Законодательство Российской Федерации о закупках в период 1997-2012 гг.

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Содержание

Введение

Глава 1. Оценка регулирующего воздействия 94-ФЗ

1.1 Цели закона

1.2 Основные группы, интересы которых затрагиваются правовым регулированием, предусмотренным в Законе

1.2.1 Государственные и муниципальные заказчики

1.2.2 Поставщики продукции, работ и услуг для компаний

1.2.3 Покупатели и потребители товаров заказчиков, подлежащих регулированию в соответствии с Законом

1.2.4 Иные заинтересованные лица

1.3 Возможные выигрыши от использования формализованной процедуры закупок

1.4 Положения Закона, которые могут привести к дополнительным издержкам участников хозяйственной деятельности

1.4.1 Разработка документации

1.4.2 Оценка издержек введения Закона 94-ФЗ в действие

1.5 Соотношение выигрышей и прямых издержек применения Закона

1.6 Дополнительные риски и потери заказчиков, действующих в соответствие с 94-ФЗ

1.7 Выводы и рекомендации

Глава 2. Прогноз регулирующего воздействия ФКС

2.1 Цели закона

2.2 Основные группы, интересы которых затрагиваются правовым регулированием, предусмотренным в Законе

2.2.1 Государственные и муниципальные заказчики

2.2.2 Поставщики продукции, работ и услуг для компаний

2.2.3 Покупатели и потребители товаров заказчиков, подлежащих регулированию в соответствии с Законом

2.2.4 Иные заинтересованные лица

2.3 Возможные выигрыши от использования формализованной процедуры закупок

2.4 Положения Закона, которые могут привести к дополнительным издержкам и рискам участников хозяйственной деятельности

2.5 Соотношение выигрышей и прямых издержек применения Закона....61

2.6 Выводы и рекомендации

Глава 3. Механизмы устранения недостатков регулирующего воздействия 94-ФЗ в ФКС

Заключение

Библиографический список

Введение

Вопрос реформирования государственных и муниципальных закупок в России сегодня довольно актуален в свете принятия нового Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (ФКС), обсуждение которого продолжалось в течение года. Хотя это уже далеко не первая попытка совершенствования закупочной системы в нашей стране, именно данный сначала законопроект, а потом и закон привлекают большое внимание широкой общественности.

Первый нормативно-правовой акт по государственным закупкам издал царь Алексей Михайлович Указ от 7 июля 1654 года «О подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сахара». Однако детальные описания правил размещения государственных заказов впервые встречаются в законодательных актах, начиная с эпохи Петра I Учебно-методическое пособие подготовлено в рамках Инновационной образовательной программы ГУ-ВШЭ «Формирование системы аналитических компетенций для инноваций в бизнесе и государственном правлении».//И.В. Кузнецова. - Москва, 2007. - с.35. Так что российские государственные закупки имеют довольно долгую и бурную историю нормативного регулирования.

В своей работе я бы хотела рассмотреть гораздо более поздний период. Перестройка начала 90-х годов прошлого века дала начало современной истории Российских государственных закупок, в которой И.В. Кузнецова выделяет 4 этапа Смирнов В.И. Формирование российской законодательной базы по госзакупкам. История вопроса. Часть 2. //ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение./Нормативно-аналитический журнал. 2007. № 2.

Этап 1: 1991-1994 годы.

Характеризуется в первую очередь переводом механизмов российской экономики с плановых централизованных на рыночные. Принимаемые в этот период нормативные акты содержат в себе еще много признаков старой системы размещения государственных заказов. Однако уже в этом постановлении была провозглашена идея конкурсного размещения государственных заказов и введено понятие государственный контракт.

Этап 2: 1994-1997 годы.

В декабре 1993 года принята новая Конституция Российской Федерации. В связи с ее принятием начался второй этап развития современной отечественной системы общественных закупок. В конце 1994 года был принят пакет законов о государственных закупках, которые действуют и по настоящее время. Общая характеристика этого этапа - регламентация закупочной деятельности для федеральных государственных нужд.

Этап 3: 1997-2005 годы.

Начиная с этого периода, рассмотрим подробно нормативное регулирование системы закупок. Поворотным пунктом и началом третьего этапа развития государственных закупок в России стало принятие Указа Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 года № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». В его основу был положен проект UNCITRAL - типовой закон о государственных закупках, подготовленный для развивающихся стран в Комиссии ООН по регулированию международной торговли Система госзакупок в России: на пороге третьей реформы// А.А. Яковлев.- ОНС.- Российская Академия наук, 2012. Устанавливается обязательность публичного размещения заказов на конкурсной основе для государственных нужд как для федеральных органов власти и организаций, так и для органов власти и организаций субъектов Российской Федерации.

Этот Указ стал важным этапом в становлении системы закупок России. Тем не менее, у него был ряд существенных недостатков. В частности, Указ не создавал систему правоприменения и не предусматривал реальных санкций за любые нарушения прав поставщиков и отсутствие информации об аукционе. Как указывалось в докладе по экспертизе госзакупок России, сделанном Всемирным банком в 2001 году, в России отсутствовали адекватные условия, обеспечивающие прозрачность размещения заказов, отсутствовали требования для объективности в составлении технических спецификаций; имелась возможность переговоров после того, как были поданы предложения поставщиков; отсутствовала должная компетентность понимания условий специфики отдельных закупок Учебно-методическое пособие подготовлено в рамках Инновационной образовательной программы ГУ-ВШЭ «Формирование системы аналитических компетенций для инноваций в бизнесе и государственном правлении».//И.В. Кузнецова. - Москва, 2007. - с.40.

Этап 4: 2005 год - 2012 год.

Новый Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» реформирует всю сферу государственных закупок и открывает четвертый этап развития современного российского закупочного законодательства.

