Законодательство Российской Федерации о закупках в период 1997-2012 гг.

Пятый вид затрат связан с судебными издержками, которые несут заказчики, в случае разбирательства по нарушениям при подготовке документации, проведении торгов, отборе и оценки заявок и заключении контракта.

Оценка масштабов и издержек контроля за соблюдением 94-ФЗ, которые будут нести участники рынка благодаря надзору за выполнением законодательства, можно разработать на основе практики выполнения контрольно-надзорных функций ФАС. Рассмотрим статистику госзакупок и контрольно-надзорной деятельности за первое полугодие 2012 г Госзаказ в цифрах, 1 полугодие 2012 г., Интернет-адрес: http://fas.gov.ru/analytical-materials/analytical-materials_30733.html. Общий объем закупок составил 2 307 млрд. руб., осуществленных в рамках 438,6 тыс. лотов (аукционы и конкурсы здесь и далее объединены). За тот же период ФАС провел 19,8 тыс. плановых и внеплановых проверок организации государственных закупок, проверив правила размещения 96 тыс. заказов Доклад о результатах деятельности органов Федеральной антимонопольной службы России при осуществлении контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о размещении заказов за Iи II квартал 2012 года, Интернет-адрес: http://www.fas.gov.ru/about/list-of-reports/list-of-reports_30068.html. Иначе говоря, объектом контроля служила каждая пятая закупка (принимая лот в качестве единицы закупок). Если же учитывать, что значительная часть конкурсов так и не были проведена, для состоявшихся закупок эта пропорция окажется еще выше.

При этом не стоит забывать о расходах на содержание контрольного органа. Для проверки 96 тыс. заказов привлекается как минимум по 3 специалиста, также члены комиссии по обжалованию. По данным статистики средняя заработная плата сотрудников ФАС в 2012 году составила 32 831 http://fas.gov.ru руб. Таким образом, только за первое полугодие 2012 года расходы на контроль с привлечением 3 -10 специалистов составили 591 тыс. рублей до 1969,86 тыс. рублей. Причём большая часть рассматриваемых жалоб на закупки суммой меньше 3 млн рублей, из чего можно задаться вопросам о целесообразности внепланового контроля подобных заказов.

Затраты контроля для хозяйствующих субъектов нельзя определить точно. Предполагая, что стоимость проверки для хозяйствующего субъекта (включая альтернативные издержки отвлечения персонала от текущей деятельности, но не учитывая возможные штрафы, предполагая объект контроля, тщательно соблюдающего все требования закона) находится в интервале от 40 тыс. до 80 тыс. руб. (эта цифра основана на экспертных оценках отвлечения в ходе проверки одного сотрудника от выполнения текущих обязанностей в течение двух месяцевВ соответствии с экспертной оценкой, при нормативной длительности проверки ФАС 2 недели фактически типичная проверка длится в течение двух месяцев.), проверка 96 тыс. закупок в рамках 19,8 тыс. проверок означает приблизительно от 800 до 1600 млн. руб. альтернативных издержек на уровне всей группы проверяемых компаний, или от 0.034 до 0.07% общей суммы закупок (в качестве консервативной оценки можно принять величину 0.05%). Если же вспомнить ещё и о суммах штрафов, то к издержкам контроля нужно ещё прибавить сумму приблизительно в 9 млн. рублей (такую сумму в 2012 году УФАС наложило на должностных лиц штрафов за нарушения по госзаказу http://fas.gov.ru).

Неравномерность распределения затрат между объектами контроля существенно влияет на эту картину. Можно предположить, что затраты контроля выше для более сложных закупок, не укладывающиеся в стандартные схемы. Кроме того, нужно обратить внимание еще на одно обстоятельство - объекты контроля выбираются не случайно. Важным критерием их выбора являются жалобы. В первом полугодии 2012 г. антимонопольный орган получил 21,2 тыс. жалоб за нарушение Закона 94-ФЗ, из них 15,0 тыс. было рассмотрено по существу. Учитывая, что всего антимонопольный орган провел 19.6 тыс. внеплановых проверок, можно выдвинуть обоснованное предположение, что подавляющая их часть вызвана жалобами Доклад о результатах деятельности органов Федеральной антимонопольной службы России при осуществлении контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о размещении заказов за Iи II квартал 2012 года, Интернет-адрес: http://www.fas.gov.ru/about/list-of-reports/list-of-reports_30068.html. Сама массовость жалоб и проверок на их основе создает основу для использования их именно в качестве злоупотребления правом. Соответственно, наличие обязательных требований к закупкам, подлежащих контролю и надзору, для хозяйствующих субъектов является источником рисков со стороны недобросовестных жалобщиков.

Статистика применения Закона 94-ФЗ позволяет сделать некоторые оценки не только о прямых издержках контроля, но и о действенности контрольно-надзорной деятельности и применения санкций. Применяемые в массовом порядке санкции (за первое полугодие 2012 г. - 6,2 тыс. постановлений о наложении штрафов) не очень высоки: средний размер штрафа составляет 21 тыс. руб Доклад о результатах деятельности органов Федеральной антимонопольной службы России при осуществлении контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о размещении заказов за Iи II квартал 2012 года, Интернет-адрес: http://www.fas.gov.ru/about/list-of-reports/list-of-reports_30068.html. Санкции за нарушение закона этим не ограничиваются: важной угрозой для сотрудников подразделений, осуществляющих закупки, является дисквалификация. И, тем не менее, угроза применения подобных санкций может быть действенной только для относительно мелких и незначительных нарушений. Соответственно, они не являются достаточно хорошим инструментом для предотвращения такой проблемы, как коррупция, поскольку выигрыши распорядителя бюджета от коррупционной сделки даже весьма среднего объема существенно превышают величину ожидаемых штрафов. Маловероятно, что применение Закона 94-ФЗ действительно способно предотвратить сознательное расхищение бюджета.

