Международные стандарты труда и их отражение в новейшем трудовом законодательстве Республики Казахстан

Было бы непосильной задачей точно определить результаты контроля за применением конвенций и рекомендаций, ибо выполнение государствами своих обязательств по конвенциям, как и применение международных норм вообще, зависит от целого ряда факторов, среди которых главное место занимает борьба трудящихся масс за улучшение своего положения. Тем не менее, можно утверждать, что международный контроль приводит к некоторым результатам. Члены МОТ вынуждены иногда считаться с темп рекомендациями, которые делаются в их адрес контрольными органами.

Совершенно ясно, что мало принять международную конвенцию, нужно плодотворно контролировать ее применение.

Вопрос о повышении эффективности контроля впервые возник во время пересмотра Устава МОТ в 1946 г. В то время было выдвинуто предложение создать в рамках Организации службу инспекции.

Однако комитет конференции, подготавливавший пересмотр устава, высказался против этого предложения, считая его несвоевременным. В то же время комитет высказал мысль о том, что применению международных норм могут способствовать национальные службы инспекции труда. Он высказал пожелание, чтобы в государствах - членах МОТ создавались такие службы, а профсоюзы трудящихся более энергично вмешивались, для того чтобы обеспечить точное применение законодательства. Комитет отметил, что "было бы желательно включить в международные конвенции, когда это необходимо, обязательство учреждения соответствующей инспекции". Впоследствии подобное обязательство было включено в ст. 3 конвенции № 98. Однако эта статья практически не применяется. Как отметил комитет экспертов, государства "не признали необходимым создавать специальные органы для того, чтобы обеспечить соблюдение гарантий права на организацию, установленных конвенцией". Создание национальных служб инспекции труда, которые могли бы способствовать применению международных норм, предусмотрено двумя конвенциями - № 81 относительно инспекции труда в промышленности и торговле и № 85 об инспекции труда на территориях, не относящихся к метрополии[20, с.85].

Мысль, высказанная комитетом по пересмотру Устава МОТ, развивается ныне комитетом экспертов.

Ответственность государств за нарушение конвенций о труде

Моральная ответственность государств. Известно, что международное право признает ответственность государства в случае нарушения им своих договорных обязательств. Формы этой ответственности различны - это реституция, репарация, возмещение убытков, моральная ответственность и т. д. Но вопрос об ответственности за нарушение конвенций о труде по существу не решен, как не решен и более общий вопрос об ответственности за нарушение прав человека. Между тем эти вопросы становятся все более актуальными.

Ответственность государств за нарушение конвенций о труде практически сводится к их моральной ответственности.

Государство, нарушающее ратифицированную им конвенцию, не приносит формальных извинений ни МОТ, ни какому-либо ее члену. В лучшем случае оно через своих представителей признает нарушения. Огласке нарушения международных норм придаются обсуждением этих вопросов на конференции, что иногда оказывает некоторое давление на государство. То же самое происходит при опубликовании МВТ представления о нарушении конвенции или жалобы на это.

Вопрос о санкциях. Санкция общественного мнения - главная и, пожалуй, единственная санкция, на которой покоится контроль за применением международных норм. В условиях буржуазного общества это довольно слабая санкция. Не случайно МОТ оказывается безоружной перед упорным нежеланием ряда капиталистических стран применять конвенции. Она не имеет достаточно эффективных средств воздействовать на нарушителя обязательств.

Если руководствоваться буквой устава, возможно применение различного рода санкций. Устав МОТ позволяет Административному совету "рекомендовать конференции такие действия, какие он сочтет целесообразными для обеспечения выполнения" решении Международного суда или рекомендаций комиссии по расследованию жалоб о нарушении конвенции (ст. 33)[6].

Государство несет ответственность за нарушение международных конвенций о труде не только в области права, но и практически, если международные нормы не выполняются в реальной жизни. В последнее время придается большое значение практическому осуществлению конвенций и рекомендаций. Государство должно нести ответственность за нарушающие конвенцию действия не только государственных органов, но и частных организаций и лиц. Если предприниматели нарушают на своих предприятиях нормы о труде, соответствующие нормам ратифицированных конвенций, уклоняются от их применения, то за это отвечает государство.

2.3 Юридические особенности международных стандартов о труде

Способы и возможности внутриправовой имплементации международных норм о труде во многом обусловлены правовой силой их источников. Эти источники по правовой силе можно разделить на две большие группы.

К первой группе относятся документы, обладающие характером международного договора.

Ко второй большой группе международных норм о труде относятся международные документы, не обладающие характером международных договоров.

Среди большого числа многосторонних и двусторонних, универсальных и региональных документов договорного характера по вопросам труда наиболее оригинальными юридическими особенностями в плане имплементации обладают конвенции МОТ.

Юридические особенности конвенций МОТ

Юридические особенности принимаемых в МОТ международных конвенций о труде определяются прежде всего тем фактом, что такие конвенции представляют собой многосторонние международные договоры, подлежащие ратификации странами - членами МОТ и последующему исполнению в законодательстве и практике этих стран. В соответствии со ст. 19 Устава МОТ конвенции обладают рядом важных юридических особенностей, способствующих их имплементации. Конвенции принимаются большинством в две трети голосов делегатов, присутствующих на сессии Международной конференции труда (МКТ). Это квалифицированное большинство призвано придать необходимый международный авторитет принятой конвенции еще до того, как она войдет в силу.