Принятый в 2005 году новый закон о государственных закупках в рамках контекста административной реформы, был нацелен на внедрение справедливых, прозрачных, конкурентных и экономически эффективных закупочных процедур. Приняв новый закон, федеральное правительство установило единую систему государственных закупок для всех органов государственной власти и муниципальных заказчиков. Принуждение к исполнению этих законов осуществляется арбитражными судами и судами общей юрисдикции. Кроме того, надзор за этой сферой, кроме контроля над государственным оборонным заказом, осуществляется на федеральном уровне - Федеральной Антимонопольной Службой (ФАС), и на уровне субъектов РФ или муниципалитетов - соответствующим уполномоченным надзорным органом Construction in 35 jurisdiction worldwide 2012 .Russian by Kamil Karibov and Olga Chaykovskaya// Getting the deal through. - p.168-175etting.

Несмотря на все эти регулярные поправки и изменения в 94-ФЗ, российское законодательство в сфере государственных и муниципальных закупок данный законодательный акт не привёл к оптимизации закупочной системы, и сейчас находится на пороге очередных крупных реформ.

Прежде всего, несмотря на значительные улучшения по сравнению с Указом № 305, в 94-ФЗ есть целый ряд недоработок, которые привели к дальнейшим реформам. Во-первых, 94-ФЗ игнорирует тот факт, что не все виды товаров можно приобрести по критерию самой низкой цене, так как он больше ориентирован на закупку простой и стандартизированной продукции. Во-вторых, существуют серьезные проблемы не только в обеспечении качественной продукцией, но и поставкой товара в сроки. В-третьих, заказчики часто сталкиваются с фирмами-однодневками при заключении договора, которые исчезают после получения авансового платежа Система госзакупок в России: на пороге третьей реформы// А.А. Яковлев.- ОНС.- Российская Академия наук, 2012.- с.54-69. 

Таким образом, 94-ФЗ, несмотря на административный и информационный прорыв, привёл к многочисленным экономическим провалам, повышению коррупционной ёмкости и неэффективности системы закупок.

Как уже упоминалось ранее, вопрос дальнейшего реформирования системы закупок и выработки механизмов, которые могли бы преодолеть назревшие проблемы в этой области, волнуют не только разработчиков нового закона, но и тех, чья деятельность им непосредственно регулируется. В России тема несовершенства закупочного законодательства и возможных путей его изменений затрагивается в работах НИУ ВШЭ: Демидовой О., Кузнецовой И., Подколзиной Е., Яковлева А. и ряда других авторов. Есть также аналитические отчёты и публикации Федеральной службы государственной статистики (Росстат), Национальной Ассоциации Институтов Закупок (НАИЗ), Федеральной Антимонопольной службы (ФАС), Счётной Палаты Российской Федерации и ряда других органов государственной власти.

Помимо российских источников в зарубежной литературе вопрос эффективности, прозрачности и открытости системы закупок присутствует в отчётах и публикациях, нормативно-правовой базе, статистической информации и исследованиях The World Bank и других международных организаций.

Актуальность выбранной мною темы заключается в том, что ни при принятии, ни уже в период активного применения 94-ФЗ не проводилась оценка его регулирующего воздействия, т.е. не было количественного подсчёта выгод и издержек для основных групп лиц, деятельность которых регулируется законом. Прогноз регулирующего воздействия в отношении нового закона о ФКС в переходный период позволит также в дальнейшем определить основные выгоды и издержки для заинтересованного круга лиц, возможное повышение эффективности после его вступления в силу.

Цель работы: проведение сравнительного анализа регулирующего воздействия законодательства в сфере закупок на эффективность закупочной деятельности в государственном и муниципальном секторах.

Объект исследования: процесс изменений в законодательстве в сфере управления государственными и муниципальными закупками за последние пятнадцать лет.

Предмет исследования: законодательство Российской Федерации о закупках в период 1997-2012 гг.

Для достижения поставленной цели и раскрытия тематики необходимо решить ряд задач: закупка законодательство муниципальный

1) провести оценку регулирующего воздействия Федерального закона от 21.07.2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на закупки товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд»;

2) предложить общие рекомендации по дальнейшему развитию законодательства в закупочной сфере;

3) дать прогноз регулирующего воздействия нового Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (ФКС) в переходный период;

4) рассмотреть были ли решены проблемы действующего законодательства в законе о ФКС, с помощью каких механизмов;

5) дать общие рекомендации по устранению возможных «пробелов» в новом законе и дальнейшему реформированию системы закупок в России.

В процессе работы была применена совокупность теоретических и эмпирических методов. Прежде всего, это изучение нормативно правовых актов в сфере закупок, их сравнительный анализ, анализ правоприменительной практики, моделирование, статистические выкладки, количественная оценка и системный анализ исследуемых явлений и результатов.

Данная работа помимо введения и заключения состоит из трёх частей, в которых решаются поставленные ранее задачи. В первой части описывается оценка регулирующего воздействия 94-ФЗ: коллизии в заявленных целях закона, перечень лиц, деятельность которых регулируется данным законодательным актом, количественный подсчёт выгод и издержек, получаемых кругом заинтересованных лиц в результате применения 94-ФЗ, их сопоставление, а также описываются общие выводы и рекомендации по основным направлениям дальнейшего реформирования системы закупок.

Во второй части даётся прогноз регулирующего воздействия нового Федерального закона о ФКС в переходный период по тем же ключевым параметрам, что и 94-ФЗ, но с той лишь разницей, что в данном случае количественный анализ невозможен по всем пунктам. И в третьей части рассматривается, были ли решены проблемы действующего законодательства в законе о ФКС, с помощью каких механизмов, а также предлагаются рекомендации по устранению тех, «пробелов», которые ещё существуют в российском законодательстве о закупках.