1.5 Соотношение выигрышей и прямых издержек применения Закона

Таким образом, мы можем получить баланс прямых выгод и издержек от применения закона.

В целом для всех субъектов регулирования, в настоящее время затронутых Законом, соотношение выигрышей и издержек будет выглядеть следующим образом:

Выигрыши от снижения цены закупок: 45,4 млрд. руб. (ежегодно)

Текущие ежегодные затраты: 152,2 - 305, 375 млрд. руб.

Издержки контроля на стороне субъектов: 4,7 млрд. руб.

Итого, от действия Закона мы получаем чистые потери от введения закона в пределах 111,5 - 264,675 млрд. рублей, это только та часть суммы соотношения выгод и издержек, которую можно оценить в денежном выражении, и по которой есть официальные данные.

1.6 Дополнительные риски и потери заказчиков, действующих в соответствии с 94-ФЗ

Помимо издержек на организацию и проведение конкурсных процедур, отбор участников и издержки контроля, существуют ещё и риски, возникающие при строгом следовании законодательству.

Во-первых, так как в 94-ФЗ не регламентирован полный закупочный цикл, то существует риск получения в конечном итоге некачественной продукции, или получение продукции с нарушением сроков поставки, что влечёт за собой дополнительные издержки на устранение возникших трудностей.

Во-вторых, при долгосрочном планировании и закупке инновационной продукции, с одной стороны, возникает риск закупок морально устаревшей продукции, либо будет превращать план закупок в фикцию, либо приводить к существенным затратам ресурсов на корректировку программ с учетом относительно короткого периода смены технологий и появления принципиально новых технологий и продуктов. С другой стороны существует риск неполноты контракта, когда поставщик формально соблюдает условия контракта, но по факту заказчик получает продукт, несоответствующий его ожиданиям. Предъявить претензии в данном случае к поставщику довольно проблематично, поскольку контракт первоначально был неполный и формально был соблюдён.

Риски, возникающие благодаря чрезмерно жесткой регламентации правил закупок для технологически сложных и инновационных объектов, могут быть нейтрализованы путем создания перечня тех объектов закупок, на которые должны распространяться процедуры, предусмотренные 94-ФЗ. Иначе говоря, путем процедуре, противоположной предусмотренной Законом в настоящее время - специальным решениям Правительства РФ, выводящим определенные виды продукции из-под действия Закона.

1.7 Выводы и рекомендации

Подводя итоги рассмотрения 94-ФЗ, можно сделать вывод, что в данном законе большое количество коллизий и несоответствий. Заявленные в п.1. ст.1. цели носят больше декларативный характер. Исключение в данном случае составляет, цель «обеспечение единства экономического пространства», но являющаяся скорее общей, чем специфичной для данного законодательного акта. Остальные цели более взаимосвязаны друг с другом, и иногда не соответствуют друг с другом. Для экономии бюджетных средств необходимо повышение добросовестной конкуренции, что в свою очередь приведёт предотвращению коррупции, так как большему количеству участников сложнее договориться между собой.

Тем не менее, оставшиеся нереализованными средства по истечению года воспринимаются вышестоящими органами как неэффективная работа ведомства. Вследствие чего заказчики вынуждены договариваться с поставщиками на оплату до окончательного завершения их работы («эффект IV квартала»), что создаёт благоприятные условия для коррупции.

Расширение возможностей для участия в размещении заказов и стимулирование такого участия призвано увеличить конкуренцию, экономию средств бюджета и предотвратить коррупцию, но, одновременно с этим, открывает доступ для недобросовестных поставщиков, что приводит скорее к обратным результатам.

Повышение гласности и прозрачности делает понятным «правила игры» на торгах, позволяет контролировать закупочный процесс, соответственно сокращает уровень коррупции. Но, как уже упоминалось ранее, повышение прозрачности неоднозначно воздействует на вероятность возникновения коррупционного сговора. Многие исследователи в своих работах утверждают, что большая открытость приводит к тому, что участникам сговора, наоборот, легче контролировать друг друга и вычислить «отклонившуюся» фирму.

Таким образом, необходимо проработать цели, чтобы исключить возникающие коллизии в законодательстве. Более того, большинство из объявленных целей носят скорее характер специфических задач, которые должны быть решены данным законодательством. В то время как цель закупочного законодательства обеспечение удовлетворения потребностей государственных и муниципальных заказчиков.

Применение 94-ФЗ порождает как дополнительные издержки и риски, так и выигрыши. Оценка введения в действие Закона складывается, по крайней мере, из пяти компонентов:

Подготовка конкурсной документации;

Обучение персонала, ответственного за подготовку и планирование закупок;

Внедрение IT-системы, обеспечивающей оперативное соответствие между планированием хозяйственной деятельности и планированием закупок;

Проведение торгов, оценка заявок, подписание контрактов;

Вероятные судебные издержки в случае жалоб со стороны поставщиков.

Издержки контроля деятельности заказчика со стороны государства.

В качестве дополнительных рисков рассматривается отсутствие регламентации полного закупочного цикла, вследствие чего заказчики сталкиваются с проблемой получения некачественной продукции или нарушением сроков поставки. Особое внимание следует уделять закупкам инновационной или технически сложной продукции, так как в данном случае есть риски неполноты контракта или закупка морально устаревшего оборудования при долгосрочном планировании.