В соответствии с практикой, получившей закрепление в конкретных соглашениях, каждая конвенция считается вступившей в силу через 12 мес. после того, как Генеральный директор Международной организации труда

(МОТ) зарегистрирует документы о ее ратификации двумя или тремя членами Организации. Впоследствии конвенция вступает в силу в отношении каждого члена Организации также через 12 мес. после даты регистрации его документа о ратификации.

Каждая принятая конвенция направляется всем государствам- членам МОТ для рассмотрения вопроса о ее ратификации.

Значение ратификации

Правовые возможности для эффективной имплементации конвенций МОТ в полном объеме появляются после их ратификации. На 1 января 1991 г. общее число ратификаций составляло 4856 в 141 государствах - членах МОТ, участвовавших в конвенциях.

Ратификация конвенции компетентным государственным органом - это важный юридический акт, совершая который государство заявляет о своем полном признании конвенции и берет на себя обязательство привести в соответствие с нею внутреннее законодательство и практику либо обеспечить ее имплементацию иными способами (через коллективные соглашения и т. п.).

Кроме того, в соответствии со ст. 22 Устава МОТ каждое государство-член, ратифицировавшее конвенцию, обязуется представлять ежегодные доклады Генеральному директору МОТ относительно мер, принятых для эффективного применения конвенции. Эти доклады составляются в такой форме и содержат такие сведения, какие может потребовать Административный совет МОТ.

Известный специалист в области международного трудового права Л. Трокле сформулировал три главные аксиомы относительно обязательств государств - членов МОТ в связи с ее конвенциями и рекомендациями: во-первых, ни одно государство не обязано вступать в МОТ, но если оно это сделало, то должно соблюдать обязательства, налагаемые на него Уставом МОТ, в частности представлять на рассмотрение своего правительства все принятые в МОТ конвенции и рекомендации и регулярно сообщать в Международное бюро труда о своих относящихся к ним праве и практике; во-вторых, ни одно государство не обязано ратифицировать конвенции, но если оно это сделало, то обязано привести в соответствие с ними свое законодательство и практику; в-третьих, если государство ратифицировало конвенции, то оно обязано регулярно представлять доклады по ним. Невыполнение какого-либо из этих обязательств является нарушением международного договора[2, с.56].

Добавим, что таким же нарушением является и невыполнение еще одного обязательства государств, присущего только членам МОТ.

Норма международного права - это правило поведения, согласованное между государствами в той или иной форме, тем или иным способом в процессе общения между ними.

Однако большинство норм современного международного права создается договорами между государствами. "Межгосударственный договор как способ создания норм международного права - это явно выраженное соглашение между государствами относительно признания того или иного правила в качестве нормы международного права, изменения или ликвидации существующих норм международного права".

В отличие от процесса нормообразования в национальном праве, нормы международного права создаются самими субъектами этой системы права - суверенными, равноправными государствами. Здесь совершенно исключен момент подчинения, свойственный отношениям субъектов внутреннего права. Следовательно, совершено неприменимыми к международным нормам, и в частности к международным нормам о труде, являются воспринятые из национальной юридической терминологии понятия "международный закон", "международный законодательный орган", "квазизаконодательный характер" международных норм и т. п.

Из приведенного определения договора как способа создания международного права следует, что процесс образования международных норм посредством согласования воль государств имеет два аспекта: "в отношении содержания правила поведения и в отношении признания этого правила в качестве нормы международного права"[6]. Процедура этого признания в рамках МОТ имеет свои особенности. Как конвенции, так и рекомендации МОТ являются решениями, принимаемыми Международной конференцией труда (в текстах конвенций она именуется "Генеральная конференция"), в которой участвуют представители всех государств - членов Организации 16. При этом представители государств-членов решают сразу три вопроса: 1) о юридической природе этих документов, 2) об их содержании и 3) о порядке признания их нормами международного права.

Результат решения вопроса о юридической природе документа всегда фиксируется в его преамбуле: "Генеральная конференция, постановив принять ряд предложений... и решив придать этим предложениям форму конвенции (рекомендации)..." и т. д. Таким образом, форма решения Генеральной конференции и определяемая ею юридическая природа этого решения (договор или акт рекомендательного характера) есть, в конечном счете зафиксированный результат волеизъявления государств, направленный в случае принятия конвенции на то, чтобы придать своему решению характер именно международного договора (см. п. 1 "а" ст.. 2 Венской конвенции о праве международных договоров).

Согласовав второй вопрос - о содержании конвенции (или рекомендации), Конференция переходит к решению третьего вопроса - о порядке признания ее в качестве нормы международного права. В случае "традиционных" договоров (двусторонних или многосторонних, принимаемых в рамках ООН или специальных международных конференций) этот вопрос решается путем подписания принимаемого акта представителями государств. В МОТ такая процедура отсутствует. Ее заменяют два действия: окончательное принятие конвенции большинством в две трети голосов присутствующих делегатов и подписание ее Председателем Конференции и Генеральным директором МОТ. Совершение обоих этих действий, как и порядок избрания формы документа, предусмотрено Уставом МОТ (пп. 1, 2 и 4 ст. 19), и фактически эти правила представляют собой результат предварительного согласия государств на именно такую процедуру признания принимаемых актов в качестве норм международного права. Вступив в члены МОТ и приняв ее Устав, государства, во-первых, согласились, что ее решения будут признаваться нормами международного права большинством в две трети голосов, и, во-вторых, заранее делегировали свое право на подписание решений Генеральной конференции ее председателю и Генеральному директору МОТ, которых они сами же и избирают. Следовательно, должным образом принятое и подписанное решение Генеральной конференции приобретает тот характер, который договорились придать ему государства, - международного договора (конвенции) или акта, не имеющего договорной силы (рекомендации), - сразу же по окончании указанной процедуры. Причем конвенции становятся действующими (т. е. подлежат выполнению ратифицировавшими их государствами) с момента своего вступления в силу, а именно спустя 12 мес. после регистрации в МОТ документов об их ратификации двумя-тремя государствами[20, с.85].