Практическая применимость и значимость работы заключается в том, что сравнительный анализ регулирующего воздействия законодательных актов позволит оценить возможные выгоды и издержки принятия нового закона для различных групп лиц, деятельность которых регулируется этим законом, ещё на стадии разработки подзаконных актов и внедрения нового закона для того, чтобы негативные последствия от неправильных решений не приводили к разрушению всей закупочной системы страны.

Глава 1. Оценка регулирующего воздействия 94-ФЗ

Оценка регулирующего воздействия проводится в соответствии с Приказом Минэкономразвития РФ от 31.08.2010 N398 "Об утверждении Положения о Порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия" и порядком проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, утверждённым приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 9 ноября 2011 г. № 634.

При проведении оценки регулирующего воздействия основное внимание уделено следующим вопросам:

1. Определение проблем, на решение которых направлено принятие Закона, соотношение установленных целей Закона и выявленных проблем, возможность решения существующих недоработок иными правовыми, информационными или организационными средствами.

2. Определение и характеристика основных групп участников общественных отношений, интересы которых будут затронуты новым правовым регулированием. Обоснованность включения в число субъектов регулирования различных групп.

3. Выявление и количественная оценка потенциальных выигрышей от применения Закона.

4. Выявление положений закона, которые могут привести к существенным дополнительным издержкам осуществления экономической деятельности субъектами регулирования и иными затронутыми группами, количественная оценка таких издержек.

5. Сопоставление выгод и издержек разных групп участников экономических отношений и общественных издержек и выгод.

6. Определение положений Закона, которые должны быть скорректированы с учетом проведенной оценки регулирующего воздействия.

Рассмотрим теперь более подробно каждый из этих пунктов применительно к Федеральному Закону от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

1.1. Цели закона.

Принятие 94-ФЗ в 2005 году было направлено на устранение существующих на тот момент проблем в закупочной системе страны. Прежде всего, проблема коррупции и сговора в отношениях между заказчиками и поставщиками или только между поставщиками для получения контракта. К тому же проблема отсутствия конкуренции, вследствие чего не было эффективных механизмов для экономии бюджетных средств. В целом необходимо было создать реально действующее законодательство, устанавливающее чётко регламентированные процедуры закупок, требования к поставщикам, обязанности и ответственность сторон. Необходимо было восстановить доверие к государственным органам, повысить мотивацию для участников и использовать государственный заказ как эффективный инструмент экономической политики.

В соответствии с п.1.ст.1. 94-ФЗ, в его цели входит обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Указанный в законе перечень целей является чрезмерно обширным и во многом внутренне противоречивым, больше похожим на задачи, поскольку цель закупок - обеспечение удовлетворения потребностей государственных и муниципальных заказчиков.

Цель «обеспечение единства экономического пространства» позволяет преодолеть множественность региональных и муниципальных норм размещения заказа и размытость федерального законодательства. Главное отягощение реализации этой, безусловно, правомерной цели закона - наличие неясности и коллизий в самом 94-ФЗ, множественность прочтения норм как в досудебном, так и в судебном обжаловании, фактическое манипулирование нормами заказчиками, поставщиками и контролирующими органами. Хотя в целом можно отметить достижение данной цели, она является слишком общей, не специфичной для данного Закона.

Остальные объявленные в законе цели можно рассмотреть в логической связке, поскольку достижение одной из них напрямую зависит от исполнения условий другой. Эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников требует выполнения двух необходимых условий - усилий заказчика по организации закупок и развитого предложения объекта закупки. Условия предложения частично являются объективной характеристикой рынка, но частично - результатом конкуренции. В свою очередь, конкуренция на стороне предложения зависит от возможностей всех потенциальных конкурентов предлагать покупателю лучшие условия. В этом контексте развитая добросовестная конкуренция способствует эффективности закупок. Условием конкуренции служит отсутствие ограничений участия потенциальных поставщиков в закупке, в том числе со стороны непрозрачности.

Таким образом, можно увидеть взаимосвязь сразу трёх целей - эффективности расходования средств бюджета, развития добросовестной конкуренции и расширение возможностей для участия физических и юридических лиц.

В целом проблему эффективности закупочных процедур можно рассматривать с двух позиций. Представители ФАС делали акцент на экономии бюджетных средств в результате снижения цен на торгах за счет внедрения формализованных процедур размещения госзаказов, предусмотренных 94-ФЗАртемьев И. Ю. Наши союзники -- и президент, и председатель правительства //Новая газета. 2010. 22 дек. В сентябре 2011 г. представители ФАС оценивали суммарную экономиюбюджетных средств в результате применения 94-ФЗ в 1,2 трлн руб. (см.: Артемьев И.Через три года мы схватимся за голову -- растащат все, что есть // РБК daily. 2011. 5 сент.).. Представители госзаказчиков говорили о систематических проблемах, связанных с обеспечением качества закупок, включая исполнение контрактов, срыв сроков, низкое качество товаров, работ и услуг, которые поступают по госконтрактам от поставщиков, отобранных по процедурам 94-ФЗРожков М. А., Балаева О. Н. Проблемы госзакупочной деятельности в России: взгляд заказчика// Госзаказ: правление, размещение, обеспечение. 2009. № 18. C. 62--80. По их мнению, закон не позволяет полностью учитывать квалификацию и деловую репутацию поставщиков. В результате у заказчиков возникают проблемы, так как их основная деятельность и выполнение ими своих функций в существенной мере зависят от своевременных и качественных поставок по госзаказамСистема госзакупок: на пути к новому качеству / Доклад ВШЭ // Вопросы экономики.2010. № 6. С. 88--107..