К несомненным выгодам от введения 94-ФЗ можно отнести экономию средств бюджета, унификацию и формализацию процедур закупки, смягчение бюрократического времени и способствование конкуренции из-за упрощения процедуры допуска участников к торгам.

Рекомендации.

Для повышения эффективности закупок в тех группах компаний, где проблема существует, путем стимулирования конкуренции на рынке закупок, и одновременно снижения рисков и издержек, созданных принятием Закона, необходимо:

Прежде всего, необходимо регламентировать весь закупочный цикл, поскольку на данный момент законодательно урегулирован только этап размещения заказа. Данная мера позволит избежать пробелов в законе о госзакупках, уменьшит в нём количество «лазеек», сократит уровень коррупции. Также данная мера позволит повысить эффективность системы закупок, так как ясные «правила игры» делают более привлекательным получение государственного заказа для потенциальных поставщиков, что приведёт к повышению конкуренции, а, следовательно, вероятности повышения экономии бюджетных средств. Таким образом, данная мера окажет комплексное воздействие для достижения целей, заявленных в законе.

Также большее внимание следует уделить профессиональной подготовке, повышению квалификации и аттестации служащих заказчика, поскольку высокий уровень профессионализма приведёт к уменьшению количества ошибок при подготовке документации, проведении торгов и заключении контракта. Данный механизм также позволит сократить поток жалоб на действия заказчика со стороны поставщиков, что в свою очередь снизит количество внеплановых проверок контролирующими органами, а, следовательно, издержки контроля и простоя деятельности заказчика.

Важным замечанием к действующему закупочному законодательству можно отнести большое количество разрозненных государственных и муниципальных заказчиков, каждый из которых проводит комплекс конкурентных процедур, что означает значительные трансакционные издержки. В качестве механизма сокращения данного вида расходов можно предложить централизацию закупок. Также необходимо ввести нормирование заказа для внутренних нужд ведомств, чтобы сократить расходы на закупку товаров, работ и услуг с излишними потребительскими свойствами, в том числе предметы роскоши.

Проблемной областью регулирования законодательства является недостаточная проработанность вопросов, связанных с определением начальной максимальной цены контракта, порядком её расчёта и обоснованием предмета закупки. Вопрос конкретных методик расчёта цены не регламентирован в 94-ФЗ, а, следовательно, нельзя однозначно ответить на вопрос о реальной экономии средств бюджета, возможной причиной может служить первоначальное завышение стоимости.

Не стоит также забывать о закупках инновационной, энерго- и природосберегающей, технически сложной продукции. Данный вопрос не регламентирован в полной мере в действующем законодательстве, и часто возникают противоречия между заказчиками и поставщиками при закупке данного вида продукции. На мой взгляд, этому вопросу следует уделить особое внимание, так как помимо неполноты контракта, которая неизбежно возникает при закупке товаров с неопределённым изначально точными характеристиками, существует потребность в предоставлении преференций поставщикам, и предлагающим инновационную продукцию, и активно использующим передовые технологии в производстве. Данный механизм стимулирования экономики, хотя и находится в противоречии с основными целями регулирования законодательства, направлен скорее на решение специальных, дополнительных задач, а именно на заботу о будущих поколениях и окружающей среды, стимулирование производства, развитие экономики и техническую модернизацию страны.

И в качестве последней рекомендации можно выделить - устранение в новом законе о ФКС закупок «IV квартала», так как описывалось ранее, они создают благоприятные условия для роста коррупции и различных злоупотреблений в закупочной сфере, а, следовательно, снижают эффективность всей системы.

Глава 2. Прогноз регулирующего воздействия ФКС

Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (ФКС) вступает в силу с 1 января 2014 года, за исключением положений, для которых настоящей статьей установлены иные сроки вступления их в силу. Тем не менее, и после его принятия ведутся активные обсуждения предстоящих изменений, при этом мнения экспертов относительно его будущего расходятся, нельзя дать однозначную оценку.

В данной главе я бы хотела дать прогноз регулирующего воздействия нового закона, попытаться определить достижимость поставленных целей, реализуемость принципов действия закона, а также возможные дополнительные выгоды, издержки и риски от принятия ФКС в переходный период для различных групп заинтересованных лиц.

Как и в предыдущей главе для прогноза регулирующего воздействия основное внимание уделено следующим вопросам:

1. Определение проблем, на решение которых направлено принятие Закона, соотношение установленных целей Закона и выявленных проблем, возможность решения существующих недоработок иными правовыми, информационными или организационными средствами.

2. Определение и характеристика основной группы участников общественных отношений, интересы которой будут затронуты новым правовым регулированием. Обоснованность включения в число субъектов регулирования различных групп.

3. Выявление и оценка потенциальных выигрышей от применения Закона.

4. Выявление положений закона, которые могут привести к существенным дополнительным издержкам осуществления экономической деятельности субъектами регулирования и иными затронутыми группами.

5. Сопоставление выгод и издержек разных групп участников экономических отношений и общественных издержек и выгод.

6. Определение положений Закона, которые должны быть скорректированы с учетом проведенной оценки регулирующего воздействия.

Данные пункты можно описать только с помощью прогнозируемой оценки, основываясь на предыдущем опыте применения законодательства и предполагаемых направлениях его воздействия.

