, т. е. всеми членами МОТ, а не только участниками конвенции. Конференция должна действовать в рамках, очерченных Административным советом. В регламенте МКТ сказано по этому поводу следующее: "Конференция не может ни в какой момент установленной процедуры пересмотра полностью или частично пересмотреть принятую ею ранее конвенцию но какому-либо вопросу или вопросам, за исключением тех, которые Административный совет включил в повестку дня сессии" (п. 10 ст. 44).

Предоставление Административному совету инициативы в пересмотре, наделение его более широкими правами по сравнению с конференцией не представляется целесообразным, хотя некоторые западные юристы и пытаются это оправдать 26. Конференция разрабатывает конвенции и рекомендации, и она же должна решать, следует ли их пересматривать[16, с.109].

Денонсация конвенций.

Существуют два порядка денонсации международных конвенций о труде. Один из них касается конвенций, принятых до 1927 г. Эти конвенции могут быть денонсированы в любое время по истечении десяти лет с момента первоначального вступления в силу данной конвенции. Однако государство должно сообщить о своем намерении за год до денонсации. Другой порядок касается конвенций, принятых начиная с 1928 г. Эти конвенции могут быть денонсированы в течение 6 либо 12 месяцев по истечении пяти- или десятилетнего периода с момента первоначального вступления конвенции в силу или с начала нового подобного же периода действия конвенции. Периоды, во время которых возможна денонсация, и периоды действия конвенции зафиксированы точно в каждой конкретной конвенции.

Условия денонсации содержатся в самих конвенциях. Так в ст. 9 конвенции № 111 о дискриминации в области труда и занятий сказано:

"1. Любой член Организации, ратифицировавший настоящую конвенцию, может по истечении десятилетнего периода с момента ее первоначального вступления в силу денонсировать ее посредством акта о денонсации, направленного Генеральному директору Международного бюро труда и зарегистрированного им. Денонсация вступает в силу через год после регистрации акта о денонсации.

2. Каждый член Организации, ратифицировавший настоящую конвенцию, который в годичный срок после истечения упомянутого в предыдущем пункте десятилетнего периода не воспользуется своим правом на денонсацию, предусмотренным в настоящей статье, связан на следующий период в десять лет и впоследствии может денонсировать настоящую конвенцию по истечении каждого десятилетнего периода в порядке, определяемом в настоящей статье".

Обычно конвенции денонсируются в связи с их пересмотром. Случаи денонсации по другим причинам чрезвычайно немногочисленны. Среди них денонсация Англией двух конвенций о ночном труде детей и женщин.

4. Дискриминации трудящихся колоний при подготовке и применении концепций и рекомендации о труде[20, с.84]

Статья 35 Устава МОТ и необходимость ее отмены. Согласно ст. 35 устава члены МОТ обязаны применять ратифицированные ими конвенции к территориям, находящимся вне метрополий, за исключением случаев, когда: а) вопросы, затронутые в конвенции, находятся в пределах компетенции самих властей территории; б) конвенция неприменима вследствие особых местных условий; в) конвенция должна подвергнуться изменениям, необходимым для приспособления се к местным условиям[6].

Все эти случаи, особенно два последних, являются колониальной оговоркой в Уставе МОТ. Они дают широкий простор для дискриминации: многие капиталистические государства пользуются ею, чтобы не применять конвенции либо применять их с серьезными изменениями, ставя тем самым трудящихся па территориях вне метрополии в значительно худшие условия труда, но сравнению с теми, которые предусмотрены конвенциями и в которых находятся трудящиеся метрополий. Нередко они резервируют за собой право высказаться по поводу применения конвенции в будущем, что обычно равносильно ее неприменению в течение длительного периода 65. При этом правительства чаще всего вопреки смыслу устава, а иногда и прямым требованиям конвенции 66 не сообщают и МОТ, чем обосновываются их действия. Но даже и при мотивированном полном или частичном уклонении от применения конвенции последнее слово остается за правительствами, поскольку обязательства, предусматриваемые ст. 35, сформулированы столь неопределенно, что для правительства метрополии представляется возможность совершенно произвольно решать вопрос о применении ратифицированных конвенции к территориям вне метрополии.

По нашему мнению, неопределенность эта создается следующими обстоятельствами. Во-первых, отсутствует конкретное и точное понятие "территорий вне метрополий". Во-вторых, отсутствуют критерии, которые позволили бы определить, может ли применяться конвенция в условиях данной территории вне метрополии, должна ли она применяться частично и т. д. Положения ст. 35 устава дают возможность придерживаться прямо противоположных точек зрения но вопросу о применении конкретных конвенций на конкретных территориях. В Уставе МОТ не определены признаки понятия "местные условия". Поэтому правительства могут при уклонении от применения конвенций ссылаться в общей форме на "местные условия", не указывая, в чем они заключаются.

Отсутствие этих критериев позволяет также правительствам произвольно решать, в течение какого времени конвенция не должна применяться или может применяться с изменениями.

Контроль за применением конвенций и рекомендаций о труде

Общая характеристика контроля, его организация и осуществление. Конвенции и рекомендации о труде - это, пожалуй, единственные международные соглашения, применение которых подвергается регулярному международному контролю. Контроль этот осуществляется МОТ, что рассматривается обычно как одна из важнейших ее особенностей. К этой, в общем правильной, характеристике следует добавить, что контроль МОТ содержит в себе элемент принуждения членов организации к выполнению обязательств, возникающих при ратификации ими конвенций. Нередко в этом принуждении видят "отклонение от признанных доктрин международного нрава". Комитет экспертов по применению конвенций п рекомендаций был создан Административным советом в 1927 г. По словам представителя Бразилии, создание комитета экспертов "явилось большим новшеством, которое впоследствии оказалось в высшей степени полезным". В этих словах - отношение буржуазных правительств, предпринимателей и профсоюзных лидеров к комитету, который "остается единственным в своем роде органом в международном праве". В настоящее время комитет состоит из 18, "независимых членов", назначаемых Административным советом.