Но и для государств, которые не ратифицировали конвенции, эти конвенции (а также рекомендации) нередко имеют значение международных норм. Как пишет Н. Вальтикос, "нормы, содержащиеся в конвенциях и рекомендациях, представляют собой в некотором роде справочный материал, к которому обычно обращаются государства, и эти нормы в определенной мере играют в социальной области роль общего международного права (droit commun international), которую играли в Европе в правовой сфере римское право в средние века"[3, с.163].

По мнению С.А. Иванова, "в международном трудовом праве уже складываются общепризнанные нормы, причем тенденция такова, что эти нормы должны соблюдаться независимо от отношения государств к тем международным соглашениям, в которых они содержатся. К таким нормам относятся, в частности, положения о правах и свободе профсоюзов, запрещении дискриминации в области найма и занятий, о равной оплате труда мужчин и женщин за труд равной ценности. Общепризнанными становятся нормы, содержащиеся в конвенциях МОТ, ратифицированных большинством государств - членов этой организации".

То обстоятельство, что вступившая в силу конвенция МОТ не ратифицирована теми или другими государствами, отнюдь не лишает ее качества международного договора, содержащего нормы международного права, точно так же, как не перестает быть таковым любой другой вступивший в силу многосторонний договор в промежутке между его ратификацией одними и другими государствами.

Пакты и конвенции ООН, содержащие международные нормы о труде

В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах человека, принятом Генеральной Ассамблеей ООН в 1966 году, вопросам охраны трудовых прав посвящены целиком ст. 6-9 (право на труд, право на справедливые и благоприятные условия труда, право на ассоциацию и право на социальное обеспечение), а также положения п. 3 ст. 10 (охрана труда детей и подростков) и п. 2 ст. 13 (профессионально-техническое образование).

Международный пакт о гражданских и политических правах, тоже принятый Генеральной Ассамблеей в 1966 году, содержит среди прочих нормы международного трудового права относительно запрещения принудительного труда (ст. 8) и свободного осуществления права на ассоциацию (ст. 22).

Отдельные нормы, связанные с трудовыми отношениями, имеются и в принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1965 году Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации. Пунктом "е" ст. 5 Конвенция запрещает расовую дискриминацию при использовании права на труд и связанных с ним прав (на свободный выбор работы, защиту от безработицы, равную оплату за равный труд и др.), а также права на создание профсоюзов и вступление в них.

Поскольку все три перечисленных документа, содержащие международные нормы о труде, обладают характером международных договоров, они требуют ратификации присоединившимися государствами со всеми вытекающими из этого акта последствиями для их имплементации в национальном праве и практике.

Рекомендации МОТ

Они издаются по тому же кругу вопросов, что и конвенции, принимаемые этой организацией. Часто рекомендации сопровождают те или иные конвенции, детализируя их положения, предлагая более широкий круг прав и более высокие их пределы. Однако в отличие от конвенций, создающих юридические обязательства для государств, которые их ратифицируют, рекомендации предназначены для того, чтобы, не обязывая государство, служить типовой нормой при подготовке национальных норм в области регулирования условий труда.

В соответствии с п. 6 ст. 19 Устава, так же как и в случае с конвенциями и в те же сроки (в течение одного года со дня закрытия сессии, а в исключительных случаях - не позже 18 месяцев), государства-члены должны представить каждую принятую рекомендацию на рассмотрение компетентных властей и сообщить Генеральному директору МОТ о мерах, принятых в связи с этой обязанностью, и о действиях указанных властей по рассмотрению представленной рекомендации.

Другая обязанность государств-членов в отношении рекомендаций состоит в том, что, так же как и в отношении конвенций, они должны в соответствующие сроки, когда этого потребует Административный совет, представлять Генеральному директору МОТ доклады о состоянии их права и практики в связи с вопросами, затронутыми в рекомендациях, показывая, в какой степени право и практика соответствуют или будут соответствовать положениям рекомендаций.

Рассмотрением этих докладов, как и докладов о применении конвенций, занимаются Комитет экспертов и Комитет конференции по применению конвенций и рекомендаций.

Указанными особенностями рекомендации МОТ отличаются от других решений международных организаций. Не обязывая государства - члены МОТ к прямому исполнению содержащихся в них норм о труде, рекомендации тем не менее предусматривают совершение ряда действий, которые в определенной мере способствуют влиянию этих норм на внутреннее право и практику государств.

Участвующие в работе МОТ прогрессивные профсоюзы выступают за усиление юридической эффективности рекомендаций. "Если расширить содержание и усилить юридическую эффективность рекомендаций, то они могут стать юридической основой, регламентирующей условия труда во всех странах, какова бы ни была степень их развития, - подчеркивается в замечаниях и предложениях секретариата ВФП по программе МОТ. - Но они должны служить лишь отправным пунктом, первым этапом, следующей стадией должна стать ратификация конвенций".

Рекомендации ЮНЕСКО

Положения Устава МОТ, обязывающие государства - члены организации предпринять ряд действий в отношении рекомендаций, оказали заметное воздействие на нормативную деятельность в ЮНЕСКО, отдельные рекомендации которой содержат некоторые постановления по вопросам труда.