Выделяют ещё одну существенную проблему, которая мешает достижению целей законодательства. Она связана с тем, что в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса все запланированные закупки необходимо проводить в течение календарного года. Средства, выделенные данной организации и неизрасходованные ею до конца календарного года, должны быть возращены в бюджет. При этом она может столкнуться с сокращением бюджетного финансирования в следующем периоде, так как «неосвоение средств» вышестоящие инстанции обычно воспринимают как свидетельство неэффективности данной бюджетной организации и ее руководителей. Как следствие, руководители бюджетных организаций заключают неформальные договоренности с поставщиками, не выполнившими свои обязательства: госконтракты закрывают и оплачивают в текущем году под обещания устранить недоработки или допоставить соответствующие товары и услуги в начале следующего года. Очевидно, что такие неформальные договоренности создают питательную почву для коррупции.

Данную проблему называют «эффектом IV квартала», поскольку именно в этот период из-за необходимости закрыть действующие госконтракты добросовестным заказчикам сложнее воздействовать на поставщиков, а для недобросовестных поставщиков, напротив открываются широкие возможности оппортунистического поведения и давления на заказчиковЯковлев А.А., Демидова О.А., Балаева О.Н. Причины снижения цен на торгах и проблемы исполнения госконтрактов (Эмпирический анализ на основе микроданных). Вопросы экономики, 2012, 1, с.65-83.. Вследствие чего возникают коллизии сразу по двум целям - экономия бюджетных средств и предотвращение коррупции.

Решение задачи повышения эффективности за счет развития конкуренции может быть результативно достигнуто с помощью широкого круга инструментов. Если заказчик действует в конкурентных условиях, то он объективно заинтересован в повышении эффективности закупок, поскольку они позволяют снижать издержки, а, следовательно, повышать конкурентоспособность и экономию бюджетных средств. Главными инструментами повышения эффективности закупок служит правильная организация полномочий по планированию и осуществлению закупок - квалификация и добросовестность ответственного лица, подкрепленная стимулирующими условиями контракта и внутренним контролем его деятельности.

Поскольку развитие конкуренции является необходимым условием повышения эффективности, то также следует обеспечить беспрепятственный доступ любого лица, имеющего возможности выполнения условий контракта к состязательному процессу. Тем не менее, несмотря на тот факт, что данное предложение преследует позитивные цели, его положительный эффект проявится в полной мере только в условиях «идеального» рынка, т.е. на нём представлены «атомизированные» фирмы, однородный товар, отсутствие асимметрии информации, добросовестная конкуренция и отсутствие заинтересованности в личной выгоде у участников.

Так как данный рынок является скорее теоретической моделью, чем реальностью, то расширение числа участников необязательно приведёт к увеличению добросовестной конкуренции. Тем не менее, законодательно был установлен закрытый перечень критериев, на основании которого осуществляется допуск поставщиков. К положительным моментам данной нормы можно отнести то, что была ограничена возможность «заточки» требований под определённого поставщика, хотя, в тоже время, не только был открыт доступ и для недобросовестных поставщиков, но и при этом не учитывается специфика закупаемой продукции.

В данной ситуации возникают благоприятные условия для развития коррупции в закупочной деятельности. Для её предотвращения и служат такие цели как развитие конкуренции и обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов. По данным центра антикоррупционных исследований и инициатив «Transparency International», воздействие коррупции составляет в среднем 10-25%, а в некоторых случаях достигает 40-50% от общей стоимости заключаемого контрактаCurbing corruption in public procurement, Handbook/ Transperancy International, 2006, p.13.. Борьба с коррупцией в данной сфере затрудняется комплексностью государственных закупок, а в условиях ограниченной прозрачности закупочного цикла трудно выявить правонарушения на начальных этапах, хотя риск возникновения коррупции существует на каждой из стадий.

Несмотря на то, что повышение прозрачности направлено на борьбу с коррупцией, об однозначности эффекта применения данной меры сказать нельзя. Существует ряд работ, в которых показывается обратный эффект от повышения прозрачности. Например, Стинглер (1964) утверждал, что прозрачность процессов государственных закупок облегчает существование картельного сговора, так как в данном случае можно быстро выявить и наказать дезертирующие фирмыStingler, G.J. (1964). A theory of Oligopoly, Journal of Political Economy, 72, 44-61.

В работе «Руководство по закупкам» Руководство по закупкам [Текст] : учеб.пособие / под ред. Н. Димитри, Г.Пига, Дж. Спаньоло; пер. с англ. М.М. Форже, Е.В. Хилинской под ред. И.В. Кузнецовой; Нац. исслед. Ун-т «Высшая школа экономики». - М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2013. - с.695 [9] с. Густаво Пига показывает механизм взаимосвязи прозрачности и коррупции: «Прозрачность рынка облегчает существование сговоров, поскольку отклонения от соглашения становится легко обнаружить конкурентам и они оперативно могут принять ответные меры. Таким образом, сговор становится легче поддерживать, когда цены легко наблюдаемы».

Таким образом, достижение цели не всегда приносит положительные результаты. Тем не менее, несмотря на неоднозначность положительного эффекта от повышения прозрачности, в России существуют определённые сложности с открытостью и прозрачностью госзакупок, трудности при нахождении необходимых данных для анализа функционирования системы. Для подобного анализа логично было бы использовать данные о закупках, размещаемые на портале www.zakupki.gov.ru. На портале можно найти информацию о конкретном поставщике или заказчике, а также о конкретной закупке, но нельзя получить данные для простых аналитических операций (включая расчет средних цен по однородным товарам), а также об условиях закупок для групп товаровБальсевич А. А., Пивоварова С. Г., Подколзина Е. А.Информационная прозрачность государственных закупок в регионах России // Академическое приложение к журналу Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2010. № 5. С. 38--61.. С начала 2011 г. на обновленной версии портала, наконец, появились работающие функции поиска, однако систематический анализ данных по-прежнему не возможен.