2.1 Цели закона

Принятие нового закона о Федеральной Контрактной Системе вызвано рядом проблем, которые неоднократно изменяемый 94-ФЗ уже не мог решить. Прежде всего, это проблема неэффективности осуществления закупок, как отсутствие реальной экономии средств бюджета, так и закупка некачественной продукции, неоднократно с нарушением сроков поставки. Часто данную проблему связывают с отсутствием добросовестной конкуренции и процветающей коррупцией на различных этапах закупочного цикла. Также нет регламентации всего закупочного цикла, а вместе с тем создаются благоприятные условия для злоупотреблений в сфере закупок. Не последнюю роль для роста коррупции на различных уровнях играет низкая степень гласности и прозрачности осуществления закупок, недостаточное или несвоевременное информирование участников. На решение этих и ряда других проблем и было направлено принятие ФКС.

Рассмотрим теперь более подробно цели нового федерального закона. Согласно п.1.ст.1 цели ФКС следующие:

повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг;

обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок;

предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся:

1) планирования закупок товаров, работ, услуг;

2) определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

3) заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением либо иным юридическим лицом в соответствии с частями 1, 4 и 5 статьи 15 настоящего Федерального закона;

4) особенностей исполнения контрактов;

5) мониторинга закупок товаров, работ, услуг;

6) аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг;

7) контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В данном перечне целей отсутствуют излишние, которые скорее можно отнести к задачам, и неспецифичные для данного закона. Первая цель - повышение эффективности и результативности осуществления закупок товаров, работ и услуг. Для достижения данной цели необходимо, чтобы государственные и муниципальные закупки стали эффективным инструментом экономической политики страны. А, следовательно, закупки необходимо рассматривать как инструмент политики модернизации, инновационного развития, энерго- и природосбережения, социальной политики.

Таким образом, важным замечанием для достижения этой цели, является приоритетность тех поставщиков, которые предлагают инновационную, экологически чистую и энергосберегающую продукцию. Такой процесс отбора должен носить двусторонний характер, т.е. и государственный заказчик, и поставщик заинтересованы в таких закупках, так как подобные товары оказывают положительное воздействие на развитие экономики. Для заказчика - экономия бюджетных средств, закупка современного оборудования, защита окружающей среды, реализация социальных программ, стимулирование экономик, а для поставщика - получение заказа, а, следовательно, дополнительная прибыль и конкурентное преимущество на рынке.

Для повышения эффективности и результативности государственных закупок в законе предлагаются, например, такие меры как возможность одностороннего расторжения контракта, в случае грубых нарушений и исключение закупок «IV квартала», чтобы не давать заказчикам повода откладывать на конец года все запланированные расходы и проводить их в декабре по сокращенной и упрощенной процедуре. Данные механизмы также могут способствовать сокращению уровня коррупции, поскольку предоставляют заказчикам больше независимости от недобросовестных поставщиков.

Кроме того, закон содержит нормы по предоставлению преференций для отечественных производителей. В настоящее время заказчики имеют право ограничивать участие иностранных производителей только по мотивам государственной безопасности. Новым же законом правительству предоставляется право ограничивать закупку импортных товаров и услуг не только из соображений безопасности, но и с целью стимулирования отечественной экономики. Однако положительный эффект от данного механизма нельзя назвать однозначным, так как, с одной стороны, определённо, возможен рост экономики вследствие закупок у отечественного производителя, но, с другой стороны, может возникнуть вопрос: на сколько такие закупки будут эффективны как в плане экономии бюджетных средств, так в отношении инновационной продукции. Таким образом, появляется внутреннее несоответствие механизмов достижения целей. Более того, сам факт предоставление преференций может создать благоприятные условия для развития коррупции и злоупотреблений, на борьбу с которыми и направлено действие данного закона.

Также пошаговый мониторинг, общественный контроль и регулирование всего закупочного цикла, включая обоснование объекта закупки, установление начальной цены и существенных условий контракта до проведения тендеров и аудит контрактов уже после завершения торгов, позволит на начальных этапах выявлять и корректировать любые отклонения, в том числе снизится вероятность злоупотреблений в закупочной сфере.

Все сведения о госзаказе необходимо сделать максимально открытыми, причем эта информация может быть использована для обжалования действий структуры, размещающей госзаказ - ещё одна из целей ФКС. Для её выполнения предлагается использовать единую информационную систему, которая в соответствии с п.3.ст.4. содержит:

1) планы закупок;

2) планы-графики;

3) информацию о реализации планов закупок и планов-графиков;

4) информацию об условиях, о запретах и об ограничениях допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, перечень иностранных государств, групп иностранных государств, с которыми Российской Федерацией заключены международные договоры о взаимном применении национального режима при осуществлении закупок, а также условия применения такого национального режима;

5) информацию о закупках, предусмотренную настоящим Федеральным законом, об исполнении контрактов;

6) реестр контрактов, заключенных заказчиками;

7) реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

8) библиотеку типовых контрактов, типовых условий контрактов;

9) реестр банковских гарантий;

10) реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок, их результатов и выданных предписаний;

11) перечень международных финансовых организаций, созданных в соответствии с международными договорами, участником которых является Российская Федерация, а также международных финансовых организаций, с которыми Российская Федерация заключила международные договоры;

12) результаты мониторинга закупок, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок;

13) отчеты заказчиков, предусмотренные настоящим Федеральным законом;

14) каталоги товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд;

15) нормативные правовые акты, регулирующие отношения, указанные в части 1 статьи 1 ФКС;

16) информацию о складывающихся на товарных рынках ценах товаров, работ, услуг, закупаемых для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также о размещаемых заказчиками в соответствии с частью 5 статьи 22 ФКС запросах цен товаров, работ, услуг;

17) иные информацию и документы, размещение которых в единой информационной системе предусмотрено настоящим Федеральным законом, Федеральным законом от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами.