Так, согласно ст. VIII Устава ЮНЕСКО, предусматривается представление государствами-членами периодических докладов, содержащих, в частности, сведения о выполнении рекомендаций (и конвенций) этой организации.

Соответствующие положения включены также и в тексты отдельных рекомендаций ЮНЕСКО, связанных с вопросами труда. Например, Рекомендация по профессиональному и техническому образованию (1962 г.) предусматривает, что государства-члены должны довести ее до сведения властей и органов, занимающихся профессиональным и техническим образованием, а также докладывать в установленные сроки о мерах, принятых ими для осуществления положений рекомендации[20, с.89].

3. Проблемные вопросы совершенствования трудового законодательства Республики Казахстан с учетом международных стандартов

3.1 Правовые аспекты интеграции Республики Казахстан в международный рынок труда

трудовой законодательство конвенция соглашение

Являясь членом СНГ (Содружества Независимых Государства), Республика Казахстан подписала ряд многосторонних соглашений об урегулировании трудовых отношений, о регламентации прав человека и гражданина в трудовой и социальной сферах.

Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов, подписанное в Москве 15 апреля 1994 года и ратифицированное Республикой Казахстан 1сентября 1994 года, регулирует основные направления сотрудничества государств-членов в области трудовой деятельности и социальной защиты лиц и членов их семей, постоянно проживающих на территории одного из государств и осуществляющих свою деятельность на предприятиях, в учреждениях, организациях всех форм собственности на территории другого государства. Участники Соглашения решили его не применять к беженцам и вынужденным переселенцам, к выехавшим на краткий срок лицам свободных профессий и артистам, а также к лицам, приезжающим с целью получения образования[23].

Согласно этому документу, стремясь во всестороннему развитию сотрудничества между государствами-участниками настоящего Соглашения в области трудовой деятельности и социальной защиты трудящихся - мигрантов на территории государств, Стороны согласились, в частности, о нижеследующем: каждая из Сторон признает (без легализации) дипломы, свидетельства об образовании, соответствующие документы о присвоении звания, разряда, квалификации и другие необходимые для осуществления трудовой деятельности документы и заверенный в установленном на территории Стороны выезда порядке их перевод на государственный язык Стороны трудоустройства или русский язык (статья 4).

Работники пользуются правами и выполняют обязанности, установленные трудовым законодательством Сторон трудоустройства. В соответствии с Соглашением в трудовом договоре (контакте) должны содержаться основные реквизиты работодателя и работника, профессиональные требования к работнику, сведения о характере работы условиях труда и его оплаты, продолжительности рабочего дня и отдыха, условиях проживания, а также сроке действия трудового договора, условиях его расторжения, порядке покрытия транспортных расходов. Если трудовой договор (контракт) расторгнут в связи с ликвидацией или реорганизацией предприятия (учреждения, организации), сокращением численности или штата работников, на трудящегося-мигранта распространяется льготы и компенсации, согласно законодательству Стороны трудоустройства для высвобожденных по указанным основанием работников. Необходимо констатировать, что выполнение вышеназванного положение Соглашения в полной мере в Республике Казахстан затрудняется не только в связи с экономическими трудностями переходного периода. Во-первых, трудовом законодательстве Республики Казахстан сохраняется различие в правовом регулировании трудового контракта с законодательством ряда стран СНГ, том числе и России. Во-вторых, трудовая миграция по странам СНГ осуществляется неравномерно[24, с.5].

Подписано 9 декабря 1994 году в Москве Соглашение о взаимном признании прав на возмещение вреда, связанного с исполнением трудовых обязанностей, и ратифицировано Республикой Казахстан 25 мая 1995 года, Лица, ранее работавшее на предприятиях, имеют право на возмещение вреда, если они является гражданами и имеют постоянное место жительства на территории любой из договаривающихся сторон. В соглашении оговорено, что возмещение вреда, причиненного работникам вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС и других радиационных катастроф, осуществляется в соответствии с национальным законодательством каждой из сторон, а также специальными соглашениями[25].

Соглашение о порядке расследования несчастных случаев на производстве, происшедших с работниками при нахождении их вне государств проживания, подписанное 9 декабря 1994 года и ратифицированное Казахстаном 25 августа 1995 года, регламентирует порядок расследования несчастных случаев на производстве, происшедших с работниками временно находящимися на территории договаривающейся другой стороны в командировке[26].

Соглашение о сотрудничестве в области охраны труда от 9 декабря 1994 года было ратифицировано Республикой Казахстан 4 сентября 1995 года. Соглашение поставило следующие цели:

а) проведение скоординированной политики по вопросам охраны труда с учётом общепринятых международных норм и правил;

б) совместная разработка норм и требований по охране труда к взаимопоставляемым машинам, механизмам, оборудованию, материалом, технологиям, средствам охраны труда;

в) создание совместной информационной системы с банком данных по охране труда и организации публикаций по этим вопросам. [27]

Подписанное в Бишкеке (9 марта 1997 года) Соглашение между правительством Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Республики Узбекистан по созданию правовых, экономических и организационных условий для свободного перемещения рабочей силы регулирует порядок и условия свободного перемещения рабочей силы, которые распространяются на граждан, постоянно проживающих на территории одного из государств-участников Соглашения и осуществляющих свою трудовую деятельность на предприятиях, в учреждениях и организациях независимо от форм собственности на территории другого государства - участника Соглашения, в соответствии с законодательством страны въезда. Оговоренные в Соглашении условия перемещения свободного рабочей силы не распространяются на беженцев переселенцев, лиц приезжающих специально с целью получения образования, дипломатических и консульских работников организаций, пользующихся дипломатическим статусом, находящихся на территории страны въезда, официальных представителей международных, благотворительных организаций, работающих на основе межправительственных соглашений, на работающих на территории стран въезда деятелей науки и культуры, в учреждениях, созданных в соответствии с межгосударственными соглашениями, корреспондентов и журналистов, аккредитованных в стране въезда, а также на лекторов и инструкторов, приглашенных для чтения курса лекций и другой работы в общеобразовательных и академических учреждениях страны въезда[28].