В итоге, можно наблюдать, что ни одна из поставленных целей не достигается в полной мере, кроме единства экономического пространства, хотя данную цель сложно назвать специфичной для этого законодательно акта. Ни экономия бюджетных средств, ни развитие конкуренции, ни обеспечение прозрачности, ни предотвращение коррупции не достигается в рамках 94-ФЗ. Расширение возможностей для участия в размещении заказов и совершенствование деятельности заказчиков также нуждается в дополнительной доработке. Поскольку в первом случае, не созданы барьеры для участия недобросовестных поставщиков и не учитывается специфика закупаемой продукции, а во втором случае, излишняя бюрократизация и дороговизна закупочных процедур в случае небольших контрактов, порождает больше издержек, чем выгод.

1.2 Основные группы, интересы которых затрагиваются правовым регулированием, предусмотренным в Законе

Основными группами участников, положение которых затронуто новым регулированием, являются:

Государственные и муниципальные органы власти, на которые распространяется действие Закона (субъекты регулирования);

Фактические и потенциальные поставщики компаний, на которые распространяется действие закона.

Покупатели продукции и услуг компаний, на которые распространяется действие Закона, включая государство как покупателя;

Потребители закупаемой продукции;

Иные заинтересованные лица.

1.2.1 Государственные и муниципальные заказчики

В соответствии с п.1.ст.4 94-ФЗ субъектами регулирования выступают соответственно:

государственные органы (в том числе органы государственной власти);

органы управления государственными внебюджетными фондами;

органы местного самоуправления;

казенные учреждения;

иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.

Иными заказчиками выступают бюджетные учреждения при размещении ими заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг независимо от источников финансового обеспечения их исполнения.

Количественную оценку субъектов заказа можно представить примерно. В России в 2011 году, по словам Э.С.Набиуллиной - на тот момент министра экономического развития РФ, насчитывается более 300 000 разрозненных государственных и муниципальных заказчиков, от лица которых ежегодно заключаются миллионы контрактовНабиуллина. Э.С. ФКС должна решать острые проблемы, накопившиеся в сфере госзакупок//ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение./Нормативно-аналитический журнал. 2011. №25, (июль/сентябрь). - с.4-5. Для оценки выгод и издержек применения Закона принципиальное значение имеет однородность/неоднородность субъектов регулирования, поскольку существенно различаются стоимость и количество заключаемых ими контрактов.

Данная группа субъектов регулирования играет большую роль, так как именно государственные и муниципальные заказчики определяют основные запросы населения, формируют планы-графики заказов, готовят конкурсную документацию, осуществляют торги и заключают контракты. Насколько правомерна и профессиональна деятельность заказчиков во многом зависит эффективность функционирования всей закупочной системы страны.

1.2.2 Поставщики продукции, работ и услуг для компаний

Еще одна группа, затрагиваемая регулированием - поставщики компаний-субъектов регулирования. Их количественную оценку определить сложно, поскольку число потенциальных и действительно желающих принять участие закупках существенно различается. Точный перечень компании, которые являются потенциальными поставщиками по закупкам, регламентируемых нормами 94-ФЗ, составить затруднительно. Но исходя из того, что в перечень объектов регулирования законодательства попадает значительное число заказчиков, осуществляющих разнообразные виды деятельности, можно предполагать, что число и разнообразие поставщиков будет не меньшим. По экспертным оценкам, в федеральных органах власти число товарных позиций, закупаемых ежегодно, может достигать 40-60 тыс. наименований. О разнообразии закупок, а, следовательно, и их поставщиках, можно судить по информации из планов закупок.

Поставщики, как потенциальные, так и фактические также во многом определяют эффективность функционирования системы закупок. Так как, в конечном счёте, они определяют, участвовать или нет в торгах, насколько они заинтересованы в заказе, будут ли действовать по правилам, установленным законом, и насколько качественно будет исполнен контракт с соблюдением сроков.

1.2.3 Покупатели и потребители товаров заказчиков, подлежащих регулированию в соответствии с Законом

Количество покупателей, как и количество поставщиков, довольно сложно оценить. К ним относятся сами государственные и муниципальные заказчики, закупающие различные наименования продукции для собственных нужд ведомств. Потребители государственных и муниципальных услуг, для которых и производятся закупки, а это может быть всё население, пользующееся услугами государства. Они также относятся к заинтересованным лицам, поскольку именно эта группа несёт риски по качеству, а государство при этом теряет деньги и репутацию. Интересы потребителей представляет государство в лице аудитора Счётной Палаты, организации, принимающие оборудование на баланс, а также иные представители общественности. В российском законодательстве о закупках, так же как и в Гражданском кодексе, очень слабо представлены интересы данной группы.

Таким образом, регулирование закупочной деятельности заказчиков оказывает косвенное влияние не только на объекты регулирования 94-ФЗ, но и огромное число контрагентов, являющихся покупателями и потребителями произведенных ими товаров/услуг/работ, включая коммерческие и некоммерческие организации, государственные органы, население.

От того, насколько эффективно функционирует система закупок, зависит как деятельность ведомств, выступающих покупателями, так и удовлетворённость всего населения в качестве тех услуг, которые ему оказывает государственно, а, следовательно, социально-политический климат в стране.