Таким образом, благодаря единой информационной системе, а не разрозненным сайтам, на которых ранее размещалась далеко не вся эта информация, система закупок станет более прозрачной и открытой, что необходимо для предотвращения коррупции и повышения эффективности, поскольку теперь сократится время на поиск всех необходимых сведений, снизится вероятность информационной закрытости, а, следовательно, вероятности сговора. Тем не менее, как уже упоминалось в предыдущей главе, повышение открытости системы не всегда приводит к положительным изменениям, поскольку в таких условиях более вероятно в случае сговора отследить «дезертирующую» фирму. Ещё один недостаток единой информационной системы заключается в её единстве, размещении всей информации на одном сайте, что в случае технических сбоев приведёт к серьёзным последствиям функционирования всей системы.

Таким образом, подводя итог о достижимости целей, заявленных в новом федеральном законе, можно сказать, что сделан значительный шаг в развитии механизмов их реализации. В частности были устранены закупки «IV квартала», ориентация на поставщиков, предлагающих инновационную, энерго- и природосберегающую продукцию, стимулирующую развитие экономики страны, большое внимание уделено профессионализму заказчика, создана единая информационная система и ряд антикоррупционных мер. Тем не менее, наблюдается ряд слабостей в предложенных механизмах достижения целей. Прежде всего, это преференции отечественным производителям, что, возможно, приведёт не к росту экономики, а новой «лазейке» в законе для злоупотреблений или закупке неэффективной продукции. Также есть зависимость единой информационной системы от технических сбоев, что может привести к серьёзным последствиям. Проявятся ли отмеченные слабости достижения целей ФКС - покажет время, но, тем не менее, по сравнению с предыдущим законодательством, новый закон вооружён более эффективными механизмами их достижения.

2.2 Основные группы, интересы которых затрагиваются правовым регулированием, предусмотренным в Законе

Основными группами участников, положение которых затронуто новым регулированием, являются:

Собственно государственные и муниципальные органы власти, на которые распространяется действие Закона (субъекты регулирования);

Фактические и потенциальные поставщики компаний, на которые распространяется действие закона.

Покупатели продукции и услуг компаний, на которые распространяется действие Закона, включая государство как покупателя;

Потребители закупаемой продукции;

Иные заинтересованные лица.

2.2.1 Государственные и муниципальные заказчики

В соответствии с п.5-7.ст.3 Закона субъектами регулирования выступают соответственно:

государственный орган (в том числе орган государственной власти);

орган управления государственным внебюджетным фондом;

государственное казенное учреждение, действующие от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации и осуществляющие закупки;

муниципальный орган;

муниципальное казенное учреждение, действующие от имени муниципального образования, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени муниципального образования и осуществляющие закупки;

бюджетное учреждение, осуществляющие закупки;

Количественную оценку субъектов заказа можно представить примерно. В России в 2011 году насчитывается более 300 000 разрозненных государственных и муниципальных заказчиков, от лица которых ежегодно заключаются миллионы контрактовНабиуллина. Э.С. ФКС должна решать острые проблемы, накопившиеся в сфере госзакупок//ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение./Нормативно-аналитический журнал. 2011. №25, (июль/сентябрь). - с.4-5. Для оценки выгод и издержек применения Закона принципиальное значение имеет однородность/неоднородность субъектов регулирования, поскольку существенно различаются стоимость и количество заключаемых ими контрактов. Заказчики в целом, а не конкретные чиновники являются одной из основных групп, заинтересованных в эффективном осуществлении законодательного регулирования.

В новом законе предусмотрена статья о централизации закупок, позволяющая снизить количество действующих заказчиков, что приведёт к снижению издержек на организацию и проведение торгов, так как данная проблема была особенно актуальна в предыдущий период.

2.2.2 Поставщики продукции, работ и услуг для компаний

Еще одна группа, затрагиваемая регулированием - поставщики компаний-субъектов регулирования. Их количественную оценку определить сложно, поскольку число потенциальных и действительно желающих принять участие закупках существенно различается. Точный перечень компании, которые являются потенциальными поставщиками по закупкам, регламентируемых нормами ФКС, составить затруднительно. Но исходя из того, что в перечень объектов регулирования законодательства попадает значительное число заказчиков, осуществляющих разнообразные виды деятельности, можно предполагать, что число и разнообразие поставщиков будет не меньшим. По экспертным оценкам, в федеральных органах власти число товарных позиций, закупаемых ежегодно, может достигать 40-60 тыс. наименований. О разнообразии закупок, а, следовательно, и их поставщиках, можно судить по информации из планов закупок.

Но поскольку в новом федеральном законе в соответствие со ст.14 предусмотрено предоставление преференций отечественным производителям возможно снижение количества потенциальных поставщиков вследствие ухода с определённых рынков иностранных производителей.

2.2.3 Покупатели и потребители товаров заказчиков, подлежащих регулированию в соответствии с Законом

Количество покупателей, как и количество поставщиков, довольно сложно оценить. К ним относятся сами государственные и муниципальные заказчики, закупающие различные наименования продукции для собственных нужд ведомств. Потребители государственных и муниципальных услуг, для которых и производятся закупки, а это может быть всё население, пользующееся услугами государства. Таким образом, регулирование закупочной деятельности заказчиков оказывает косвенное влияние не только на объекты регулирования ФКС, но и огромное число контрагентов, являющихся покупателями и потребителями произведенных ими товаров/услуг/работ, включая коммерческие и некоммерческие организации, государственные органы, население.