Согласно Соглашению условия свободного перемещения рабочей силы распространяются на граждан (работников), которые постоянно проживают на территории одного из государств-участников Договора о создании единого экономического пространства между Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Республикой Узбекистан, и осуществляют свою трудовую деятельность на предприятиях, в учреждениях, организациях всех форм собственности на территории другого государства - участника Соглашения в соответствии с законодательством Стороны - въезда.

В Соглашении закрепляется положение о том, что вынужденное (необходимое) обучение работника в интересах производство осуществляется за счет средств работодателя или с согласия приезжего за его счет. После успешного завершения обучения ему выдается свидетельство (сертификат) установленного образца данного государства.

В Соглашении просматривается стремление сформировать систему общего рынка труда, основу для совместного развития. Для этого у трех центральноазиатских республик имеются соответствующие условия, это прежде всего богатые природные ресурсы, благоприятными для получения ценной сельскохозяйственной продукции природно-климатические условия. это достаточно квалифицированные и подготовленные кадры[28].

Организационно-правовые аспекты участия Республики Казахстан в международно-правовом регулировании труда.

Переход к рыночной экономике бывших социалистических стран и движение от изоляционизма к открытости большинства развивающихся стран с суммарным населением около б млрд. человек создают в мире качественно новую нeoэкономическую ситуацию, усиливая зависимость национальных экономик друг от друга. Новые реалии затрагивают не только финансовую сферу, но и состояние занятости на национальных рынках труда.

Обретение Республикой Казахстан независимости, переход к рыночной экономике, включение республики в систему мирохозяйственных связей предполагают ее участие в международно-правовом регулировании труда.

Вхождение в последнее десятилетие постсоциолистических стран в сферу международно-правового регулирования труда стало реальностью Республика Казахстан является членом МОТ с 1993 года, и с этого периода идет отсчет вовлечения ее в международные процессы в области труда, занятости, социальной защиты, охраны труда, применению трудовых стандартов, что позволяет изучать и внедрять в стране лучшие образцы международного опыта регулирования трудовых отношений[29, с.101]

В последние годы был предпринят ряд практических шагов по интеграции Республики Казахстан в сферу международного рынка труда. Так в результате переговоров между МИД Республики Казахстан и Миссии.

ООН и МОТ в феврале 1995г. было открыто представительство МОТ в г. Алматы для Центрально-азиатского региона. Начата разработка нескольких проектов в области сокращения безработицы и повышения уровня социальной защиты работающего населения [30, с.47].

В настоящее время в стадии осуществления находится проект "Активная политика на рынке труда", финансируемый правительством Германии. Кроме того, согласована программа МОТ по техническому сотрудничеству по следующим направлениям: разработка методология прогнозирования ситуации на рынке труда на перспективу в условиях переходного периода, обеспечение занятости в малых городах, предприятиях, развитие самозанятости, организация частного бизнеса предпринимательства особенно в сельской местности, обеспечения занятости и социальной защиты работников консервируемых предприятий, совершенствование статистического учета в сфере занятости [31, с.76].

Сотрудничество Республики Казахстан с МОТ осуществляется и по ряду других направлений: подготовка специалистов из местного населения с целью их вовлечения в сферу малого предпринимательства, консультативная и экспертная помощь в применении международно-правовых актов.

В числе важнейших перспектив интеграции Республики Казахстан в мировое сообщество в области регулирования трудовых отношений являются правовая реформа, ратификация конвенций МОТ, которые могут служить основой для национального законодательства. Как известно, влияние внутригосударственного права на международное право является первичным, но из этого факта не вытекает вывод о примате внутригосударственного права над международным правом. Наоборот, необходимо говорить о примате международного права над внутригосударственным. Согласно части 3 статьи 4 Конституции Республики Казахстан международные договоры, ратифицированные республикой, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона[32, с.106].

Опыт стран Центральной Европы показывает, что их попытки в одиночку пробиться на рынки даже ближайших западноевропейских соседей, как правило, являются неудачными. Объясняется это тем, что претенденты на достойное место в мировой экономике вынуждены иметь дело не с отдельны, странами, а с интегрированными объединениями государств, каждое из которых связано жесткими обязательствами по защите единого экономического пространства (путем согласования таможенной политики, квотирования экспорта), в том числе и в сфере международно-правового регулирования труда.

Радикальные политические и экономические изменения, происшедшие на территории СССР, привели к резкому увеличению миграции населения. После распада СССР за пределами национальных территорий оказались десятки представителей разных национальностей.