1.2.4 Иные заинтересованные лица

К данной категории можно отнести участников, которые в обычных обстоятельствах не попадают в сферу регулирования 94-ФЗ, так как не могут принять участия в торгах по финансовым, технологическим и иным причинам. В данную категорию следует отнести, прежде всего, предприятия малого бизнеса (чьи закупки составляют определённую долю в общем госзаказе), компании, занимающиеся разработкой передовых технологий или производящие экологически чистую продукцию, чьё производство требует значительных затрат, прежде всего, на разработку. Хотя предоставление определённых квот для закупок у данных организаций идёт в разрез с принципами и целями 94-ФЗ, тем не менее, это важный компонент. Поскольку закупки являются не только инструментом экономической, но и социальной, инновационной, экологической и других политик, то стимулирование подобного рода предприятий окажет благотворный эффект на экономику страны в целом.

1.3 Возможные выигрыши от использования формализованной процедуры закупок

Регулирования является оправданным, если ожидаемые выигрыши от его введения превышают ожидаемые издержки. Любое регулирование имеет перераспределительные последствия, таким образом, всегда существуют как группы, для которых баланс выгод и издержек от введения регулирования является положительным, так и группы, для которых подобный баланс является отрицательным. В случае если суммарные выигрыши всех затронутых групп превосходят суммарные издержки, регулирование является общественно-эффективным.

В данном разделе дается оценка возможных выигрышей от введения 94-ФЗ. Выигрыши могут возникнуть у любой группы, интересы которой затрагиваются правовым регулированием, предусмотренным в Законе. При оценке выигрышей различных групп и потенциального роста общественного благосостояния необходимо принимать во внимание два эффекта: эффект перераспределения и эффект дополнительного чистого выигрыша.

Для поставщиков эффект перераспределения состоит в том, что выигрыши от одной группы поставщиков переходят к другой группе (от потенциально неэффективных, с точки зрения требований 94-ФЗ, поставщиков, к потенциально эффективным, которые должны выиграть в результате конкуренции). Эффект дополнительного чистого выигрыша возникает только в том случае, когда выигравшие в конкуренции новые поставщики фактически являются более эффективными, чем предшествующая группа. Только этот чистый выигрыш должен учитываться при определении выигрышей от принятия закона. Чистый выигрыш, в свою очередь, распределяется между двумя группами: часть его превращается в чистый выигрыш подлежащих регулированию заказчиками, осуществляющими закупки в соответствии с требованиями законодательства. Часть чистого выигрыша остается дополнительной прибылью более эффективных поставщиков, участвующих в закупкеЗаключение об оценке регулирующего воздействия Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц". Сайт: http://naiz.org/arhive/analitics/rubrics/71/589/.

В том случае, если улучшение условий договоров происходит исключительно за счет конкуренции, притом, что новые конкуренты не обладают преимуществом в издержках по сравнению с предыдущими поставщиками, чистые выигрыши возникают только за счет увеличения объема спроса благодаря снижению цены. Эта часть выигрыша отражена на рисунках площадью трапеции D+В. Эта величина тем выше, чем более эластичным является спрос. В свою очередь, величина фигуры А будет в этом случае отражать эффект перераспределения выигрыша между покупателями и поставщиками, который сам по себе не повышает общественное благосостояние.

Рис.1 Влияние конкуренции на благосостояние участников.

Выигрыши общества от проведения закупочной процедуры: случай отсутствия преимущества в издержках. Пусть проведение закупочной процедуры приводит к понижению цены контракта с Р0 до Р1, при отсутствии у выигравшей компании преимущества в издержках. В этом случае изменение благосостояния состоит из следующих компонентов:

Для покупателя: А - дополнительный выигрыш покупателя при данном объеме закупки, D - дополнительный выигрыш покупателя благодаря увеличению объема закупки;

Для предыдущего поставщика: А+ С - сумма потерянного выигрыша;

Для нового поставщика: С+В - сумма приобретенного выигрыша.

С точки зрения общества: А+С - перераспределительный эффект, не меняющий благосостояние

B+D - увеличение общественного благосостояния Заключение об оценке регулирующего воздействия Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц". Сайт: http://naiz.org/arhive/analitics/rubrics/71/589/.

Ситуация меняется, если изменившиеся процедуры закупок привлекают на рынок более эффективных поставщиков (рис. 2). Дополнительный компонент чистого выигрыша отражен площадью фигуры B2. Величина этого выигрыша тем выше, чем выше преимущество лучшей группы поставщиков по сравнению с предшествующими поставщиками, и чем многочисленнее эта группа поставщиков.



Q, количество

Рис.2. Влияние эффективной конкуренции на благосостояние участников.

Выигрыши общества от проведения закупочной процедуры: случай преимущества нового поставщика в издержках. Пусть проведение закупочной процедуры приводит к понижению цены контракта с Р0 до Р1, при том, что новый поставщик обладает преимуществом в издержках (С0 по сравнению с С1). В этом случае изменение благосостояния состоит из следующих компонентов:

Для покупателя: А- дополнительный выигрыш покупателя при данном объеме закупки, D - дополнительный выигрыш покупателя благодаря увеличению объема закупки;

Для предыдущего поставщика: А+ С - сумма потерянного выигрыша;

Для нового поставщика: С+В1+В2 - сумма приобретенного выигрыша.

С точки зрения общества: А+С - перераспределительный эффект, не меняющий благосостояние

D+В1+В2 - увеличение общественного благосостояния Заключение об оценке регулирующего воздействия Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц". Сайт: http://naiz.org/arhive/analitics/rubrics/71/589/.

Таким образом, видно, что общество в целом выигрывает от конкуренции, когда увеличение количества добросовестных участников создаёт стимулы для снижения издержек. В то время как поставщики, оказавшиеся неэффективными, теряют определённую часть своего выигрыша, а выигрыш новых поставщиков тем выше по сравнению с действующим, чем выше ожидаемая доля дополнительного выигрыша, остающаяся в его распоряжении.