Удовлетворение запросов данной группы имеет большое значение, потому что, в конечном счёте, это и является непосредственной функцией государства, если не брать в расчёт закупки для внутренних нужд ведомств. От того, насколько эффективно организован закупочный процесс во многом зависит качество оказываемых услуг населению.

2.2.4 Иные заинтересованные лица

К данной категории можно отнести субъекты малого предпринимательства, социально ориентированные некоммерческие организации, компании, занимающиеся развитием инновационной продукции или экологически чистой продукции, которые в обычных обстоятельствах не попадают в сферу регулирования закупочного законодательства, так как не могут принять участия в торгах по финансовым, технологическим и иным причинам. Взаимодействие с данными субъектами нашло своё отражение в новом федеральном законе. Хотя предоставление определённых квот для закупок у данных организаций идёт в разрез с принципами и целями ФКС, тем не менее, это важный компонент. Поскольку закупки являются не только инструментом экономической, но и социальной, инновационной, экологической и других видов политики, то стимулирование подобного рода предприятий окажет благотворный эффект на экономику страны в целом.

Также к категории иных заинтересованных лиц можно отнести экспертов и экспертные организации, которые привлекаются для проведения экспертизы в случае закупки товаров, чьё качество нельзя определить однозначно при разработке технических требований к закупаемой продукции или в момент поставки. Данное нововведение особенно актуально, так как ориентация на модернизацию экономики и инновационное развитие сложно представить без привлечения специалистов в определённых сферах.

2.3. Возможные выигрыши от использования формализованной процедуры закупок.

Введение нового федерального закона о ФКС, обсуждение которого продолжалось почти год, и со времени принятия законопроекта в первом чтении, претерпевшего существенные изменения. Предполагается, что данный закон значительно сократит издержки, порождаемые неэффективностью функционирования настоящей закупочной системы, и высоким уровнем коррупции в этой сфере.

Рассмотрим теперь какие дополнительные преимущества даёт введение нового закона для разных групп заинтересованных лиц и общий положительный эффект для страны. Дать количественную оценку новому закону, который вступит в силу только с 2014 года пока довольно затруднительно, но отметить положительные эффекты от его действия реально.

Наиболее позитивное воздействие данный закон окажет на государственных заказчиков. Прежде всего, регламентация всего закупочного цикла, составление типовых контрактов, привлечение экспертов, исключение закупок «IV квартала» и ряд других мер уменьшат вероятность возникновения ошибок как на начальном этапе при формировании пакета документов и определении характеристик продукции требуемого качества, так и на момент приёмки, позволив избежать ошибок в случае закупок экспериментальных и доверительных товаров. Таким образом, снизится количество времени, требуемого на подготовку документов, увеличится экономия средств бюджета. Экономии средств также может способствовать сокращение количества случаев, когда закупки могут осуществляться у единственного поставщика, что изначально сводит на нет вероятность эффективной и результативной закупки.

Более того, инновационная продукция, отвечающая запросам времени, избавит государственных заказчиков от повторных закупок для замены быстро устаревающего оборудования, увеличивая, таким образом, временной лаг до следующего заказа. А это, в свою очередь, снижение транзакционных издержек на подготовку документов и проведение конкурентных процедур.

Также пошаговый мониторинг, аудит, общественный контроль в ряде случаев и первоначальное обоснование необходимости предмета закупки, начальной максимальной цены контракта, фокусирование особого внимания на специальной подготовке заказчика, требование первоначального обоснования жалобы позволят снизить вероятность судебных издержек, большого количества жалоб от поставщиков и внеплановых проверок со стороны контролирующих органов. Как упоминалось в предыдущей главе, эти затраты включают не только судебные издержки и штрафные санкции, но и время «простоя» сотрудников ведомств, которое они тратят в момент таких проверок.

Для поставщиков и иных заинтересованных лиц к дополнительным выигрышам от введения нового законодательства можно отнести следующее. Во-первых, если рассматривать добросовестных поставщиков, то увеличение прозрачности и эффективности функционирования закупочной системы, ясные «правила игры» с госзаказчиками приводят к увеличению конкуренции, заинтересованности поставщиков в получении контракта. Также размещение в единой информационной системе плана закупок позволит поставщикам заранее спрогнозировать свою деятельность для участия в наиболее заинтересовавших их торгах.

Более того, размещение всей необходимой информации на едином портале значительно снизит временные издержки на поиск необходимой информации о закупках и на взаимодействие с государственными и муниципальными заказчиками для поставщиков.

Особое внимание в данном законе уделяется малым предприятиям, поставщикам, предлагающим инновационную, энерго- и природосберегающую продукцию, некоммерческим организациям, т.е. тем, кто не может на общих основаниях участвовать в конкурентных процедурах, но развитие именно таких организаций принесёт больший положительный эффект для экономики страны. К тому же привлечение специалистов в определённых сферах, создаст новые рабочие места и приведёт к меньшему количеству ошибок в результате закупки.

В случае эффективного регулирования закупочной системы в ещё большем выигрыше окажутся покупатели конечной продукции, в случае, когда закупки осуществлялись не для внутренних нужд ведомств. Потребители услуг государства смогут получать качественную продукцию и услуги своевременно. И в средствах массовой информации будет меньше «грандиозных» скандалов с закупками просроченных товаров для больниц и детских садов "РосБизнесКонсалтинг". Сайт: http://top.rbc.ru/economics/22/03/2013/850404.shtml или «золотых кроватей» и дорогих иномарок для министерств и ведомств РосБизнесКонсалтинг". Сайт: http://top.rbc.ru/economics/01/08/2012/662651.shtml.