Стихийное распределение миграционных потоков из бывших союзных республик создает множество трудноразрешимых про 6лем как для населения тех регионов, куда направлена миграция, так и для самих переселенцев. Дополнительное давление в жилищной сфере, неизбежное обострение конкуренции на рынке труда в условиях и без того растущей безработицы способствуют усилению социальной напряженности. Кроме того, в последние годы резко увеличился и миграционный обмен со странами дальнего зарубежья, особенно в сфере трудовой миграции. Поэтому проблемы миграции и ее составной части, трудовой миграции, становятся актуальным как в странах СНГ в целом, так и в Республике Казахстан, в частности[33, с.60]

Международно-правовую основу регулирования внешней трудовой миграции определяют Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948г., Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966г., Венская декларация и программа действий, принятая 25 июня 1993 года Всемирной конференцией по правам человека, конвенции и рекомендации МОТ по защите прав трудящихся - мигрантов и членов их семей и другие. Однако нормы международного права сложились не сами по себе, а вобрали в себя наиболее прогрессивное из законодательства различных стран. Теперь эти нормы в новом качестве, выражающем совокупную волю народов, снова возвращаются в отдельные государства[34, с.85].

Международно-правовые нормы, как правило, имеют общие черты и с соответствующими национально-правовыми нормами. Это приводит к взаимовлиянию в процессе их формирования и реализации. Как было отмечено, Республика Казахстан ратифицировала ряд конвенций МОТ "О безопасности и гигиене труда в производственной среде" (155) и "О защите трудящихся от профессионального риска, вызываемого загрязнением воздуха, шумом и вибрацией на рабочих местах" (148). Согласно статье 4 Конвенции 155 "каждый член Организации в соответствии с национальными условиями и практикой и по консультации с наиболее представительными организациями и предпринимателей и трудящихся разрабатывает, осуществляет и периодически пересматривает согласованную национальную политику в области безопасности труда, гигиены труда и производственной среды". В соответствии со статьей 4 Конвенции 148 национальное законодательство предписывает, что должны приниматься меры, направленные на предупреждение и ограничение профессиональных рисков, вызываемых загрязнением воздуха, шумом и вибрацией на рабочих местах, а также на защиту от этих рисков"[35, с.51].

К сожалению, на сегодняшний день в республике не осуществлены соответствующие меры, которые реально содействовали бы применению положений вышеназванных конвенций. Исходя из этого, необходимо в неотложном порядке принятие пакета законодательных и иных нормативных правовых актов согласно положениям конвенции в области безопасности и гигиены труда и производственной среды, защиты трудящихся от профессионального риска, вызываемого загрязнением воздуха и вибрацией на рабочих местах. Общая правовая база такого явления, как миграция, была заложена в Декларации о государственном суверенитете Казахской Советской Социалистической Республики, где констатировал ось, что "Казахская ССР регулирует миграционные процессы внутри республики, между республикой и другими республиками" (статья 5).

В Конституции Республики Казахстан 1993 года более определенно были заложены юридические основы регулирования миграции: "Лица, находившиеся на территории Республики Казахстан и не являющиеся ее гражданами, пользуются всеми правами и свободами, а также несут все обязанности, установленные Конституцией, законами и межгосударственными договорами Республики Казахстан, за исключением изъятий, предусмотренных законами и межгосударственными договорами Республики Казахстан" (статья 6). За период независимости в Республике Казахстан сложились основополагающие законодательные и иные нормативные правовые акты, легализующие отношения в сфере трудовой миграции. Основные принципы правового регулирования закреплены в Конституции Республики Казахстан 1995 года, "каждому, кто законно находится на территории Республики Казахстан, принадлежит право свободного передвижения по ее территории и свободного выбора местожительства" кроме случаев, оговоренных законом. Каждый имеет право выезжать за пределы республики. Граждане республики имеют право беспрепятственного возвращения в республику" (статья 26).

Первым нормативным правовым актом, предусматривающим интеграцию республики в международный рынок труда, стал Закон Республики Казахстан "О занятости населения" от 30 декабря 1998 года. в статье 4 которого в числе основных принципов политики государства в области занятости была названа организация международного сотрудничества в решении проблем занятости, включая работу граждан за рубежом и работу иностранных граждан в Казахстане. В статье 10 Закона более конкретно раскрывается вышеназванный принцип: "граждане имеют право на самостоятельный поиск работы в трудоустройство за границей". Согласно статье 16 Закона "Правительство Республики Казахстан устанавливает квоты на привлечение иностранных граждан, нанимаемых работодателями за пределами Республики Казахстан" [35, с.53]

Однако, по существу, правовое регулирование труда иностранной рабочей силы, а также трудоустройство граждан республики за границей оставались неопределенными. Конечно, необходимо учитывать время принятия Закона "О занятости населения", когда еще существовал СССР, но было и налицо начала "суверенизации" союзных республик. Поэтому в Законе немало двойственных положений, а отдельные нормы декларативны, без конкретной правовой регламентации в сфере трудовой миграции. Имеют место и противоречия между отдельными нормами примеру, допуская международное сотрудничество в решении проблем занятости, Закон одновременно закрепляет, что граждане, проживающие на территории Казахстана, вправе заключать контрактные договоры о трудоустройстве со всеми видами предприятий, учреждений, организаций, крестьянских хозяйств, расположенных в Казахстане или на территории других республик (статья 11). То есть контрактная форма трудоустройства не распространяется на привлекаемых в республику иностранных рабочих. Или, согласно упомянутой статье 12 Закона "О занятости населения", каждый гражданин вправе обращаться в государственную службу занятости за посреднической помощью для трудоустройства за границей. Однако в статье 21 3акона, где определены обязанности и права государственной службы занятости, функция по трудоустройству граждан за границей не закреплена[36].