Если изменение системы закупок приводит к повышению их эффективности (как снижению затрат на достижение данного результата), при прочих равных это ведет к снижению издержек заказчика, снижение издержек должно переходить в более низкие цены для покупателей (в этом состоит так называемый эффект переноса, pass-through-effect) Заключение об оценке регулирующего воздействия Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц". Сайт: http://naiz.org/arhive/analitics/rubrics/71/589/.Величина эффекта переноса - в какой пропорции снижение издержек влияет на назначаемые продавцами цены - зависит от многих факторов, в том числе и от интенсивности конкуренции между продавцами, и от доли продавцов, затронутых снижением издержек.

Можно постараться количественно оценить перераспределительные эффекты и прирост общественного благосостояния от внедрения формализованной процедуры закупок.

В качестве базовой оценки экономии в сфере государственных закупок на основе статистических данных по закупкам, представленных Министерством экономического развития и Росстатом, можно представить следующую таблицу.

Таблица 1 Статистические данные по закупкам Данные МЭР (2000-2004) Сайт: http://www.economy.gov.ru/minec/main и Росстата (2005-2009) Сайт: http://www.gks.ru/

Годы	Объём закупок по торгам (млрд. руб.)	Снижение по торгам (млрд. руб.)	Снижение цены на торгах (%)
2000	173,7	11,7	6,31
2001	231,9	30,0	11,45
2002	305,7	35,5	10,40
2003	450,7	42,0	8,52
2004	548,7	31,0	5,35
2005	744,6	150,1	16,77
2006	1185,3	198,3	14,33
2007	1441,2	247,7	14,67
2008	1678,6	215,0	11,35
2010			8,2

Таким образом, можно заметить, что происходит постоянный рост расходов на государственные закупки, который хотя частично и можно объяснить инфляцией, но, тем не менее, полностью ей обосновать нельзя.

Согласно данным Центра развития НИУ ВШЭ экономия в сфере государственных закупок в 2010 году принимается 4,7% от размера госзаказа. При общем объеме закупок в 10,3 трлн.руб. и 70% доле в закупках тех, для кого нет рыночных стимулов к экономии (43% - у единственного поставщика, 27% - несостоявшиеся торги)Яковлев А.А., Демидова О.А., Балаева О.Н. Причины снижения цен на торгах и проблемы исполнения госконтрактов (Эмпирический анализ на основе микроданных). Вопросы экономики, 2012, 1, - с.65-83. , но одновременно - существует значительная потенциальная конкуренция на стороне закупок, - общая экономия составит 45,4 млрд. руб.

Помимо явных выгод можно выделить ещё неявные преимущества и сокращение затрат от введения закона. Прежде всего, введение единых правил размещения заказа для всех уровней власти значительно упростило взаимодействие внутри властной иерархии, сократив, таким образом, транзакционные издержки на согласование. Также унифицированные процедуры способствовали сокращению времени, затрачиваемого на подготовку документацию и организацию закупочных процедур. Обязательность публикации информации о предстоящих торгах на едином портале закупок уменьшило затраты компаний на поиск информации. Введение запрета на подтверждение правоспособности и квалификации для поставщиков и закрытого перечня критериев отбора смягчило бюрократическое бремя и создало возможности для развития конкуренции.

Таким образом, использование формализованных процедур закупок может приводить к выигрышам, как отдельных заинтересованных групп, так и общества в целом. Однако необходимо сопоставление издержек и выгод.

1.4 Положения Закона, которые могут привести к дополнительным издержкам участников хозяйственной деятельности

Так как состав субъектов регулирования является весьма неоднородным, соответственно неоднородными будут и последствия применения 94-ФЗ. В данном разделе будут выделены требования, которые приводят к росту издержек субъектов хозяйственной деятельности, а в последующих проанализировано потенциальное соотношение издержек и выгод применения данных положений к различным группам субъектов регулирования. Определенная часть действий не зависит от вводимых законодательных требований и вызвана самой необходимостью организации и проведения закупок.

1.4.1 Разработка документации

В данный вид расходов включаются издержки по формированию заявки, изучению ситуации на рынке, подготовку конкурсной документации, формирование перечня критериев отбора поставщиков, размещение плана закупок задолго до их проведения и прочий документооборот.

Как показывает опыт применения 94-ФЗ подготовка необходимой документации и соблюдение всех необходимых процедур не является простой задачей: в рамках мониторинга исполнения 94-ФЗ было проанализировано около 21 тыс. документов по открытым конкурсам, аукционам и котировкам, завершенных в 2007 году федеральными органами исполнительной властиИСПОЛНЕНИЕ 94-ФЗ В 2007 ГОДУ: РЕЗУЛЬТАТЫ МОНИТОРИНГА / И.В. КУЗНЕЦОВА, Т.Н. ТРЕФИЛОВА, Н.В. ЕРЕМЕНКО, Е.Г. ГЛАДКОВА, А.В. БУРКОВ, Е.Л. БОГОРАД // ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение/Нормативно-аналитический журнал. 2008. №13 [июль/сентябрь]. Результаты показали, что около половины документов не соответствовало требованиям закона: по проведенным конкурсам - 58%, по аукционам - 50%, по процедуре запроса котировок - 35%.

1.4.2 Оценка издержек введения Закона 94-ФЗ в действие.

Применение 94-ФЗ порождает издержки для субъектов, попадающих под его действие, а также других участников закупочного процесса. Разного рода издержки имеют место на всех этапах осуществления закупки, а также после ее проведения. Приведенные ниже оценки подготовлены исходя из стандартного для оценок регулирующего воздействия предположения, что все субъекты, на которых распространяется действие Закона, скрупулезно соблюдают его требования. При этом полученные оценки отражают минимальную границу издержек, поскольку учитывают только те затраты, которые можно оценить в явном виде.