Таким образом, к общему положительному эффекту для страны в целом можно отнести, во-первых, экономия средств бюджета, как заявил премьер-министр России Дмитрий Медведев: «Мы уже начали цикл совещаний по подготовке бюджета РФ на 2014-2016гг. В рамках оптимизации бюджета расходы на закупку товаров для госнужд будут уменьшены на 5%РосБизнесКонсалтинг". Сайт: http://top.rbc.ru/economics/08/04/2013/852999.shtml». Помимо планового сокращения расходов, экономии средств бюджета позволит достичь повышение конкуренции, закупка современной и инновационной техники. Также развитие малого бизнеса, привлечение некоммерческого сектора, предоставление преференций отечественным компаниям в перспективе должно привести к росту производства и ВВП страны.

Более того повышение прозрачности всей системы, мониторинг и общественный контроль снизят вероятность коррупции, что на данный момент является актуальной проблемой в стране. По заявлению главы Счетной палаты Сергея Степашина каждый год в России из бюджетных средств, выделенных на госзакупки, похищается 1 трлн руб. По его словам, это 1/14 консолидированного бюджета страны РосБизнесКонсалтинг". Сайт: http://top.rbc.ru/politics/14/11/2012/825074.shtml. Таким образом, это приведёт к снижению бюджетных расходов на закупки, привлечению заинтересованных поставщиков и общей эффективности функционирования закупочной системы России.

2.4 Положения Закона, которые могут привести к дополнительным издержкам и рискам участников хозяйственной деятельности

Состав субъектов регулирования является весьма неоднородным, соответственно неоднородными будут и последствия введения ФКС. В данном разделе будут рассмотрены положения закона, которые приведут к росту издержек субъектов хозяйственной деятельности, а в последующих проанализировано потенциальное соотношение издержек и выгод применения данных положений к различным группам субъектов регулирования. Определенная часть действий не зависит от вводимых законодательных требований и вызвана самой необходимостью организации и проведения закупок.

Прежде всего, рассмотрим государственных и муниципальных заказчиков, группу заинтересованных лиц, на которую ложится основное бремя издержек в связи с изменением законодательства в сфере закупок. На начальном этапе до введения закона большую часть издержек составит разработка, внедрение и поддержание работоспособности единой информационной системы на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Сюда входит выплата заработной платы не только разработчикам данной системы, но и сотрудникам IT-отделов при дальнейшем её функционировании. Как озвучено на форум-выставке ГОСЗАКАЗ 2013 на новую информационную систему планируется потратить 4-5 млрд. рублей, что значительно удорожает контрактную систему.

Также до введения в действие закона о ФКС определённых затрат потребуют программы обучения новым правилам осуществления закупок сотрудников государственных и муниципальных органов власти.

Поскольку федеральный закон о ФКС регламентирует все этапы закупочного цикла, то теперь на начальной стадии планирования можно выделить следующие издержки:

издержки на анализ потребностей заказчика для составления плана-графика закупок и обоснования необходимости объекта закупки;

издержки на анализ ситуации на рынке для более точного определения начальной максимальной цены контракта, её обоснованности и привлекательности для потенциальных поставщиков;

издержки на подготовку документации и проведение других мероприятий по планированию и размещению планов-графиков в единой информационной системе.

На этапе размещения заказа и проведения конкурентных/неконкурентных процедур (в ряде случаев в соответствие с Законом) издержки остаются прежними - это издержки на подготовку конкурсной документации, проведение торгов, оценку заявок, размещение всей информации, документации, протоколов на сайте и заключение контракта.

В качестве дополнительных издержек можно выделить затраты на привлечение экспертов или специальных организаций при составлении более проработанной конкурсной документации или в момент приёмки для определения качества в случае экспериментальных и доверительных товаров. Данное новшество федерального закона о ФКС потребует дополнительные расходы на оплату услуг привлекаемых к работе сотрудников.

Более того, усиление контроля - пошаговый мониторинг, аудит деятельности заказчика или общественные слушания в случае крупных контрактов на сумму более 1 млрд. рублей, хотя и преследует благие цели - повышение прозрачности функционирования системы и предотвращения коррупции - требует дополнительных затрат. Если же предложенные в законе механизмы окажутся эффективными на практике, и уровень коррупции действительно снизится, то возможно данный вид издержек нивелируется из-за снижения потерь от коррупции. Тем не менее, не стоит забывать, что увеличение штата контролирующих органов в связи с расширением круга их обязанностей также ляжет на бюджет государствами дополнительным бременем.

Остаётся актуальным вопрос о возможных издержках в связи с жалобами в ФАС или судебными тяжбами. Хотя в новом законе и предусмотрена защита от необоснованных жалоб, их обоснованность со стороны поставщика. Также тот факт, что в законе большое внимание уделяется профессионализму заказчика как одному из принципов и даже привлечению экспертов в определённых областях, хотя и значительно снижает вероятность появления обоснованной жалобы на действия заказчика, тем не менее, не исключает такой вероятности. Следовательно, возможно появление дополнительных издержек в связи со штрафами или судебными тяжбами.