Правительство Казахстана утвердило ряд положений о порядке привлечения (приема на работу) в Казахстане иностранной рабочей силы.. Закон Республики Казахстан "Об иммиграции" впервые ввел понятие "трудовая иммиграция" и закрепил, что в регулировании ее приоритетное значение имеет привлечение в республику специалистов высокой квалификации из-за рубежа в интересах кадрового обеспечения структурно определяющих отраслей хозяйства, а также для обучения местных кадров. Кроме того, министерства, ведомства, предприятия, учреждения и организации, независимо от форм собственности, не могут по своей инициативе приглашать и принимать на работу, в том числе "вахтовым методом", граждан других государств, не имеющих вид на жительство в республике, и лиц, трудовая миграция которых не предусмотрена двусторонними межгосударственными соглашениями (статья 21).

Трудовые отношения участников юридических лиц с иностранным участием регулируется коллективным договором и индивидуальными трудовыми контрактами в соответствии с законодательством республики. эти условия не могут быть менее благоприятными для соответствующих категорий рабочих и служащих казахстанских организаций [37].

В соответствии со статьей 14 Гражданского кодекса Республики Казахстан гражданин может свободно передвигаться по территории республики и выбирать место жительства; свободно покидать пределы республики и возвращаться на ее территорию; заниматься любой на запрещенной законодательными актами деятельностью; создавать юридические лица самостоятельно или с другими гражданами юридическими лицами[38].

В Трудовом Кодексе Республики Казахстан установлены нормы, регламентирующие отдельные аспекты интеграции страны в международный рынок труда. В частности, согласно части 2 статьи 3 "если международными договорами (соглашениями) установлены более высокие требования к охране труда чем те, которые предусмотрены законодательством Республики Казахстан, то применяются правила международного договора (соглашения)", "положения настоящего Закона применяются к иностранным гражданам и лицам без гражданства, проживающим и работающим в Республике Казахстан, а также могут применяться к гражданам Республики Казахстан, работающим в порядке командировки за пределами республики" [39].

Важным законодательным актом, способствующим вхождению Республики Казахстан в международный рынок труда, является Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу Закона, "О правовом положении иностранных граждан в Республике Казахстан". Согласно статье 6 Указа, "иностранные граждане могут осуществлять трудовую деятельность в Республике Казахстан на основании и в порядке, установленном законодательством и международными договорами Республики Казахстан"[40].

Иностранные граждане в трудовых отношениях имеют те же права и несут те же обязанности, что и граждане Республики Казахстан. Но они не могут назначаться на отдельные должности или заниматься определенным видом трудовой деятельности, если в соответствии с законодательством Республики Казахстан назначение на эти должности или занятие таким видом деятельности связаны с принадлежностью к гражданству Республики Казахстан.

Так, согласно Указу Президента Республики Казахстан, имеющему силу Закона, "О государственной службе", "иностранные граждане и лица без гражданства не могут быть приняты на государственную службу, если иное не предусмотрено законами, международными договорами, а также Президентом" (статья 14)[41]. В соответствии с пунктoм 1 статьи 6 Закона Республики Казахстан "О нотариате" нотариусом может быть только гражданин Республики Казахстан. Такие же условия занятия должностей судьи, прокурора и т.д.[42] .

Стороны не допускают дискриминации граждан сторон по национальному или любому иному признаку В вопросах предоставлении рабочих мест, оплаты труда, взаимно признают документы об образовании и квалификации работников без дополнительного их подтверждения, если этого не требуют условия или характер работы, и обеспечивают безвизовый режим перемещения их граждан в.пределах территории единого экономического пространства.

Согласно статье 34 Закона "О миграции населения" уполномоченный орган по управлению миграционными процессами (Агентство по миграции) имеет право по поручению Правительства республики заключать соглашения с правительствами и иными структурами других государств по вопросам трудовой миграции.

Влияние трудовой миграции на состояние рынка труда в Республике Казахстан. Одним из важнейших показателей массового реагирования населения на изменения в социально-экономической, политической, экологической и т.д. сферах является миграция. То есть перемещения населения вызываются самыми разными факторами. Они могут провоцироваться экономической неразвитостью и неравенством, присутствием вооруженных конфликтов, засильем авторитарных режимов, ухудшением экологической обстановки и др.

В нормативном правовом акте, устанавливающем квоту иммиграции, который обязателен для исполнения всеми организациями, независимо от форм· собственности, и органами государственного управления, определяется предельное число и виды иммигрантов с указанием стран, из которых они переселяются, мероприятия, необходимые для их приема, обустройства и адаптации, регионы, куда они должны переселяться, дифференцированные пособия и система льгот для репатриантов (оралманов) реэмигрантов (статья 9)[37].

Увеличивающийся приток трудящихся-мигрантов в Республику Казахстан как из стран СНГ, так и из дальнего зарубежья требует дальнейшего совершенствования нормативных правовых актов в области трудовой миграции, организации миграционного контроля, защиты прав трудящихся-мигрантов. С другой стороны, в республике, к сожалению, складывается практика, когда в совместных или иностранных предприятиях один и тот же труд оплачивается по-разному. В данном случае дискриминации в оплате труда подвергаются казахстанские работники[43, с.28].

Если в Законе "Об иммиграции" отсутствовала норма, регулирующая трудовую эмиграцию, то в Законе "О миграции населения" закрепляется норма о том, что граждане Республики Казахстан, кроме лиц находящихся на воинской службе, имеют право на трудовую деятельность за границей. Ограничение выезда граждан Республики Казахстан за границу с целью осуществления трудовой деятельности допускается в случаях, предусмотренных трудовым законодательством (статья 6)[37].