Оценка введения в действие Закона складывается по крайней мере из пяти компонентов:

Подготовка конкурсной документации;

Обучение персонала, ответственного за подготовку и планирование закупок;

Внедрение IT-системы, обеспечивающей оперативное соответствие между планированием хозяйственной деятельности и планированием закупок;

Проведение торгов, оценка заявок, подписание контрактов;

Вероятные судебные издержки в случае жалоб со стороны поставщиков.

Издержки контроля деятельности заказчика со стороны государства.

Несмотря на то, что конкурсная документация, извещение и прочие документы унифицированы, тем не менее, подготовка документации и проведение торгов в строгом соответствие 94-ФЗ каждый раз требует времени, что соответственно порождает издержки. Данный вид издержек можно оценить с помощью денежной суммы, выплачиваемой работникам за подготовку документации. Но сделать это крайне сложно, так как нет даже приблизительной оценки числа сотрудников, занимающихся этим видом деятельности.

Обучение персонала, способного осуществлять закупочную деятельность, повышение его квалификации тоже требует материальных затрат, вследствие чего заказчик несёт дополнительные издержки. По данным сайтов Института госзакупок Институт госзакупок. Сайт: http://www.roszakupki.ru/, учебно-методического центра Столичные тендеры УМЦ Столичные тендеры. Сайт: http://stenderi.ru/, Ассоциации Электронных торговых площадок Ассоциация Электронных Торговых Площадок. Сайт: http://aetp.ru/, Института управления закупками и продажами им. А.Б.Соловьева НИУ ВШЭ Институт управления закупками и продажами им. А.Б.Соловьева НИУ ВШЭ. Сайт:

http://igz.hse.ru/web/IGZ/IGZ_CMS.nsf/All/poriadokopla обучение составляет в зависимости от продолжительности, уровня квалификации подготовки, очного/дистанционного обучения, федерального/муниципального уровня в пределах от 10 тыс./чел. при дистанционном обучении до 135 тыс/чел. при профессиональной переподготовке. В Москве в среднем обучение одного сотрудника обойдётся в 22,5 тыс./человека.

Можно консервативно предположить, что в небольшом ведомстве обучение должны пройти два-три сотрудника, ответственные за организацию закупок, в крупной департаменте число обучающихся сотрудников может исчисляться десятками (если закупки децентрализованы по территориальным подразделениям, отделам и управлениям). Эта оценка весьма консервативна в силу объективно существующей проблемы текучести кадров: никто не гарантирует, что прошедший обучение сотрудник завтра не уволится. Таким образом, обучение составит в пределах от 67,5 тыс. для небольшого ведомства до 1125 тыс. для крупного департамента (примерно 50 сотрудников, занимающихся закупками). С учётом того, что в стране более 300 000 государственных и муниципальных заказчиков, то сумма обучения персонала составит от 202,5 тыс. до 3375,000 тыс. рублей.

Третьим важным компонентом затрат на применение Закона в действие являются затраты на поддержание специализированной IT-системы, которая связывала бы процессы долгосрочного планирования закупок. По сравнению с функционалом используемых программных решений, соответствующая требованиям Закона информационная система должна обладать широким кругом дополнительных характеристик. Во-первых, должен обслуживаться процесс долгосрочного планирования закупок, связанный с долгосрочным планированием деятельности, с предусмотренными корректировками. Во-вторых, планы закупок по объему должны быть увязаны с требованиями к поставщикам данных закупок, которые должны лечь в основу конкурсной документации. В-третьих, поскольку результаты закупок должны быть представлены в соответствии с требованиями 94-ФЗ на сайте, программный продукт должен обеспечивать и этот информационный модуль, который также обладает определенной спецификой, поскольку мало кто из покупателей согласится, чтобы формат внутренней отчетности о закупках был доступен для любого внешнего наблюдателя.

Разброс оплаты по вакансиям специалистов отделов IT существенно выше и больше зависит от географии - от 15 тыс. для специалистов без опыта работы в г.Пенза до 100 тыс. для сотрудника отдела IT c опытом работы 3-6 лет в г.Москва. Типичный уровень (медианный) уровень заработной платы можно принять на уровне 30-40 тыс.руб. Затраты работодателя на привлечение дополнительных работников необходимо скорректировать с учетом страховых взносов в государственные внебюджетные фонды.

Предположим, что в среднем соблюдающая нормы Закона заказчик вынужден увеличить штат сотрудников подразделения закупок на двух человек с заработной платой (с учетом платы во внебюджетные фонды) 40-50 тыс.руб. в месяц. В этом случае дополнительные расходы госзаказчика на соблюдение Закона составят от 152 млрд. до 302 млрд. руб. ежегодно.

Четвёртый вид издержек связан непосредственно с проведением торгов. Сюда включается следующие виды издержек:

Затраты на организацию конкурсной процедуры;

Затраты на оценку поступивших заявок и подготовку протоколов, в том числе услуги экспертов;

Затраты на подготовку и размещение информации о проведенных закупках и заключенных договорах на сайте.

Данный вид издержек также можно оценить в денежном выражении суммы выплат сотрудникам, занимающихся организацией и проведением торгов. Как альтернатива данному виду издержек является закупка у единственного поставщика, однако, в данном случае не происходит снижение начальной максимальной цены контракта, что в случае крупных закупок не всегда может быть рентабельно. Тем не менее, закупка у единственного поставщика сокращает временные издержки, которые возникают при проведении конкурсных процедур, что с учётом возможности возникновения несостоявшегося конкурса, включает в себя расходы на проведение повторной конкурентной процедуры.