В данном разделе стоит упомянуть и о дополнительных рисках, возникающих в связи с введением нового федерального закона, которые могут привести к дополнительным издержкам для заказчика. Прежде всего, это, как уже упоминалось ранее, предоставление преференций отечественным производителям. Данная мера может положительно повлиять на развитие экономики страны, но в случае конкретного ведомства необязательно приведёт к экономии средств или закупке продукции нужного качества. Также введение персональной ответственности заказчика, хотя и является положительным новшеством, поскольку поможет выявить конкретных виновных в нарушении закона лиц, может привести к излишней перестраховке непосредственных исполнителей, а, следовательно, к затягиванию всех подготовительных мероприятий и дополнительным согласованиям с вышестоящими органами.

Дополнительные издержки появляются и у поставщиков и иных заинтересованных лиц. Прежде всего, чрезмерное регулирование и контроль деятельности заказчика снижает привлекательность заключения контракта, так как немногие поставщики хотят, чтобы их предыдущую деятельность проверяли. Также применение такого критерия для оценки заявок как репутация поставщика и опыт выполнения аналогичных работ уменьшает шансы на заключение контракта не только у недобросовестных поставщиков, но и у начинающих фирм, только входящих на рынок. Более того, возможное предоставление преференций отечественным производителям снизит заинтересованность в участии в торгах у иностранных компаний, поскольку они первоначально теряют конкурентное преимущество. Всё это может привести к снижению уровня конкуренции, что негативно скажется на экономии бюджетных средств и на эффективности функционирования системы.

Из-за такого возможного снижения конкуренции и отказа от участия потенциальных поставщиков, которые могли бы предложить лучшие условия, потери могут понести и конечные потребители, так как они получат некачественные товары или услуги или с нарушением сроков. Конечно, данные риски нужно рассматривать как возможные, но не стоит исключать их вероятность.

Для страны в целом дополнительными издержками может служить отсутствие экономии средств бюджета из-за возможного снижения конкуренции. Вследствие чего снижается эффективность работы всей системы закупок и возрастает вероятность коррупции, что ведёт к потерям эффективности функционирования всей экономики и невыполнению функций государства по обеспечению удовлетворения потребностей населения должным образом. Следовательно, затраты на внедрение новой системы окажутся просто лишним бременем на бюджете государства.

2.5 Соотношение выигрышей и прямых издержек применения Закона

Таким образом, подводя итоги, можно сказать, несмотря на то, что количественную оценку выигрышам и издержкам от введения нового федерального закона дать сложно, из-за отсутствия достаточного количества официальных данных и расчётов затрат на указанные мероприятия с учётом прогнозного изменения цен, тем не менее, общие выводы можно уже сделать.

В переходный период для нового закона, на мой взгляд, издержки значительно превысят выигрыши. Так как разработка единой информационной системы и обучение большого количества заказчиков требует значительных материальных средств. Тем не менее, со временем по мере вступления в силу положений ФКС количественное соотношение выигрышей должно вырасти, вследствие действия механизмов повышения эффективности предложенных в Законе. Будет ли затянут этот процесс, зависит от того, насколько сильно проявятся недоработки нового законодательства, насколько оперативно государственные органы смогут их устранить и насколько лица, чья деятельность регламентирована ФКС, заинтересованы в эффективном функционировании закупочной системы.

2.6 Выводы и рекомендации

Выводы.

Подводя итоги прогноза регулирующего воздействия ФКС, стоит отметить, что новый закон должен стать основой для регулирования всех сфер госзаказа РФ и на всех его этапах - от планирования и прогнозирования до исполнения контрактов и содержательного контроля за этим исполнением. По словам Э. С. Набиуллиной Набиуллина. Э.С. ФКС должна решать острые проблемы, накопившиеся в сфере госзакупок//ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение./Нормативно-аналитический журнал. 2011. №25, (июль/сентябрь). - с.4-5, разработчики законопроекта ставили перед собой несколько задач. Во-первых, необходимо было рещить острые проблемы, накопившиеся в сфере госзакупок. Во-вторых, дать новую правовую систему координат для долгосрочного развития системы госзаказа.

Внедрение ФКС в полном объеме займёт определённое время по мере вступления в силу положений закона, при этом предполагается развитие всей системы, повышение квалификации её частников и реальная работа механизма повышения ответственности госзаказчиков. Новый закон регулирует весь закупочный цикл, из-за этого значительно расширяются функций органов власти, теперь под регулирование попадают те сферы, которые раньше практически не были регламентированы.

Важные изменения произошли при определении принципов функционирования нового законодательства. При сохранении прежних - прозрачности и открытости, обеспечения конкуренции, ответственности заказчика и эффективности осуществления закупок, было внесено несколько новых. Прежде всего, это профессионализм заказчика, стимулирование инноваций и единство контрактной системы в сфере закупок. Данные изменения имеют большое значение, так как изначально происходит ориентация заказчика на качественное и профессиональное исполнение своих обязанностей.

О том, к каким последствиям приведут все нововведения ФКС покажет практика, но уже сейчас можно сделать определённые выводы о возможных «подводных камнях» и недоработках, дополнительных выигрышах, издержках и рисках для основной группы участников, чьи интересы затронуты в связи с принятием нового федерального закона.

В законе заявлены три основные цели - повышение прозрачности и открытости, эффективности и результативности, а также снижение уровня коррупции и злоупотреблений в сфере закупок. Данный перечень является исчерпывающим, решающим задачи, специфичные для данной сферы регулирования. Для повышения прозрачности и открытости функционирования закупочного цикла предлагается ввести единую информационную систему, на которой будет располагаться вся необходимая информация. Данная мера поможет сократить издержки на поиск необходимой информации для всех участников, но, в тоже время, делает уязвимой всю систему, так как размещение всей информации на одном сайте в случае технических сбоев приведёт к серьёзным последствиям.