Таким образом, законодатель закрепляет право граждан республики на свободный выезд за пределы страны для работы по найму у иностранных работодателей. Экспорт рабочей силы - общепринятое и широко распространенное явление в мировой практике, один из действенных факторов формирования, мирового рынка труда. Обычно трудовая миграция за пределы страны развивается на основе: межправительственных соглашений; договоров подряда организаций разных стран; индивидуальной инициативы самого работника; рекомендаций посреднических коммерческих фирм; нелегальных каналов.

В настоящее время в Республике Казахстан трудовая эмиграция имеет тенденцию к расширению. В то же время данный процесс носит стихийный характер, и назвать даже приблизительную численность выехавших на работу за границу из Казахстана никто не может. Однако в последнее время все более дает о себе знать тенденция к стиранию очевидных различий между формами миграции, поэтому иногда непросто определить их действительные мотивы и характер. Происходит своего рода взаимопроникновение разных форм миграции, границы между ними становятся менее четкими и размытыми. Например, сезонный выезд по вербовке может превратиться в долгосрочную миграцию, нелегальная эмиграция может стать легальной после получения соответствующего разрешения на пребывание в стране [43, с.29].

Одним из показателей открытости государства является предоставление возможности своим гражданам легально выезжать из страны и свободно выбирать место работы и проживания.

На сегодняшний день активизация трудовой миграции из Казахстана объясняется экономическими причинами. Различаются две основные категории экономических эмигрантов. Во-первых, это эмигранты, которых "выталкивают" из стран чаще всего тяжелая материальная ситуация и отсутствие работы и возможность, эмигрировав, улучшить условия жизни своей семьи; во-вторых - так называемые мобильные эмигранты, то есть высококвалифицированные работники, командируемые своими предприятиям для выполнения работ на территории других государств; работники транснациональных фирм, банков, страховых компаний, занятость которых за границей связана с интернационализацией капитала. К этой группе относятся также творческая и художественная интеллигенция, научные работники, мотивы эмиграции которых, не только в более высоких заработках, но и в возможностях активного творчества, лучших условий для работы.

Теория и практика международного трудового обмена показывает, что проведя часть своего трудоспособного населения через экономически более развитые структуры, страна - экспортер рабочей силы приобретает и средства для своего дальнейшего развития. Это валютные доходы от экспорта рабочей силы и налоги с прибыли фирм - посредников, а сами работники возвращаются профессионально окрепшими, что в конечном счете благоприятно отражается на состоянии национального рынка труда.

В Республике Казахстан, как и в других странах СНГ, не сформирована соответствующая правовая база, позволяющая эффективно защищать интересы своих граждан, выезжающих на работу за границу.

3.2 Проблемы трудового законодательства Республики Казахстан и пути их решения совместно с МОТ

Главная цель МОТ - продвижение возможностей достойного и продуктивного труда для мужчин и женщин в условиях свободы, равенства, безопасности и уважения человеческого достоинства.

Национальная программа достойного труда в Республике Казахстан (далее - Программа) имеет целью продвижение достойного труда в качестве основного компонента стратегии развития, а также в качестве цели государственной политики, осуществляемой правительством и его социальными партнерами[44].

Программа была разработана в рамках более широкого подхода, сформулированного в ряде международных проектов в целях развития, таких как Цели развития тысячелетия и Рамочная программа ООН по оказанию помощи в целях развития (UNDAF). Программа также основывается на положениях и принципах национальной стратегии развития.

Программа также основывается на национальных приоритетах, определенных в Стратегии развития Республики Казахстан до 2030 года, среднесрочных и долгосрочных стратегиях правительства, таких как Концепция перехода Казахстана к устойчивому развитию до 2024 г. и Стратегический план Министерства труда и социальной защиты населения Республики Казахстан на 2010-2014 годы.

Программа национального развития Казахстана направлена на достижение двух целей: полноправное участие в мировой экономике через принятие международных стандартов в промышленном, финансовом и государственных секторах, а также разностороннее развитие экономики. Учитывая вышесказанное, правительство страны определило следующие национальные приоритеты: (1) повышение эффективности государственного сектора, (2) продвижение конкурентности, (3) создание основы будущей конкурентоспособности через вклад в кадровые ресурсы и основную инфраструктуру и (4) обеспечение роста, который при этом не окажет негативного влияния на окружающую среду, и сокращение задолженностей.

Наряду с приоритетами сотрудничества МОТ и Республики Казахстан на 2010-2012 гг., в Программе сформулированы ключевые результаты, основные планируемые действия и стратегии, необходимые для достижения поставленных целей и результатов. Программа является результатом плодотворного консультативного процесса между правительством, социальными партнерами и Субрегиональным бюро МОТ. Для эффективной реализации, мониторинга и оценки результатов продвижения, целей достойного труда в Казахстане, будет разработан План реализации НПДТ на 2010-2012 гг. Программа направлена на обеспечение более тесного сотрудничества МОТ и трехсторонних партнеров Республики Казахстан, а также дальнейшее развитие деятельности МОТ в стране и достижения результатов и положительных изменений в социально-трудовой сфере.

В Программе учтена оценка предыдущего этапа сотрудничества, данная экспертами МОТ. Цель программы - обеспечить более тесное сотрудничество между МОТ и Республикой Казахстан, а также дальнейшее развитие деятельности МОТ в стране с тем, чтобы способствовать достижению положительных результатов [44].